Verwaltungsgericht Düsseldorf, Personalvertretungsrecht des Landes

Gründe:

Der Beteiligte zu 1. ist der im Juni 2008 neu gewählte Personalrat in der Dienststelle des Beteiligten zu 2. Er besteht aus 17 Personen, davon14 aus der Gruppe der Beamten, drei aus der Gruppe der Arbeitnehmer. Zehn der Personalratsmitglieder entstammen der Vorschlagsliste 2 (GdP, Gewerkschaft der Polizei), drei aus der Vorschlagsliste 5 (LAPD, Liste Autobahnpolizei), zwei aus der Vorschlagsliste 3 (Antragsteller zu 1.) und je eines aus den Vorschlagslisten 1 (Antragsteller zu 2.) und 6 (Antragsteller zu 1., BDK, Team für Tarifbeschäftigte).

Das Wahlverfahren hatte mit dem Aushang des Wahlausschreibens "für die Wahl des Personalrats beim Polizeipräsidium E" am 24. April 2008 begonnen. Das Wahlausschreiben wurde zusätzlich im Intranet des Beteiligten zu 2. veröffentlich.

Es waren folgende Wahlvorschläge für die Gruppe der Beamten eingereicht worden:

Am 29. April 2008 der Wahlvorschlag der Liste Autobahnpolizei E (Kennwort Liste Autobahnpolizei E, LAPD); am 8. Mai 2008 der Wahlvorschlag des Antragstellers zu 1. (Kennwort BDK – Bund Deutscher Kriminalbeamter); am 13. Mai 2008 der Wahlvorschlag der Gewerkschaft der Polizei, Kreisgruppe E (Kennwort: Gewerkschaft der Polizei – GdP); am 14. Mai 2008 der Wahlvorschlag des Antragstellers zu 2. (Kennwort DPolG).

In der Gruppe der Arbeitnehmer reichten die GdP, die Liste Autobahnpolizei E und der Antragsteller zu 1. unter BDK-Team für Tarifbeschäftigte (Liste 6) Wahlvorschläge ein.

Die Vorschlagsliste der Gewerkschaft der Polizei enthielt bei allen vorgeschlagenen Beamten und Angestellten als Beschäftigungsstelle den Vermerk "PP E".

In seiner Sitzung vom 16. Mai 2008 genehmigte der Wahlvorstand sämtliche Wahlvorschläge.

Der Wahlvorstand gab die Wahlvorschläge durch Aushang erstmals am 19. Mai 2008 bekannt. Dabei fand sich bei den Kandidaten der Liste 2 (Gewerkschaft der Polizei, GdP) in der Spalte "Beschäftigungsstelle" nunmehr eine genauere Bezeichnung des jeweiligen Einsatzes. Für die Listenkandidaten in der Gruppe der Beamten Nr. 1 (C), Nr. 2 (X) und Nr. 4 (X1) war dabei angegeben "Personalrat". Auf den entsprechend gedruckten Stimmzetteln waren demgemäß für die Vorschlagsliste 2 (Gewerkschaft der Polizei, GdP) die beiden ersten Listenkandidaten (C und X) aufgeführt als KHK, Personalrat, Beamter bzw. PHK, Personalrat, Beamter.

Mit dem Wahlausschreiben war bekannt gegeben worden, dass der Wahlvorstand für eine Reihe von Dienststellen die Briefwahl angeordnet hatte. Der Wahlvorstand begann unmittelbar nach dem 19. Mai 2008 damit, den davon betroffenen Beschäftigten und denjenigen, die Briefwahl beantragt hatten, die Briefwahlunterlagen zuzusenden.

In der Sitzung des Wahlvorstandes am 26. Mai 2008 wurde, nach einem Hinweis durch die Gewerkschaft der Polizei, der Beschluss gefasst, für die Gruppe der Beamten die Stimmzettel und entsprechend in der Bekanntgabe der gültigen Wahlvorschläge die Eintragungen in der Wahlvorschlagsliste der GdP zu ändern. Es wurde die Angabe der Beschäftigungsstelle für diejenigen Beamten geändert, bei denen bis dahin "Personalrat" gestanden hatte. Aufgenommen wurde diejenige Beschäftigungsstelle, bei der die Kandidaten vor ihrer Freistellung von der dienstlichen Tätigkeit für Aufgaben des Personalrates tätig gewesen waren. Die Änderung wurde im Aushang der Bekanntmachung der gültigen Wahlvorschläge vermerkt. Diejenigen Beamten, an die bereits Briefwahlunterlagen versandt worden waren, erhielten mit Datum vom 26. Mai 2008 zusätzlich zu den neuen Wahlunterlagen ein Informationsschreiben. Darin wurde auf die Änderungen und darauf hingewiesen, dass die zu dieser Zeit bereits an den Wahlvorstand zurück gelangten Stimmabgaben ungültig seien und neu abgestimmt werden müsse. Die Briefwähler wurden aufgefordert, nur die neu übersandten Briefwahlunterlagen zu nutzen, sie seien besonders gekennzeichnet.

Die Wahlen fanden in der Zeit vom 3. bis zum 5. Juni 2008 statt. Der Wahlvorstand gab mit Aushang von 9. Juni 2006 die Ergebnisse der Wahl zum örtlichen Personalrat bei dem Polizeipräsidium E bekannt. Danach und nach den Feststellungen der Wahlvorstandssitzung vom 5./6. Juni 2008 waren in der Gruppe der Beamten 2654 Personen wahlberechtigt, 1435 Stimmzettel wurden abgegeben, davon 1274 mittels schriftlicher Stimmabgabe. 1336 Stimmzettel waren gültig, 99 waren ungültig. Das Protokoll der Sitzung vermerkt unter Tagesordnungspunkt 8, Verschiedenes, dass zahlreiche an die privaten Anschriften verschickte Briefwahlunterlagen zurück gekommen seien, weil die Adressen nicht richtig angegeben waren; als Grund wird eine von der Personalverwaltung des Beteiligten zu 2. herausgegebene fehlerhafte Excel-Datei genannt; ein rechtzeitiger Versand der Briefwahlunterlagen an die richtigen Adressen sei nicht mehr möglich gewesen.

In der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Beteiligten zu 1. am 11. Juni 2008 wurden unter Leitung des Wahlvorstandes der Vorsitzende C (GdP) und die Angestellte T (GdP) in den Vorstand gewählt.

Die Antragsteller haben am 19. Juni 2008 die Fachkammer angerufen und die Personalratswahlen angefochten. Sie rügen eine Reihe von Verfahrensverstößen sowie Behinderungen und unzulässige Beeinflussungen des Wahlausgangs. Im Einzelnen:

Den Vertretern der mit der GdP konkurrierenden Gewerkschaften sei die Teilnahme an den Sitzungen des Wahlvorstandes in unzulässige Weise erschwert worden. Sie hätten den Beschlussfassungen nicht beiwohnen dürfen, nicht alle Protokolle der Wahlvorstandssitzungen erhalten und seien nicht regelmäßig rechtzeitig zu den Wahlvorstandssitzungen geladen worden.

Die GdP habe innerhalb der Dienststelle die Wahlwerbung, zum Teil mit Hilfe des alten Personalrates und mit Duldung der Dienststellenleitung, für sich monopolisiert. Im Intranet der Dienststelle seien gerade in der heißen Phase des Wahlkampfes auf der Seite des Personalrates die – erneut kandidierenden – von der dienstlichen Tätigkeit frei gestellten Personalratsmitglieder der GdP mit Fotos in Zusammenhang mit Textartikeln präsentiert worden, die sich unschwer als Wahlwerbung verstehen ließen. In unmittelbarer Nähe des Büros des Wahlvorstandes hätten großflächige Wahlplakate der GdP mit den Namen und Bildern der Mitglieder des Wahlvorstandes gehangen, die sich zugleich als Listenkandidaten der GdP um den Einzug in den Personalrat beworben hätten. Diese Möglichkeiten hätten andere Gewerkschaften, insbesondere die Antragsteller, nicht gehabt.

Die GdP-Kreisgruppe E habe darüber hinaus am 25. April 2008 im dienstlichen Intranet eine "Briefwähler-Tombola" angekündigt. Wer die Briefwahl mit Hilfe eines Wahlboten der GdP organisiere, erhalte bei Übergabe der Wahlunterlagen an den Wahlboten bzw., so eine spätere Änderung, bei Übergabe der Briefwahlunterlagen durch den Wahlboten ein Glückslos, das an einer Auslosung teilnehme. Es seien zum Teil hochwertige Preise zu gewinnen gewesen, etwa ein LCD-Fernsehgerät, ein Wochenende für sechs bis acht Personen in einem Ferienhaus an der Nordsee, Warengutscheine und dergleichen.

Die Vorgänge um die Änderung der Stimmzettel seien undurchsichtig. Einem Antrag, den Wahlvorschlag der GdP zurück zu weisen, sei nicht statt gegeben worden.

Schließlich seien etliche Briefwähler nicht zur Briefwahl zugelassen worden. Der Wahlvorstand habe keine Hinweise herausgegeben, wie man an die Briefwahlunterlagen komme. Auch die Zusendung der neuen Briefwahlunterlagen nach Änderung der Stimmzettel habe nicht geklappt.

Die Antragsteller beantragen,

Die vom 3. bis 5. Juni 2008 in der Dienststelle des Beteiligten zu 2. durchgeführte Wahl des Beteiligten zu 1. für ungültig zu erklären.

Der Beteiligte zu 1. beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Beteiligte zu 2. stellt keinen Antrag.

Der Beteiligte zu 1. trägt vor:

Der Wahlvorschlag der GdP sei ordnungsgemäß gewesen. Die Stimmzettel habe der Wahlvorstand in eigener Zuständigkeit entworfen und sich dabei zunächst an den Wählerlisten orientiert, die die Dienststelle zur Verfügung gestellt habe. Daraus sei für die frei gestellten und erneut kandidierenden Mitglieder als Beschäftigungsstelle "Personalrat" hervorgegangen. Nur wegen Bedenken der GdP, die um Prüfung gebeten habe, habe man die Angabe "Personalrat" durch die Bezeichnung der Einsatzstelle ersetzt, an denen die Personalratsmitglieder früher tätig gewesen seien und an denen sie noch geführt würden. Man habe das Risiko einer erfolgreichen Wahlanfechtung vermeiden wollen. Deshalb seien die Stimmzettel neu gedruckt worden. Der Wahlvorstand habe die Bekanntgabe der Wahlvorschläge entsprechend angepasst.

Die neu gedruckten Briefwahlunterlagen seien an alle Briefwähler verschickt worden. Wer Briefwahlunterlagen angefordert habe, habe sie auch bekommen. Jeder, der seine Stimme per Briefwahl schon abgegeben habe, habe mit den Unterlagen ein Informationsblatt erhalten, auf dem erklärt worden sei, warum er noch einmal zur Briefwahl aufgefordert werde. Bis zum 23. Mai 2008 seien 175 Briefwahlunterlagen verschickt oder durch Wahlboten übermittelt worden, 54 davon seien zu dieser Zeit schon wieder zurück geschickt worden. Allen diesen Mitarbeitern seien über Wahlboten direkt neue Briefwahlunterlagen zugeleitet worden. Die neuen Unterlagen seien gekennzeichnet gewesen, so dass man sie von den zuvor verschickten habe unterscheiden können. Wenn es Briefwahlstimmen gegeben habe, die den Wahlvorstand verspätet erreicht hätten und deshalb bei der Auszählung unberücksichtigt geblieben seien, liege das nicht an der Organisation des Wahlablaufs durch den Wahlvorstand.

Die Veröffentlichung von Bildern der frei gestellten Personalratsmitglieder auf der Personalratsseite im Intranet geschehe seit Anfang 2008. Das solle lediglich der Information der Beschäftigten dienen. Ein Hinweis auf eine Gewerkschaftszugehörigkeit sei damit nicht verbunden.

Die Wahltombola habe dazu gedient, eine möglichst hohe Wahlbeteiligung zu erreichen. Eine unzulässige Wahlbeeinflussung sei damit nicht verbunden.

Der Fachkammer liegen die Akten des Wahlvorstandes vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt dieser Akten und den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

II.

Der Antrag ist begründet.

Die Wahl des Beteiligten zu 1. in der Zeit vom 3. bis zum 5. Juni 2008 ist insgesamt in beiden Gruppen ungültig. Dem Wahlverfahren haften wesentliche Mängel an, die die gesamte Wahl ergreifen.

Die Personalratswahl 2008 in der Dienststelle des Beteiligten zu 2. ist deswegen ungültig, weil das Wahlverfahren gegen § 21 Abs. 1 LPVG verstieß. Der Wahlvorstand und die Dienststellenleitung haben eine Beeinflussung der Wahl zugelassen, die gegen die guten Sitten verstieß.

1. § 21 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. LPVG NRW schützt die Willensbildung und Entscheidungsfreiheit der an der Wahl beteiligten Personen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. August 2000 - 6 P 7.99 -, BVerwGE 112, 12). Durch diese Norm soll eine Beeinflussung des Wahlergebnisses in einer nicht von der Rechtsordnung gebilligten Weise ausgeschlossen werden. Während die Wahlbehinderung uneingeschränkt unzulässig ist, ist die Wahlbeeinflussung nur verboten, sofern sie gegen die guten Sitten verstößt. Danach ist Wahlwerbung grundsätzlich zulässig. Gegen die guten Sitten verstößt eine Wahlbeeinflussung nur dann, wenn eine Maßnahme unter Würdigung von Inhalt, Beweggrund und Zweck gegen das Anstandsgefühl aller billig und gerecht Denkenden verstößt. Dabei ist in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der Gesamtumstände und unter sorgfältiger Abwägung der Entscheidungsfreiheit der Betroffenen und des grundsätzlichen Rechts, auf ihre Entscheidung einzuwirken, zu entscheiden, ob eine gegen die guten Sitten verstoßende Wahlbeeinflussung gegeben ist (OVG NW, Beschluss vom 10. November 2005, 1 A 5076/04.PVL, PersV 2006, 138). Wertungsmaßstäbe sind dabei unter anderem aus dem Betriebsverfassungsgesetz zu gewinnen. Nach dessen § 20 Abs. 2 darf niemand die Wahl des Betriebsrates durch Zufügung oder Androhung von Nachteilen oder durch Gewährung oder Versprechen von Vorteilen beeinflussen. Die Grenze erlaubter Wahlwerbung im Rahmen der guten Sitten wird überschritten durch das Gewähren oder Versprechen von Vorteilen, die keinen Bezug mehr zu der kollektiven Vertretung der Beschäftigten durch den Personalrat im Rahmen der legitimen Wahrnehmung seiner Aufgaben haben. Insbesondere individuelle Zuwendungen materieller Art sind sachwidrig und anstößig. Das gilt nicht nur für den unverhohlenen Stimmenkauf, sondern auch für andere Lockmittel, die sich auf das Abstimmungsverhalten auswirken können. Die Toleranzschwelle gegenüber derartigen "Wahlkampfmethoden" ist gering. Schon der böse Schein einer Beeinflussung des Wahlergebnisses ist, gerade innerhalb der öffentlichen Verwaltung, zu vermeiden.

2. Der Verlauf der Wahl des Beteiligten zu 1. ist durch eine Koppelung der Aussicht auf materielle Zuwendungen mit einer gewerkschaftlich organisierten Assistenz bei der (Brief-) Wahlhandlung geprägt. Der dadurch hervorgerufene Werbeeffekt für die Wahlliste dieser Gewerkschaft liegt außerhalb jeder Sachbezogenheit, er ist unfair und verdirbt, ließe man ihn unbeanstandet, die guten Sitten, weil er zu einem Wettlauf der Wahlbewerber mit Präsenten aller Art führen kann.

2.1 Dienststelle und Wahlvorstand haben zur Abwicklung der quantitativ mit Abstand im Vordergrund stehenden Briefwahl ein "Wahlbotensystem" zugelassen. Wahlboten sind keine Wahlhelfer im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 WO-LPVG, denn diese dürfen nur in Anwesenheit eines Mitglieds des Wahlvorstandes tätig werden. Es handelt sich auch nicht um Vertrauenspersonen der Wahlberechtigten gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 15 Abs. 1 WO-LPVG, die bestimmte Tätigkeiten bei der Stimmabgabe oder der Absendung oder Übergabe der Briefwahlunterlagen an den Wahlvorstand für den Wähler ausführen. Denn die Vertrauenspersonen dürfen nur tätig werden für Wähler, die durch körperliche Gebrechen in der Stimmabgabe behindert sind und die Vertrauensperson an den Wahlvorstand gemeldet haben. Das trifft auf die bei der Personalratswahl 2008 tätig gewordenen Wahlboten nicht zu. Die Wahlboten sind auch keine "Amtsboten", die den Transport der Briefwahlunterlagen innerhalb der Dienststelle und zwischen deren Dependancen unternehmen. Derartige Amtsboten werden zwar im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt, gegen ihren Einsatz bei der Übersendung der Briefwahlunterlagen durch den Wahlvorstand ist aber grundsätzlich nichts einzuwenden (OVG NW, Beschluss vom 16. Dezember 1991, CL 67/90, RiA 1992, 267). Amtsboten sind aber von der Dienststelle zur Verfügung gestellte Kräfte. Die Wahlboten bei der Wahl des Beteiligten zu 1. zum Transport der Briefwahlunterlagen vom Wahlvorstand zu den Wählern und wieder zurück sind von den Gewerkschaften rekrutiert und als solche dem Wahlvorstand benannt worden.

2.2 Der mit Billigung des Wahlvorstandes und unter Duldung der Dienststelle als offizieller Teil des Briefwahlverfahrens praktizierte Einsatz von Wahlboten als solcher geht schon an den Rand dessen, was noch als unschädliche Unterstützung des Wahlverfahrens durch die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften hingenommen werden kann. Abgesehen davon, dass diese Praxis gesetzlich nicht vorgesehen ist, schafft sie bestimmte Gefahren. Denn anders als bei der Stimmabgabe im Wahllokal ist im Falle der Briefwahl nicht durch objektive Vorkehrungen gesichert, dass der Stimmberechtigte den Wahlzettel geheim, unbeobachtet und frei von Zuflüsterungen im Augenblick der Stimmabgabe ausfüllt. Das System von gewerkschaftlichen Wahlboten erhöht in einer nicht oder nur wenig kontrollierbaren Situation das Risiko der Einflussnahme auf das Abstimmungsverhalten. Die Wahlboten bei der Personalratswahl 2008 in der Dienststelle des Beteiligten zu 2. sind dem Wahlvorstand zwar benannt worden. Irgend eine Aufsicht über ihr Verhalten war dem Wahlvorstand aber nicht möglich. Letztlich nicht zu beanstanden ist diese Verfahrensweise möglicherweise nur deshalb, weil es bei der Briefwahl in der Hand der Wahlberechtigten liegt, das Ausfüllen des Stimmzettels in An- oder Abwesenheit anderer Personen vorzunehmen und sie frei darüber entscheiden können, ob sie dem Wahlboten die Briefwahlunterlagen zur Rücksendung an den Wahlvorstand übergeben oder das Übersenden selbst in die Hand nehmen wollen. Ein qualitativer Unterschied zwischen einem gewerkschaftlich organisierten Wahlbotensystem und Wahlboten, die sich die Wahlberechtigten selbst aussuchen, besteht möglicherweise noch nicht.

2.3 Die Grenze zu einer sittenwidrigen Wahlbeeinflussung bei der Wahl des Beteiligten zu 1. ist aber jedenfalls überschritten, weil mit der Inanspruchnahme der Wahlboten einer bestimmten Gewerkschaft, und nur mit dieser, die Teilnahme an einer Wahltombola mit wertvollen Preisen verbunden war. Die Verquickung der Hilfestellung beim Holen und der Abgabe von Briefwahlunterlagen durch Abgesandte einer bestimmten Partei mit der Zuwendung einer Gewinnchance stellt sich als kaum verschleiertes Wahlgeschäft dar. Der Grund für die Zurückstellung von Bedenken gegen gewerkschaftliche Wahlboten, nämlich die Entscheidungsfreiheit des Wählers, sie überhaupt in Anspruch zu nehmen, wird ausgehebelt. Der Anreiz, sich eines Wahlboten zu bedienen, der zugleich als eine Art Glücksfee auftritt, gewinnt eine übermächtige Zugkraft. Der Hinweis, die Tombola diene lediglich einer hohen Wahlbeteiligung, nicht der Beeinflussung der Wahlentscheidung, ist ein Ablenkungsmanöver. Die Ankündigung der Tombola im Intranet der Behörde weist massiv und deutlich auf diejenige Gewerkschaft hin, die die Tombola veranstaltet und deren Wahlboten die Glückslose vermitteln. Die veranstaltende Gewerkschaft verfolgt auf kaum verhüllte Weise den Zweck des Stimmenfangs, nicht mit sachlichen Argumenten, sondern mit großzügigen materiellen Zuwendungen. Das Glückslos soll nur erhalten, wer den Wahlboten der die Tombola ausrichtenden Gewerkschaft in Anspruch nimmt. Das gewerkschaftliche Ziel einer möglichst großen Zahl von Wählerstimmen bei der Personalratswahl wird befördert mit einer Hilfsperson, die mit Billigung des Wahlvorstandes bei der Briefwahl assistiert und persönlich ansprechen und Einfluss nehmen kann. Dabei legt die betreffende Gewerkschaft sich den Ruf eines potenten Spenders zu und zielt darauf, dass derjenige, der ihren Wahlboten hinzu zieht, weil er ein Los haben möchte, aus Dankbarkeit oder aus Gedankenlosigkeit diejenige Organisation wählt, die diese Handreichungen und Wohltaten bereit zu stellen in der Lage ist. Die GdP treibt mit der Wahltombola nicht mehr gewerkschaftliche Wahlwerbung, sie gewährt materielle Vorteile mit dem Ziel einer Beeinflussung der Stimmabgabe in ihre Richtung. Sie setzt nicht auf die Überzeugungsbildung, sondern auf die Attraktivität von Fernsehapparaten, Ferienwochenenden für die ganze Familie und Einkaufsgutscheine. Diese Einflussnahme überschreitet die Grenze der guten Sitten.

Darüber hinaus leidet die Wahl in der Gruppe der Beamten und der Angestellten an einem wesentlichen Verfahrensmangel, der die angefochtenen Personalratswahlen für sich genommen ebenfalls ungültig macht. Die Behandlung der Wahlvorschlagsliste 2 (GdP) durch den Wahlvorstand widersprach § 8 Abs. 3, § 9 Abs. 7 Buchst. a) WO-LPVG.

1. Nach § 8 Abs. 3 WO-LPVG ist auf den Vorschlagslisten der wahlberechtigten Beschäftigten oder der in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften (§ 7 Abs. 1 WO-LPVG) für jeden unter einer gesonderten Nummer aufzuführenden Wahlbewerber unter anderem die Beschäftigungsstelle anzugeben. Entspricht der dem Wahlvorstand eingereichte Wahlvorschlag dieser Voraussetzung nicht, ist er mit der Aufforderung zurückzugeben, die Mängel innerhalb der Frist gemäß § 7 WO-LPVG zu beseitigen; wird der Mangel nicht fristgerecht beseitigt, ist der Wahlvorschlag ungültig.

2. Der von der GdP eingereichte Wahlvorschlag vom 13. Mai 2008 (Kenwort: Gewerkschaft der Polizei (GdP)) entsprach den Anforderungen von § 8 Abs. 3 LPVG nicht. Er enthielt nicht die Beschäftigungsstelle der Wahlbewerber, sondern lediglich einen Hinweis auf die Dienststelle. Diese Angabe ist überflüssig, denn es versteht sich von selbst, dass die Wahlbewerber, um überhaupt wählbar zu sein, der Dienststelle "PP E" des Beteiligten zu 2. angehören müssen (§§ 11 Abs. 1, 10 Abs. 1, 5 Abs. 1 LPVG). Das Gesetz schreibt den Hinweis auf die Beschäftigungsstelle, nicht die Dienststelle, vor, weil er gerade bei großen und verzweigten Dienststellen den Wahlberechtigten ermöglicht, die Wahlbewerber zu lokalisieren und sich ihre Person vor Augen zu führen. Die Beschäftigungsstelle hilft, die Wahlberechtigten sachgerecht zu unterrichten. Sie ermöglicht ihnen zu assoziieren, ob sie den Kandidaten kennen und zwar nicht nur über seinen Namen, sondern auch über seine bekannte oder vermutete Tätigkeit. Das erleichtert nicht selten auch die Einschätzung, ob der Bewerber willens und in der Lage ist, die Interessen seiner potentiellen Wähler wahrzunehmen. Tätigkeit und Einsatzstellen können auch auf Interessenkonflikte hinweisen. Schließlich erleichtert die Angabe der Beschäftigungsstelle die Kontaktaufnahme mit dem Wahlbewerber. (VG Aachen, Beschluss vom 30. Oktober 2008, 16 K 1304/08.PVL). Die Angabe der Beschäftigungsdienststelle gehört zu den wesentlichen Auskünften, die die Vorschlagsliste enthalten muss. Fehler dabei, die nicht korrigiert werden, führen zur Teilnahme einer ungültigen Listen an der Personalratswahl und in der Folge zu einer ungültigen Wahl (vgl. OVG NW, Beschluss vom 27. Juni 1983, CB 28/82, PersV 1984, 466).

3. Der Wahlvorstand hat die fehlerhafte Vorschlagsliste der GdP nicht beanstandet und nicht, wie das Gesetz es vorschreibt, sie zur Korrektur zurück gegeben. Er hat sie vielmehr in eigener Zuständigkeit berichtigt, und das zwei Mal. Das hat der Wahlvorstand in der Anhörung bestätigt. Sämtliche Änderungen sind zunächst, unabhängig von der Berechtigung des Wahlvorstandes, schon nicht fristgerecht vorgenommen worden. Im Regelfall sind sie durch die vorschlagende Gruppe oder Organisation innerhalb der Frist des § 7 WO-LPVG vorzunehmen, also binnen drei Wochen nach Erlass des Wahlausschreibens (vgl. § 9 Abs. 7 WO-LPVG). Das Wahlausschreiben ist mit seinem Aushang am 24. April 2008 wirksam geworden. Die Drei-Wochenfrist lief bis zum 15. Mai 2008. Am 16. Mai 2008 hatte der Wahlvorstand sämtliche Wahlvorschläge zunächst gebilligt (siehe Protokoll der Sitzung des Wahlvorstandes vom 16. Mai 2008), ohne dass über irgend welche Änderungen der Vorschlagsliste der GdP beraten oder gar beschlossen worden wäre. Erst am 19. Mai 2008 tauchte sie mit den geänderten Beschäftigungsstellen in der Bekanntgabe der Wahlvorschlagslisten auf. Das war nach Ablauf der Frist des § 7 WO-LPVG. Der Wahlvorschlag der GdP war ungültig. Er hätte zur Wahl nicht zugelassen werden dürfen.

Im Übrigen waren die durch den Wahlvorstand durchgeführten Änderungen des Wahlvorschlages der GdP auch in der Sache unbeachtlich. Das Gesetz schreibt vor, wie zu verfahren ist, wenn ein Wahlvorschlag nicht den gesetzlichen Inhalt hat. Er muss zur Berichtigung zurück gegeben werden. Dem Wahlvorstand räumt das Gesetz keine Befugnisse zur Berichtigung von Wahlvorschlägen ein. Ob das anders beurteilt werden kann, wenn es sich um unbedeutende Berichtigungen offensichtlicher Schreibfehler oder um einzelne Korrekturen handelt, kann offen bleiben. Darüber ist der Wahlvorstand hier deutlich hinaus gegangen. Er hat die Liste der GdP in der Spalte "Beschäftigungsstelle" komplett überarbeitet. Dazu war er auch aus Gründen der Verfahrensneutralität nicht berechtigt. Die Angabe der Beschäftigungsstelle obliegt nach §§ 7 Abs. 1, 8 Abs. 1, Abs. 3 LPVG demjenigen, der den Wahlvorschlag einreicht. Der Wahlvorstand hat das Wahlverfahren nach Maßgabe der Wahlordnung durchzuführen. Daraus ergibt sich eine Pflicht zur strikten Handhabung des Verfahrens nach dem Gesetz und zur Gleichbehandlung aller konkurrierenden Wahlbewerberlisten, denn nur so ist gewährleistet, dass alle Beschäftigten das Wahlergebnis als nach Recht und Gesetz zustande gekommen respektieren. Die Korrektur eines nachbesserungsbedürftigen Wahlvorschlages ohne Rückgabe an dessen Urheber schafft den Anschein der Bevorzugung einer bestimmten Partei und weckt den Verdacht, der Wahlvorstand könne auch sonst zu Gunsten dieser Bewerbergruppe einseitig begünstigende Entscheidungen treffen. Das erschüttert die Legitimationsbasis des schließlich gewählten Personalrats. Das Gesetz vermeidet derartige Defizite dadurch, dass der Wahlvorstand die Wahlvorschläge zwar innerhalb der Vorschlagsfrist prüfen soll, deren Korrektur aber den Vorschlagenden zu überlassen hat, die sich selbst in gleicher Weise um die Richtigkeit und Vollständigkeit ihrer Listen kümmern müssen, wie alle anderen Vorschlagsparteien auch.

Es gibt schließlich Anhaltspunkte dafür, dass die Organisation der Briefwahl gegen den in §§ 16 Abs. 1, 10 Abs. 1 LPVG niedergelegten Grundsatz, dass die Personalratsmitglieder in unmittelbarer Wahl von allen Wahlberechtigten der Dienststelle gewählt werden und kein Wahlberechtigter in der Ausübung seines Wahlrechtes beschränkt werden darf (§ 21 Abs. 1 Satz 2 LPVG) verstoßen hat.

1. Der Wahlvorstand hatte zu gewährleisten, dass alle wahlberechtigten Beschäftigten in der Lage waren, ihre Stimme abzugeben. Das setzte insbesondere eine zuverlässige Organisation der Briefwahl voraus. Denn der Wahlvorstand hatte für einen Teil der Beschäftigten gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 13, § 18 WO-LPVG die schriftliche Stimmabgabe angeordnet. Weitere Beschäftigten hatten diese Form der Wahl beantragt (§ 16 Abs. 1 WO-LPVG). Tatsächlich Gebrauch gemacht hat von dieser Möglichkeit die weit überwiegende Anzahl derjenigen, die ihre Stimme abgegeben haben. Ausweislich der Feststellung des Wahlergebnisses waren in der Gruppe Beamten von 1435 abgegebenen Stimmen 1274 schriftlich abgegeben worden, also nahezu 90%. Bei derartigen Verhältnissen muss die Durchführung der schriftlichen Stimmabgabe besonders sorgfältig und mit besonderen Sicherungen geschehen. Es muss gewährleistet sein, dass alle Wahlberechtigten rechtzeitig über Wahlunterlagen verfügen, die sie zu einer gültigen Wahl berechtigen. Dazu gehören nach der Wahlordnung: Der Stimmzettel und der Wahlumschlag, eine vorgedruckte vom Wähler abzugebende Erklärung, in der dieser gegenüber dem Wahlvorstand versichert, dass er den Stimmzettel persönlich angekreuzt hat oder soweit unter den Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 WO-LPVG erforderlich, durch eine Person seines Vertrauens hat kennzeichnen lassen, ein größerer Briefumschlag, im Bedarfsfall einen Freiumschlag, der die Anschrift des Wahlvorstandes und als Absender den Namen und die Anschrift des wahlberechtigten Beschäftigten sowie den Vermerk "Schriftliche Stimmabgabe" trägt, schließlich auf Antrag ein Abdruck des Wahlvorschlags und des Wahlausschreibens (§ 16 Abs. 1 WO-LPVG).

Im Falle der angeordneten schriftlichen Stimmabgabe hat der Wahlvorstand die Briefwahlunterlagen von Amts wegen zur Verfügung zu stellen (§ 18 Abs. 1 Satz 2 WO-LPVG). Der Wahlvorstand hat die Aushändigung oder Übersendung im Wählerverzeichnis zu vermerken (§ 16 Abs. 1 Satz 3 WO-LPVG).

2. Der Wahlvorstand hat zwar, wie sich aus dem Wählerverzeichnis ergibt, in einer großen Zahl von Fällen Wahlunterlagen an Wahlberechtigte übermittelt. Ein nicht unerheblicher Teil davon ist mit der Post versandt worden, wie sich aus der Eintragung "P" in der Spalte "Post" unmittelbar neben der Spalte "Briefwahlunterlagen versandt am" des Wählerverzeichnisses entnehmen lässt. Insgesamt sind auf diese Weise 325 Beschäftigte angeschrieben worden. Ein Vergleich mit den Eintragungen in der Spalte "Briefwahlunterlagen zurück, Briefwahl" ergibt allerdings, dass von den mit der Post versendeten Briefwahlunterlagen lediglich 111 zurück gelangt sind, ein nicht unerheblicher Anteil von 214 Stimmabgaben also nicht. Dieser Fehlbestand ist nicht allein auf den Verzicht der Beschäftigten zurück zu führen, sich an der Wahl zu beteiligen. Ausweislich des Sitzungsprotokolls des Wahlvorstandes vom 5. Juni 2008 zu Tagesordnungspunkt 8 (am Ende) und die Erklärungen des Wahlvorstandes in der Anhörung sind zahlreiche der an die privaten Anschriften verschickten Briefwahlunterlagen wegen falscher Adressierung zurück geschickt worden; Ein bestimmter Anteil sowohl derjenigen Bediensteten, für die Briefwahl angeordnet worden war wie derjenigen Bediensteten, die diese Form der Stimmabgabe beantragt hatten, haben danach möglicherweise überhaupt keine Briefwahlunterlagen erhalten. Darin liegt ein Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften der Wahlordnung, der zum Ausschluss einer namhaften und ergebnisrelevanten Zahl von Beschäftigten von der Wahl geführt haben kann. Das Gericht geht dem nicht weiter nach, obwohl der Sachverhalt nach den Angaben des Wahlvorstandes an Hand der aufbewahrten Wahlunterlagen noch aufgeklärt werden könnte. Denn wegen der unter A und B festgestellten Mängel der Wahl kommt es darauf nicht an.

Ob sich noch weitere von den Antragstellern gerügte Verfahrensmängel auf das Wahlergebnis ausgewirkt haben könnten, bleibt ebenfalls offen.

Die Beauftragung des Beteiligten zu 2. mit der Benennung geeigneter Beschäftigter zur Bildung eines Wahlvorstandes beruht auf § 22 Abs. 2 Satz 1 LPVG. Die Bestellung (wie das Anfechtungsverfahren) wird gegenstandslos, wenn der Personalrat vor Rechtskraft mit der Mehrheit seiner Mitglieder seinen Rücktritt beschließt (§ 24 Abs. 1 Buchst. c) LPVG; vgl. Welkoborsky, LPVG NRW, 4. Aufl., § 22 Rdn. 5 LPVG).

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 K 4425/08.PVL