Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 L 1750/07.PVL

Gründe:

Der Antrag,

den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, im Rahmen der Auflösung der Versorgungsämter des Landes Nordrhein-Westfalen ein Mitbestimmungsverfahren nach § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG einzuleiten und dem Verfahren Fortgang zu geben,

ist in der aus dem Beschlusstenor zu entnehmenden Fassung begründet.

A) Über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung, mit der das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung sicher gestellt werden soll, entscheidet gemäß §§ 79 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LPVG die Fachkammer des Verwaltungsgerichtes im Beschlussverfahren nach den Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes. Der Erlass von einstweiligen Verfügungen ist darin zulässig (§ 79 Abs. 2 LPVG in Verbindung mit § 85 Abs. 2 Satz 1 ArbGG).

Die Entscheidung über den Antrag ergeht außerhalb einer Anhörung wegen der Eilbedürftigkeit der Sache durch den Vorsitzenden allein (§§ 944, 937 Abs. 2 ZPO, §§ 80 Abs. 2, 53 Abs. 1 Satz 1 ArbGG).

Angewendet wird das im Zeitpunkt der Entscheidung geltende Personalvertretungsgesetz in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsrechtes und schulrechtlicher Vorschriften vom 9. Oktober 2007 (GVNW 2007, 394). Das Gesetz ist ohne Übergangsvorschriften am 17. Oktober 2007 in Kraft getreten. Die Mitbestimmungstatbestände des § 72 Abs. 2 LPVG sind durch das Änderungsgesetz nicht berührt worden.

Die Entscheidung ergeht, obwohl das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur im Zeitpunkt der Entscheidung noch nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen verkündet worden ist. Mit der alsbaldigen Verkündung des am 24. Oktober 2007 durch den Landtag beschlossenen Gesetzes ist aber zu rechnen. Die beabsichtigten - mitbestimmungspflichtigen - Maßnahmen zur Auflösung der Versorgungsämter und der Bewältigung ihrer Folgen werden durch den Beteiligten bereits in Angriff genommen.

B) Der zum Erlass einer einstweiligen Verfügung erforderliche Anordnungsgrund ist gegeben (§ 920 Abs. 2 ZPO). Die durch die Auflösung der Versorgungsämter verursachten Personalübergänge von Landesbediensteten auf die Kommunen oder andere Träger öffentlicher Verwaltung soll mit dem 1. Januar 2008 wirksam werden. Ohne vorläufigen Rechtsschutz droht der Vollzug unter Ausklammerung der Mitbestimmung. Sie ließe sich nach der Klärung der einschlägigen Rechtsfragen erst in einem Hauptsacheverfahren nur schwerlich effektiv noch nachholen.

Der Erlass einer einstweiligen Verfügung scheitert nicht an dem in vorläufigen Rechtsschutzverfahren grundsätzlich bestehenden Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache. Ohne eine Eilentscheidung drohen dem Antragsteller und möglicherweise den betroffenen Beschäftigten erhebliche Nachteile. Die streitige Maßnahme erfasst bis zu 1800 Angehörige der Versorgungsverwaltung des Landes. Allein diese Reichweite stellt, findet die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung der Personalvertretung nicht statt, die ordnungsgemäße Wahrnehmung der Aufgaben des Antragstellers fundamental in Frage. Die Beteiligung der Personalvertretung in sozialen Angelegenheiten gemäß § 72 Abs. 2 LPVG gehört zum Kernbereich ihres Betätigungsfeldes, was sich unter anderem an der Regelung des § 66 Abs. 7 Satz 3 LPVG, aber auch daran ablesen lässt, dass die Mitbestimmungstatbestände aus § 72 Abs. 2 LPVG durch die Neuregelung des Personalvertretungsrechtes unberührt geblieben sind. Unterbliebe die gesetzlich vorgesehene Beteiligung an den Folgemaßnahmen der Schließung eines ganzen Zweiges der Landesverwaltung, verlöre der Antragsteller einen wesentlichen Teil seiner Daseinsberechtigung. Die Beschäftigten können nicht allein auf den individuellen arbeits- bzw. verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz verwiesen werden. Überwiegende öffentliche Interessen oder solche der Dienststellenseite stehen nicht entgegen. Die verfassungsrechtliche Sicherung der Regierungsgewalt wird durch § 66 Abs. 7 Sätze 4 bis 6 LPVG sicher gestellt.

C) Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Er ergibt sich aus dem Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG. Gegenstand der Mitbestimmung ist der Zuordnungsplan, den der Beteiligte zur Vorbereitung des Personalübergangs von der Landesversorgungsverwaltung unter anderem auf die kommunale Ebene erstellt.

1. Der Zuordnungsplan zur Regelung der beamtenrechtlichen (Art. 1, § 9 Abs. 3 des zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur) und der arbeitsrechtlichen (Art. 1, § 10 Abs. 5 des Gesetzes) Übergänge der Beschäftigten der Versorgungsverwaltung des Landes auf andere Verwaltungsträger ist die Folge der Auflösung der staatlichen Versorgungsämter (§ 1 des Gesetzes zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes NW - Eingliederungsgesetz -). Damit einher geht eine Übertragung der Aufgaben vom Land auf die Kreise und kreisfreien Städte, auf die Landschaftsverbände und auf die Bezirksregierungen. Parallel zu dem Aufgabenübergang wechseln die Beamten und Arbeitnehmer mit Wirkung vom 1. Januar 2008 kraft Gesetzes (§ 9 Abs. 1, Abs. 2, § 10 Abs. 1 bis 4 Eingliederungsgesetz), zum Teil auf einem Umweg über den Beteiligten, zu den kommunalen Körperschaften, den Bezirksregierungen oder in das Landesamt für Personaleinsatzmanagement (§ 9 Abs. 2, § 10 Abs. 4 Eingliederungsgesetz). Der Beteiligte bereitet den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines von ihm erstellten Zuordnungsplanes vor. Der Zuordnungsplan ist unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange zu erstellen; eine angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger ist zu gewährleisten.

2. Der Zuordnungsplan (für Beamte und Arbeitnehmer) ist ein mitbestimmungspflichtiger Sozialplan im Sinne des § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG.

2.1 Der Zuordnungsplan ist eine Maßnahme des Beteiligten im Sinne von § 66 Abs. 1 LPVG.

Seine Zuständigkeit ergibt sich aus § 9 Abs. 3, § 10 Abs. 5 Eingliederungsgesetz. Der Zuordnungsplan wird von der Dienststelle zwar auf der Grundlage des Gesetzes, aber in eigener Verantwortung aufgestellt. Er ist schon deshalb nicht Teil des Gesetzgebungswerkes, weil er nicht in denjenigen Formen ergeht, die für Gesetze im materiellen Sinn (Gesetz, Verordnung, Satzung) konstitutiv sind. Der Zuordnungsplan ist eine innerdienstliche Maßnahme des Gesetzesvollzuges durch die Verwaltung und damit nicht prinzipiell der Mitbestimmung entzogen. Die Dienststelle, nicht der Gesetzgeber, übt (im Rahmen des Gesetzes) den bestimmenden Einfluss auf den Inhalt des Zuordnungsplanes aus und entscheidet darüber, welcher einzelne Beschäftigte wo ab dem 1. Januar 2008 Dienst zu tun hat. Das Gesetz regelt nicht abschließend, jedenfalls nicht für alle, welcher Beschäftigte künftig an welcher Stelle verwendet wird. Insoweit fehlt es an einem Sozialplan in Gesetzesform". Dementsprechend heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung zum Zweiten Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur zu § 9 Abs. 3 des Eingliederungsgesetzes, die Vorschrift enthalte Rahmenregelungen für das Verfahren und die Kriterien der Personalauswahl; welcher Beamte zu welchen neuen Aufgabenträgern und in das Landesamt für Personaleinsatzmanagement übergeleitet würde, entscheide das Ministerium (der Beteiligte; LTDS 14/4342, Seite 27). Einen vergleichbaren Inhalt hat die Erläuterung zu § 10 Abs. 5 des Eingliederungsgesetzes, a.a.O., Seite 28). Die Regelungen in §§ 11 bis 22 Eingliederungsgesetz geben nichts anderes her. In diesen Vorschriften wird zwar ein Zusammenhang zwischen der Aufgabenübertragung und den jeweils diesem Aufgabenfeld bei der Landesversorgungsverwaltung zugeordneten Beschäftigten hergestellt. Die Übergänge der Beschäftigten sind jedoch mit einer Erforderlichkeitsklausel" versehen. Zudem werden die beteiligten Kreise und kreisfreien Städte ohne Näheres listenmäßig aufgeführt. Einzelfallbezogen lässt sich aus den Regelungen des Gesetzes allenfalls für einen Teil der Betroffenen unmittelbar herleiten, wohin sie zum Stichtag übergehen.

2.2 Der Antragsteller steht dem Beteiligten als die zuständige Personalvertretung gegenüber (§ 78 Abs. 1 Satz 2 LPVG).

2.3 Der Zuordnungsplan wird im Gesetz als vorbereitende Maßnahme bezeichnet. Das schließt ihn nicht aus dem Kreis der beteiligungspflichtigen Angelegenheiten aus. Zwar sind vorbereitende Akte grundsätzlich noch keine Maßnahmen im Sinne von § 66 LPVG (Cecior u.a., Das Personalvertretungsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, Loseblattkommentar, § 66 Rdn. 44). Das gilt aber nur soweit, als die Vorbereitungshandlungen nicht schon richtungweisende Zwischenentscheidungen beinhalten. Der Zuordnungsplan trifft die konkrete Einzelfallentscheidung über den künftigen Einsatzort. Er komplettiert den gesetzlichen Übergang der Beschäftigungsverhältnisse und schafft damit diejenige Bestimmtheit, die das Gesetz selbst noch nicht herstellt. Das gesetzliche Tatbestandsmerkmal der Vorbereitung" des Personalübergangs in § 9 Abs. 3 bzw. § 10 Abs. 5 Eingliederungsesetz meint eine richtungweisende" Entscheidung zur Vorbereitung des Personalübergangs zum Stichtag 1. Januar 2008.

2.4 Der Zuordnungsplan erfüllt jedenfalls zu wesentlichen Teilen die Merkmale eines Sozialplans im Sinne von § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG.

2.4.1 Sozialpläne sind Regelungen, mit denen die durch Rationalisierungsmaßnahmen eintretenden wirtschaftlichen Nachteile der Beschäftigten ausgeglichen werden sollen. Sie sind ein Anwendungsfall der dienstlichen Fürsorge, mit der die Dienststelle die durch die Rationalisierung hervorgerufenen Probleme der Daseinsvorsorge bei den Beschäftigten mildert. Gesetzliche Bestimmungen zu Form, Inhalt und Grenzen von Sozialplänen gibt es im Personalvertretungsrecht nicht. Sie können in Dienstvereinbarungen enthalten sein (Cecior u.a., a.a.O., § 72 Rdn. 276a), können aber auch als einseitige Maßnahme der Dienststelle erlassen werden. Auf die Bezeichnung kommt es erst recht nicht an. Jede Regelung, die nicht notwendig ausschließlich und nicht notwendig bewusst und gewollt, aber nach objektiven Maßstäben den Zweck der Milderung wirtschaftlicher Härten einer Verwaltungsrationalisierung verfolgt, ist ein Sozialplan. Als Folgeregelung muss sie allerdings die Rationalisierungsentscheidung selbst und was untrennbar mit ihr verbunden ist, unberührt lassen. Regelungen, die integraler Teil der Rationalisierung sind, sind materiell nicht Teil des Sozialplans. Sie mildern nicht Härten, sondern schaffen sie. Inhaltlich kann der Sozialplan die Auswahl bei Umsetzungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen, den Ausgleich von finanziellen Einbußen, die Zahlung von Abfindungen oder Übergangsgeldern, die Behandlung von Darlehen bei Ausscheiden von Beschäftigten aus der Dienststelle zum Gegenstand haben.

2.4.2 Der Zuordnungsplan des Beteiligten ist zwar Teil der gesetzlich geregelten Vorgänge in Personalangelegenheiten, die die Härten für die von der Auflösung der Versorgungsämter betroffenen Beschäftigten auslösen. Die von dem Beteiligten in eigener Entscheidungsgewalt zu treffende Auswahl des künftigen Dienstherrn, Arbeitgebers und Dienstortes der Beschäftigten der Versorgungsämter lässt sich davon aber ablösen. Soweit der Beteiligte unabhängig von der Frage des Ob" des Personalübergangs eine Auswahl unter den Beschäftigten und ihren möglichen künftigen Dienststellen trifft, bewegt er sich auf dem typischen Regelungsfeld eines Sozialplanes. Das Gesetz selbst hält den Beteiligten an, die Zuordnung unter anderem unter Berücksichtigung sozialer Kriterien zu erstellen. Der Gesetzgeber lagert ein Stück des im Übrigen gesetzlich geregelten Personalübergangs in eine Entscheidung der Dienststelle aus, gerade um die individuellen sozialen Belange der Beschäftigten durch die dem Personal nähere Verwaltung (an Stelle der Gesetzgebung) wahren zu lassen. Das geschieht zwar unter dem Etikett eines Zuordnungs"-planes, meint jedoch in der Sache einen Sozialplan.

2.4.3 Die Abtrennung des Zuordnungsplanes von der Entscheidung über den grundsätzlichen Personalübergang ist kein Übergriff in die mitbestimmungsfreie Rationalisierung. Letztere ist Gesetz und steht fest. Der Sozialplan betrifft ausschließlich den Vergleich der Belange der Beschäftigten untereinander bei einem vorgegebenen Zwang zum Dienstherrn- bzw Arbeitgeberwechsel. Das begrenzt zugleich den Rahmen, innerhalb dessen sich die Personalvertretung bei der Ausübung des Mitbestimmungsrechtes bewegen darf. Die gesetzlich angeordnete Auflösung der Versorgungsämter und der Personalübergang sind mit der Auswahlentscheidung, wohin im Einzelfall ein Beschäftigter versetzt wird, aber nicht so eng verknüpft, dass für eine Sozialauswahl unter Einbeziehung der kollektiven Vertretung der Beschäftigten kein Raum mehr bliebe.

2.5 Die Auswahlentscheidung des Zuordnungsplanes gleicht wirtschaftliche Nachteile des Wechsels von den Standorten der bisherigen Versorgungsverwaltung an die Dienstorte anderer Verwaltungsträger aus. Der Übergang in andere Dienststellen kann längere Wege für die Betroffenen bedeuten, woraus sich höhere Fahrtkosten, Umzugskosten oder, auf Dauer oder vorübergehend, Kosten für eine doppelte Haushaltsführung ergeben.

2.6 Es ist bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung überwiegend wahrscheinlich, dass der Sozialplan des Beteiligten in der Form des Zuordnungsplanes die Folge einer Rationalisierungsmaßnahme ist.

2.6.1 Der zwischen den Beteiligten streitigen Zuordnungsplan ist die Folge einer gesetzlichen Organisationsentscheidung. Das lässt den Rationalisierungszweck unberührt.

2.6.1.1 Rationalisierungsmaßnahmen, die Sozialpläne auslösen, müssen nicht von der Dienststelle getroffen worden sein. Das Gesetz enthält eine derartige Voraussetzung nicht. Nur der Sozialplan ist mitbestimmungspflichtig, was voraussetzt, dass er als Maßnahme der Dienststelle erlassen wird. Die Rationalisierung als Voraussetzung eines Sozialplanes unterliegt nicht der Mitbestimmung. Sie kann auf eine Entscheidung der Dienststelle zurück gehen, kann aber auch von außen an die Beschäftigten und die Dienststelle herangetragen worden sein.

2.6.1.2 Rationalisierungsmaßnahmen sind nicht auf Verwaltungsentscheidungen beschränkt. Auch eine Rationalisierung durch Gesetz kann das Bedürfnis für einen Sozialplan auslösen. Sie kann einzelne Dienststellen, aber auch eine Mehrheit von Dienststellen betreffen.

2.6.2 Rationalisierungen dienen der Leistungsverbesserung einer Dienststelle, mehrerer Dienststellen oder einer Verwaltungsgesamtheit, indem der Aufwand an menschlicher Arbeit oder auch an Zeit, Energie, Material und Kapital herab gesetzt wird. Rationalisierungen heben nicht notwendig die Leistungsgüte. Ihr Kennzeichen ist die Senkung der betriebswirtschaftlichen Kosten bei mindestens gleich bleibendem Arbeitsergebnis. Sie lassen sich deswegen regelmäßig als Ersparnis von Geld für Personal oder Sachmittel ausdrücken. Rationalisierungseffekte lassen sich nur für einen gleich bleibenden Aufgabenzuschnitt feststellen. Alles was lediglich der Anpassung an vorhandene Gegebenheiten dient, geschieht nicht zur Leistungsverbesserung, sondern hält den Verwaltungsaufwand auf dem durch die veränderte Nachfrage nach Verwaltungsdienstleistungen gebotenen Niveau.

2.6.3 Nicht als Rationalsierung begriffen werden können grundlegende Verwaltungsstrukturentscheidungen, wie etwa die Entscheidung über den teilweisen Umzug der Bundesregierung von Bonn nach Berlin, die Verlagerung von Verwaltungen im Zusammenhang mit der Neuordnung der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern oder möglicherweise die Auflösung von Forschungseinrichtungen im Gebiet der ehemaligen DDR zur Erneuerung von Wissenschaft und Forschung im Beitrittsgebiet. Derartige Entscheidungen werden maßgebend von staatsrechtlichen oder politischen Überlegungen geprägt, nicht von der Aussicht auf Ersparnis von Finanzmitteln.

2.6.4 Die Auflösung der Versorgungsämter des Landes Nordrhein-Westfalen verfolgt mehrere Zwecke. Wie sich aus dem Vorspann zu dem entsprechenden Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15. Mai 2007 (DS 14/4342) ergibt, soll die Landesverwaltung verschlankt", Sonderbehörden sollen aufgelöst und Aufgaben kommunalisiert oder in die allgemeine Verwaltung integriert werden. Die bislang vorhandenen elf staatlichen Versorgungsämter werden als nicht mehr zeitgemäß angesehen; zudem wird der im Laufe der Zeit sehr unterschiedlich gewordene Aufgabenzuschnitt beklagt. Die Aufgaben sollen weit gehend den Kommunen oder Kommunalverbänden übertragen werden, zu einem geringeren Teil treten Bezirksregierungen in die Aufgaben ein. Der Wegfall eines kompletten Verwaltungszweiges des Landes und die Übertragung der Aufgaben ist zwar mit Übergangskosten verbunden. Auf der anderen Seite erwartet das Land schon kurzfristig bis mittelfristig Stelleneinsparungen, Kosteneinsparungen durch Synergieeffekte und langfristig auch Einsparungen durch die Aufgaben von Standortimmobilien.

2.6.5 Die Auflösung der Versorgungsämter trägt Merkmale der Anpassung an veränderte Anforderungen und auch solche von politischen Strukturentscheidungen, wenn auch die Kommunalisierung mit einer Neuordnung der Bund-Länder-Kompetenzen nicht ohne weiteres verglichen werden kann. Die Verhältnisse bei der Umstrukurierung der Verwaltung in der Folge der deutschen Wiedervereinigung sind ohnehin singulär. Als gleichwertig neben diesen Beweggründen steht jedoch überwiegend wahrscheinlich die Minderung der Verwaltungskosten bei in der Sache gleich bleibenden Verwaltungsaufgaben. Zwar ist der Gesetzgeber nicht dem Vorschlag des Landesrechnungshofes gefolgt, die Versorgungsämter und das frühere Landesversorgungsamt in einer Behörde zu bündeln, wodurch sich erhebliche Einsparpotenziale hätten ergeben sollen. Das wäre eine rein auf Rationalisierung angelegte Maßnahme gewesen. Neben der mit dem Eingliederungsgesetz verbundenen Entflechtung der Zuständigkeitsbereiche in der Versorgungsverwaltung und der durch die Kommunalisierung angestrebten größeren Bürgernähe erhofft sich der Gesetzgeber aber durch die jetzt gefundene Lösung gleiche Einsparpotenziale, wie sie der Vorschlag des Landesrechnungshofes mit sich gebracht hätte. Insbesondere der Hinweis auf Synergieeffekte durch die Neuordnung und durch sonstige aufgabenbedingte Anpassungen weist darauf hin, dass die Einsparungen über die Anpassungen an rückläufige Aufgaben hinausgehen. Das gilt wahrscheinlich sowohl bei einer isolierten Betrachtung der Kosten des Landes wie bei einer Zusammenschau des Aufwandes für Land und Kommunen. Da von den bislang rund 1800 Stellen in der Versorgungsverwaltung kurz oder mittelfristig bis 2014 rund 450 wegfallen und nicht erkennbar ist, dass die zukünftig zuständigen Verwaltungsträger in gleichem Umfang neu einstellen, stellt sich die Maßnahme insgesamt als Mittel zu einer effektiveren Bewältung der Aufgaben der Versorgungsverwaltung mit weniger Personal und damit zu auf Dauer geringeren Kosten dar. Belegt wird das durch die Erläuterungen zu § 23 Abs. 5 des Regierungsentwurfs (DS 14/4342), der auf eine durch Abschmelzung" erreichte Optimierung des Personalbedarfs hinweist, vor allem durch den Wegfall der bisherigen Overhead- und Querschnittsbereiche". Der Innenminister des Landes betont bei der Vorstellung des Gesetzentwurfs im Rahmen der Ersten Lesung vor dem Landtagsplenum am 23. Mai 2007 (Plenarprotokoll Nr. 14/61, 6922), die Reform, darunter die Auflösung der Versorgungsämter, diene der Straffung der Verwaltungsstruktur und der Stelleneinsparung; ein Mittel dazu sei es, Sonderverwaltungen aufzulösen. Der Abgeordnet F weist an gleicher Stelle auf die erheblichen Kosteneinsparungen hin, die mit der Aufgabe der Liegenschaften der Versorgungsverwaltung und den Personalreduzierungen verbunden sind (Seite 6927). Die Auflösung von ganzen Verwaltungszweigen, die Einsparung von Personal und die Aufgabe von Immobilien, die zuvor zu Verwaltungszwecken gehalten werden mussten, dient in aller Regel über die bloße Anpassung an eine veränderte Nachfrage hinaus der Produktion von Verwaltungsdienstleistungen zu geringeren Kosten. Das ist der typische Zweck der Rationalisierung der öffentlichen Verwaltung, wie er in § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG vorausgesetzt wird.

3. Der verfahrensrechtliche Anspruch auf Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens ergibt sich unmittelbar aus § 66 Abs. 2 LPVG.

In personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren wird keine Kostenentscheidung getroffen.