1

Tatbestand:

2

Der am 00.00.1962 in J geborene Kläger ist sowohl türkischer als auch deutscher Staatsangehöriger. Er begehrt seine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe.

3

Er bestand im Jahre 1983 das Abitur und nahm im selben Jahr an der Universität/Gesamthochschule X ein Studium der Elektrotechnik auf, das er am 12. November 1994 mit der Diplomprüfung abschloss. Nach einem weiteren Studium des Zusatzstudienganges Wirtschaftswissenschaften verlieh ihm die Fachhochschule E1 zudem den Grad eines Diplom-Wirtschaftsingenieurs. In der Folgezeit war er als Ingenieur in verschiedenen Unternehmen tätig, zuletzt seit 2002 als Serviceingenieur bei der Fa. J1, wo er im August 2005 brutto ca. 6.300 Euro verdiente.

4

Im Frühjahr 2005 informierte sich der zu diesem Zeitpunkt 42-jährige Kläger über die Möglichkeiten und Bedingungen eines Wechsels in den Lehrerberuf. Sowohl in der Informationsschrift „Menschen mit Klasse! Lehrer in NRW" als auch im Internetauftritt „LEO" wurde auf eine mögliche Überschreitung der Höchstaltersgrenze um zehn Jahre in bestimmten Mangelfächern hingewiesen. Eine entsprechende Auskunft erhielt der Kläger anlässlich eines Telefonats mit dem Schulministerium. Dem lag der Erlass des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen (MSWF) vom 22. Dezember 2000 (Mangelfach-Erlass), durch Erlass vom 23. April 2001 bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens für das Schuljahr 2004/2005 verlängert, zugrunde. Mit diesem Mangelfach-Erlass wurde in bestimmten Fächern eine Überschreitung der für die Verbeamtung von Lehrern maßgeblichen laufbahnrechtlichen Altersgrenze von 35 Jahren um längstens zehn Jahre, also bis zur Vollendung des 45. Lebensjahres, zugelassen. Das Ministerium für Schule, Jugend und Kinder des Landes Nordrhein- Westfalen (MSJK) hatte die im Mangelfach-Erlass zugelassene allgemeine Ausnahme von der Höchstaltersgrenze mit Erlass vom 16. November 2004 zunächst bis zum 31. Juli 2007 verlängert. Mit weiterem Erlass vom 15. Juni 2005 erfolgte mit Blick auf die Seiteneinsteiger, die in diesem Jahr zum 15. August eingestellt wurden, eine weitere Verlängerung bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens zu Beginn des Schuljahres 2007/2008.

5

Bereits am 27. Mai 2005 hatte sich der Kläger als sog. Seiteneinsteiger auf eine am I-Berufskolleg E ausgeschriebene Stelle als Lehrer für die Sekundarstufe II beworben. Mit Schreiben vom 7. Juli 2005 teilte die Bezirksregierung E (nachfolgend: Bezirksregierung) dem Kläger mit, dass sie auf Grund des Ergebnisses des Auswahlverfahrens in Aussicht genommen habe, ihn zur Absolvierung eines berufsbegleitenden Vorbereitungsdienstes befristet als Lehrkraft im Angestelltenverhältnis einzustellen. Bei erfolgreicher Absolvierung des Vorbereitungsdienstes werde er in ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis übernommen; bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen erfolge die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe. Mit Bescheinigung vom 8. Juli 2005 erkannte die Bezirksregierung die Diplomprüfung des Klägers im Studiengang Elektrotechnik als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Berufskollegs in der beruflichen Fachrichtung Elektrotechnik und in der weiteren beruflichen Fachrichtung Energietechnik an.

6

Nach Einholung einer amtsärztlichen Stellungnahme vom 25. Juli 2005, in der ihm die gesundheitliche Eignung u.a. für das Beamtenverhältnis auf Probe attestiert worden war, und einer Auskunft des Bundeszentralregisters stellte ihn die Bezirksregierung mit Arbeitsvertrag vom 25. August 2005 für den Zeitraum vom 16. September 2005 bis zum 15. September 2007 als vollzeitbeschäftigte Lehrkraft im Angestelltenverhältnis ein. Die Befristung wurde sachlich begründet mit der Erprobung des Angestellten während der Weiterqualifizierungsmaßnahme, die die Befähigung zum Unterrichten in den Fächern Elektrotechnik und Energietechnik vermitteln und mit der Zweiten Staatsprüfung für das Lehramt an Berufkollegs enden sollte. Nach § 1 Nr. 2 des Vertrages steht der Kläger in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis zum Land Nordrhein-Westfalen, auf das die „Ordnung des berufsbegleitenden Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Staatsprüfung für Lehrämter an Schulen" (OVP-B) Anwendung findet. Nach § 1 Nr. 3 des Vertrages sollte dem Kläger bei Bewährung während der gesamten Vertragsdauer und nach Bestehen der Zweiten Staatsprüfung ab dem 16. September 2007 ein Dauerbeschäftigungsverhältnis angeboten werden.

7

Im Zusammenhang mit der Landtagswahl im Jahr 2005 kündigte die jetzige Landesregierung im Falle der Übernahme der Regierungsgeschäfte die sofortige Einstellung von 1000 Lehrern an. Zur Umsetzung dieses Wahlversprechens stellten die nordrhein-westfälischen Bezirksregierungen im Sommer 2005 kurzfristig knapp 1000 zusätzliche Lehrer ein (sog. Tausenderkontingent). Eine besondere Anwerbung erfolgte nicht. Die Bezirksregierung E schrieb vor allem Personen an, die bislang im Listenverfahren kein Einstellungsangebot erhalten hatten. Seiteneinsteiger wurden in diesem Rahmen nicht eingestellt. Eine Verbeamtung der Bewerber war im Sommer 2005 mangels entsprechender Planstellen nicht möglich. Anlässlich der Einstellung wies die Bezirksregierung E laufbahnrechtlich überalterte Bewerber darauf hin, dass eine spätere Übernahme in das Beamtenverhältnis nicht erfolgen könne, weil die Ausnahme von der Höchstaltersgrenze gemäß dem Mangelfach- Erlass nur für Neueinstellungen gelte.

8

Mit Erlass vom 23. Juni 2006 hob das Ministerium für Schule und Wissenschaft (MSW) den Mangelfach-Erlass auf und legte unter Nr. I fest, dass diese Ausnahmeregelung letztmalig bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens zu Beginn des Schuljahres 2006/2007 gelte. Unter Nr. II heißt es in dem Erlass:

9

„...kann die o.g. Erlassregelung (gemeint ist der Mangelfach-Erlass) ausnahmsweise und nur für den nachfolgend eng begrenzten Personenkreis wie folgt angewendet werden:

10

Mit Verabschiedung des Haushaltes 2006 am 17.05.2006 wurden die o.g. 1000 Stellen in Planstellen umgewandelt, so dass Ihnen nun die Verbeamtung der Personen unter den geltenden beamtenrechtlichen und persönlichen Voraussetzungen möglich ist. Soweit Angestellte, die im Zuge dieser „1000-Stellen-Aktion" eingestellt wurden, zum Zeitpunkt ihrer Einstellung den Anwendungsbereich der o.g. Ausnahmeregelung erfüllt haben, können auch diese nachträglich verbeamtet werden, obwohl sie bereits in einem Dauerbeschäftigungsverhältnis stehen."

11

Auf Antrag des Klägers - er war bereits zuvor als nebenberuflicher Fachdozent bei der Handwerkskammer tätig - verkürzte die Bezirksregierung mit Bescheid vom 22. August 2006 seinen Vorbereitungsdienst um sechs Monate; der Vorbereitungsdienst endete daher bereits mit Ablauf des 21. Februar 2007.

12

Der Kläger bestand die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Berufskollegs mit der Note „gut" (Zeugnis vom 21. Februar 2007). Der Schulleiter des I- Berufskollegs leitete der Bezirksregierung die dienstliche Beurteilung zu, wonach sich der Kläger bewährt habe. Nachdem der zuständige Personalrat einer unbefristeten Weiterbeschäftigung des Klägers zugestimmt hatte, kam es am 21. Februar 2007 zum Abschluss eines Änderungsvertrages zwischen der Bezirksregierung und dem Kläger, wonach dieser ab dem 22. Februar 2007 als vollzeitbeschäftigte Lehrkraft im Angestelltenverhältnis auf unbestimmte Zeit weiterbeschäftigt wird.

13

Mit Schreiben vom 10. April 2007 beantragt er seine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe. Die Bezirksregierung lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 20. April 2007 ab und führte aus: Nach dem Inhalt des Arbeitsvertrages habe dem Kläger nach erfolgreichem Abschluss der Qualifizierungsmaßnahme ein Dauerbeschäftigungsverhältnis angeboten werden sollen. Diese Formulierung lasse bewusst offen, ob es sich um eine Weiterbeschäftigung im Beamten- oder im Angestelltenverhältnis handele. Der Kläger habe das laufbahnrechtliche Höchstalter bereits überschritten und sei nach der Verkürzung seines Vorbereitungsdienstes mit Arbeitsvertrag von Februar 2007 in ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis übernommen worden. Mit dem Erlass des MSW vom 23. Juni 2006 gelte der Mangelfach-Erlass, der auch auf seinen Fall anzuwenden gewesen sei, letztmalig mit Ablauf des Einstellungsverfahrens zu Beginn des Schuljahres 2006/2007.

14

Hiergegen legte der Kläger unter dem 21. Mai 2007 Widerspruch ein und führte aus: Er habe zur Zeit des Einstellungsangebots auf die damalige Erlasslage vertraut. Im Hinblick darauf habe er seine Stelle in der Industrie gekündigt und sei in den Schuldienst gewechselt. Auch weise er auf das offizielle Schreiben der Landesregierung an die Lehrerschaft vom 22. Juni 2006 - also einen Tag vor Aufsetzen des Aufhebungserlasses - hin, in dem es wörtlich heiße: „Sie können sich auf die Landesregierung verlassen, denn die von der Vorgängerregierung geplante Abschaffung des Beamtenstatus wird gestoppt." Er frage sich ferner, wie durch den geplanten Ausschluss der kleinen Gruppe der sich aktuell im Vorbereitungsdienst befindlichen Seiteneinsteiger von der Verbeamtung der Landeshaushalt, wie es im Aufhebungserlass heiße, konsolidiert werden solle.

15

Die Bezirksregierung wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 22. Mai 2007 zurück und führte zur Begründung aus, der Kläger habe die Höchstaltersgrenze überschritten. Zwar habe zum Zeitpunkt seiner Einstellung am 16. September 2005 der Mangelfacherlass noch gegolten, doch sei dieser mit Erlass des MSW vom 23. Juni 2006 aufgehoben worden. Eine Verbeamtung komme daher nicht in Betracht.

16

Der Kläger hat am 20. Juni 2007 die vorliegende Klage erhoben, mit der er sein Begehren weiter verfolgt. Er führt aus: Er habe sich über die seinerzeit bestehenden Möglichkeiten der Verbeamtung genauestens informiert, bevor er sich für den Wechsel in den Schuldienst entschieden habe. Sein Anspruch auf Übernahme in das Beamtenverhältnis ergebe sich aus § 1 Nr. 3 des Arbeitsvertrages vom 25. August 2005 i.V.m. dem damals gültigen Mangelfach-Erlass und sei ein wesentliches Entscheidungskriterium für ihn gewesen, sein gut dotiertes Arbeitsverhältnis in der Privatwirtschaft aufzugeben. Die genannte arbeitsvertragliche Klausel enthalte eine Zusicherung. Die nachträgliche Aufhebung des Mangelfach- Erlasses stehe seinem Anspruch nicht entgegen, denn sie verstoße gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Rückwirkungsverbot. In seinem Fall sei eine bestehende Rechtsposition nachträglich beeinträchtigt worden. Dies sei bei Vorliegen eines Vertrauenstatbestandes unzulässig. Ausnahmen gälten nur, wenn der Bürger mit einer Rechtsänderung habe rechnen müssen, wenn das bisherige Recht unklar und verworren oder verfassungswidrig sei oder wenn die Rückwirkung durch zwingende, dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordnete Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Derartiges liege hier aber nicht vor. Er habe nicht mit einer Änderung des noch 2005 verlängerten Mangelfach-Erlasses rechnen können.

17

Der Kläger beantragt,

18

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E vom 20. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Mai 2007 zu verpflichten, ihn - den Kläger - in das Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

21

Er wiederholt zur Begründung sein bisheriges Vorbringen.

22

In einem in das vorliegende Verfahren eingeführten Schriftsatz vom 28. Februar 2007 im Verfahren - 2 K 5418/06 - hat das MSW auf Nachfrage des Gerichts unter anderem mitgeteilt: Ausschlaggebend für den Aufhebungserlass vom 23. Juni 2006 seien versorgungsrechtliche Aspekte gewesen. Da die Versorgungslasten einen gewichtigen Teil des Gesamthaushalts ausmachten und sich diese Lage verschärfen werde, sei zur Vermeidung einer weiteren, zusätzlichen Verschärfung die Aufhebung des Mangelfach-Erlasses notwendig gewesen. Zudem habe die seit 2000 fortgeschriebene Mangelfachdefinition in fast der Hälfte aller „Mangelfächer" nicht mehr der aktuellen Bedarfslage entsprochen. In den sich rasch ändernden Bedarfssituationen führten solche Ausnahmeregelungen zwangsläufig zu nicht begründbaren Ungerechtigkeiten. Durch die vorzeitige Aufhebung des Mangelfach-Erlasses ergäbe sich im Einzelfall durch Anwendung der Barwertmethode pro verbeamteter Lehrkraft im Vergleich zu einer angestellten Lehrkraft eine Ersparnis von ca. 165.000 Euro. Insgesamt seien 89 berufsbegleitende Referendare mit Mangelfächern in einer vergleichbaren Situation - Einstellung in den Vorbereitungsdienst zum 1. Februar 2005 und zum 22. August 2005 und Überschreitung der Altersgrenze von 35 Jahren, älter als 35 Jahre zum 1. Januar 2006 - betroffen. Wegen der Einzelheiten dieses Schriftsatzes wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

23

Ergänzend hat das MSW unter dem 14. November 2007 erklärt, von Nr. II. des Aufhebungserlasses vom 23. Juni 2006, die eine Ausnahmeregelung für die Verbeamtung überalterter Lehrkräfte aus dem Tausenderkontingent enthalte, seien landesweit 108 Lehrkräfte betroffen gewesen.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

26

Die Klage hat Erfolg.

27

Sie ist als Verpflichtungsklage (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO) zulässig und begründet, weil der Bescheid der Bezirksregierung E vom 20. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Mai 2007, mit dem die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe abgelehnt worden ist, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Er hat einen Anspruch auf Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe.

28

Sein Begehren scheitert nicht daran, dass er zu dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgebenden Zeitpunkt der (heutigen) gerichtlichen Entscheidung bereits ein Alter - nämlich 45 Jahre - erreicht hat, das über dem durch die Laufbahnverordnung vorgeschriebenen Einstellungshöchstalter von 35 Jahren liegt. War das der Klage zu Grunde liegende Begehren im Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten berechtigt, kann dieses auch heute noch berücksichtigt werden, weil § 84 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVO NRW die Möglichkeit vorsieht, eine Ausnahme von dem Höchstalter für die Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe zuzulassen.

29

Vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 18. Juni 1998 - 2 C 6.98 -, NVwZ 1999, 132, und vom 20. Januar 2000 - 2 C 13.99 -, ZBR 2000, 305.

30

Das gilt, obwohl der Kläger zum heutigen Zeitpunkt bereits sein 45. Lebensjahr vollendet hat. Die Bezirksregierung hat über seinen Antrag auf Einstellung in das Beamtenverhältnis nämlich bereits am 20. April 2007 entschieden, mithin zu einem Zeitpunkt, an dem der am 00.00.1962 geborene Kläger sein 45. Lebensjahr noch nicht vollendet hatte. Im übrigen wurde er auch vor Vollendung seines 45. Lebensjahres, nämlich zum 22. Februar 2007 unbefristet eingestellt.

31

Dem Antrag des Klägers auf Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe war seinerzeit stattzugeben.

32

Allerdings kann er sich dabei nicht mit Erfolg auf eine von der Bezirksregierung erteilte Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NRW berufen, also auf eine Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Zwar ist grundsätzlich im Beamtenrecht die Zusicherung einer Einstellung zulässig.

33

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. August 1995 - 1 A 3558/92 -, NWVBl 1996, 108, 110.

34

Jedoch hat die Bezirksregierung eine derartige schriftliche Erklärung, welche die verbindliche Selbstverpflichtung enthält, den Kläger in das Beamtenverhältnis auf Probe einzustellen, nicht abgegeben. Maßgeblich ist insoweit der objektive Erklärungswert der behördlichen Erklärung, der durch Auslegung zu ermitteln ist. Dafür ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bloße Auskünfte, Erklärungen, Hinweise oder sonstige behördliche Erklärungen, bei denen die Verwaltung eine Maßnahme ohne Bindungswillen in Aussicht stellt, können nicht als Zusicherung gewertet werden. Auch das bloße Wecken von Erwartungen in Bezug auf ein künftiges Verhalten der Behörde reicht für eine Zusicherung nicht aus, selbst wenn berechtigtes Vertrauen geschaffen wird.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, BVerwGE 126, 33; ferner BVerwG, Urteil vom 26. September 1996 - 2 C 39.95 -, BVerwGE 102, 81, 84; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Auflage, § 38 Rn. 11.

36

Hiernach liegt eine Zusicherung nicht vor.

37

Insbesondere ist das Einstellungsschreiben vom 7. Juli 2005 keine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NRW. Dort heißt es:

38

Bei erfolgreicher Absolvierung des Vorbereitungsdienstes werden Sie in ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis übernommen; bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen erfolgt dann die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe.

39

Diese Erklärung verdeutlicht zwar, dass eine Übernahme in das Beamtenverhältnis in Betracht kommt. Es fehlt aber an einem gerade hierauf gerichteten Rechtsbindungswillen der Bezirksregierung. Das ergibt sich schon aus der Verwendung des Begriffs „Inaussichtnahme" an anderer Stelle im Einstellungsschreiben, der auf einen unverbindlichen Hinweis hindeutet.

40

Ständige Kammerrechtsprechung zu den standardisierten Einstellungsschreiben der Bezirksregierung Düsseldorf, vgl. nur Urteil vom 23. September 2003 - 2 K 2343/01 -.

41

Vor allem aber folgt dies aus dem Vorbehalt, dass die beamtenrechtlichen Voraussetzungen vorzuliegen haben. Hierunter fallen auch die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen wie die Höchstaltersgrenze. Dabei kann offen bleiben, ob die allgemeine Verwendung dieses Vorbehalts bereits den rechtlichen Bindungswillen der Bezirksregierung in Frage stellt.

42

Die aus der allgemeinen Ermessensfreiheit des § 10 VwVfG NRW abgeleitete Möglichkeit einer Zusicherung unter Vorbehalt bejahen etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8. Auflage, § 38 Rn. 30.

43

Jedenfalls kann der Erklärungsinhalt nicht dahin verstanden werden, dass eine verbindliche Einstellungszusage auch für den Fall getroffen werden sollte, dass wegen Überschreitens der Höchstaltersgrenze die beamtenrechtlichen Voraussetzungen nicht vorliegen. Es ist keine Formulierung erkennbar, wonach bei der Entscheidung über die Verbeamtung die Altersproblematik ausdrücklich ausgeklammert werden sollte. Zu einer solchen Erklärung, die dazu rechtsverbindlich hätte sein müssen, hatte die Bezirksregierung auch gar keinen Anlass, weil seinerzeit die Mangelfachregelung noch galt. Zudem wäre sie für die Erteilung von Ausnahmen von der Höchstaltersgrenze gar nicht zuständig gewesen, da dies auf Antrag der obersten Dienstbehörde - also des MSW - vom Innen- und Finanzministerium (vgl. § 84 Abs. 3 Nr. 1 LVO) hätte entscheiden werden müssen. Dem Einstellungsschreiben liegt hiernach allenfalls eine gemeinsame Erwartung der Verbeamtung des Klägers zu Grunde, nicht hingegen eine verbindliche Zusage.

44

Ferner enthält auch der Arbeitsvertrag vom 25. August 2005 keine Formulierungen, aus denen sich die verbindliche Absicht der Bezirksregierung entnehmen ließe, den Kläger trotz Überschreitens der Höchstaltersgrenze zu verbeamten.

45

Der Anspruch des Klägers ergibt sich jedoch aus Art. 33 Abs. 2 GG und den zur Konkretisierung dieser Norm ergangenen beamtenrechtlichen Vorschriften (vgl. §§ 5, 7 LBG NRW), wonach jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt hat.

46

Diese Bestimmungen gewähren allerdings keinen unmittelbaren Anspruch auf Einstellung oder Übernahme in ein Beamtenverhältnis. Die Entscheidung hierüber liegt vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, der dabei den Grundsatz gleichen Zugangs zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu beachten hat. Der Zugang zu einem solchen Amt ist zudem abhängig von der Erfüllung bestimmter gesetzlicher Anforderungen, zu denen insbesondere auch die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen gehören.

47

Der Kläger hat gleichwohl einen Anspruch auf Übernahme in das Beamtenverhältnis, weil er die beamten- und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt und das dem Beklagten eingeräumte Ermessen sich im Sinne einer dem Einstellungsantrag stattgebenden Entscheidung reduziert hat. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

48

Der Beklagte den Kläger eingestellt mit dem Ziel, dass sich dieser für das angestrebte Lehramt qualifiziert. Er hat dadurch bereits deutlich gemacht, dass er sich entschieden hat, den Kläger in das Beamtenverhältnis auf Probe einzustellen, falls dieser die Qualifizierungsmaßnahme erfolgreich durchläuft und die erforderlichen beamtenrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen vorliegen. Der Kläger hat seine Qualifizierung mittlerweile durch Ablegen der Zweiten Staatsprüfung belegt. Er erfüllt auch sämtliche beamtenrechtlichen Einstellungsvoraussetzungen. Insbesondere ist er nach den amtsärztlichen Feststellungen für das Beamtenverhältnis auf Probe gesundheitlich geeignet.

49

Auch sind im Fall des Klägers die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen gegeben.

50

Allerdings hat er die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze überschritten. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LVO NRW darf als Laufbahnbewerber in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt oder übernommen werden, wer das in § 52 Abs. 1 LVO NRW festgesetzte Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Der Kläger ist Laufbahnbewerber nach § 5 Abs. 1 Buchstabe a) LVO NRW, da er vom 22. August 2005 bis zum 21. Februar 2007 den berufsbegleitenden Vorbereitungsdienst geleistet hat. Während dieser Zeit befand er sich in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis im Sinne der vorgenannten Vorschrift (vgl. § 14 Abs. 1 LVO NRW, § 16 Abs. 1 Satz 1 LBG und § 5 Abs. 1 Satz 2 OVP-B). Nach § 52 Abs. 1 LVO NRW darf als Laufbahnbewerber in die in Abschnitt V der Laufbahnverordnung genannten Laufbahnen in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt oder übernommen werden, wer das 35. Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Diese Vorschrift befindet sich im Abschnitt V der Laufbahnverordnung „Besondere Vorschriften für Lehrer an Schulen ..." und bezieht sich auf die in § 50 LVO NRW genannten Lehrerlaufbahnen. Danach darf in die Laufbahn der Lehrer an öffentlichen Schulen nur eingestellt werden, wer das 35. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.

51

Der am 00.00.1962 geborene Kläger hatte die Altersgrenze bereits mit Ablauf des 19. Mai 1997 erreicht, so dass er im Zeitpunkt seiner (unbefristeten) Einstellung in den Schuldienst des Landes Nordrhein-Westfalen am 22. Februar 2007 um ca. zehn Jahre überaltert war.

52

Diese Überschreitung war nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 3 oder Satz 4 LVO NRW unschädlich. Hiernach darf die Altersgrenze, wenn sich die Einstellung oder Übernahme wegen der Betreuung von Kindern unter 18 Jahren oder wegen der Pflege naher Angehöriger verzögert hat, um bis zu sechs Jahren überschritten werden. Derartige Umstände hat der Kläger aber nicht geltend gemacht.

53

Der Kläger hat aber nach § 84 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 i.V.m. § 84 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVO NRW einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme von der Einhaltung der Höchstaltersgrenze. Nach dieser Bestimmung können auf Antrag der obersten Dienstbehörde das Innenministerium und das Finanzministerium eine Ausnahme von dem Höchstalter gemäß § 52 Abs. 1 LVO NRW zulassen. Der Verordnungsgeber hat die Erteilung einer derartigen Ausnahme an keine besonderen Voraussetzungen gebunden, sondern es einer sachgerechten Ermessensausübung überlassen, ob und in welchem Umfang Abweichungen von der grundsätzlich gebotenen Einhaltung der Höchstaltersgrenze zugelassen werden. Die in diesem Zusammenhang auf eine Überprüfung der Ermessensausübung des Beklagten beschränkte gerichtliche Kontrolle (§ 114 Satz 1 VwGO) führt vorliegend zu einer Aufhebung der angegriffenen Verwaltungsentscheidung, da diese unter Ermessensfehlern leidet. Der Beklagte hat die Verbeamtung des Klägers nämlich abgelehnt, obwohl dieser unter eine allgemeine, durch Erlass festgelegte Ausnahme von der Höchstaltersgrenze fällt. Hieraus ergibt sich zugleich eine Ermessensreduktion im Sinne der Gewährung einer Ausnahme.

54

Seit etwa 15 Jahren lässt der Beklagte in ständiger, von den Gerichten gebilligter Praxis

55

- vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 10. November 1995 - 6 A 3456/95 -, m.w.N. -

56

eine Ausnahme von der Höchstaltersgrenze zur Gewinnung von Lehrkräften zu, welche einen dringenden Unterrichtsbedarf decken können. In Konkretisierung dieser Praxis hat das MSWF durch den Erlass vom 22. Dezember 2000 für Bewerber mit „Mangelfächern" allgemein eine Überschreitung der Höchstaltersgrenze bis zu 10 Jahren zugelassen (Az. 121-22/03 Nr. 1050/00, „Mangelfach-Erlass"). Dessen Geltungsdauer wurde durch Erlass des MSWF vom 23. April 2001 (Az. 121-24/03 Nr. 297/01) zunächst bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens für das Schuljahr 2004/2005 und durch Erlass des MSJK vom 16. November 2004 (Az. 211- 1.12.03.03-973) weiter bis zum 31. Juli 2007 verlängert. Noch mit Erlass vom 15. Juni 2005 (Az. 211-1.12.03.03-973) hat das MSJK klargestellt, dass die Verlängerung des Mangelfach-Erlasses mit Blick auf die Seiteneinsteiger, die zum 15. August 2005 eingestellt würden, bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens für das Schuljahr 2007/2008 gelte.

57

Der Kläger wird von diesen Regelungen erfasst.

58

Der Mangelfacherlass lässt unter Nr. I.2 eine allgemeine Ausnahme von der laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze für überalterte Lehrkräfte mit Mangelfächern zu. Diese Bestimmung bezieht sich unter anderem auf Bewerber für das Lehramt für die Sekundarstufe II an berufsbildenden Schulen mit den beruflichen Fachrichtungen Maschinentechnik, Elektrotechnik, Bautechnik, Textil- und Bekleidungstechnik, Chemietechnik, Drucktechnik, Wirtschaftswissenschaften, Ernährungs- und Hauswirtschaft, Sozialpädagogik, Biotechnik und Agrarwissenschaften. Dass der Kläger über das „Lehramt an Berufskollegs" und nicht über das „Lehramt für die Sekundarstufe II an berufsbildenden Schulen" verfügt, ist dabei ohne Belang. Diese Änderung in der Bezeichnung des Lehramtes beruht auf einer Neufassung des Lehrerausbildungsgesetzes vom 2. Juli 2002 (GV. NRW. S. 325; in Kraft getreten zum 1. Januar 2003), nach dessen § 5 Abs. 1 Nr. 3 LABG für den Bereich der berufsbildenden Schulen an die Stelle des früheren Lehramtes für die Sekundarstufe II nunmehr das Lehramt an Berufskollegs getreten ist. Dass dieser Wechsel in der Bezeichnung des Lehramtes für die Mangelfachregelungen ohne Auswirkungen geblieben ist, ergibt sich aus dem Erlass des MSJK vom 16. November 2004. Dort wird unter Nr. 3 ausdrücklich klargestellt, die zum 31. Juli 2007 verlängerte Ausnahmeregelung gelte auch für das Lehramt an Berufskollegs.

59

Im übrigen handelt es sich bei der vom Kläger unterrichteten beruflichen Fachrichtung Elektrotechnik um ein Mangelfach im vorgenannten Sinne.

60

Damit wird er vom Mangelfach-Erlass erfasst, der als allgemeine Ausnahme von der laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze von 35 Jahren eine Überschreitung um längstens zehn Jahre ermöglicht. Dass der Kläger - mittlerweile - sein 45. Lebensjahr mit Ablauf des 19. Mai 2007 vollendet hat, ist hierfür ohne Bedeutung, weil dies jedenfalls zum Zeitpunkt seiner unbefristeten Einstellung in ein Dauerbeschäftigungsverhältnis am 22. Februar 2007 noch nicht der Fall war.

61

Der Anwendbarkeit des Mangelfach-Erlasses steht auch nicht entgegen, dass es sich beim Kläger um einen sogenannten Seiteneinsteiger handelt, der bereits vor seiner unbefristeten Einstellung als angestellter Lehrer im Schuldienst des beklagten Landes tätig war. Zwar heißt es in Nr. I.2 Abs. 2 Satz 2 des Mangelfach-Erlasses, die Ausnahmegenehmigung gelte „nur zur Gewinnung neueinzustellender Bewerber; laufbahnrechtlich überalterte Lehrerinnen und Lehrer, die bereits im Angestelltenverhältnis beschäftigt werden, dürfen von ihr nicht erfasst werden." Von dieser Einschränkung waren aber nach der Verwaltungspraxis die - seinerzeit nur befristet angestellten - Seiteneinsteiger nicht erfasst. Denn lediglich unbefristet im Angestelltenverhältnis eingestellte Lehrer konnten sich auf die allgemeine Ausnahmeregelung nicht stützen. Bestätigt wird diese Handhabung durch den Verlängerungserlass des MSJK vom 15. Juni 2005, der die Ausnahmeregelung ausdrücklich auch auf die Seiteneinsteiger bezieht („Insbesondere mit Blick auf die Seiteneinsteiger, die in diesem Jahr zum 15. August 2005 eingestellt werden, ist die Fristenregelung für den in den o.g. Erlassen benannten Personenkreis wie folgt auszulegen: Die Ausnahmeregelung gilt bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens zu Beginn des Schuljahres 2007/2008."). Auch in einer Rund- Mail des MSW vom 14. August 2006 wird darauf hingewiesen, dass bei Seiteneinsteigern der Mangelfach-Erlass zur Anwendung kommen kann. Im übrigen ist der Kammer aus einer Reihe von Klageverfahren betreffend die Befreiung von der Rentenversicherungspflicht bekannt, dass den Seiteneinsteigern die Ausnahmeregelung des Mangelfach-Erlasses nicht deshalb versagt wurde, weil sie zum Zweck der Qualifizierung bereits als befristet Angestellte im Schuldienst des beklagten Landes standen.

62

Der nach allem für den Kläger einschlägigen allgemeinen Ausnahme von der Höchstaltersgrenze steht der Erlass des MSW vom 23. Juni 2006 (Az. 211- 1.12.03.03-973, nachfolgend: Aufhebungserlass) nicht entgegen. Dort war allerdings „im Zuge der Überlegungen zu einer dauerhaften und zukunftssicheren Haushaltskonsolidierung" ... „im Hinblick auf die stetig ansteigenden Versorgungslasten" die noch mit Erlass vom 15. Juni 2005 bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens zu Beginn des Schuljahres 2007/2008 verlängerte Mangelfachregelung aufgehoben worden. Weiter heißt es, die Ausnahmeregelung gelte „nunmehr letztmalig für den Abschluss des Einstellungsverfahrens zu Beginn des Schuljahres 2006/2007, d.h., für die in den Ausschreibungsverfahren und Listenverfahren zum Schuljahresbeginn 2006/2007 ausgewählten Lehrkräfte."

63

Diese vorzeitige Aufhebung der allgemeinen Ausnahmeregelung erfasst zwar den Kläger (vgl. unter I.), verstößt aber im vorliegenden Fall gegen höherrangiges Recht und kann dem Einstellungsbegehren des Klägers nicht entgegengehalten werden (vgl. unten II.).

64

I.

65

Der Kläger wird von Nr. I des Aufhebungserlasses erfasst. Dem steht nicht entgegen, dass er bereits 2005 in einem förmlichen Auswahlverfahren (Ausschreibungsverfahren) ausgewählt und befristet eingestellt worden ist. Aus dem Wortlaut des Aufhebungserlasses

66

... gilt nunmehr letztmalig für den Abschluss des Einstellungsverfahrens zu Beginn des Schuljahres 2006/2007, d.h. für die in den Ausschreibungsverfahren und Listenverfahren zum Schuljahresbeginn 2006/07 ausgewählten Lehrkräfte.

67

folgt nicht, dass der Kläger als Seiteneinsteiger von der Verkürzung der Mangelfachregelung ausgenommen sein sollte. Mit dem Hinweis auf die zum Schuljahresbeginn 2006/07 ausgewählten Lehrkräfte wird lediglich in zeitlicher Hinsicht der Personenkreis näher gekennzeichnet, für den der Mangelfach-Erlass letztmalig gelten soll. Er besagt entgegen der Ansicht des Klägers aber nicht, dass der Mangelfach-Erlass für alle bereits in einem Auswahlverfahren erfolgreich gewesenen Bewerber - wie die Seiteneinsteiger - weiter gelten soll. Eine derartige Auslegung des Aufhebungserlasses wird weder dessen Wortlaut noch dessen tatsächlicher Handhabung gerecht. Dies wird auch bestätigt durch den vorangegangenen Erlass des MSJK vom 15. Juni 2005, mit dem die Mangelfachregelung bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens für das Schuljahr 2007/2008 verlängert worden war. Einer derartigen Verlängerung hätte es nicht bedurft, wenn die Seiteneinsteiger bereits im Zeitpunkt ihrer befristeten Einstellung vom Mangelfach-Erlass erfasst worden wären.

68

Mithin kann sich der Kläger nicht mit Erfolg darauf berufen, der Aufhebungserlass gelte für ihn nicht, weil er - der Kläger - schon vor 2006 „ausgewählt" worden sei.

69

Etwas anderes folgt auch weder aus dem Grundlagenerlass zur Lehrereinstellung noch aus den Vorschriften der Ordnung des berufsbegleitenden Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Staatsprüfung für Lehrämter an Schulen (OVP-B vom 24. Juli 2003, GV. NRW. S. 438). Zwar enthalten beide Regelwerke Anhaltspunkte dafür, was im allgemeinen unter „Einstellung" zu verstehen ist. Jedoch treten hieraus abgeleitete Deutungen hinter das oben dargestellte Verständnis des Erlassgebers zurück, weil letzteres ausdrücklich auf die besondere Situation der Seiteneinsteiger bezogen ist.

70

Im übrigen gibt es keine Verwaltungspraxis, wonach überalterte Seiteneinsteiger, die - wie der Kläger - erst 2007 unbefristet eingestellt worden sind, in Anwendung der Mangelfachregelungen in ein Beamtenverhältnis auf Probe übernommen worden wären. Insoweit gilt Folgendes:

71

Bei den Ausnahmeerlassen handelt es sich um verwaltungsinterne Weisungen, aus denen der Kläger über Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit gleichgelagerten anderen Einzelfällen Rechte herleiten kann. Maßgeblich ist insoweit die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie von dem Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.

72

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38 = RiA 2000, 283, sowie Beschluss vom 7. April 2000 - 2 B 21.00 -; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, IÖD 2005, 268, und Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, NVwZ-RR 2002, 58.

73

Der Beklagte hat dargelegt, dass die Handhabung des Aufhebungserlasses in der Verwaltungspraxis dahingehend erfolgt, dass der Mangelfach-Erlass und damit die Ausnahme von der laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze auf Seiteneinsteiger wie den Kläger nicht angewendet wird, weil es nicht auf ihre befristete Einstellung im Jahre 2005, sondern auf die unbefristete Einstellung im Jahre 2007 ankommt und in diesem Zeitpunkt die Mangelfachregelungen nicht mehr galten. Das ergibt sich aus der in das Verfahren eingeführten Rund-Mail des MSW vom 14. August 2006. Dort wird u.a. die Frage an das Ministerium gerichtet, ob der Mangelfach-Erlass bei Seiteneinsteigern dann gelte, wenn sie Mitte 2004 im Angestelltenverhältnis für die Dauer von zwei Jahren eingestellt worden seien und der berufsbegleitende Vorbereitungsdienst Mitte 2006 ende. Das MSW bejaht das Votum, dass der Mangelfach-Erlass hier noch anzuwenden sei, mit folgender Begründung:

74

Abzustellen ist bei der nun letztmaligen Anwendung des Ausnahmeerlasses darauf, dass die Lehrer zum Schuljahresbeginn 2006/07 neu - i.S. von erstmalig auf Dauer - eingestellt werden. Bei den Seiteneinsteigern endet mit Ablauf des Vorbereitungsdienstes das befristete Arbeitsverhältnis. Als Neueinstellung unterfallen sie somit dem Ausnahmeerlass (auch wenn die konkrete Personenauswahl in der Tat bereits im Listen-/Auswahlverfahren zu Beginn des Seiteneinsteiger-Vorbereitungsdienstes erfolgt ist.).

75

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass hiervon abweichend in 2007 unbefristet und damit „neu" eingestellte Seiteneinsteiger trotz Überalterung noch verbeamtet worden wären.

76

Bei Wirksamkeit des Aufhebungserlasses hätte daher der Kläger als Seiteneinsteiger nicht (mehr) in den Genuss der Mangelfachregelungen kommen und somit nicht in das Beamtenverhältnis auf Probe übernommen werden können.

77

II.

78

Die Verkürzung der Geltungsdauer des Mangelfach-Erlasses verstößt im Fall des Klägers aber gegen höherrangiges Recht und kann daher seinem Einstellungsbegehren nicht entgegengehalten werden.

79

Diese Verkürzung ist mit dem Gebot des Vertrauensschutzes nicht vereinbar. Durch die zuvor im Erlasswege getroffene Ausnahmeregelung von der Höchstaltersgrenze („Mangelfach-Erlass" und mehrfache Verlängerungen dieser Regelung) wurde im Verhältnis der Verwaltung zum Kläger eine anspruchsbegründende Außenwirkung geschaffen.

80

Es ist anerkannt, dass derartige Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus nicht nur vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG), sondern auch über das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen.

81

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220; BVerwG, Beschluss vom 20. März 1973 - I WB 217.72 -, BVerwGE 46, 89; Möstl, in: Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 19 III, Rdnr. 21.

82

Der Anspruch des Klägers auf Übernahme in das Beamtenverhältnis, dem die Überschreitung der Altersgrenze auf Grund des Mangelfach-Erlasses nicht entgegenstand, konnte durch den Aufhebungserlass nicht wirksam beseitigt werden, weil die von diesem angestrebte nachträgliche Änderung der Rechtslage sich nach den Grundsätzen über die Rückwirkung von Normen als unzulässiger Eingriff in die Rechtsstellung des Klägers erweist.

83

Eine grundsätzlich unzulässige echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein bereits abgewickelter, in der Vergangenheit abgeschlossener Tatbestand nachträglich neu geregelt wird. Erforderlich ist, dass der von der Rückwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht nur begonnen hat, sondern im Zeitpunkt der Neuregelung bereits abgeschlossen war. Dem gegenüber liegt eine grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet.

84

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 2 C 4.05 -, DVBl 2006, 648 ff.

85

Vorliegend handelt es sich um den Fall einer unechten Rückwirkung oder tatbestandlichen Rückanknüpfung, da der Kläger sich zum Zeitpunkt der vorzeitigen Aufhebung des Mangelfach-Erlasses am 23. Juni 2006 noch im berufsbegleitenden Vorbereitungsdienst befand und erst nach erfolgreichem Abschluss in das Beamtenverhältnis auf Probe übernommen werden konnte, wozu er wegen seines Alters einer allgemeinen Ausnahme von der laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze von 35 Jahren bedurfte. Diese Ausnahme war durch die Mangelfachregelung gegeben. Indem der Aufhebungserlass vom 23. Juni 2003 die zeitliche Geltung des Mangelfach-Erlasses um ein Jahr verkürzte, entwertete er im Nachhinein die Rechtsposition des Klägers.

86

Regelungen mit unechter Rückwirkung sind grundsätzlich innerhalb der sich aus einer Abwägung zwischen dem verursachten Vertrauensschaden und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl ergebenden Grenze zulässig. Schutzwürdig ist von Verfassungs wegen nur das betätigte Vertrauen, das zu einer Rechtsposition geführt hat; auch muss der Vertrauensschaden hinreichend gewichtig sein.

87

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, BVerfGE 75, 246; Beschluss vom 28. September 2007 - 2 BvL 5/05 u.a. -, www.bverfg.de/entscheidungen.

88

Die Grenzen der Zulässigkeit sind überschritten, wenn die unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.

89

Vgl. BVerfG, Urteil vom 23. November 1999, - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239; BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 u.a. -, BVerfGE 95, 64 - ständige Rechtsprechung.

90

Diese Grundsätze zur unechten Rückwirkung gelten nicht nur für Gesetze, sondern auch für die im Erlasswege festgelegten Ausnahmeregelungen zur Höchstaltersgrenze, da es sich bei diesen ermessenslenkenden Bestimmungen um Verwaltungsvorschriften mit vergleichbaren Auswirkungen handelt.

91

Vgl. für Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, BVerwGE 126, 33 - 60; ähnlich auch BVerwG, Urteil vom 8. April 1997, a.a.O.,

92

Die Kammer lässt offen, ob im vorliegenden Fall noch strengere Maßstäbe anzulegen gewesen wären. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Verschärfung der Maßstäbe dann geboten, wenn es um die vorzeitige Aufhebung einer befristeten Übergangsregelung geht. Der Bürger hat in diesen Fällen auf die Kontinuität einer Regelung vertraut, auf Grund deren altes Recht noch für eine bestimmte Zeit in Bezug auf einen eingegrenzten Personenkreis nach Prüfung der Vereinbarkeit der Fortgeltung mit dem öffentlichen Interesse aufrechterhalten wird. Bei einer solchen Regelung sieht das Bundesverfassungsgericht einen „besonderen Vertrauenstatbestand", der nur dadurch überwunden werden kann, dass „schwere Nachteile für wichtige Gemeinschaftsgüter" zu erwarten sind, falls die geltende Übergangsregelung bestehen bleibt.

93

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. März 2000 - 1 BvL 16/96 u.a. -, BVerfGE 102, 68.

94

Eine vergleichbare Ausgangslage bietet sich hier. Der Aufhebungserlass hat in eine mehrfach verlängerte und bis zu einem bestimmten Zeitpunkt befristete begünstigende Regelung eingegriffen. Zuletzt war der Mangelfach-Erlass durch den Erlass des MSJK vom 15. Juni 2005 im Hinblick auf den Personenkreis der Seiteneinsteiger verlängert worden, wobei der Erlassgeber die Möglichkeit hatte, die Notwendigkeit der Mangelfachregelung - insbesondere den weiteren Bedarf an Lehrkräften in Mangelfächern - zu überprüfen und dabei die finanziellen Folgen abzuschätzen.

95

Auf die Frage, ob ein verschärfter Prüfungsmaßstab anzulegen ist, kommt es aber nicht an, weil der Aufhebungserlass bereits dem einfachen Maßstab nicht genügt. Die Bestandsinteressen des Klägers sind gewichtiger als die Veränderungsgründe des Erlassgebers.

96

Das Vertrauen des Klägers ist schutzwürdig. Er durfte sich auf die Fortgeltung der Mangelfachregelung verlassen. Das hat er getan und sein Vertrauen aktiv betätigt. Dadurch ist eine Rechtsposition zu seinen Gunsten entstanden. Durch den vorzeitigen Wegfall der Mangelfachregelung hat er einen hinreichend gewichtigen Vertrauensschaden erlitten.

97

Im Einzelnen: Der Kläger durfte nach seinen insoweit schlüssigen und glaubhaften Angaben in der mündlichen Verhandlung davon ausgehen, dass er trotz seiner Überalterung durch die Anwendung der Mangelfachregelung nach Bestehen der Zweiten Staatsprüfung verbeamtet werden würde. Dies war ihm bereits im Rahmen von Telefonaten im Mai bzw. Juni 2005 mit dem MSW so vermittelt worden. Aus dem Einstellungsschreiben vom 7. Juli 2005 folgte gleichfalls, dass er bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen in ein Beamtenverhältnis auf Probe übernommen würde. Auch aus Veröffentlichungen hatte sich dies ergeben. So war zu der Zeit, als er sich zum Berufswechsel entschloss (vor der Bewerbung vom 27. Mai 2005), dem entsprechenden Internetportal („LEO") beispielsweise der Hinweis auf den Mangelfach-Erlass als Rechtsgrundlage für die Einstellung überalterter Lehrer zu entnehmen. Ähnliches fand sich in einer Broschüre des MSJK. Dies entsprach der seinerzeit geltenden Erlasslage. Das MSJK hatte mit Erlass vom 16. November 2004 die Geltung des Mangelfach-Erlasses bis zum 31. Juli 2007 verlängert. Vor allem durfte der Kläger deshalb auf die Anwendung der Mangelfachregelung vertrauen, weil noch gut zwei Monate, bevor er seinen Arbeitsvertrag am 25. August 2005 unterzeichnet hatte, das MSJK mit Erlass vom 15. Juni 2005 die zeitliche Geltungsdauer der Mangelfachregelung gerade „mit Blick auf die Seiteneinsteiger" konkretisiert hatte „bis zum Abschluss des Einstellungsverfahrens zu Beginn des Schuljahres 2007/2008". Im übrigen hat sich der Ministerpräsident des beklagten Landes selbst zusammen mit der Ministerin für Schule und Weiterbildung in einem Schreiben an Lehramtsbewerber vom 22. Juni 2006 noch für den Beamtenstatus ausgesprochen („Sie können sich auf die Landesregierung verlassen, denn die von der Vorgängerregierung geplante Abschaffung des Beamtenstatus wird gestoppt.") und damit in keiner Weise erkennen lassen, dass am folgenden Tag die Mangelfachregelung durch Erlass vom 23. Juni 2006 vorzeitig aufgehoben werden sollte.

98

Das hiernach schutzwürdige Vertrauen des Klägers wurde von ihm auch nach außen erkennbar betätigt und ist hinreichend gewichtig. Dabei ist zum Einen zu berücksichtigen, dass er, mitten in seinem angestammten Beruf stehend, seine Lebensplanung geändert und seine bisherige berufliche Orientierung als gut dotierter Service-Ingenieur aufgegeben hat. Er hat den Wechsel in den öffentlichen Schuldienst betrieben und dabei die Unannehmlichkeiten einer weiteren Berufsausbildung in Kauf genommen, die nicht nur in der Weiterbildung bestand, sondern auch in der vorübergehenden Bescheidung mit niedrigeren Bezügen. Hinzu kam das Risiko, bei Nichtbestehen der Zweiten Staatsprüfung beruflich „mit leeren Händen" dazustehen. All dies hat der Kläger auf sich genommen, weil es ihm aus familiären Gründen darauf ankam, als verbeamteter Lehrer eine gesicherte Stelle zu haben. Diese Sicherheit war ihm nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung so viel wert, dass er hierfür sogar Einkommensverluste durch den Verzicht auf das etwa 1000 Euro höhere Netto-Gehalt als Ingenieur in Kauf genommen hat. Dass es ihm gerade auf die Verbeamtung - und nicht nur allgemein auf den Wechsel in den öffentlichen Schuldienst - ankam, belegt der Umstand, dass er mit Erfolg einen Antrag auf Verkürzung des Vorbereitungsdienstes gestellt hat. Dies hat er getan, um noch vor Vollendung seines 45. Lebensjahres den Vorbereitungsdienst abschließen und somit noch in das Beamtenverhältnis übernommen werden zu können. Dadurch, dass ihm die Bezirksregierung trotzdem nur eine unbefristete Angestelltenstelle angeboten hat, ist ihm ein Schaden in Höhe der Einkommensdifferenz zwischen dem Einkommen eines angestellten und dem eines verbeamteten Lehrers entstanden.

99

Diesem betätigten Vertrauen des Klägers, das schutzwürdig und gewichtig ist, steht kein gleichwertiges Interesse des Erlassgebers gegenüber.

100

Hauptgrund für die vorzeitige Aufhebung des Mangelfach-Erlasses sind nach dem Inhalt des Aufhebungserlasses vom 23. Juni 2006 „Überlegungen zu einer dauerhaften und zukunftssicheren Haushaltskonsolidierung". „Im Hinblick auf die stetig ansteigenden Versorgungslasten" bestehe „für die Ausweitung der bestehenden Höchstaltersgrenze kein Raum mehr." Das MSW hat dies in seiner Stellungnahme vom 28. Februar 2007 bestätigt und ausgeführt, der Anstieg der Versorgungslasten habe nicht weiter verschärft werden sollen.

101

Zwar ist anerkannt, dass grundsätzlich ein öffentliches Interesse an der sparsamen Verwaltung öffentlicher Mittel besteht.

102

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1982 - 2 C 9.81 -, DVBl. 1982, 797; BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 1985 - 7 B 161.85 -, NVwZ 1986, 482; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Auflage, § 49, Rdnr. 48.

103

Auch ist die Haushaltslage des beklagten Landes unstreitig angespannt. Es bestehen aber bereits durchgreifende Zweifel daran, dass mit dem Erlass vom 23. Juni 2006 gerade durch den Ausschluss der im Jahr 2007 zur Verbeamtung anstehenden Seiteneinsteiger ein wirksamer Beitrag zur Haushaltskonsolidierung erbracht werden sollte.

104

Vielmehr ist festzustellen, dass das beklagte Land dem Aspekt der Haushaltskonsolidierung durch Unterlassen der Verbeamtung überalterter Lehrer keine entscheidende Bedeutung beigemessen hat, denn es hat diesen von ihm im Aufhebungserlass unter Nummer I. genannten Gesichtspunkt durch die unter Nummer II. getroffene Regelung gleichzeitig (uno actu) wieder entwertet. Dort hat es eine Ausnahmeregelung für die überalterten Lehrer aus dem sog. Tausenderkontingent getroffen, die im Sommer 2005 in den öffentlichen Schuldienst eingestellt worden waren und sich seitdem in einem unbefristeten Angestelltenverhältnis befanden. Deren - späteren - Verbeamtung unter Anwendung des Mangelfach-Erlasses stand ursprünglich entgegen, dass sie bereits unbefristet eingestellt waren und daher dem Land zur Deckung des Bedarfs schon zur Verfügung standen (vgl. Nr. I. 2 Abs. 2 Satz 2 des Mangelfach-Erlasses). Mit der Regelung unter Nr. II des Aufhebungserlasses vom 23. Juni 2006 ermöglichte der Erlassgeber erstmals die Übernahme dieser Personengruppe in das Beamtenverhältnis aus Probe, weil eine Verbeamtung dieser Lehrkräfte schon im Jahre 2005 aus haushaltsrechtlichen Gründen - es standen kurzfristig keine Planstellen für Beamte zur Verfügung - nicht möglich war. Ein zwingender Grund für diese Ausnahmeregelung, von der landesweit nach Auskunft des MSW vom 14. November 2007 108 Lehrkräfte betroffen waren, ist nicht erkennbar. Der Bedarf war durch ihre zuvor erfolgte unbefristete Einstellung bereits gedeckt. Zudem hatte man den überalterten Lehrkräften aus dem Tausenderkontingent nach den eigenen Angaben des Beklagen eine Verbeamtung unter Anwendung des Mangelfach- Erlasses bei ihrer Einstellung im Jahr 2005 gerade nicht in Aussicht gestellt und hiermit auch im Vorfeld nicht geworben. Einen Vertrauenstatbestand, wie er etwa beim Kläger und den übrigen Seiteneinsteigern in vergleichbarer Situation bestand, gab es also bei den überalterten Lehrkräften aus dem Tausenderkontingent nicht. Hat somit der Erlassgeber „ohne Not" die Verbeamtung von 108 überalterten Lehrkräften aus dem Tausenderkontingent ermöglicht und somit zusätzliche Versorgungskosten begründet, kann er dem Gesichtspunkt der Haushaltskonsolidierung durch Vermeidung der Verbeamtung einer vergleichbaren Anzahl überalterter Lehrer keine besondere Bedeutung beigemessen haben. Es wäre deshalb aus seiner eigenen Sicht dem Ziel einer Haushaltskonsolidierung nicht in besonderem Maße abträglich gewesen, die mit 89 betroffenen Personen vergleichbar große Gruppe der sich seit dem Jahr 2005 im berufsbegleitenden Vorbereitungsdienst befindlichen überalterten Seiteneinsteiger von der Verkürzung der Mangelfachregelung auszunehmen und ihnen die Verbeamtung nicht abzuschneiden.

105

Maß nach alledem selbst der Beklagte der Verbeamtung von etwa 100 überalterten Lehrern keine entscheidende Bedeutung für die Haushaltskonsolidierung zu, ist dem schutzwürdigen Vertrauen des Klägers in den Fortbestand der Mangelfachregelung das höhere Gewicht beizumessen.

106

Hinzu kommt, dass es zweifelhaft ist, ob die um ein Jahr vorgezogene Aufhebung des Mangelfach-Erlasses für die Gruppe der 89 überalterten Seiteneinsteiger überhaupt als wirksamer Beitrag zur Haushaltskonsolidierung angesehen werden kann. Die Angaben des MSW zur Größenordnung des Einsparpotenzials erweisen sich im Einzelfall nämlich als nicht belastbar. Das Ministerium hatte darauf hingewiesen, dass bei einem Vergleich der Kosten einer angestellten mit den Kosten einer beamteten Lehrkraft die beamtete Lehrkraft um ca. 165.000 Euro teurer sei. Diese Berechnung basiert nach Auskunft des Finanzministeriums des beklagten Landes (vgl. Gesprächsvermerk vom 18. Oktober 2007) auf der Barwert- oder Kapitalwertmethode und berücksichtigt, dass die für Versorgungszwecke aufgewandten Mittel bei Beamten im wesentlichen erst nach deren Eintritt in den Ruhestand anfallen, während sie bei Angestellten in Form von Rentenversicherungsbeiträgen schon während ihrer aktiven Zeit zu entrichten sind, nach Eintritt in den Ruhestand aber nicht mehr. Vereinfacht ausgedrückt ist dabei zu fragen, wie viel Geld man zum Zeitpunkt des Eintritts in den Landesdienst bereithalten muss, um die vom Dienstherrn/Arbeitgeber im Verlauf des Arbeits- und - bei Beamten - Versorgungszeitraumes geschuldeten Beträge finanzieren zu können. Dabei geht man davon aus, dass ein bei Dienstantritt zurückgelegter Betrag zu einem bestimmten Zinssatz angelegt wird und solange Gewinn erwirtschaftet, bis der geschuldete Betrag ausgezahlt werden muss.

107

Das beklagte Land selbst geht an anderer Stelle davon aus, dass es einen allgemein gültigen, unangreifbaren Kostenvergleich nicht gibt. In einer Vorlage des Finanzministeriums NRW an den Unterausschuss „Personal" des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtages vom 30. Januar 1998 (IV B 3 - 3.000-1/1, Vorlage 12/1908) heißt es:

108

Die überwiegende Zahl der vorliegenden Gutachten kommt zu dem Schluss, dass Beamte kostengünstiger seien als Angestellte. Eine allgemein gültige, unangreifbare Antwort auf die Kostenfrage ist jedoch bisher nicht gefunden worden. Die eng beieinander liegenden Ergebnisse in den verschiedenen Gutachten verdeutlichen vielmehr, dass eine solche Antwort angesichts der Prognoseunsicherheiten nicht möglich ist.

109

Aus dem Hinweis auf die überwiegende Zahl der vorliegenden Gutachten ergibt sich zwar nicht zwingend, dass eine Verbeamtung des Klägers kostengünstiger ist als seine Beschäftigung im Angestelltenverhältnis, weil er im Einstellungszeitpunkt deutlich älter als 35 Jahre war und bei lebensälteren Bewerbern tendenziell das Angestelltenverhältnis günstiger wird. Dennoch zeigt das Zitat die Bedenken des Landes gegenüber der Belastbarkeit derartiger Kostenvergleiche angesichts der Prognoseunsicherheiten. Diese Unsicherheiten beruhen darauf, dass es eine Reihe ergebnisbeeinflussender Parameter gibt, die über einen längeren Zeitraum nicht hinreichend verlässlich vorausgesagt werden können. Dazu gehören nach dem Inhalt der zitierten Vorlage unter anderem das Zurruhesetzungsalter, die Lebenserwartung, der Umlagesatz für die Zusatzversorgungseinrichtungen der Angestellten und der Krankenversicherungsschutz. Vor allem gehört der Abzinsungssatz zu diesen den Kostenvergleich stark beeinflussenden Größen.

110

Der Beklagte hat bei der Berechnung, bei der er zu einem Kostenvorteil bei angestellten Lehrern in Höhe von 165.000 Euro gekommen ist, einen Effektivzinssatz von 2,5 % (Diskontierungssatz von 3,5 % abzüglich einer Inflationsrate von 1 %) zu Grunde gelegt. Dieser Zinssatz ist ein wichtiger Faktor bei den auf der Kapitalwertmethode beruhenden Kostenvergleichen. Je höher man ihn ansetzt, um so günstiger wird das Beamten- gegenüber dem Angestelltenverhältnis, denn die Versorgungslasten bei Beamten werden - wie bereits ausgeführt - überwiegend erst später fällig. Deshalb wird der auf die Versorgungslasten entfallende Anteil des Barwertes bei Beamten im Einstellungszeitpunkt über einen längeren Zeitraum verzinst als bei Angestellten.

111

Es erscheint zweifelhaft, ob der vom Beklagten zu Grunde gelegte Zinssatz unter Ausschöpfung der zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides verfügbaren Erkenntnismittel und unter Beachtung aller für ihn erheblichen Umstände sachgerecht ermittelt worden ist. Zwar handelt es sich bei der Erstellung eines solchen Kostenvergleiches um eine Planungsentscheidung der Exekutive, die nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliegt. Dennoch kann sie darauf überprüft werden, ob die ihr zugrunde liegende Prognose mit den zu ihrer Zeit verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung aller für sie erheblicher Umstände sachgerecht erstellt worden ist.

112

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, BVerwGE 126, 33.

113

Gegen eine sachgerechte Ermittlung des Diskontierungssatzes von 2,5 % sprechen die Ergebnisse anderer Vergleichsuntersuchungen. So geht das Bayerische Staatsministerium der Finanzen

114

- "Vergleich der Personalausgaben bei der Beschäftigung von Beamten und Angestellten", Informationen zum Öffentlichen Dienst, Juli 2004, S. 25 f. -

115

von einem deutlich höheren Zinssatz aus, dem es im übrigen für die Berechnung entscheidende Bedeutung beimisst. Es hat einen Nominalzinssatz von 6 % zu Grunde gelegt und hierfür auf den langfristigen Kapitalmarktzins abgestellt. Dabei wurde der durchschnittliche Zinssatz der Jahre 1991 bis 2003 berücksichtigt. In diesem Zeitraum lag der Kapitalmarktzins bei 5,73 %. In Anbetracht des niedrigen Zinsniveaus in den vergangenen sechs Jahren und des sehr langen Untersuchungszeitraumes von bis zu 75 Jahren hielt man eine Anhebung des verwendeten Nominalzinssatzes auf 6 % für gerechtfertigt. Diesen Überlegungen hat sich das schleswig-holsteinische Finanzministerium

116

- vgl. „Untersuchung des schleswig-holsteinischen Finanzministeriums zu der Fragestellung, ob in nichthoheitlichen Bereichen die Einstellung von Beschäftigten grundsätzlich im Beamtenverhältnis erfolgen soll und in der Vergangenheit als Angestellte übernommene Mitarbeiter/innen auf Antrag verbeamtet werden können", Referat VI/40, März 2006, Schleswig- Holsteinischer Landtag, Umdruck 16/1299, S. 13 -

117

angeschlossen und diese Ausgangsgröße als realitätsnah bezeichnet. Ältere Untersuchungen gehen sogar von noch höheren Zinssätzen aus.

118

7 %: Finanzministerium Baden-Württemberg, „Vergleichende Untersuchung der Personalkosten eines Beamten (einschl. Beamtenversorgung) mit denen eines Angestellten - in ausgewählten repräsentativen Laufbahnen-", November 1994, Landtagsdrucksache 11/5092, S. 6;

119

7,5 %: Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, „Beamte oder Arbeitnehmer, Vergleichende Untersuchung über Auswirkungen der alternativen Verwendung von Beamten oder von Arbeitnehmern im Bundesdienst", Band 6 der Schriftenreihe der Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1996, S. 57.

120

Selbst nach eigener Einschätzung des Finanzministeriums des beklagten Landes aus dem Jahr 1998,

121

vgl. Vorlage des Finanzministeriums NRW vom 30. Januar 1998, a.a.O.,

122

wird als realistische Bandbreite für den Realzins, dort definiert als Differenz zwischen Nominalzinssatz und Preissteigerungsrate, ein Rahmen von 3 bis 4 % angesehen, also deutlich mehr als die 2,5 %, die der Beklagte hier seiner Entscheidung zu Grunde gelegt hat.

123

Ob daher tatsächlich im Einzelfall Einsparungen in einer Größenordnung von etwa 165.000 Euro durch Versagung der Verbeamtung erzielt werden können, ist fraglich. Es erscheint angesichts der Bedeutung des Diskontierungssatzes für die Vergleichsberechnung und der insoweit aufgezeigten Schwankungen nicht einmal sicher, ob ein Verbleib des Klägers im Angestelltenverhältnis überhaupt zu Spareffekten führt.

124

Im übrigen machen die betroffenen Seiteneinsteiger ohnehin nur einen geringen Anteil in der Gruppe der verbeamteten Lehrer aus. Den 89 überalterten Seiteneinsteigern stehen nach dem Haushaltsplan des beklagten Landes landesweit insgesamt 7.482 Planstellen für Lehrer (A12 + A13) im Jahr 2006 und 8.086 entsprechende Planstellen für 2007 gegenüber, also ca. die 84-fache bzw. die 90- fache Anzahl.

125

Insgesamt muss deshalb die Bedeutung der Versagung der Verbeamtung für die Haushaltskonsolidierung als geringer eingestuft werden als das schutzwürdige Interesse des Klägers an einer Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe.

126

Soweit der Beklagte in der Stellungnahme des MSW vom 28. Februar 2007 die vorzeitige Aufhebung des Mangelfach-Erlasses neben der Haushaltskonsolidierung auch damit begründet, es hätten Ungerechtigkeiten vermieden werden sollen, die dadurch bedingt seien, dass die seit dem Jahr 2000 fortgeschriebene Mangelfachdefinition nicht mehr der aktuellen Bedarfslage entspreche, dringt er nicht durch. Zur Erreichung dieses Zwecks wäre die vorzeitige vollständige Abschaffung des Mangelfach-Erlasses nicht erforderlich gewesen. Die Erforderlichkeit ist zu verneinen, wenn der Gesetz- bzw. Erlassgeber ein anderes, gleich wirksames, aber die Rechtsposition des Klägers weniger einschränkendes Mittel hätte wählen können,

127

vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, BVerfGE 75, 246.

128

Hier hätte der Beklagte als milderes Mittel den aktuellen Bedarf der Mangelfächer präzise ermitteln und die vorzeitige Aufhebung des Mangelfach-Erlasses auf diejenigen Fächer beschränken können, in denen es keinen Bedarf mehr gibt. Für die echten Mangelfächer hätte die Ausnahmeregelung bis Mitte 2007 weitergelten können. Auf diese Weise hätten „nicht begründbare Ungleichbehandlungen" vermieden werden können. Im übrigen ist nicht ersichtlich, dass für die vom Kläger unterrichteten Fächer ein Bedarf nicht mehr besteht.

129

Die allgemeine Ausnahme von der laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze (Mangelfach-Erlass) ist deshalb bereits aus den vorstehenden Gründen auf den Kläger als Seiteneinsteiger nach wie vor anzuwenden. Auf seine weiteren Argumente zur Gleichbehandlung kommt es daher nicht mehr an.

130

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

131

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 709 Satz 1 ZPO.

132

Das Gericht lässt die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht für gegeben erachtet. Es handelt sich vorliegend insbesondere nicht um einen Fall mit grundsätzlicher Bedeutung, weil der Aufhebungserlass vom 23. Juni 2006 die ohnehin befristete Mangelfachregelung lediglich um ein Jahr verkürzt hat und daher auslaufendes Recht betrifft, das nur einen begrenzten Personenkreis von 89 Personen erfasst. Hiervon betroffen sind lediglich die überalterten Seiteneinsteiger, die auf eine Verbeamtung nach Maßgabe des Mangelfach-Erlasses vertrauen durften und ihr Vertrauen betätigt hatten.

133