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Tatbestand:

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Die Beigeladene plant die Errichtung einer privaten Seniorenresidenz im Osten von N1 nördlich der dortigen E1straße, für die die Planungsgemeinschaft M (Planer) einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan erarbeitet haben, den der Rat der Stadt N1 am 30. Juni 2006 als Bebauungsplan Nr. 6 „Seniorenresidenz T" beschlossen hat und für die der Bürgermeister der Stadt N1 nach ortsüblicher Bekanntmachung des Bebauungsplans unter dem 18. August 2006 eine Bebauungsgenehmigung erteilt hat.

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Das Vorhaben liegt in dem dem von der Klägerin betriebenen Flughafen „E International" zugeordneten Lärmschutzbereich, in dem nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (FlugLG) Krankenhäuser, Altenheime, Erholungsheime, Schulen und ähnliche in gleichem Maße schutzbedürftige Einrichtungen nicht errichtet werden dürfen. Die Klägerin hat einen Antrag auf Normenkontrolle des Bebauungsplans Nr. 6 nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gestellt und gegen die Bebauungsgenehmigung Widerspruch erhoben.

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Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange unterrichteten die Planer die Klägerin und die Beklagte über das Vorhaben. Unter dem 30. April 2004 erhob die Klägerin Einwendungen gegen das Vorhaben mit der Begründung, das Vorhaben liege in der verlängerten Achse des An- bzw. Abflugsektors des Flughafens E. Um keine neuen Betroffenheiten zu schaffen und den gesetzlichen Vorschriften zum Schutz vor Fluglärm zu entsprechen, sei die Aufstellung des Bebauungsplans sowie die Umsetzung des Vorhabens zu unterlassen. Die Beklagte lehnte mit Schreiben vom 2. Juni 2004 „aus luftrechtlicher Sicht eine Zustimmung zu dem vorhabenbezogenen B-Plan ab".

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Mit Schreiben vom 3. November 2004 beantragte die Beigeladene bei der Beklagten eine Ausnahmegenehmigung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG. Nachdem der Bürgermeister der Stadt N1 und der Landrat des Kreises O den Bedarf an Altenheimplätzen in N1 dargelegt hatten, stimmte die Beklagte mit Schreiben an die Planer vom 18. Juli 2005, das nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, „der Aufstellung des vorhabensbezogenen B-Plan Nr. 6 - Seniorenresidenz T der Stadt N1 ... hiermit" für die von ihr „zu vertretenden luftrechtlichen Belange im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm" zu. Den hiergegen am 17. August 2005 eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Bescheid vom 26. September 2005 als unzulässig zurück.

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Mit ihrer am 25. Oktober 2005 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor, die Zulassung der Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG stelle einen Verwaltungsakt dar, der rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Es handele sich nicht um eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne von § 44 a Satz 1 VwGO. Das Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG sei bei der gemeindlichen Bauleitplanung als Rechtsvorschrift zu beachten. Infolge dessen habe der örtliche Planungsträger keine Befugnis zur eigenverantwortlichen Entscheidung über die Errichtung und den Standort der in dieser Vorschrift aufgeführten Einrichtungen der Daseinsvorsorge in der Schutzzone 2. Das Verbot entfalte darüber hinaus unmittelbare Wirkung gegenüber den einzelnen Grundstückseigentümern. Die Zulassung einer Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG beinhalte damit die Regelung, dass der Grundstückseigentümer von dem Bauverbot befreit werde. Dieser den Grundstückseigentümer begünstigende Verwaltungsakt entfalte ihr, der Klägerin, gegenüber belastende Wirkung. Durch die Zulassung einer Seniorenresidenz in der Schutzzone 2 des Flughafens E werde die Ansiedlung von besonderes schützenswerten Personen in diesem Bereich ermöglicht. Die zukünftigen Bewohner der Seniorenresidenz könnten dann als unmittelbar lärmbetroffene Einwender gegen den Betrieb der Klägerin vorgehen. Darüber hinaus drohten im Fall einer künftigen Änderung der Lärmschutzbereiche etwa in Form der Ausweitung der Schutzzone 1 auch auf das streitgegenständliche Areal Entschädigungsforderungen nach § 9 Abs. 1, § 12 Abs. 1 FlugLG für zusätzliche Lärmschutzmaßnahmen an den baulichen Einrichtungen. Zudem diene die Zulassung einer Ausnahme nicht einer „Sachentscheidung" im Sinne des § 44 a Satz 1 VwGO. Im Normenkontrollverfahren habe diese Zulassung einer Ausnahme zudem Tatbestandswirkung und dürfe vom Gericht nach Unanfechtbarkeit nicht mehr inhaltlich überprüft werden. Im Übrigen seien die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausnahme nicht erfüllt, weil die Ansiedlung der geplanten Seniorenresidenz im Lärmschutzbereich nicht dringend geboten sei.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 18. Juli 2005 und deren Widerspruchsbescheid vom 26. September 2005 aufzuheben.

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Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte trägt vor, ihre Zustimmung zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 der Stadt N1 stelle eine Mitwirkungshandlung im Rahmen des baurechtlichen Verfahrens dar. Im Übrigen schaffe das Vorhaben kein neues Baurecht, denn der in Rede stehende Bereich sei bereits nach § 34 Baugesetzbuch (BauGB) als unbeplanter Innenbereich zu beurteilen und grundsätzlich bebaubar. Eine Alternativfläche stehe der Stadt N1 nicht zur Verfügung.

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Die Beigeladene trägt vor, für die Bauleitplanung sei nur die Aussicht auf die Ausnahme erforderlich, nicht die bauaufsichtliche Zulassung der Ausnahme selbst. Außenwirkung erlange die Ausnahme erst, wenn auf ihrer Grundlage die Bauerlaubnis erteilt werde. Erst diese - nicht schon die Ausnahme - erlaube die Errichtung und Nutzung des Vorhabens. Soweit die Klägerin eine Verletzung ihrer Rechte durch fehlerhafte Beurteilung der Ausnahmevoraussetzungen geltend mache, sei dies im Rahmen des Rechtsstreites über die Bauerlaubnis zu prüfen. Im Übrigen sei § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG nicht drittschützend. Er schränke weder den Bestandsschutz des Flughafenbetriebes ein noch begründe oder erhöhe er die von der Klägerin benannten Entschädigungslasten auf der Grundlage des § 9 FlugLG. Die Möglichkeit von Einwendungen der Bewohner oder Eigentümer des Altersheims gegen künftige Erweiterungen oder Änderungen des Luftverkehrsbetriebes begründe in der Gegenwart noch nicht ein Freihaltungsinteresse mit der Konsequenz einer drittschützenden Wirkung des § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG. Auch sei die Zulassung des Altenheims im öffentlichen Interesse dringend geboten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Die Klägerin ist durch die Zulassung der strittigen Ausnahme nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG dürfen Krankenhäuser, Altenheime, Erholungsheime, Schulen und ähnliche in gleichem Maße schutzbedürftige Einrichtungen nicht im Lärmschutzbereich errichtet werden.

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Es spricht allerdings vieles dafür, dass die Zulassung einer Ausnahme nach Satz 2 dieser Vorschrift einen Verwaltungsakt darstellt. Das Gesetz sieht ein Bauverbot mit Ausnahmevorbehalt vor. Dieses Bauverbot greift zunächst in die Planungshoheit der ganz oder teilweise im räumlichen Bereich eines Lärmschutzbereichs liegenden Gemeinde ein, weil die Möglichkeit zu eigenverantwortlicher Entscheidung über die Errichtung oder den Standort von Daseinsvorsorgeeinrichtungen genommen ist.

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Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 -, BVerfGE 56 S. 298 (310).

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Darüber hinaus dürfte sich aus dem in Rede stehenden Bauverbot auch ein Eingriff in die Baufreiheit des einzelnen Bauwilligen ergeben, wenn dieser ein gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG verstoßendes Vorhaben nach den sonstigen Bestimmungen des Bauplanungsrechtes verwirklichen könnte. Mit der Zulassung einer Ausnahme nach Satz 2 der Vorschrift ist das generelle Bauverbot für ein konkretes Vorhaben beseitigt; die Ausnahme beseitigt so teilweise das Verbot, ein in Satz 1 aufgeführtes Vorhaben zu planen und zu verwirklichen. Dabei dürfte es sich um eine Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, und damit um einen Verwaltungsakt handeln.

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Diese Frage bedarf jedoch vorliegend keiner Entscheidung, denn auch in dem Fall, dass die Zulassung der Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG einen Verwaltungsakt darstellt, hat dieser keine Drittwirkung bezogen auf die Klägerin als Betreiberin des Flughafens, für den der Lärmschutzbereich festgesetzt worden ist. Das ergibt sich aus dem Zweck des Gesetzes, wie er in § 1 Satz 1 FlugLG niedergelegt ist: Das Gesetz dient dem Interesse der Allgemeinheit am Schutz vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen.

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Vgl. BVerfG, a.a.O., S. 315.

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Dabei geht § 2 FlugLG davon aus, dass der Umfang des durch Rechtsverordnung festzusetzenden Lärmschutzbereichs und der beiden davon umfassten Schutzzonen nach den dort festgestellten oder nach Aufnahme eines genehmigten Flugbetriebes zu erwartenden durch Fluglärm hervorgerufenen äquivalenten Dauerschallpegeln bestimmt wird, die wiederum gemäß § 3 FlugLG „unter Berücksichtigung von Art und Umfang des voraussehbaren Flugbetriebes auf der Grundlage des zu erwartenden Ausbaus des Flugplatzes nach der Anlage zu diesem Gesetz ermittelt" werden. Dabei ist der Verordnungsgeber nicht an die eingeholten Daten gebunden. Die Pflicht des Verordnungsgebers, den äquivalenten Dauerschallpegel auch nach dem voraussehbaren Flugbetrieb auf der Grundlage des zu erwartenden Ausbaus des Flughafens zu berücksichtigen, enthält vielmehr einen Prognosespielraum, innerhalb dessen ausreichender Raum für wertende Abwägungen ist. Der Verordnungsgeber kann nach Durchführung einer ersten Berechnung der Lärmschutzzonen prüfen und gegen die betroffenen öffentlichen Interessen abwägen, ob nicht im Hinblick auf die negativen Auswirkungen der Festsetzung für die Entwicklung der betroffenen Gemeinden im Einzelfall durch Veränderung der zugrundezulegenden Fachplanungsannahmen eine Verminderung oder Verlagerung der Lärmemissionen erreicht werden kann, sodass die Lärmschutzzonen verkleinert oder in einer die Planungen der betroffenen Gemeinden weniger beeinträchtigenden Weise verlegt werden können

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so BVerfG, a.a.O., S. 316 f.

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Sonach dient das Gesetz allein dem Schutz der von Fluglärm betroffenen Allgemeinheit. In keiner seiner Vorschriften ist auf die Belange der Flughafenbetreiber abgestellt. Ob dies anders zu sehen ist, wenn der Entwurf der Bundesregierung eines Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen (BT-Drucks. 16/508) vom 2. Februar 2006 Gesetz werden sollte, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Nach geltendem Recht sind die Probleme, die sich aus der Interessenkollision des zivilen Flughafenbetreibers einerseits und der vom Fluglärm Betroffenen andererseits zwangsläufig ergeben, im Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsverfahren nach § 6 und § 9 Luftverkehrsgesetz zu bewältigen. Aus § 4 Abs. 2 FlugLG wird deutlich, dass dieses Gesetz erst in einem zweiten Schritt zu Änderungen der Lärmschutzbereiche und damit zu möglichen Entschädigungs- oder Erstattungsansprüchen nach §§ 8 ff. FlugLG führt, wenn zuvor eine Änderung der Anlage oder des Betriebs eines Flugplatzes eine wesentliche Veränderung der Lärmbelastung in seiner Umgebung mit sich gebracht hat oder künftig bringt.

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Auch bei der Zulassung einer Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG ist allein darauf abgestellt, ob diese Ausnahme zur Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Einrichtungen oder sonst im öffentlichen Interesse dringend geboten ist. Auf die Belange des Luftverkehrs und der daran Beteiligten oder das Interesse eines Flughafenbetreibers, seinen Betrieb künftig zu erweitern und dabei nicht durch private Lärmschutzinteressen gehindert zu sein, stellt die Vorschrift nicht ab. Zwar werden die in § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG genannten Vorhaben als „schutzbedürftige Einrichtungen" bezeichnet; nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 Sportanlagenlärmschutzverordnung (18. BImSchV) und Nr. 6.1 f) Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) sind jedoch nur für Krankenhäuser und Pflegeanstalten besonders niedrige Immissionsrichtwerte bestimmt; lediglich § 2 Abs. 1 Nr. 1 Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) erfasst daneben auch Schulen, Kur- und Altenheime. Jede andere als in § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG genannte planungsrechtlich zulässige Bebauung ist somit auch in der Schutzzone 2 unter den Voraussetzungen der §§ 6 f. FlugLG erlaubt, auch die Errichtung von Wohnungen. Die so entstandenen Schutzansprüche der Betroffenen sind vom Flughafenbetreiber bei eventuellen Änderungen des Flughafenbetriebs in Form von Entschädigungs- oder Erstattungsleistungen nach §§ 8 ff. FlugLG auszugleichen. Sie sind nicht notwendig geringer als die Ansprüche, die das in Rede stehende Vorhaben auszulösen geeignet ist. Somit ist die Klägerin durch die erteilte Ausnahme vom luftrechtlichen Bauverbot nicht in ihren Rechten verletzt.

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Sonach ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) abzuweisen; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung.

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Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Frage, ob die Zulassung einer Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG einen den betroffenen Flugplatzbetreiber belastenden Verwaltungsakt darstellt, grundsätzliche Bedeutung hat.

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