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Tatbestand:

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Die am 00.00.1930 und 00.0.1932 geborenen Kläger bewohnen seit dem 1. Mai 1967 die aus vier Räumen, Küche und Bad bestehende Obdachlosenunterkunft Eweg 8 in Br. Hierbei handelt es sich um ein im Eigentum der Stadt L1 stehendes Gebäude, welches im Jahre 1966 als Doppelhaus mit sechs Wohneinheiten errichtet und nach den seit 1970 geltenden Satzungen der Stadt L1 über die Unterhaltung von Obdachlosenunterkünften und die Erhebung von Gebühren für die Benutzung als Obdachlosenunterkunft ausgewiesen worden ist. Eine Dämmung, eine Zentralheizung sowie eine zentrale Warmwasserversorgung sind in dem Gebäude nicht vorhanden. Die Fenster sind im Laufe der Zeit durch Kunststoff-Fenster beziehungsweise Leichtmetallfenster mit Isolierverglasung ersetzt worden. Die monatliche Nutzungsentschädigung für die Benutzung dieser Unterkunft betrug ausweislich verschiedener Verfügungen des Stadtdirektors der Stadt L1 aus den Jahren 1976 bis 1980 144,81 DM und ab dem 1. Januar 1981 233,73 DM.

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Mit Ordnungsverfügung vom 10. November 1981 forderte der Stadtdirektor der Stadt L1 den Kläger zu 1) unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500 DM auf, sich und seiner Familie bis zum 28. Februar 1982 durch geeignete Maßnahmen auf dem Wohnungsmarkt eine andere Wohnung zu beschaffen. Den Widerspruch des Klägers zu 1), der unter anderem damit begründet war, dass ihm ein Umzug in eine andere Wohnung unzumutbar sei, weil er dort wahrscheinlich keinen Fischteich bauen könne, wies der Oberkreisdirektor des Kreises L mit Widerspruchsbescheid vom 5. Februar 1982 zurück. Eine Klage erhob der Kläger zu 1) nicht.

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Im Januar 2002 bezifferte der Beklagte die Kosten für den Abbruch des Gebäudes mit 23.200 Euro. In seiner Sitzung vom 9. Juli 2002 beschloss der Rat der Stadt L1 die betreffende Grundstücksfläche nach Auszug der Bewohner zu vermarkten.

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Mit Schreiben vom 12. Juni 2002 gab der Beklagte den Klägern Gelegenheit, sich zu einer beabsichtigten Umsetzung in eine andere Wohnung mit ordnungsbehördlichen Mitteln zu äußern, falls sie die Obdachlosenwohnung nicht bis zum 1. August 2002 geräumt und sich eine andere Wohnung auf dem freien Wohnungsmarkt beschafft haben sollten.

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Aufgrund eines Gesprächs am 4. Juni 2003, wonach sich die Kläger unter bestimmten Bedingungen grundsätzlich umzugswillig zeigten, bemühte sich der Beklagte um die Anmietung anderer Wohnungen für die Kläger. Die Anmietung einer anderen Unterkunft scheiterte jedoch teilweise an den entgegenstehenden Wünschen der Kläger und zum Teil an der fehlenden Bereitschaft der Vermieter zur Vermietung an die Kläger.

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Mit Ordnungsverfügung vom 7. Oktober 2004 forderte der Beklagte die Kläger auf, die von ihnen benutzte Unterkunft in der stadteigenen Obdachlosenwohnung Eweg 8, L1 zu räumen und in eine andere Wohnung des allgemeinen Wohnungsmarktes umzuziehen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Die Kläger verstießen mit der dauerhaften Nutzung der Obdachlosenwohnung gegen den Zweck der öffentlichen Einrichtung, der darin bestehe, den obdachlosen Personen als vorübergehende Unterkunft zu dienen. Durch die zweckwidrige Nutzung könne die Obdachlosenunterkunft nicht mehr zweckentsprechend genutzt werden, so dass sie in ihrem Bestand gefährdet sei. Die Kläger hätten zudem beharrlich gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoßen und somit die Rechtsordnung verletzt, da sie ihrer Pflicht, sich eine neue Wohnung zu beschaffen und über die Beschaffungsversuche alle vier Wochen den Nachweis zu erbringen, nicht nachgekommen seien. Eine weitere Gefahr für die öffentliche Sicherheit sei in den vorhandenen Baumängeln und den sich daraus ergebenden Gesundheitsgefährdungen zu sehen. Bei ungehindertem Fortgang des Geschehens sei zu erwarten, dass aufgrund der Mängel Gesundheitsschäden, etwa durch Schimmelpilzbefall aufträten. Diese Gefährdung erhöhe sich zum einen durch die Dauernutzung, weil die Kläger den gesundheitswidrigen Zuständen umso länger ausgesetzt seien. Zum anderen erhöhe sich diese Gefährdung auch aufgrund des hohen Lebensalters der Kläger, in dem nach allgemeiner Lebenserfahrung eine größere Anfälligkeit für gesundheitliche Probleme bestehe. Aufgrund der andauernden Gefahr bestehe Handlungsbedarf. Andere sinnvolle Maßnahmen, um die Gefahr zu beseitigen, kämen nicht in Betracht. Die Maßnahmen seien auch gegen die Kläger zu richten, da sie die Gefahr für die öffentliche Sicherheit durch ihr Verhalten verursacht hätten. Dies gelte maßgeblich für die Gefährdung des Einrichtungszwecks und der Rechtsordnung durch die zweckwidrige Dauernutzung. In Bezug auf die Gesundheitsgefährdungen gehe diese Gefahr zwar auch von dem baulichen Zustand aus. Diese Mängel seien aber auch auf die unsachgemäße Nutzung zurückzuführen, so dass die Kläger zumindest mitverantwortlich für die Gesundheitsgefährdungen seien. Zudem sei gerade die dauerhafte Nutzung der Unterkunft von den Klägern zu verantworten. Des Weiteren sei auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit gewahrt. Die Maßnahme sei geeignet, die Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu beseitigen. Mit der Räumung der Wohnung werde der Zweck erreicht, den durch die Dauernutzung der Unterkunft bestehenden rechtswidrigen Zustand zu beseitigen. Weiterhin werde durch die Räumung der mit baulichen Mängeln behafteten Unterkünfte die Gesundheitsgefahr beseitigt. Ein milderes Mittel, um diesen Zweck zu erreichen, sei nicht ersichtlich. Insbesondere erweise sich der Erlass eines Bußgeldbescheides angesichts der finanziellen Lage der Kläger eher als eine Mehrbelastung. Die Verfügung sei ferner angemessen, wobei die gegenläufigen Interessen gegeneinander abzuwägen seien. In die Abwägung sei zunächst mit einzustellen, dass mit der Dauernutzung ein dauernder rechtswidriger Zustand geschaffen und aufrechterhalten werde. Dem Obdachlosen obliege die Pflicht, sich eine eigene Wohnung zu marktüblichen Konditionen entsprechend seinen finanziellen Möglichkeiten zu beschaffen. Durch die Dauernutzung würden auch die fiskalischen Interessen der Stadt L1 unangemessen beeinträchtigt. Der Stadt entstünden mit der Erhaltung der Unterkunft erhebliche Kosten. Die Nutzungsgebühren seien lediglich bei einer vorübergehenden Nutzung angemessen. Sie seien gerade deshalb besonders niedrig, weil die Stadt im Rahmen der ihr obliegenden Daseinsvorsorge die Phase überbrücken wolle, in der sich der Obdachlose eine dauerhafte Wohnung beschaffen solle. Bei einer dauerhaften Nutzung seien die Gebühren hingegen unangemessen. Für das dauerhafte Wohnen seien bei Bedarf andere finanzielle Unterstützungsmöglichkeiten, wie etwa Wohngeld, vorgesehen. Die Dauernutzung erfolge also zum größten Teil auf Kosten der Stadt und damit der Allgemeinheit. Damit hätten sich die Kläger über Jahrzehnte durch die rechtswidrige Nutzung auf Kosten der Allgemeinheit einen Vermögensvorteil verschafft. Im Hinblick auf die Gesundheitsgefährdungen sei weiterhin zu berücksichtigen, dass die baulichen Mängel nur mit unverhältnismäßig hohem Kostenaufwand beseitigt werden könnten. Demgegenüber seien die Interessen der Kläger am Verbleib in der Obdachlosenunterkunft weniger gewichtig. Zu berücksichtigen sei insoweit zum einen das hohe Lebensalter der Kläger, in dem ein Umzug sicherlich schwerer falle. Ferner sei davon auszugehen, dass die Kläger ihre Lebensweise auf die Dauernutzung eingerichtet und auf deren Fortbestand vertraut hätten. Ihr Alter spreche gleichermaßen aber auch gegen den Verbleib in der Unterkunft, da sich die von den Baumängeln ausgehenden Gesundheitsgefahren mit zunehmenden Alter erhöhten. Der Umzug in eine neue Wohnung trage insofern auch diesem Aspekt Rechnung. Auch sei das Vertrauen der Kläger in den Fortbestand des rechtswidrigen Zustands nicht schutzwürdig, da sie von Anfang an gewusst hätten, dass die Nutzung nur vorübergehender Art sei. Von ganz erheblicher Bedeutung sei zudem der Umstand, dass den Klägern in der jüngeren Vergangenheit mehrere geeignete und zumutbare Wohnungen angeboten worden seien. Selbst wenn sie auf diese Angebote nicht hätten eingehen wollen, so trage die Ordnungsverfügung diesem Umstand insofern Rechnung, als den Klägern ein angemessener Zeitraum zur Verfügung stehe, sich eine passende Wohnung zu suchen. Weiterhin sei zu beachten, dass die Stadt L1 angeboten habe, den Klägern beim Umzug behilflich zu sein. Der Umzug selber stelle somit auch angesichts des fortgeschrittenen Lebensalters keine unzumutbare Belastung dar. Aufgrund des vorhandenen Wohnungsangebotes führe die Ordnungsverfügung schließlich nicht dazu, dass die Kläger erneut in eine unfreiwillige Obdachlosigkeit fielen. Hierbei handele es sich vielmehr um eine freiwillige Obdachlosigkeit, die keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstelle.

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Den gegen diese Verfügung am 26. Oktober 2004 erhobenen Widerspruch wies der Landrat des Kreises L mit Widerspruchsbescheid vom 27. Mai 2005, den Klägern zugestellt am 1. Juni 2005, als unbegründet zurück.

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Zur Begründung ihrer am 1. Juli 2005 erhobenen Klage tragen die Kläger im Wesentlichen vor: Sie hätten ihren Lebensmittelpunkt einschließlich sozialer Kontakte seit Jahrzehnten in dem Haus Eweg 8. Auch wenn die Wohnqualität in dem Gebäude nicht heutigem Standard entspreche, so sei die Wohnung jedoch frei von schwerwiegenden Mängeln. Die Wohnung weise insbesondere keinen Schimmelpilzbefall auf, so dass keine gesundheitlichen Schäden drohten. Sie zahlten auch das geforderte Nutzungsentgelt durchgehend.

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Die Kläger beantragen,

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die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 7. Oktober 2004 und den Widerspruchsbescheid des Landrats des Kreises L vom 27. Mai 2005 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist begründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 7. Oktober 2004 und der Widerspruchsbescheid des Landrats des Kreises L vom 27. Mai 2005 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO.

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Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Räumungsverfügung ist § 14 Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz – OBG. Danach können die jeweils zuständigen Ordnungsbehörden nach pflichtgemäßem Ermessen die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

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Dabei kann dahinstehen, ob tatsächlich für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eine Gefahr besteht, für die die Kläger nach § 17 OBG verantwortlich sind. Die Kläger bewohnen die stadteigene Obdachlosenunterkunft Eweg 8 in L1 unabhängig vom Ergehen einer formellen Einweisungsverfügung jedenfalls auf der Grundlage einer tatsächlichen willentlichen Gebrauchsüberlassung durch die Stadt L1 aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Gebrauchsüberlassungsverhältnisses seit dem 30. April 1967, mithin seit fast vierzig Jahren mit Rechtsgrund. Der Beklagte hat die Kläger mit Ausnahme der streitigen Ordnungsverfügung in dieser Zeit nicht einmal ernsthaft aufgefordert, diese seiner Meinung nach den Bestand der Obdachlosenunterkunft gefährdende Dauernutzung zu beenden. Lediglich mit Ordnungsverfügung vom 10. November 1981 forderte der Stadtdirektor der Stadt L1 den Kläger zu 1) unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500 DM auf, sich und seiner Familie bis zum 28. Februar 1982 durch geeignete Maßnahmen auf dem Wohnungsmarkt eine andere Wohnung zu beschaffen. Bis auf dieses Verfahren, von dem nicht einmal ersichtlich ist, ob insoweit überhaupt eine Zwangsvollstreckung stattgefunden hat, hat der Beklagte in all den Jahren keine weiteren Maßnahmen ergriffen, um die Kläger zur Räumung der Obdachlosenunterkunft zu bewegen. Unter diesen Umständen von einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit wegen der Gefährdung des Bestands der Obdachlosenunterkunft auszugehen, ist angesichts dessen, dass der Beklagte eine solche Gefahr offenbar selbst bei einer fünfunddreißigjährigen Dauernutzung nicht gesehen hat, zweifelhaft.

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Ebenso zweifelhaft ist die Annahme einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit wegen der Gesundheitsgefährdungen der Kläger durch die weitere Nutzung der Obdachlosenunterkunft. Dass tatsächlich eine Gesundheitsgefährdung der Kläger infolge von Schimmelpilzbefall der Obdachlosenunterkunft besteht, ist von den Klägern bestritten. Der Beklagte hat hierzu auch keinerlei substantiierte Feststellungen dokumentiert. In den Verwaltungsvorgängen findet sich insoweit lediglich ein Vermerk des Beklagten vom 31. Januar 2000, wonach bei einer Besichtigung des Doppelhauses festgestellt worden ist, dass weder die Dachflächen, Giebelflächen oder Außenwände undicht sind noch Niederschlagswasser eindringt. Bezüglich der von einem Herrn H bewohnten Unterkunft im ersten Obergeschoss des Nachbarhauses Eweg 6 wurde festgestellt, dass die vorhandenen Kälte- beziehungsweise Wärmebrücken zahlreiche nachteilige Auswirkungen, wie zum Beispiel Tauwasserausfall, Schimmelpilzbefall und erhöhten Wärmebedarf zur Folge hätten und diese Schäden im engen Zusammenhang mit der Beheizung und Belüftung dieser Wohnung stünden, was diesem "Mieter" mehrmals ausdrücklich gesagt worden sei. Tatsächliche Feststellungen bezüglich eines Schimmelpilzbefalls der Unterkunft der Kläger finden sich hingegen an keiner Stelle des Verwaltungsvorgangs. Ebenso finden sich keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass vermeintliche Schäden an der Unterkunft tatsächlich auf das Verhalten gerade der Kläger zurückzuführen sind, so dass diese dafür verantwortlich sind.

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Des Weiteren zweifelhaft ist, ob eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darin besteht, dass die Kläger die Rechtsordnung dadurch verletzt haben, dass sie ihrer Pflicht, sich eine neue Wohnung zu beschaffen und über die Beschaffungsversuche alle vier Wochen den Nachweis zu erbringen, nicht nachgekommen sind. Auch insoweit ist nämlich zu bedenken, dass der Beklagte dieser Verpflichtung der Kläger offenbar bislang keine Bedeutung beigemessen hat, da er sie im Laufe von fünfunddreißig Jahren lediglich ein einziges Mal eingefordert hat, ohne dieser Forderung zudem Nachdruck zu verleihen.

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Ob nach alledem tatsächlich für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eine Gefahr besteht, bedarf abschließend keiner Entscheidung; denn die Ordnungsverfügung entspricht zunächst schon nicht der Vorschrift des § 15 OBG. Nach Abs. 1 haben die Ordnungsbehörden von mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen diejenige zu treffen, die den Einzelnen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigen. Nach Abs. 2 darf eine Maßnahme nicht zu einem Nachteil führen, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht. Nach Abs. 3 ist eine Maßnahme nur solange zulässig, bis ihr Zweck erreicht ist oder sich zeigt, dass er nicht erreicht werden kann. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben erweist sich die angefochtene Ordnungsverfügung als unverhältnismäßig.

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Die Räumung der Unterkunft würde zunächst für die Kläger zu einem Nachteil führen, der zu dem nach der Ordnungsverfügung ausdrücklich angestrebten Erfolg, nämlich den Bestand der Obdachlosenunterkunft zu sichern, erkennbar außer Verhältnis steht. Da die Kläger nach erfolgter Räumung tatsächlich über keine Wohnung mehr verfügen würden, würden sie mit der Räumung ihrer bisherigen Unterkunft erneut obdachlos. Allein der Verweis des Beklagten auf ein in L1 vorhandenes Wohnungsangebot und die damit verbundene Möglichkeit der Kläger, sich eine neue Wohnung zu suchen, genügt nicht zur Beseitigung der nach Räumung ihrer bisherigen Unterkunft erneut eintretenden Obdachlosigkeit. Obdachlosigkeit stellt eine Störung der öffentlichen Sicherheit dar, denn sie gefährdet akut Grundrechte und grundrechtlich geschützte Lebensgüter des Obdachlosen, insbesondere dessen Gesundheit und Leben, aber auch sein allgemeines Persönlichkeitsrecht, namentlich die Menschenwürde. Diese Rechte und Lebensgüter des einzelnen Obdachlosen gehören zugleich zu den Schutzgütern, deren Gefährdung und Verletzung die Ordnungsbehörde abzuwenden hat. Grundsätzlich hat zwar jedermann selber für sein Obdach Sorge zu tragen, deshalb kann der Obdachlose auch als Verantwortlicher nach § 17 OBG angesehen werden. Die Frage eines Verschuldens stellt sich insoweit jedoch nicht. Die zentrale Voraussetzung für ein ordnungsbehördliches Handeln ist, dass eine Gefahr abgewendet werden muss, nicht dagegen, dass jemand "stört".

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Unabhängig davon kann der mit der Ordnungsverfügung ausdrücklich angestrebte Erfolg, nämlich den Bestand der Obdachlosenunterkunft zu sichern, ohnehin nicht erreicht werden, da nach dem Beschluss des Rates der Stadt L1 vom 9. Juli 2002 die betreffende Grundstücksfläche nach dem Auszug der Bewohner vermarktet werden und nicht etwa als Obdachlosenunterkunft erhalten bleiben soll.

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Die mit der hier streitigen Ordnungsverfügung angeordnete Aufforderung zur Räumung der Unterkunft ist ferner weder angemessen noch geeignet, die vom Beklagten weiterhin angenommene Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die darin gesehen wird, dass die Kläger ihrer Pflicht, sich eine neue Wohnung zu beschaffen und über die Beschaffungsversuche alle vier Wochen den Nachweis zu erbringen, nicht nachgekommen sind, zu beseitigen. Dieser Verstoß der Kläger kann nicht durch eine Räumung der Unterkunft beseitigt werden. Insoweit hätten die Kläger als milderes Mittel entsprechend ihrer satzungsmäßigen Verpflichtung  gegebenenfalls unter Einschaltung des Sozialamtes und des Wohnungsamtes  aufgefordert werden können, den Zustand ihrer Obdachlosigkeit durch ständige und intensive Suche nach einer eigenen Wohnung zu beseitigen und der Stadt in Abständen von vier Wochen über die getroffenen Maßnahmen zur Wohnungssuche in angemessener Form den Nachweis zu erbringen.

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Die Aufforderung zur Räumung der Unterkunft ist ferner unangemessen im Hinblick auf die vom Beklagten angenommene vermeintliche Gesundheitsgefährdung der Kläger. Soweit der Beklagte hierzu behauptet, die baulichen Mängel könnten nur mit unverhältnismäßig hohem Kostenaufwand beseitigt werden, fehlt es bereits an jeglicher tatsächlicher Feststellung. Allein der bereits zuvor erwähnte Vermerk des Beklagten vom 31. Januar 2000 kommt zu dem Ergebnis, dass der Einbau einer zentralen Heizungsanlage Kosten in Höhe von 45.000 DM pro Haus verursachen würde. Um die Kosten einer zentralen Heizungsanlage geht es aber nicht bei der Beseitigung der in einem eventuellen Schimmelpilzbefall bestehenden vermeintlichen Gesundheitsgefährdung. Vor der Aufforderung zur Räumung der Unterkunft hätte es als milderes Mittel nahegelegen, zunächst einmal die tatsächliche Gesundheitsgefahr und damit verbundene mögliche Kosten zu ermitteln und gegebenenfalls die Unterkunft zu renovieren, wobei möglicherweise – sofern die Schäden von ihnen verursacht sind - auch die Kläger kostenmindernd zur Renovierung herangezogen werden könnten.

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Unabhängig von dem Vorstehenden hat der Beklagte zudem das ihm eingeräumte Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Gemäß § 40 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW – hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.

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Der Beklagte hat sein Ermessen nicht entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt. Typisch für einen Ermessensfehlgebrauch ist, dass die Behörde auf einem fehlerhaften gedanklichen Weg zu ihrer Entscheidung gelangt ist. Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung, die Kläger zur Räumung der Unterkunft aufzufordern, gemäß Ziffern II 2. a) (1) und 2. b) (1) der angefochtenen Ordnungsverfügung maßgeblich darauf gestützt, dass durch die zweckwidrige Dauernutzung die Obdachlosenunterkunft nicht mehr zweckentsprechend genutzt werden kann, so dass sie in ihrem Bestand gefährdet ist. Diese Begründung ist fehlerhaft und sachwidrig, da nach dem Beschluss des Rates der Stadt L1 vom 9. Juli 2002 der weitere Bestand der Obdachlosenunterkunft überhaupt nicht beabsichtigt ist. Der Auszug der Bewohner soll nach diesem Beschluss lediglich dazu dienen, die betreffende Grundstücksfläche vermarkten zu können. Derartige Überlegungen finden sich jedoch an keiner Stelle der Ermessenserwägungen, so dass die Entscheidung für die Räumung der Unterkunft nicht dem Zweck der Ermächtigung entspricht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren, war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, da die Kläger ohne anwaltliche Hilfestellung nicht in der Lage gewesen wären, ihre Rechte gegenüber dem Beklagten in ausreichendem Maße zu wahren. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.