Verwaltungsgericht Düsseldorf, 20 K 6661/04

Tatbestand:

Die Parteien streiten über die Rechtmäßigkeit eines Bescheides, mit dem der Beklagte seine ursprüngliche Feststellung, dass Milchreferenzmengen auf die Klägerin übergegangen sind, aufgehoben hat.

Die Beigeladenen, deren landwirtschaftlicher Betrieb eine Nutzfläche von insgesamt 108,20.50 ha umfasste (davon 4,89.90 ha Eigentumsfläche und 103,30.60 ha Pachtland, das sich wiederum auf 79,07.58 ha Altpachtflächen und 24,23.02 ha Neupachtflächen aufteilte), verpachteten ab dem 1. April 1997 von ihrer Gesamt- Referenzmenge (in Höhe von 365.547 kg) 360.000 kg - flächenlos - unter, und zwar 60.000 kg an Herrn D sowie je 100.000 kg an Herrn C3, Herrn C4 und die C5 GBR. Diese Pachtverträge wurden einheitlich bis zum 2. April 2000 abgeschlossen.

Nachdem die Pachtverträge mit den Herren C3 und D einvernehmlich mit Wirkung zum 29. Februar 2000 aufgehoben worden waren, ging die entsprechende Referenzmenge von 160.000 kg zum 1. März 2000 wieder auf die Beigeladenen über.

Unter dem 10. März 2000 gründete der Beigeladene zu 1. gemeinsam mit X und N1 eine Kommanditgesellschaft (C KG - die Klägerin). Der Gesellschaftsvertrag wurde für die Laufzeit vom 13. März 2000 bis 30. Juni 2007 abgeschlossen. Der Beigeladene zu 1. wurde Komplementär der Klägerin. § 4 S. 2 I. S. 2 und 3 des Gesellschaftsvertrages enthält die Regelung, dass der Beigeladene zu 1. seinen gesamten Betrieb - einschließlich des Rückübertragungsanspruchs auf die unterverpachtete Milchreferenzmenge in Höhe von 360.000 kg - zur Nutzung (Sonderbetriebsvermögen) in die Gesellschaft einbringt. Gemäß § 4 S. 2 I. Nr. 1 und 4 des Gesellschaftsvertrages sollte die Einbringung der von den Gesellschaftern gepachteten Gebäude, Flächen und Milchquoten zur Nutzung in die Gesellschaft im Einvernehmen mit den Verpächtern erfolgen; die Gesellschafter sollten als Einzelpersonen direkte Pächter der jeweiligen Verpächter sowie diesen gegenüber weiterhin vollverantwortlich bleiben. Mit Datum vom 21. Februar 2000, 7. März 2000 und 29. März 2000 erklärten die Verpächter der 79,07.58 ha Altpachtflächen (die Pstiftung und das Staatliche Forstamt L) sowie der Eigentümer (das Land Nordrhein- Westfalen, Sondervermögen Bergischer Schulfonds) ihr Einverständnis damit, dass der Beigeladene zu 1. die jeweiligen Pachtflächen und die darauf entfallenden Milchreferenzmengen in die Klägerin einbrachte.

Auf den Antrag der Klägerin bescheinigte der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland als Rechtsvorgänger des Beklagten mit Bescheid vom 27. März 2000, dass die dem Betrieb der Beigeladenen zustehende Referenzmenge in Höhe von 165.547 kg auf Grund der Übernahme des Gesamtbetriebes flächengebunden auf die Klägerin übertragen worden sei.

Den weiteren Antrag der Klägerin, auch die Rückübertragung der verbliebenen, bis zum 2. April 2000 unterverpachteten Referenzmenge in Höhe von (insgesamt) 200.000 kg zum 3. April 2000 zu bescheinigen, lehnte der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland durch Bescheid vom 27. April 2000 mit der Begründung ab, die seit dem 1. April 2000 geltende Zusatzabgabenverordnung (ZAV) lasse einen Handel von Milchreferenzmengen nur noch über staatliche Verkaufsstellen zu, so dass der Übergang einer Milchreferenzmenge vom Beigeladenen zu 1. auf die Klägerin nicht habe wirksam privatrechtlich geregelt werden können. Möglich sei jedoch eine Rückübertragung auf die Beigeladenen zu 1. und 2. als die ursprünglichen Verpächter. Dies setze jedoch voraus, dass diese selbst einen Antrag stellten.

Hiergegen legte die Klägerin unter dem 16. Mai 2000 Widerspruch ein, den ihre Prozessbevollmächtigten damit begründeten, die Klägerin sei durch Einbringung des Rückübertragungsanspruchs hinsichtlich der unterverpachteten Milchreferenzmenge in das Gesellschaftsvermögen im Wege der Forderungsabtretung in die Rechtsstellung des (Unter-)Verpächters eingetreten, weshalb ihr - als Forderungserwerberin - die Rechte aus § 12 Abs. 2 S. 1 und Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ZAV auf einen Referenzmengenübergang ohne Abzug zumindest entsprechend zustünden. Hilfsweise machte sie geltend, dass ein Fall des § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV vorliege.

Mit einem dem Widerspruch teilweise stattgebenden Widerspruchsbescheid vom 4. September 2000 hob der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland den Ablehnungsbescheid vom 27. April 2000 insoweit auf, als die Übertragung einer Referenzmenge von insgesamt 134.000 kg auf Herrn C4 und die C5 GbR abgelehnt worden war. Im Übrigen wies er den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland aus, es handele sich nicht um einen Fall des § 12 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ZAV, wonach ein Abzug in Höhe von 33 % nicht vorzunehmen sei, wenn Anlieferungs-Referenzmengen an einen Unterverpächter zurückgewährt werden, denn Unterverpächter der Referenzmengen seien die Beigeladenen und nicht die Klägerin gewesen. Der Auffassung der Klägerin, sie trete nach den Vorschriften der Forderungsabtretung (§§ 398 ff BGB) an die Stelle des Unterverpächters, sei nicht zu folgen. Aufgrund der hilfsweisen Berufung auf die Vorschrift des § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV sei jedoch ein Übergang der Referenzmenge in Höhe von 67 % - nach Abzug von 33 % zu Gunsten der Landesreserve - auf die Klägerin zu bescheinigen, weil davon auszugehen sei, dass die Klägerin die Milchreferenzmengen für die Fortsetzung der Milcherzeugung benötige.

Zugleich bescheinigte der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland der Klägerin aufgrund des teilweise stattgebenden Widerspruchsbescheides mit Bescheiden vom gleichen Tage mit Wirkung zum 3. April 2000 den Übergang einer Referenzmenge in Höhe von jeweils 67.000 kg (mit einem durchschnittlichen Fettgehalt von 3,93 %) von Herrn C4 sowie von der C5 GbR auf sie, wobei von den jeweils abgegebenen 100.000 kg Referenzmenge ein Abzug in Höhe von 33 % (also jeweils 33.000 kg) zu Gunsten der Landesreserve erfolgte.

Am 30. September 2000 erhob die Klägerin beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage gegen den Bescheid vom 27. April 2000, mit der sie sich gegen den Abzug in Höhe von 33% bei der Rückübertragung der Referenzmenge wendete. In jenem Verfahren machte sie geltend, die Zusatzabgabenverordnung verletze das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG, weil diese nationale Ausführungsverordnung die EG-rechtliche Grundlage (Art. 8a VO (EG) Nr. 3950/92) nicht mitzitiere. Außerdem machte sie geltend, die Zusatzabgabenverordnung beruhe nicht auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage, denn die §§ 12, 8, 1 Marktorganisationsgesetz (MOG) erfüllten nicht die Anforderungen des § 80 Abs. 1 S. 2 GG und enthielten insbesondere keine hinreichenden Vorgaben an den Verordnungsgeber, welche Regelungen durch die Rechtsverordnung getroffen werden könnten. Vorliegend sei sie - die Klägerin - durch Abtretung des Anspruchs auf Rückübertragung nach §§ 398 ff BGB in die Stellung als Unterverpächter eingerückt, so dass die Abzugsregel des § 12 Abs. 2 ZAV nicht zur Anwendung gelange. Eine derartige Auslegung entspräche auch Sinn und Zweck des § 12 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ZAV, dem Unterverpächter bei Beendigung des Unterpachtverhältnisses die Milchquote vollständig zu erhalten. Die Vorschrift des § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV beziehe sich nur auf den hier nicht einschlägigen Fall des § 12 Abs. 4 Nr. 3 ZAV. Selbst wenn die Regelung des § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV anwendbar sein sollte, könne sie - die Klägerin - jedenfalls geltend machen, dass der 33%ige Abzug einen Härtefall darstelle.

Der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland führte demgegenüber aus, es sei von der Rechtsgültigkeit und Verfassungsmäßigkeit der Zusatzabgabenverordnung auszugehen. Die zivilrechtlichen Vorschriften zur Forderungsabtretung seien nicht anwendbar, weil eine verpachtete Milchquote auch unter Geltung der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) bis zum 1. April 2000 flächenlos nur im Rahmen eines Vertrages nach § 7 Abs. 2a MGV habe übertragen werden können. Eine Abtretung des Rückgewähranspruchs nach §§ 398 ff BGB könne daher nicht zum Wechsel der Inhaberschaft an der Milchquote führen. Diese habe vielmehr bis zum Ablauf des (Unter-) Pachtvertrages (am 2. April 2000) dem (Unter-) Pächter zugestanden, so dass sie auch nicht in die Gesellschaft habe eingebracht werden können. Die Klägerin sei zu keiner Zeit Unterverpächterin i.S.d. § 12 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ZAV gewesen, da ein Fall der Vertragsübernahme nicht vorliege, wie sich aus der Abfassung des Gesellschaftsvertrages (§ 4 S. 2 I. S. 2 und 3) ergebe.

Zu diesem Verfahren wurden die Eheleute C1/C2 beigeladen.

Durch Urteil vom 28. November 2003 - 15 K 6531/00 - wies das VG Düsseldorf die Klage der Klägerin als unbegründet ab. Im Wesentlichen führte es in den Entscheidungsgründen aus: Die Klägerin könne die begehrte Bescheinigung von Referenzmengen schon deshalb nicht beanspruchen, weil die im März erfolgte Abtretung des Rückgewähranspruchs der Beigeladenen an sie nach den geltenden Regeln der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht dazu geführt habe, dass die Klägerin ihrerseits die Rechtsstellung der (Unter-) Verpächterin erlangt habe, sondern ins Leere gelaufen sei. Dies habe zur Folge, dass mit Beendigung der abgeschlossenen Unterpachtverträge zum 2. April 2000 die unterverpachteten Referenzmengen weder in Höhe von 67% - und erst recht nicht ohne Abzug - an die Klägerin zurückgewährt worden seien, sondern nur an den Beigeladenen zurückgefallen sein könnten, die im Zeitpunkt der Beendigung des (Unter-) Pachtverhältnisses weiterhin als (Unter-)Verpächter anzusehen gewesen seien.

Zum 1. Januar 2004 wurden die Landwirtschaftskammern Rheinland und Westfalen-Lippe zur Landwirtschaftkammer Nordrhein-Westfalen, die durch den Beklagten vertreten wird, miteinander verschmolzen.

Den gegen die verwaltungsgerichtliche Entscheidung gerichteten Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW) durch Beschluss vom 24. Februar 2005 - 20 A 727/04 - ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Das angegriffene Urteil beruhe auf der Erwägung, dass die Klägerin nicht Inhaberin der streitigen (Teil-)Referenzmenge geworden sei, weil sie nicht (Unter-)Verpächterin der bis zum 2. April 2000 von den Beigeladenen flächenlos (unter-) verpachteten Referenzmengen geworden sei. Mit der Einbringung des Rückübertragungsanspruchs durch den Gesellschaftsvertrag sei eine solche Rechtsstellung nicht zu erwerben gewesen, weil eine Referenzmenge als öffentlich-rechtliche Befugnis nicht nach allgemeinen zivilrechtlichen Grundsätzen übertragen werden könne, sondern nur nach den für sie geltenden speziellen Vorschriften, die voraussetzten, dass der Übernehmer sofort auf die Referenzmenge liefern könne. Die von der Klägerin aufgezeigten Bedenken gegen die Richtigkeit der so gefundenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts griffen nicht durch. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 - in systematischer Auslegung der Vorschriften der ZAV und der MGV abgeleitet, dass eine staatlich anzuerkennende Rechtsnachfolge eines Verpächters nicht durch beliebige privatrechtliche Vereinbarungen über die Verpächterposition herbeigeführt werden könne. Es habe darauf verwiesen, dass eine wirksame Referenzmengenübertragung nur nach Maßgabe der Milch-Garantiemengen- Verordnung möglich sei und voraussetze, dass der Erwerber die Referenzmenge beliefern könne, was eben nicht der Fall sei, wenn diese einem anderen, nämlich dem Pächter, zur Belieferung zustehe. Entscheidend sei im vorliegenden Fall, ob die Klägerin Verpächterin geworden sei und deshalb die Referenzmengen nach Ende der Pachtzeit auf sie übergegangen seien. Dass dies nicht durch eine Übertragung der Referenzmenge - vergleichbar mit der Übereignung einer verpachteten Sache - und auch nicht durch Abtretung des Rückübertragungsanspruchs habe geschehen können, folge eindeutig aus der angesprochenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Erwägenswerte Gründe, dies für die Einbringung in eine Kommanditgesellschaft anders zu sehen, ergäben sich aus der Antragsschrift nicht.

Mit dem - im vorliegenden Verfahren streitgegenständlichen -"Aufhebungs- und Widerspruchsbescheid" vom 4. Oktober 2004 hob der Beklagte nach Anhörung der Klägerin seinen teilweise stattgebenden Widerspruchsbescheid vom 4. September 2000 insoweit auf, als er die Übertragung einer Referenzmenge von insgesamt 134.000 kg von Herrn C4 und der C5 GbR auf die Klägerin betraf und wies den Widerspruch gegen seinen Bescheid vom 27. April 2000 insgesamt zurück. Zur Begründung führte er aus: Im Urteil des VG Düsseldorf vom 28. November 2003 sei festgestellt worden, dass mit Beendigung der zwischen den Beigeladenen und der C5 GbR bzw. Herrn C4 abgeschlossenen Unterpachtverträge die unterverpachteten Referenzmengen nur an die Beigeladenen zurückgefallen sein könnten, die im Zeitpunkt der Beendigung des (Unter-)Pachtverhältnisses weiterhin als (Unter- )Verpächter anzusehen gewesen seien. Gemäß § 10 Abs. 1 MOG (i.V.m. § 48 VwVfG) seien rechtswidrige Bescheide aufzuheben bzw. zurückzunehmen, so dass ihm ein Aufhebungsermessen nicht zustehe. Vertrauensschutz bestehe nicht, weil bei einer gebotenen Abwägung des Vertrauens der Klägerin und der Pächter auf den Bestand der Bescheinigung mit dem öffentlichen Interesse an der Rechtmäßigkeit der Verwaltung der Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte der Vorrang gebühre. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) unterliege die durch das Fehlen einer besonderen gemeinschaftsrechtlichen Regelung eröffnete Anwendung des formellen und materiellen nationalen Rechts, wie vorliegend die Rücknahme nach dem VwVfG, gemeinschaftsrechtlichen Schranken. Das Vertrauen des Begünstigten habe schon deshalb hinter das durch die Einwirkung des Gemeinschaftsrechts gesteigerte öffentliche Rücknahmeinteresse zurückzutreten, weil andernfalls Vorschriften des nationalen Rechts die Verwirklichung des Gemeinschaftsrechts praktisch unmöglich machen würden. Das nationale Recht sei hiernach gemeinschaftsrechtskonform dergestalt auszulegen, dass nur unter besonderen Umständen eine Rücknahme des Verwaltungsakts zu unterbleiben habe. Solche Umstände lägen aber nicht vor. Allein die mögliche finanzielle Belastung durch eine Nacherhebung komme hier zur Begründung eines Vertrauensschutzes nicht, sondern erst bei der rückwirkenden Herabsetzung der Referenzmengenberechnung durch die Bundesfinanzverwaltung respektive die Molkerei in Betracht.

Daraufhin hat die Klägerin am 18. Oktober 2004 die vorliegende Klage erhoben.

Sie trägt vor: Die Übertragung der Referenzmenge auf sie sei rechtmäßig, sodass die Voraussetzungen der §§ 10 Abs. 1 MOG, 48 VwVfG nicht vorlägen. Sie halte an ihrer Rechtsauffassung fest, dass die Referenzmenge mit Bescheid vom 4. September 2000 auf sie übertragen worden sei. Grundlage für die Rückübertragung der Referenzmenge auf die Klägerin seien die §§ 12 Abs. 2 S. 1 ZAV i.V.m. § 7 Abs. 2 a MGV. Danach falle eine Referenzmenge im Falle der Beendigung eines Pachtvertrages auf den Verpächter zurück. Sie - die Klägerin - sei als Verpächterin anzusehen. Unstreitig hätten Referenzmengen unter Geltung der MGV in eine Gesellschaft wirksam eingebracht werden können. Diese Möglichkeit sei nie beanstandet worden und ergebe sich aus § 7 Abs. 2a S. 1, 1. HS MGV, wonach ein Milcherzeuger einem anderen Referenzmengen durch schriftliche Vereinbarung habe übertragen oder überlassen können. Diese Formulierung trage auch die Einbringung einer Referenzmenge in eine Gesellschaft. Auch liege kein Verschieben einer Referenzmenge von einem Nichtmilcherzeuger auf einen Milcherzeuger im Sinne der Rechtsprechung des BVerwG vor, das als Umgehungsgeschäft zu beanstanden wäre. Die Besonderheit des vorliegenden Falles liege darin, dass durch die Einbringung eines Milcherzeugungsbetriebes selbst nach der ursprünglichen Fassung der ZAV eine Referenzmenge auf die Gesellschaft habe übertragen werden können. Auch die Beigeladenen seien bei Abschluss des Gesellschaftsvertrages Milcherzeuger geworden. Sie hätten die Milcherzeugung lediglich in einer anderen Rechtsform fortsetzen wollen, was ihnen unter Geltung der MGV auch freigestanden habe. Es fehle an einer Personenverschiedenheit zwischen der Klägerin und den Beigeladenen. Angesichts des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Niedersachsen (OVG Lüneburg) vom 22. Februar 2005 sei zweifelhaft, ob die Entscheidungen des OVG NRW und des VG Düsseldorf richtig seien. In jener Entscheidung sei der Übergang der verpachteten Referenzmenge vom Pächter auf die GbR, in die der Verpächter seinen Milcherzeugungsbetrieb zwischenzeitlich eingebracht habe, jedenfalls für den Fall einer aus Ehegatten bestehenden GbR bejaht worden. Im vorliegenden Fall hätten die Verpächter den gesamten Milcherzeugungsbetrieb in die Klägerin eingebracht, wodurch die den Verpächtern zustehende Referenzmenge auf die Gesellschaft habe übertragen werden können. Dies sei zum hier maßgeblichen Zeitpunkt vor Inkrafttreten des § 7 Abs. 3 ZAV n.F. möglich gewesen, da zugleich die Voraussetzungen von § 7 Abs. 2 ZAV erfüllt worden seien. Es sei nicht einzusehen, warum in derartigen Fällen nicht auch die verpachtete Referenzmenge auf die Gesellschaft übertragen werden könne. Ein sachlicher Grund für die Unterscheidung zwischen Referenzmengen, deren Inhaber der Gesellschafter bei Gesellschaftsgründung sei und solchen Referenzmengen, die vom Gesellschafter vorübergehend an einen anderen Milcherzeuger verpachtet worden seien, sei nicht ersichtlich.

Zudem würden die Ausführungen zum Vertrauensschutz die Aufhebung des Übertragungsbescheides nicht rechtfertigen. Nachdem der Beklagte dem Widerspruch zunächst teilweise stattgegeben habe, habe sie - die Klägerin - sehr wohl davon ausgehen können, dass ihr die Referenzmenge nach dem Gesetz zustehe. Beide Seiten seien davon ausgegangen, dass die Übertragung der Referenzmenge jedenfalls in Höhe von 67% auf die Klägerin zu Recht erfolgt sei. Aus diesem Grunde sei der Übertragungsbescheid auch nur in Bezug auf den 33%- igen Abzug angefochten worden. Dieses Vertrauen der Klägerin auf den Bestand des Übertragungsbescheides sei schutzwürdig. Im Hinblick auf den Bestand der Bescheinigung habe sie weiterhin Milchlieferungen im Umfang der bescheinigten Referenzmenge vorgenommen. Die Beigeladenen hingegen könnten wegen ihrer vertraglichen Bindung mit der Klägerin die streitige Referenzmenge nicht mehr beliefern. Der Beklagte habe den maßgeblichen Umstand, auf den sich das Vertrauen stützte, herbeigeführt. Er selbst habe seine ablehnende Haltung aufgegeben und die Einbringung der Referenzmenge in die Gesellschaft bestätigt. Auch die Berufung auf europäisches Recht oder die Rechtsprechung des EUGH könne einen Vorrang des öffentlichen Interesses an der Rücknahme eines Verwaltungsakts nicht begründen. Richtig sei allenfalls, dass der Beklagten bei der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts kein Ermessen zustehe. Keinesfalls erfordere das europäische Recht allerdings, dass ein Bescheid ohne Rücksicht auf das Vertrauen des Betroffenen zurückgenommen werden müsse. Hier entspreche es ständiger Rechtsprechung des EUGH, dass die nationalen Vorschriften, die Vertrauensschutz gewähren, auch bei der Aufhebung von Übertragungsbescheiden berücksichtigt werden müssten. Alleine mit europäischen Recht könne ein gesteigertes öffentliches Rücknahmeinteresse nicht begründet werden. Hinzu komme, dass der Beklagte den Übertragungsbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen habe. Nach ständiger Rechtsprechung habe bei der rückwirkenden Rücknahme eines begünstigenden Bescheides der Schutz des Vertrauens des Begünstigten in den Bestand des Bescheides Vorrang vor dem Schutz des öffentlichen Interesses. Aber auch die Rücknahme eines begünstigenden Bescheides für die Zukunft könne nicht abstrakt mit dem Interesse der Gemeinschaft begründet werden. Vielmehr sei im Einzelfall darzulegen und zu begründen, warum das Interesse der Gemeinschaft dem Anspruch des Betroffenen auf Vertrauensschutz vorgehe. Gründe hierfür habe der Beklagte nicht vorgetragen. Hinzu komme, dass der Beklagte die Klägerin bei der Gründung der Gesellschaft und der Vertragsgestaltungen mit den Pächtern beraten habe. Sie könne der Klägerin nicht einerseits zum Abschluss der maßgeblichen Pachtverträge raten und dann nachträglich den maßgeblichen Bescheid, mit dem die Referenzmenge habe eingebracht werden sollen, aufheben. Der Beklagte setze sich dem Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens aus. Unabhängig hiervon sei der angefochtene Aufhebungsbescheid rechtswidrig, weil die nach § 10 Abs. 1 MOG anwendbare Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG überschritten worden sei. Der gesamte Sachverhalt mit allen Tatsachen sei von Anfang an unstreitig und dem Beklagten vollständig bekannt gewesen. Auch wenn man zu den Tatsachen im Sinne des § 48 Abs. 4 VwVfG die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit zähle, so könne sich der Beklagte nicht darauf berufen, dass er die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit erst durch das Urteil des VG Düsseldorf vom 28. November 2003 erlangt habe. Denn der Beklagte bzw. dessen Rechtsvorgänger hätten bereits durch den ursprünglichen Ablehnungsbescheid vom 27. April 2000 exakt die Rechtsauffassung vertreten, die dem Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 20. März 2003 und dem darauf beruhendem Urteil des Verwaltungsgerichts zugrunde gelegen habe. Die Behörde habe daher den Sachverhalt nicht unzutreffend rechtlich gewürdigt, sondern den Sachverhalt von Anfang an rechtlich zutreffend gewürdigt. Sie hätten sich lediglich im Rahmen des Widerspruchsverfahrens für eine andere Rechtsauffassung entschieden. Der damals zuständige Sachbearbeiter sei sich offenbar frühzeitig bewusst gewesen, dass die Übertragungsbescheinigung rechtswidrig und deshalb aufzuheben sein könnte. Damit habe der Beklagte bzw. sein Rechtsvorgänger schon zu Beginn des Vorprozesses über alle notwendigen Kenntnisse verfügt, um über eine Rücknahme des Bescheides zu entscheiden. Im Übrigen habe der zuständige Sachbearbeiter des Rechtsvorgängers des Beklagten spätestens im Mai 2003 von der Grundsatzentscheidung des BVerwG Kenntnis erlangt. Das Berufen auf das Verstreichen der Jahresfrist sei auch nicht treuwidrig. Sie habe durch das Schreiben vom 17. Mai 2004 lediglich darauf hingewiesen, dass ihrer Auffassung nach die Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils abgewartet werden müsse.

Die Klägerin beantragt,

den Aufhebungs- und Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2004 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er macht geltend: Die Frage, welche Rechtsvorschriften anzuwenden seien, bestimme sich entsprechend der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2005 nach dem Zeitpunkt der Rückgabe. Es komme daher auf diejenigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und des nationalen Rechts an, die im Zeitpunkt des behaupteten Referenzmengenübergangs Geltung hätten und nicht auf die Vorschriften der Milchgarantiemengenverordnung an. Die Pachtverträge hätten mit Ablauf des 2. April 2000 geendet, so dass die ZAV in ihrer Ursprungsfassung anzuwenden sei. Grundlage für die Rückübertragung der Referenzmenge seien § 12 Abs. 2 S. 1 ZAV i.V.m. § 7 Abs. 2 a MGV. Nach S. 1 dieser Vorschrift könnten Referenzmengen vorbehaltlich des § 7 Abs. 2 Nr. 1 MGV nur nach Maßgabe der Absätze 1, 2, 4 und 5 des § 7 den Inhaber wechseln. Mangels einer entsprechenden Vorschrift für die Rückgewähr flächenlos überlassener Referenzmengen sei nur § 7 Abs. 2 a MGV für die Rückgewähr anzuwenden, denn auch insoweit handele es sich um die flächenlose Überlassung bzw. Übertragung der Referenzmenge. Entgegen der Ansicht des VG Düsseldorf sei § 7 Abs. 5 MGV nicht anzuwenden, weil die Vorschrift nur bei der Rückgewähr an Neupachtflächen gebundener Referenzmengen gelte. § 12 Abs. 2 ZAV bestimme, dass die Referenzmengen auf den Verpächter übergingen. Schon dies schließe jede weitere Vereinbarung zugunsten eines Dritten, der nicht Verpächter sei, aus. Die Klägerin sei auch nicht (Unter-)Verpächterin geworden. Entgegen der Auffassung der Klägerin seien keine Referenzmengen in die Gesellschaft eingebracht worden, sondern ausweislich des Gesellschaftsvertrages nur Rückübertragungsansprüche. Des weiteren sei im Gesellschaftsvertrag festgehalten, dass die Gesellschafter als Einzelpersonen direkte Pächter der jeweiligen Verpächter blieben. Dann aber müssten die Gesellschafter auch im Verhältnis zu ihren Unterpächtern Unterverpächter bleiben. Außerdem lasse sich mit der Abtretung des Rückgewähranspruchs die Stellung des (Unter- )Verpächters nicht erwerben, weil eine Referenzmenge als öffentlich-rechtliche Befugnis nicht nach allgemeinen zivilrechtlichen Grundsätzen übertragen werden könne. Die Einbringung des Rückgewähranspruchs sei bei vernünftiger Auslegung nur dahingehend zu verstehen, dass der Gesellschafter schuldrechtlich verspreche, die ihm zurückzuübertragenden Referenzmengen, soweit dies im Rahmen der ZAV zulässig sei, zur Verfügung zu stellen. Zum von der Klägerin in Bezug genommenen Urteil des OVG Lüneburg sei zu bemerken, dass es sich um die zweitinstanzliche Entscheidung zum Urteil des VG Stade vom 20. Juni 2002 handele, mit dem sich das OVG NRW in seiner Entscheidung bereits auseinandergesetzt habe. Die Fallgestaltungen seien zudem nicht zu vergleichen. Zum einen habe es sich in dem vom niedersächsischen OVG entschiedenen Fall um eine flächengebundene Übertragung von Referenzmengen gehandelt, während hier die flächenlose Rückübertragung in Frage stehe. Zum anderen habe es sich dort um eine Familien- GbR und nicht um eine KG gehandelt. Das Urteil des OVG Lüneburg verhalte sich schließlich nicht dazu, wie die Referenzmenge nach Ablauf der Pachtzeit eines vom Rechtsvorgänger einer Gesellschafterin geschlossenen Vertrages auf die GbR übergegangen sei.

Zu Unrecht berufe sich die Klägerin auf Vertrauensschutz. Aus den näheren Umständen des Falles, insbesondere dem Verfahrensablauf und den zwischen dem Beklagten und der Prozessbevollmächtigten der Klägerin geführten Telefonaten, habe die Klägerin stets folgern müssen, dass die Berufung auf § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV durch den Beklagten zweifelhaft sei. Die Klägerin habe davon ausgehen müssen, dass ein Gericht zu der Annahme kommen würde, dass überhaupt keine Referenzmenge auf sie übergegangen sei. Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand der Übertragung von 67% der Referenzmenge habe demnach gar nicht entwickelt werden können. Allenfalls könne sie eine Hoffnung gehegt haben, dass sich eine gerichtliche Entscheidung nur zu dem Drittelabzug verhalten werde. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides sei die ZAV gerade wenige Monate alt gewesen. Rechtsprechung zu der vom Rechtsvorgänger des Beklagten vertretenen Auffassung habe es nicht gegeben. Die von ihm vertretene Auffassung habe sich auch nicht so eindeutig aus der ZAV ableiten lassen, als dass die Klägerin von ihrer Gerichtsfestigkeit habe sicher ausgehen können. Jedenfalls sei ein etwa entstandenes Vertrauen nicht schutzwürdig, da von Anfang an klar gewesen sei, dass die Übertragung insgesamt zur Diskussion gestanden habe. Zumindest sei für die Klägerin völlig offen gewesen, ob sie die übertragene Referenzmenge rückwirkend betrachtet abgabenfrei werde beliefern können. Die Vorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG enthalte für den Ausschluss des Vertrauensschutzes keine abschließende Aufzählung. Die Abwägung des Vertrauensschutzes mit dem öffentlichen Rücknahmeinteresse sei im angefochtenen Bescheid in richtiger Weise vorgenommen worden. Insbesondere sei darauf zu verweisen, dass eine Übergangsbescheinigung nur deklaratorischen Charakter habe. Da ein Übergang der Referenzmenge nicht stattgefunden habe und auch durch die Bescheinigung kein Übergang stattfinde, müsse bei Bestehen bleiben der Bescheinigung eine Referenzmenge (neu) geschaffen werden. Im Übrigen sei der Vertrauensschutz im Zuge der abgabenrechtlichen Beurteilung zu berücksichtigen. Warum vorliegend schon ausnahmsweise das Vertrauen in den Bestand der Übertragungsbescheinigung geschützt sein sollte, sei nicht ersichtlich.

Auch sei die Jahresfrist für die Rücknahme nicht verstrichen. Insoweit sei auf die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit abzustellen, welche der Beklagte erst durch das Urteil des VG Düsseldorf vom 28. November 2003 erlangt habe. Zwar sei richtig, dass die zugrundeliegenden Tatsachen von Anfang an bekannt gewesen seien. Der Beklagte sei aber ersichtlich davon ausgegangen, dass § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV in diesem speziellen Fall anzuwenden sei. Dem Vortrag des Rechtsvorgängers des Beklagten im abgeschlossenen Klageverfahren sei nicht zu entnehmen, dass diese Auffassung gewechselt habe. Auch die Übersendung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2003 in jenem Verfahren habe nur dazu geführt, dass weiterhin über die Verfassungsmäßigkeit des Drittelabzugs gestritten worden sei. Bei dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts handele es sich vom Sachverhalt her um eine andere Konstellation, so dass der Zeitpunkt der Übersendung nicht als Zeitpunkt in Betracht komme, in dem der Beklagte bzw. sein Rechtsvorgänger Kenntnis von der Rechtswidrigkeit des Bescheides erhalten habe. Dem damaligen Behördenvertreter habe sich deshalb nicht die Auffassung aufdrängen müssen, dass die von ihm vertretene Auffassung im vorliegenden Fall rechtswidrig sei. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die Prozessbevollmächtigte der Klägerin mit Schreiben vom 17. Mai 2004 die Auffassung vertreten hätten, vor einer Rückabwicklung müsse die Rechtskraft des Urteils, mithin die Entscheidung über den Antrag auf Zulassung der Berufung abgewartet werden. Danach habe hier frühestens ab dem 1. März 2005 - dem Tag der Zustellung des oberverwaltungsgerichtlichen Beschlusses - die Jahresfrist zu laufen begonnen.

Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig.

Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Es handelt sich bei dem Streit um die Ausstellung von Bescheinigungen nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung bzw. der Zusatzabgabenverordnung um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, die durch Gesetz keinem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist (§ 40 Abs. 1 VwGO). Insbesondere handelt es sich nicht um eine Abgabenangelegenheit im Sinne der Finanzgerichtsordnung (FGO),

vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1988 - 3 C 25/87 -.

Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage. Die Feststellung der zuständigen Behörde über die Zuordnung von Referenzmengen ist ein (den jeweiligen Antragsteller begünstigender) feststellender Verwaltungsakt. Allein mit einer solchen - schriftlich niedergelegten - Feststellung und auf keine andere Weise kann der Verpächter der Molkerei als Käufer der Milch und Milcherzeugnisse nachweisen, dass ihm die Referenzmenge zusteht und dass er wegen Milchlieferungen bis zu dieser Höhe keine Zusatzabgabe schuldet. Die Rücknahme dieser Feststellung führt dazu, dass der Antragsteller in Bezug auf diese Referenzmenge bei Ablieferung oder Direktverkauf eine Abgabe zahlen muss. Der Bescheid, durch den eine solche Feststellung oder Bescheinigung über die Zuordnung von Referenzmengen aufgehoben wird, ist daher ein den Antragsteller belastender rechtsgestaltender Verwaltungsakt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.1997 - 3 C 2.95 - RdL 1997, 278.

Der Durchführung eines nochmaligen Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht, denn der angefochtene Widerspruchsbescheid enthält eine zusätzliche, selbständige Beschwer für die Klägerin.

Schließlich fehlt es auch nicht am erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Zwar ist aus den Verwaltungsvorgängen nicht ersichtlich, dass der Beklagte auch seine am 4. September 2000 ausgestellten Bescheinigungen über den Übergang einer Referenzmenge von jeweils 67.000 kg von Herrn C4 bzw. der C5 GbR auf die Klägerin zurückgenommen hätte. Indessen dürfte diesen aufgrund" des Widerspruchsbescheides vom gleichen Tage ausgestellten Bescheinigungen nach Aufhebung dieses Widerspruchsbescheides kein eigener Regelungsgehalt in der Weise mehr zukommen, dass die Klägerin noch berechtigt wäre, aufgrund dieser Bescheinigungen die darin genannten Referenzmengen abgabenfrei zu beliefern.

Die Klage ist jedoch nur teilweise begründet. Der angefochtene Widerspruchsbescheid ist nur insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, als durch ihn der teilweise stattgebende Widerspruchsbescheid des Direktors der Landwirtschaftskammer Rheinland vom 04. September 2000 mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben wird. Soweit der Bescheid vom 04. September 2000 durch den angefochtenen Bescheid hingegen mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben wird, ist die Entscheidung rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

Materiell-rechtlich beurteilt sich die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides nach § 10 Abs. 1 S. 1 MOG i.V.m. § 48 VwVfG. Zwar ist die Widerspruchsbehörde kraft ihrer Sachherrschaft grundsätzlich befugt, den von ihr erlassenen Widerspruchsbescheid jederzeit abzuändern oder durch einen anderen Bescheid zu ersetzen, ohne dass es hierfür einer besonderen materiell-rechtlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfte. Dies gilt jedoch dann nicht mehr, wenn der Widerspruchsbescheid - wie hier - bereits bestandskräftig war. Der Widerspruchsbescheid schließt das Widerspruchsverfahren ab und bindet die Beteiligten grundsätzlich in derselben Weise wie jeder Verwaltungsakt. Im Rahmen ihrer Zuständigkeit kann die Widerspruchsbehörde ihre Entscheidung daher nur noch nach den allgemeinen Regelungen des VwVfG oder entsprechender bundesrechtlicher oder landesrechtlicher Regelungen aufheben, ändern oder ersetzen,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 73 Rdnr. 24.

§ 10 MOG enthält eine gesetzliche Regelung des Rückforderungsrechts im Bereich der gemeinsamen Marktorganisationen. Inhaltlich wird darin die Regelung von Rücknahme, Widerruf und Erstattung bei finanzwirksamen Tatbeständen des EG-Marktordnungsrechts für die Durchführung in der Bundesrepublik Deutschland an die Grundregeln des nationalen Verwaltungsrechts angepasst. Die Vorschrift ist gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG und VwVfG NRW gegenüber den allgemeinen Verfahrensregeln der §§ 48, 49 VwVfG bzw. VwVfG NRW vorrangig anwendbar.

Zunächst ist der Bescheid vom 4. Oktober 2004 formell rechtmäßig ergangen.

Die Landwirtschaftskammer NRW ist Rechtsnachfolgerin der Landwirtschaftskammer Rheinland (§ 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Errichtung der Landwirtschaftskammer für das Land Nordrhein-Westfalen - LWKG NRW - i.d.F. vom 17. Dezember 2003, GV NRW 2003, 807). Der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland war ursprünglich die zuständige Landesstelle für die Ausstellung einer Bescheinigung über den Übergang einer Referenzmenge nach der Milch- Garantiemengen-Verordnung. Diese Zuständigkeit blieb auch erhalten, nachdem diese Verordnung durch die Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (ZAV vom 12. Januar 2000) ersetzt worden war (vgl. § 8 Abs. 2 ZAV). Der Direktor der Landwirtschaftskammer nimmt als Landesbeauftragter Aufgaben der staatlichen Agrarverwaltung wahr, ist als solcher Landesoberbehörde gem. § 6 Abs. 2 LOG NRW i.d.F. von Art. 4 des Gesetzes über die Errichtung der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen und unmittelbar einer obersten Landesbehörde unterstellt. Damit war und ist zuständige Widerspruchsbehörde nach § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat - hier also der Beklagte als Rechtnachfolger des Direktors der Landwirtschaftskammer Rheinland.

Die vor Erlass des angefochtenen Bescheides gemäß § 28 VwVfG erforderliche Anhörung der Klägerin ist erfolgt.

Der angefochtene Bescheid ist aber nur in dem oben dargestellten Umfang materiell rechtmäßig. Gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sind anzuwenden. Der Bescheid vom 4. September 2000 ist - wie ein Referenzmengenbescheid - ein Bescheid im Falle des § 8 MOG. Bei der ZAV und der MGV handelt es sich um Verordnungen, die aufgrund des § 8 Abs. 1 MOG erlassen wurden.

Der Bescheid des Direktors der Landwirtschaftskammer Rheinland vom 4. September 2000 war ferner (teil-) rechtswidrig im Sinne des § 10 Abs. 1 S. 1 MOG, soweit darin festgestellt wurde, dass mit Wirkung vom 3. April 2000 eine Referenzmenge von insgesamt 134.000 kg von Herrn C4 und der C5 GbR auf die Klägerin übertragen werde. Die Rechtswidrigkeit folgt jedoch nicht bereits aus der Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 28. November 2003 - 15 K 6531/00 -. Gemäß § 121 VwGO binden Urteile die Beteiligten nur, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Mit der Abweisung einer erhobenen Verpflichtungsklage wird festgestellt, dass der jeweilige Kläger von dem jeweiligen Beklagten nicht den Erlass des in Frage stehenden Verwaltungsakts verlangen kann und dass die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts keine Rechte des Klägers verletzt. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass nur rechtskräftig feststeht, dass die Ablehnung einer Feststellung, es seien 33% der flächenlos an Herrn C4 bzw. die C5 GbR verpachteten Referenzmenge nicht der staatlichen Reserve zugefallen, sondern auf die Klägerin übergegangen, rechtmäßig war. Der Ablehnungsbescheid vom 27. April 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4 September 2000 war nämlich im Verfahren 15 K 6531/00 nur insoweit Streitgegenstand, als darin der Übergang von 66.000 kg Referenzmenge auf die Klägerin abgelehnt worden war. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass (darüber hinaus) gar keine Referenzmenge auf die Klägerin übergegangen war, stellte lediglich eine Vorfrage (vorgreifliche Rechtsfrage) dar, welche von der Rechtskraft nicht erfasst wird.

Die Rechtswidrigkeit des (Aufhebungs- und Widerspruchs-) Bescheides vom 4. September 2000 folgt aber aus dem Umstand, dass ein solcher Übergang von Referenzmengen entgegen der ausgesprochenen Feststellung in Wirklichkeit nicht gemäß § 12 Abs. 2 ZAV i.V.m. § 7 MGV stattgefunden hatte. Insoweit folgt die erkennende Kammer der bereits im Urteil des VG Düsseldorf vom 28. November 2003 - 15 K 6531/00 - dargelegten, überzeugend begründeten und vom OVG NRW in seinem Beschluss vom 24. Februar 2005 - 20 A 727/04 - bestätigten Rechtsauffassung,

zur Gültigkeit des § 12 ZAV und zur Verfassungsmäßigkeit von § 8 Abs. 1 MOG vgl. den von den Beteiligten erörterten Beschluss des BVerwG vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 - BVerwGE 118, 70, sowie das Urteil des BVerwG vom 16. September 2004 - 3 C 35.03 -.

Die von der Klägerin im vorliegenden Verfahren vorgebrachten Einwände greifen dagegen nicht durch. Soweit sie sich auf eine Entscheidung des OVG Lüneburg vom 22. Februar 2005 beruft, weist der Beklagte zu Recht daraufhin, dass die dort zugrundeliegenden Fallgestaltung nicht mit der vorliegenden Fallgestaltung vergleichbar ist.

Ist demnach die im Bescheid vom 4. September 2000 getroffene Feststellung rechtswidrig und der Beklagte gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 MOG an sich zur Rücknahme verpflichtet - die Vorschrift lässt für eine Ermessensbetätigung keinen Raum, sondern macht der Behörde die Rücknahme des rechtswidrigen Bescheides im Rahmen des § 48 Abs. 2 und 4 VwVfG zur Pflicht -,

vgl. BFH, Urteil vom 7. September 1993 - VII R 110/92 - ,

so kann die Klägerin sich jedoch gegenüber dem Rücknahmebescheid vom 4. Oktober 2004 insoweit mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen, als der Beklagte die zuvor getroffene Feststellung mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen hat. Nach § 48 Abs. 2 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf seinen Bestand vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an seiner Rücknahme schutzwürdig ist (S. 1). Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann (S.2).

§ 48 Abs. 2 VwVfG - und nicht Abs. 3 der Vorschrift - findet vorliegend Anwendung, obwohl durch den Bescheid vom 4. September 2000 keine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt wurde. Die vom Beklagten im Bescheid vom 4. September 2000 getroffene Feststellung - die noch in Form von zwei Bescheinigungen dokumentiert wurde - ist aber Voraussetzung dafür, dass eine einmalige oder laufende Geldleistung für den betroffenen Milcherzeuger gewährt wird. Diese Geldleistung ist darin zu sehen, dass der Milcherzeuger nach Maßgabe der Feststellung und der darauf ausgestellten Bescheinigung im Sinne einer Schuldbefreiung nicht mit der Abgabe nach der ZAV bzw. der MGV belastet wird und infolgedessen den vollen Milchpreis für sein Erzeugnis erhält,

vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 23. März 1990 - 8 A 77/89 - AgraR 1991, 218 zur Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV sowie BFH, Urteile vom 30. Oktober 1990 - VII R 101/89 - BB 1991, 336 und vom 13. Juli 1993 - VII R 92/92 - für den Referenzmengenfeststellungsbescheid.

Vorliegend hat die Klägerin auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut. Vertrauen im Sinne einer berechtigten Bestandserwartung ist das tatsächlich betätigte Vertrauen der Person, in deren Rechte oder schutzwürdige Interessen die Rücknahme eingreifen würde, auf den Bestand und Fortbestand des in Frage stehenden Verwaltungsakts. Soweit der Betroffene das Vertrauen betätigt hat, bedarf es i.d.R. keines besonderen weiteren Nachweises mehr für das Vorhandensein einer entsprechenden Bestandserwartung. Anders liegt es, wenn keine äußerlich sichtbaren Anzeichen vorliegen,

vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 48 Rdnr 83.

Im vorliegenden Fall ist eine derartige Bestandserwartung gegeben, da eine Anlieferung auf die vermeintlich auf sie übergegangenen Referenzmengen seitens der Klägerin erfolgt und mithin das Vertrauen betätigt worden ist.

Entgegen der Auffassung des Beklagten und nach der Regelung von § 48 Abs. 2 S. 2 VwVfG ist dieses Vertrauen auch schutzwürdig - jedenfalls soweit eine Rücknahme für die Vergangenheit erfolgen soll. Denn die Klägerin hat durch die Belieferung der ihr bescheinigten Referenzmengen eine Vermögensdisposition getroffen, die nicht mehr rückgängig zu machen ist.

Es liegt auch kein Fall des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG vor. Nach dieser Bestimmung kann sich der Begünstigte auf Vertrauen nicht berufen, wenn er 1. den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat, 2. den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, oder 3. die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Insbesondere kann nicht die Rede davon sein, dass die Klägerin die Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 4. September 2000 kannte, soweit darin der Übergang von Referenzmengen festgestellt worden war. Im Gegenteil - aufgrund der (teilweisen) Aufhebung des Ausgangsbescheides im Widerspruchsverfahren durfte die Klägerin erst Recht darauf vertrauen, dass die nunmehr vom Beklagten gefundene Rechtsauffassung die richtige" war, d. h. mit der objektiven Rechtslage in Einklang stand. Dabei ist unerheblich, ob es im Zuge des Verwaltungsverfahrens zu mündlichen Unterredungen zwischen dem Sachbearbeiter der Landwirtschaftskammer Rheinland und den Prozessbevollmächtigten der Klägerin gekommen ist. Ein ausdrücklicher Vorbehalt" des Beklagten - ungeachtet seiner rechtlichen Zulässigkeit -, wonach die Auffassung vertreten werde, dass der erlassene Verwaltungsakt nicht mit der Rechtslage im Einklang stehe, war dem Bescheid vom 4. September 2000 nicht beigefügt. Zudem wurden der Klägerin infolge dieses Bescheides Bescheinigungen zur Vorlage beim Abnehmer ausgestellt. Die bloß mündlich geäußerte Ansicht des Sachbearbeiters, der Bescheid halte möglicherweise einer gerichtlichen Überprüfung nicht stand, vermag das Vertrauen, das daraus entsteht, dass der Verwaltungsakt in die Welt gesetzt wird" nicht zu erschüttern. Wären entsprechend der Auffassung des Beklagten mündlich geäußerte Zweifel des Sachbearbeiters an der Rechtmäßigkeit des zu erlassenden Bescheides geeignet, das Vertrauen in den Bestand des Verwaltungsaktes zu erschüttern, hätte es die Behörde in der Hand, sich stets eine Rücknahmemöglichkeit zu verschaffen; die Vorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG wäre überflüssig.

Im Übrigen erscheint es widersprüchlich, wenn der Beklagte für sich reklamiert, die Rechtswidrigkeit des Bescheides nicht gekannt zu haben, andererseits aber der Klägerin eine entsprechende Kenntnis, zumindest ein Kennenmüssen unterstellt.

Für die rückwirkende Rücknahme eines begünstigenden Bescheides ist - wenn kein Fall des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG vorliegt - davon auszugehen, dass grundsätzlich der Schutz des Vertrauens des Begünstigten in den Bestand des Bescheides für die Vergangenheit Vorrang vor dem Schutz der öffentlichen Interessen hat. Das ergibt sich im Gegenschluss aus § 48 Abs. 2 S. 4 VwVfG. Denn dort ist ausdrücklich die regelmäßige Rücknahme eines Bescheides ex tunc nur für die Fälle des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG vorgesehen. In allen übrigen Fällen dagegen kommt somit regelmäßig nur eine Rücknahme des Bescheides ex nunc in Betracht; die rückwirkende Rücknahme eines begünstigenden Bescheides ist nur ausnahmsweise gerechtfertigt,

BFH, Urteil vom 7. September 1993 - VII R 110/92 - und Urteil vom 14. Dezember 1993 VII R 113/92 -.

Dies gilt erst recht im vorliegenden Falle, zumal das eigentliche Ziel der Milch- Garantiemengenabgabe, nämlich das Gleichgewicht im Milchsektor durch Drosselung der Milchproduktion wieder herzustellen, durch eine eventuelle Nacherhebung der Abgabe ohnehin nicht mehr erreicht werden kann,

BFH, Beschluss vom 21. Oktober 1999 - VII B 133/99 -

Schließlich steht das Gemeinschaftsrecht der Gewährung von Vertrauensschutz gegenüber einer Rücknahme für die Vergangenheit nicht entgegen. Vielmehr sind nach dem derzeitigen Stand der Entwicklung des europäischen Gemeinschaftsrechts die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte wegen des Fehlens entsprechender genereller und umfassender gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften im Grundsatz nach nationalem Recht zu beurteilen,

vgl. Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 21. September 2003 - AZ 205/82 - sowie BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - 3 C 9/85 - BVerwGE 74, 357.

Allerdings muss nach der Rechtsprechung des EuGH das nationale Recht so angewandt werden, dass die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung staatlicher Beihilfen nicht praktisch unmöglich und das Rücknahmeinteresse voll berücksichtigt wird. Diesem Gebot würde nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn bei gemeinschaftswidrigen staatlichen Beihilfen, über die der Begünstigte bereits gemäß § 48 Abs. 2 S. 2 VwVfG disponiert hat, das öffentliche Rücknahmeinteresse nur in den Fällen der Bösgläubigkeit im Sinne des § 48 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG durchgesetzt würde,

vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 2003 - 205/82 - sowie hierzu BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1993 - 11 C 47/92 - BVerwGE 92, 81.

Es kann dahingestellt bleiben, ob die vom EuGH entwickelten Grundsätze für einen Vertrauensschutz für die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Bewilligung von Beihilfen oder Prämien auf den vorliegenden Fall im vollen Umfang übertragbar sind. Aber selbst wenn dies der Fall wäre, so kann aus der Forderung, dass das Gemeinschaftsinteresse voll zu berücksichtigen ist, nicht gefolgert werden, dass das Gemeinschaftsinteresse immer Vorrang vor den Interessen des Betroffenen haben müsste. Ansonsten wäre nämlich die Durchführung des vom EuGH anerkannten Vertrauensschutzes praktisch ausgeschlossen. Die Zulässigkeit einer Interessenabwägung hat der EuGH auch für Fälle anerkannt, in denen sich der Begünstigte ausnahmsweise auf Umstände berufen kann, aufgrund derer sein Vertrauen in die Richtigkeit des Verwaltungsakts zu schützen ist. Das nationale Gericht hat diese Umstände im Einzelfall zu würdigen,

vgl. EuGH, Urteil vom 20. September 1990 - 5/89 - und hierauf Bezug nehmend BFH, Urteil vom 14. Dezember 1993 - VII R 113/92.

Ist aber vorliegend das eigentliche Ziel der gemeinschaftsrechtlichen Verordnungen auch durch die rückwirkende Rücknahme des Verwaltungsakts vom 4. September 2000 - Drosselung der Milchproduktion - für die Vergangenheit nicht zu erreichen und hält man sich überdies vor Augen, dass die streitige Referenzmenge in der Vergangenheit nicht etwa zweifach beliefert wurde, sondern eine bestimmte Referenzmenge lediglich vom falschen Erzeuger - der in Wahrheit nicht Inhaber der Referenzmenge geworden ist - beliefert wurde, so spricht im vorliegenden Fall nichts für eine Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit. Vielmehr überwiegt das Interesse der Klägerin daran, von einer Nacherhebung der Zusatzabgabe verschont zu bleiben, mit der sie aufgrund der ihr bescheinigten Referenzmenge nicht rechnen musste und die den Betrieb mit erheblichen Zahlungsnachforderungen belasten würde. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Nacherhebung der Bundesfinanzverwaltung obliegt und der Vertrauensschutz sowieso auf zweiter Stufe bei der abgabenrechtlichen Beurteilung zu berücksichtigen wäre,

so aber OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2004 - 20 A 2293/02 - hinsichtlich der Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs mit Wirkung für die Vergangenheit zulasten eines Dritten.

Denn die Beurteilung, ob die Klägerin nachträglich zu einer Nacherhebung herangezogen wird, oder ob sie darauf vertrauen durfte, zu keiner Nacherhebung durch die Finanzverwaltung herangezogen zu werden, obliegt nicht dem Beklagten, sondern der Finanzverwaltung. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt steht aber nicht fest, ob die zuständige Stelle im Hinblick auf schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin von einer Nacherhebung absehen wird, oder ob die Klägerin ggf. gezwungen sein wird, sich gegen die Entscheidung über die Nacherhebung ebenfalls durch ein - kostenträchtiges - gerichtliches Verfahren zu wehren.

Die oben dargestellten Grundsätze für den Vertrauensschutz gelten jedoch nur für die Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit. Anders hingegen liegt es für die Rücknahme mit Wirkung für die Zukunft, also ab Erlass des Bescheides vom 4. Oktober 2004. Bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung, wie es die Feststellung vom 4. September 2000 ist, muss die Behörde darüber befinden, ob der Verwaltungsakt auch für die Zukunft nicht zurückgenommen werden darf,

vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 23. März 1990 a.a.O., das allerdings von einer Ermessensentscheidung der Behörde ausgeht.

Bei der insoweit notwendigen Abwägung der widerstreitenden Interessen spricht nichts für ein Überwiegen des Vertrauens der Klägerin in den weiteren Bestand des zurückgenommenen Verwaltungsakts. Einer Feststellung mit Wirkung für die Zukunft, d.h. mit Wirkung ab Zustellung des Bescheides vom 4. Oktober 2004, dass die streitige Referenzmenge nicht auf die Klägerin übergegangen ist, steht kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegen. Sie konnte mit Kenntnisnahme von diesem Bescheid ihr Verhalten danach ausrichten und durfte nicht mehr darauf vertrauen, dass sie die durch Bescheid vom 4. September 2000 bescheinigte Referenzmenge in der Zukunft weiterhin zusatzabgabenfrei würde beliefern können.

Hinsichtlich der Rücknahme für die Zukunft hat der Beklagte auch die Jahresfrist gemäß § 48 Abs. 4 VwVfG eingehalten. Satz 1 der genannten Vorschrift lässt die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts vorbehaltlich der in Satz 2 normierten Ausnahmen nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zu, in dem die zuständige Behörde Kenntnis von Tatsachen erhalten hat, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen. Diese Vorschrift regelt auch die Fälle, in denen die Behörde bei voller Kenntnis des entscheidungserheblichen Sachverhaltes - wie hier - unrichtig entschieden hat und findet somit auch dann Anwendung, wenn die Behörde nachträglich erkennt, dass sie den beim Erlass des begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder gewürdigt hat.

BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1/84, GrSen 2 - DVBl 1985, 522-525.

Zur Kenntnis der erheblichen Tatsachen gehört in erster Linie die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts; denn diese Rechtswidrigkeit ist nach § 48 Abs. 1 VwVfG die notwendige Voraussetzung für die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts. Eine solche Rechtswidrigkeit beruht stets auf einem konkreten, für den Inhalt dieses Verwaltungsakts ursächlichen Rechtsanwendungsfehler. Dieser besteht darin, dass die Behörde entweder den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht, nicht vollständig oder in sonstiger Weise verfälscht ihrer Entscheidung zugrunde gelegt oder den von ihr zutreffend ermittelten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt hat. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG erfasst damit jeden Rechtsanwendungsfehler, also auch den letztgenannten Fall, in dem die Behörde bei voller Kenntnis des entscheidungserheblichen Sachverhalts unrichtig entschieden hat. Die Jahresfrist beginnt zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Die Behörde erlangt diese positive Kenntnis, wenn der nach der innerbehördlichen Geschäftsverteilung zur Rücknahme berufene Amtswalter oder ein sonst innerbehördlich zur rechtlichen Überprüfung des Verwaltungsakts berufener Amtswalter die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen feststellt. Eine solche Feststellung ist getroffen, sobald diese Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind. Hieraus folgt, dass die Jahresfrist nicht schon mit dem Erlass des Verwaltungsakts beginnt, und zwar auch dann nicht, wenn eine bewusste oder gewollte Entscheidung vorliegt, mit der dem Begünstigten ein rechtswidriger Vorteil zugewendet werden soll.

BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984, a.a.O.

Eine derartige Kenntnis ist hier frühestens mit Verkündung des Urteils des VG Düsseldorf am 28. November 2003 anzunehmen. Vorher stand nämlich für den Beklagten - bzw. den zuständigen Sachbearbeiter - nicht zweifelsfrei fest, dass seine Rechtsauffassung vom Gericht nicht geteilt wurde und der Bescheid vom 4. September 2000 rechtswidrig war. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der zuvor erfolgten Veröffentlichung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2003. Denn ob und in welchem Umfang die dortigen Rechtsausführungen auf den vorliegenden, teilweise anders gelagerten Fall zu übertragen waren, konnte der Beklagte mit hinreichender Sicherheit, also zweifelsfrei, erst durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. November 2003 erkennen.

Schließlich vermag die Kammer auch keine Umstände zu erkennen, aufgrund derer die Rücknahme mit Wirkung für die Zukunft gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen würde. Dass die Landwirtschaftskammer Rheinland bei der Gründung der Klägerin beratend an der Vertragsgestaltung mitgewirkt hat, mag sein, hindert sie aber nicht daran, einen gegenüber der gegründeten Gesellschaft erlassenen und erst später als rechtswidrig erkannten Verwaltungsakt im nationalen Interesse und auch im Interesse des Gemeinschaftsrechts zurückzunehmen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, denn sie haben sich nicht durch Stellen eines eigenen Sachantrags am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Kammer hat die in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin vorgetragene Anregung, die Berufung zuzulassen, berücksichtigt. Sie sieht aber keinen Grund für eine solche Entscheidung. Insoweit wird auf die Ausführungen im Urteil vom 28. November 2003 - 15 K 6531/00 - Bezug genommen, die für den vorliegenden Fall entsprechend gelten.