Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 4533/05

Tatbestand:

Die beiden bei der Kommunalwahl 2004 in den Rat der Stadt X (Beklagter) gewählten Ratsmitglieder der Republikaner haben sich zu einer Ratsgruppe (Klägerin) zusammengeschlossen. Der Beklagte wird aus insgesamt 74 Ratsmitgliedern gebildet.

Auf Antrag der Klägerin vom 20.06.2005 nahm der Oberbürgermeister der Stadt X einen mit schriftlicher Begründung versehenen Beschlussantrag der Klägerin zum Haushaltsansatz für Fraktionszuwendungen (XX/0000/00) unter Nr. 4.19 auf die Tagesordnung für die Ratssitzung am 27.06.2005. Auf Antrag der CDU-Fraktion unter Hinweis auf die Befassung des Ältestenrats mit vergleichbaren Themen beschloss der Beklagte in seiner Sitzung am 27.06.2006 gegen die Stimmen der Klägerin Nichtbefassung' mit dem Tagesordnungspunkt 4.19. Zuvor hatte ein Mitglied der Klägerin die Möglichkeit zur Erwiderung auf den Geschäftsordnungsantrag erhalten und die Zulässigkeit des entsprechenden Geschäftsordnungsantrags in Zweifel gezogen.

Mit Schreiben vom 01.07.2005 ersuchte die Klägerin die Bezirksregierung um Prüfung und Abänderung der über ihren Beschlussantrag XX/0000/00 in der Ratssitzung am 27.06.2006 getroffenen Entscheidung im Wege der Kommunalaufsicht. Sie sehe sich durch die Vorgehensweise des Oberbürgermeisters in ihrem Recht, in den Rat Anträge einzubringen und zu begründen, verletzt. Mit Schreiben vom 10.08.2005 teilte die Bezirksregierung der Klägerin mit, dass sie keine Veranlassung sehe, die Vorgehensweise des Oberbürgermeisters in der Ratssitzung vom 27.06.2005 zu beanstanden. Dieser habe den Antrag auf Nichtbefassung' unter Inanspruchnahme seiner Auslegungsgewalt aus § 18 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt X (GeschO) zu Recht als Antrag auf Übergang zur Tagesordnung' angesehen. § 11 Abs. 1, Abs. 3 lit. a) GeschO ermögliche zu jedem Zeitpunkt der Ratssitzung einen Antrag auf Übergang zur Tagesordnung'. Werde dieser zulässigerweise unmittelbar nach Aufruf eines Tagesordnungspunkts gestellt, führe er zu einem Übergang zum nächsten Tagesordnungspunkt, ohne dass der vorherige sachlich behandelt worden sei. Insofern stelle der auf Nichtbefassung mit einem Tagesordnungspunkt gerichtete Geschäftsordnungsantrag einen solchen auf Übergang zur Tagesordnung im Sinne von § 11 Abs. 3 lit. a) GeschO dar. Außerdem lasse § 11 Abs. 2 GeschO über die in Absatz 3 genannten Anträge weitere, nicht im einzelnen bezeichnete Geschäftsordnungsanträge zu.

Die Klägerin hat am 15. Oktober 2005 Klage erhoben, mit der sie eine Verletzung organschaftlicher Rechte rügt. Zur Begründung führt sie aus: Ihre Klage sei zulässig; insbesondere sei sie als Gesellschaft bürgerlichen Rechts sowie unabhängig davon nach § 61 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) beteiligtenfähig. Sie werde auch vom Oberbürgermeister als Personengesamtheit angesehen und behandelt, wie ihre Bezeichnung als Ratsgruppe und die gegen diese geführte Vollstreckung zeige. Die Klage sei auch begründet. Aufgrund des Antrags auf Nichtbefassung sei ihr Beschlussantrag in der Ratssitzung am 27.06.2005 übergangen worden, ohne dass einem ihrer Mitglieder die Möglichkeit eröffnet worden sei, den Antrag mündlich zu begründen. Damit sei sie in ihrem Initiativrecht verletzt, das nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen auch das Recht zu sachangemessener Begründung eines Antrags einschließe. Ihr Recht, Anträge in den Stadtrat einzubringen, folge aus § 8 GeschO, wonach neben Fraktionen auch einzelne Stadtverordnete - also erst recht eine Gruppe von Stadtverordneten - Anträge in den Rat einbringen könnten. Zudem habe der Oberbürgermeister durch die tatsächliche Aufnahme ihres Antrags auf die Tagesordnung eine Rechtstatsache geschaffen, die das Recht zur Begründung des Antrags nach sich ziehe. Außerdem müsse die Verfassungsmäßigkeit von § 48 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW), der das Initiativrecht nur Fraktionen zugestehe, in Zweifel gezogen werden, nachdem der Verfassungsgerichtshof die frühere 5%- Sperrklausel für verfassungswidrig angesehen habe und damit auch kleinen Gruppierungen das Initiativrecht zugesprochen habe.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass die Klägerin durch den Beschluss des Beklagten vom 27.06.2005, sich nicht mit dem Antrag der Klägerin XX/0000/00 vom 20.06.2005 zu befassen, bevor die Klägerin Gelegenheit zu einer weiteren Begründung hatte, in ihren organschaftlichen Rechten verletzt wird.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte zieht zunächst die Beteiligtenfähigkeit der Klägerin in Frage. Beteiligtenfähig im Kommunalverfassungsstreitverfahren seien nur mit eigenen Rechten ausgestattete Organe. Dazu gehörten die Ratsgruppen nicht. Diese würden lediglich in § 50 Abs. 3 GO NRW erwähnt, der sich aber ausschließlich mit der Wahl von Ausschussmitgliedern befasse und deshalb hier nicht einschlägig sei. Beteiligtenfähig seien lediglich die Stadtverordneten selbst. Die Klage sei aber auch unbegründet, denn der Klägerin stehe schon das Initiativrecht aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW nicht zu, aus dem das Begründungsrecht abgeleitet werde. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 8 GeschO. Dieser wolle auch zugunsten einzelner Stadtverordneter kein über die Gemeindeordnung hinausgehendes Initiativrecht begründen. Vielmehr enthalte er lediglich Verfahrensregeln für Anträge, mit denen sich der Rat inhaltlich befassen wolle.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat keinen Erfolg.

Allerdings erweist sich die Klage als zulässig.

Die Klägerin ist gemäß § 61 Nr. 2 VwGO fähig, am Verfahren beteiligt zu sein. Denn sie stellt als Zusammenschluss von zwei Ratsmitgliedern eine Vereinigung dar, der im Bereich des Kommunalverfassungsrechts eigene organschaftliche Rechte zustehen können, wie § 50 Abs. 3 Sätze 3 und 5 GO NRW zeigt. Durch diese Regelungen wird Ratsgruppen ausdrücklich das Recht zugewiesen, Wahlvorschläge für die Wahl von Mitgliedern für die Ratsausschüsse zu machen. Ob der Klägerin darüber hinaus das hier geltend gemachte Recht, ihre auf die Tagesordnung gesetzten Anträge vor dem Rat mündlich zu erläutern, tatsächlich zusteht, ist keine Frage der Beteiligtenfähigkeit, sondern der Begründetheit der Klage.

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Damit ist zugleich die für die hier einschlägige Feststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO geforderte Klagebefugnis zu bejahen. Denn es erscheint nicht von vorn herein ausgeschlossen, dass der Klägerin das in Anspruch genommene Recht zusteht und es durch die Verfahrensweise mit ihrem Antrag XX/0000/00in der Ratssitzung am 27.06.2005 verletzt wurde. Das Feststellungsinteresse besteht auch fort, weil vergleichbare Sachverhalte wie der, der diesem Verfahren zugrunde liegt, jederzeit wieder eintreten können.

Die Klage ist jedoch unbegründet.

Der Beschluss des Beklagten vom 27.606.2005 betreffend den Beschlussantrag der Klägerin XX/0000/00 einschließlich des der Abstimmung vorausgegangenen Verfahrens verletzt die Klägerin nicht in organschaftlichen Rechten.

Der Klägerin steht schon das in Anspruch genommene Recht, ihre auf die Tagesordnung gesetzten Anträge in der betreffenden Ratssitzung mündlich zu begründen, nicht zu.

Sie kann ein solches Recht nicht aus dem in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW geregelten sog. Initiativrecht ableiten.

Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW hat der Bürgermeister, der nach Satz 1 der Vorschrift die Tagesordnung für die Ratssitzungen festsetzt, dabei Vorschläge aufzunehmen, die ihm innerhalb einer in der Geschäftsordnung zu bestimmenden Frist von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion vorgelegt werden. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen umfasst dieses Recht als Ausfluss des Minderheitenschutzes auch die Befugnis, den Vorschlag vor dem Rat in angemessenem Umfang mündlich zu erläutern.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595.

Auf diese Vorschrift kann die Klägerin das geltend gemachte Begründungsrecht schon deshalb nicht stützen, weil sie mit nur zwei Mitgliedern in dem aus 74 Ratsmitgliedern gebildeten Rat weder ein Fünftel der Ratsmitglieder darstellt noch Fraktionsstatus hat. Gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW muss eine Fraktion in einem Rat mit mehr als 57 Mitgliedern mindestens aus drei Mitgliedern bestehen.

Die Kammer hat auch keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Beschränkung des Initiativrechts auf Fraktionen bzw. ein die Mitgliederzahl der Klägerin deutlich übersteigendes Quorum von Ratsmitgliedern durch § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Insbesondere folgen solche Zweifel nicht aus dem Umstand, dass der Landesgesetzgeber im Juli 1999 im Anschluss an die Entscheidung des Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen vom 06.07.1999,

Az: VerfGH 14 und 15/98, NVwZ 2000, 666,

§ 33 des Kommunalwahlgesetzes (KWahlG) dahingehend geändert hat, dass bei der Verteilung der Ratsmandate nicht mehr länger nur die Reservelisten Berücksichtigung finden, die mindestens 5% der Wählerstimmen auf sich vereinigen (sog. 5%-Sperrklausel).

Vgl. Art. I des Gesetzes zu Änderung wahlrechtlicher Vorschriften vom 14.07.1999, GVBl 1999, 412.

Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, der Landesgesetzgeber habe es wertungswidersprüchlich oder sonst unter Verstoß gegen Verfassungsprinzipien versäumt, die Stärkung kleinerer Parteien und Wählergemeinschaften bei der Kommunalwahl durch die Abschaffung der 5%-Sperrklausel hinsichtlich der Ratsarbeit durch eine Ausweitung der Rechte kleiner Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern fortzuführen. Sperrklausel und Quorenregelung gehören verschiedenen Begriffsebenen an. Die Zulässigkeit einer Sperrklausel ist an dem Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit, dem Grundsatz der Wahlgleichheit und der möglichst weitgehenden Abbildung des Wählerwillens bei der Zusammensetzung der Vertretung zu messen. Sie ist nur gerechtfertigt, wenn die bewirkte partielle Nichtberücksichtigung des Wählerwillens durch zwingende Gründe veranlasst ist. Diese Gesichtspunkte lassen sich auf die Organisation der Ratsarbeit nicht übertragen. Die Gemeindeverwaltung ist dem Rat als Ganzem übertragen. Der Rat spiegelt nach Wegfall der Sperrklausel den Wählerwillen soweit eben möglich wieder. Die gleichmäßige Beteiligung jedes Ratsmitglieds an der Ratsarbeit ist schon durch das gleiche Stimmrecht aller Mitglieder gewährleistet. Der Umstand, dass die Meinungsbildung im Rat dadurch strukturiert wird, dass die Beratung und Vorarbeit sowohl in den Fraktionen als auch in den Ratsausschüssen durch entsprechende verfahrensrechtliche Regelungen ermöglicht und gefördert wird, berührt die Rechte der an der Kommunalwahl beteiligten Parteien und Wählergemeinschaften und der Wählerschaft nicht. Zwischen der Abschaffung der 5%-Sperrklausel und der Organisation der Ratsarbeit besteht allerdings ein tatsächlicher Zusammenhang. Wenn sich innerhalb des Rats eine höhere Anzahl zahlenmäßig kleinerer Gruppierungen zusammenfindet, kann dies den Entscheidungsprozess im Rat erschweren. Hat der Landesgesetzgeber diesen Gesichtspunkt nicht als ausreichend gewichtig für die Aufrechterhaltung einer Sperrklausel angesehen, dürfte den Regelungen der Gemeindeordnung sowie der Geschäftsordnungen, die eine Mindestgröße für Fraktionen vorsehen oder für die Zuerkennung von Verfahrensrechten an Teile des Rats an deren Größe anknüpfen, für die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Vertretungen gerade zusätzliche Legitimation zukommen. Jedenfalls verlangt der Verzicht auf eine Sperrklausel für die Kommunalwahl nicht zwingend einen erweiterten Minderheitenschutz für kleine Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern.

Etwas anderes lässt sich auch nicht aus der erwähnten Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs zur 5%-Sperrklausel ableiten. Zunächst hat der Verfassungsgerichtshof in dieser Entscheidung die bis dahin im nordrhein- westfälischen Kommunalwahlrecht geltenden 5%-Sperklausel nicht einmal grundsätzlich als verfassungswidrig angesehen. Vielmehr hat er lediglich gerügt, ihre Aufrechterhaltung unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen sei vom Landesgesetzgeber nicht hinreichend begründet worden. Dabei hat er die Überlegung, der Meinungsbildungsprozess im Rat werde durch die Mitwirkung eines erweiterten Kreises von Fraktionen und Gruppen erschwert, als durchaus plausibel, aber ohne weitergehende Feststellungen für die Rechtfertigung der Sperrklausel als nicht ausreichend angesehen. Dass er damit nicht zugleich die den Meinungsbildungsprozess strukturierenden Regelungen der Gemeindeordnung in Zweifel ziehen wollte, zeigt im Gegenteil der Hinweis, dass Nachteilen für die Ratsarbeit, die bei Verzicht auf eine Sperrklausel durch die vermehrte Mitwirkung von Splittergruppen entstehen können, durch (ergänzende) Geschäftsordnungsregelungen begegnet werden könne. Dabei dürfte der Verfassungsgerichtshof die bereits bestehenden Regelungen der Gemeindeordnung zur Mindestgröße der Fraktionen und über die vom Fraktionsstatus abhängigen Verfahrensrechte im Auge gehabt.

Die Klägerin kann das geltend gemachte Recht, zur Tagesordnung genommene Anträge vor dem Rat mündlich zu begründen, auch nicht aus der Geschäftsordnung des Beklagten ableiten. Die Geschäftsordnung sieht weder eine Erweiterung des Initiativrechts über § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW hinaus noch ein originäres Antragsbegründungsrecht vor. Vielmehr wiederholt § 5 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GeschO wörtlich die Regelungen des § 48 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO NRW. Der von der Klägerin in Bezug genommene § 8 GeschO trifft Regelungen über die Verfahrensweise mit Anträgen, die von Fraktionen und Stadtverordneten gestellt" wurden und die im Rat der Stadt behandelt werden sollen". Dabei erwähnt § 8 GeschO Anträge, die von Ratsgruppen wie der Klägerin gestellt wurden, schon nicht. Ob § 8 GeschO auf Anträge von Ratsgruppen entsprechend anzuwenden ist, kann dahinstehen. Auch in diesem Fall trüge § 8 GeschO das von der Klägerin geltend gemachte Recht nicht, weil er weder unmittelbar ein Begründungsrecht des jeweiligen Antragstellers statuiert noch das Initiativrecht des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auch auf einzelne Stadtverordnete ausweitet. Vielmehr regelt er lediglich den weiteren Verfahrensgang für Anträge, die im Rat tatsächlich behandelt werden sollen. Rechte der jeweiligen Antragsteller regelt § 8 GeschO nur insoweit, als Abs. 1 ausschließlich den nach § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW und § 5 Abs. 2 Satz 2 GeschO mit dem Initiativrecht ausgestatteten Fraktionen und Quoren von ein Fünftel der Stadtverordneten die Möglichkeit einräumt, die unmittelbare Behandlung der Anträge im Rat verlangen zu können.

Auch der Umstand, dass der Oberbürgermeister den Beschlussantrag der Klägerin ungeachtet eines nach § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW nicht bestehenden Initiativrechts tatsächlich auf die Tagesordnung für die Ratssitzung am 27.06.2006 gesetzt hat, vermittelt der Klägerin kein organschaftliches Recht zur weiteren Begründung des Antrags in der Ratssitzung. Denn als gewähltes Selbstverwaltungsgremium besitzt der Rat die Befugnis zur Selbstorganisation seiner inneren Angelegenheiten. Er ist dabei frei, soweit er nicht gegen Vorgaben und Beschränkungen verstößt, die sich aus der Gemeindeordnung, sonstigen Gesetzen oder der Verfassung ergeben.

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14.02.1998 - 5 A 217/83 -, Die Gemeinde 1984, 227.

Kann aber die Klägerin nach dem oben Ausgeführten aus den in der Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung des Beklagten geregelten Minderheitenrechten keine Rechte hinsichtlich der Behandlung ihrer Anträge durch den Rat ableiten, steht die Entscheidung, wie mit einem Tagesordnungspunkt zu verfahren ist, ausschließlich dem Rat als Ganzem zu.

Im übrigen wäre die Verfahrensweise betreffend den Beschlussantrag der Klägerin XX/0000/00 selbst dann nicht zu beanstanden, wenn ihr das Initiativrecht des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW und das daraus abgeleitete Begründungsrecht zustünde. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW zunächst lediglich im Spannungsverhältnis zwischen Rat und Bürgermeister regelt, dass auch der Rat selbst Einfluss auf die Zusammenstellung der Tagesordnung seiner Sitzungen nehmen kann, wenn die Initiative von einem hinreichend gewichtigen Teil der Vertretungskörperschaft, nämlich einer Fraktion oder einem Fünftel der Ratsmitglieder ausgeht. Leitet man aus diesem Initiativrecht gegenüber dem Bürgermeister im Sinne eines Minderheitenschutzes ein Recht des jeweiligen Ratsteils gegenüber dem Rat als Ganzem ab, den auf die Tagesordnung gesetzten Antrag mündlich zu erläutern,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595,

ist dieses mit der Geschäftsordnungsautonomie des Rats und dessen Befugnis, seine inneren Angelegenheiten selbst zu gestalten, in Konkordanz zu bringen. Diese Rechtsposition des Rats schließt es aus, einer Ratsminderheit die Möglichkeit zu eröffnen, der Ratsmehrheit zu jeglichem Thema eine Debatte in der Sache aufzuzwingen. Vielmehr ist es alleiniges Recht des Rats als Gesamtheit, darüber zu befinden, ob und in welcher Weise er sich mit der jeweiligen Angelegenheit befasst.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595, Urteil vom 30.03.2004 - 15 A 2360/02 -, NWVBl 2004, 378.

Insofern ist dem aus dem Initiativrecht erwachsenden Begründungsrecht genüge getan, wenn dem Initiator eines Antrags im Rahmen einer Geschäftsordnungsdebatte die Möglichkeit eröffnet wird, die Beweggründe angemessen darzulegen, die seines Erachtens für eine Befassung des Rats mit einem entsprechenden Thema sprechen. Damit wird auch das aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten Transparenzgebot, den politischen Willenbildungsprozess für die Bürger nachvollziehbar zu machen, gewahrt.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 30.08.2005 - 1 K 5578/03 -, NWVBl 2006, 152.

Dem so verstandenen Antragsbegründungsrecht wurde die von der Klägerin gerügte Vorgehensweise ausreichend gerecht. Denn die Klägerin erhielt die Gelegenheit, auf den begründeten Geschäftordnungsantrag, über den Antrag der Klägerin nicht in eine Sachdebatte einzutreten, durch eins ihrer Mitglieder zu erwidern. Damit hatte sie die Möglichkeit darzulegen, was nach ihrer Auffassung für eine Befassung mit ihrem Antrag und damit gegen den zur Debatte stehenden Geschäftsordnungsantrag sprach. Dass sich der Vertreter der Klägerin bei seinen Ausführungen tatsächlich darauf beschränkte, die Zulässigkeit des Geschäftordnungsantrags in Zweifel zu ziehen, beruht auf seiner autonomen Entscheidung. De Verfahrensweise wird dadurch nicht angreifbar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.