Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beamtenrecht

Tatbestand:

Die Klägerin steht als Oberregierungsrätin, Besoldungsgruppe A 14, im Dienst des beklagten Landes und ist bei der Bezirksregierung N als Dezernentin im Dezernat 104 (Landesprüfungsamt für Medizin, Psychotherapie und Pharmazie mit Sitz in E) beschäftigt.

Im Jahre 2002 stand die Klägerin für den Zeitraum vom 1. Juli 1999 bis zum 1. April 2002 zur Regelbeurteilung an. Grundlage hierfür waren die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen gemäß Runderlass des Innenministeriums vom 20. Dezember 2001, MBl. NRW. 2002 S. 56 (BRL).

Der für das Dezernat 104 zuständige Leiter der Abteilung 10, Abteilungsdirektor (AD) I, führte mit der Klägerin am 13. November 2001 ein Beurteilungsgespräch, die Beurteilungskonferenz fand am 30. April 2002 statt. Der Klägerin wurde schließlich unter dem 3. Juli 2002 eine dienstliche Beurteilung erteilt. Mit Schreiben vom 4. Juni 2003 teilte die Bezirksregierung N der Klägerin mit, es ließen sich zumindest Zweifel an der Qualität des Beurteilungsgespräches nicht ganz ausräumen. Daher werde die Beurteilung vom 3. Juli 2002 aufgehoben und solle eine neue Beurteilung erstellt werden. Zur Vorbereitung des erforderlichen Beurteilungsgespräches werde AD I, der wiederum als Erstbeurteiler vorgesehen sei, zunächst einen qualifizierten Beitrag von AD U, dem Hauptdezernenten des Dezernats 104, einholen. Anschließend werde die Klägerin zum Beurteilungsgespräch eingeladen. Die Klägerin werde gebeten, eine Aufgabenbeschreibung im Sinne von Nr. 5 BRL vorzubereiten und AD I zur Verfügung zu stellen. Zu dem in Aussicht genommenen Beurteilungsgespräch kam es nicht, weil die Klägerin nur teilnehmen wollte, wenn auch ein Personalratsmitglied teilnehmen würde, die Bezirksregierung N das jedoch ablehnte. Eine (weitere) Beurteilungskonferenz fand ebenfalls nicht statt, ohne dass dafür ein Grund erkennbar wurde.

Unter dem 12. Mai 2004 wurde die Klägerin vom Endbeurteiler, Regierungspräsident U1, mit der Gesamtnote 3 Punkte bewertet. Die Beurteilungsvorschläge des Erstbeurteilers, AD I, und des höheren Vorgesetzten, Regierungsvizepräsident X, lauteten ebenfalls auf 3 Punkte.

Die Klägerin legte Widerspruch ein und machte geltend: AD I habe keine Arbeitskontakte zu ihr gehabt. Ein Beurteilungsgespräch habe nicht stattgefunden, weil die Bezirksregierung die Teilnahme eines Mitglieds des Personalrats abgelehnt habe. Es sei jedoch um eine beteiligungspflichtige Angelegenheit gegangen, weil Gegenstand des Beurteilungsgesprächs auch die fehlerhaft angewandten BRL hätten sein sollen. Die bei den früheren Vorgesetzten eingeholten Beurteilungsbeiträge seien nicht ausreichend, weil diese keinerlei ausreichende Arbeitskontakte mit ihr gehabt hätten. In der dienstlichen Beurteilung fände sich nicht wieder, dass AD U sie zweimal für eine Leistungsprämie vorgeschlagen und dass sie mit dem Aufbau eines Teildezernates Pionierarbeit geleistet habe. Schließlich fehle die nach Nr. 9 BRL vorgesehene Darstellung besonderer Fachkenntnisse und Fähigkeiten. Ihre Expertise im Bereich des Psychotherapeutengesetzes werde bundesweit nachgefragt.

Mit Bescheid vom 7. Oktober 2004, zugestellt am 15. Oktober 2004, wies die Bezirksregierung N den Widerspruch als unbegründet zurück und führte aus: Bei der Bezirksregierung N falle für den höheren Dienst die Aufgabe des Erstbeurteilers grundsätzlich den Abteilungsleitern zu. Auch wenn AD I nach dem Vortrag der Klägerin nahezu keine Arbeitskontakte zu ihr gehabt habe, könne nicht gefolgert werden, dass er nicht in der Lage gewesen wäre, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über sie zu bilden. AD I sei im Rahmen seines regelmäßigen dienstlichen Erfahrungsaustausches mit AD U sowie aufgrund der bei ihm eingehenden Berichte des Dezernates 104 stets über die Leistungsfähigkeit und Aufgabenerledigung der Klägerin unterrichtet gewesen. Die Klägerin könne ihre Teilnahme am Beurteilungsgespräch nicht vom Hinzuziehen eines Personalratsmitglieds abhängig machen. Es handele sich dabei um ein vertrauliches Vieraugengespräch zwischen dem Vorgesetzten und der Beamtin. Die dienstliche Beurteilung befinde sich zu diesem Zeitpunkt noch vor dem Entwurfsstadium. Das Beurteilungsgespräch beinhalte keine beteiligungspflichtigen Angelegenheiten. Schließlich seien Einzelvorgänge im Regelfall ungeeignet zur Aufnahme in eine dienstliche Beurteilung.

Die Klägerin hat am 15. November 2004 Klage erhoben. Sie wiederholt und vertieft das im Vorverfahren Ausgeführte. Insbesondere macht sie geltend:

AD I verfüge, nachdem die erste Beurteilung als fehlerhaft aufgehoben worden sei, nicht mehr über die erforderliche Unvoreingenommenheit. Sie habe zu Recht die Hinzuziehung eines Mitglieds des Personalrates zum Beurteilungsgespräch verlangt. Die richtige Anwendung der BRL sei eine beteiligungspflichtige Angelegenheit. Mit dem Beurteilungsgespräch werde die dienstliche Beurteilung im wesentlichen vorbereitet.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N vom 7. Oktober 2004 zu verurteilen, ihre dienstliche Beurteilung durch die Bezirksregierung N vom 12. Mai 2004 aufzuheben und sie unter Beachtung der Rechtssauffassung des Gerichts für den Zeitraum vom 1. Juli 1999 bis zum 1. April 2002 erneut dienstlich zu beurteilen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen,

und wiederholt und vertieft das im Widerspruchsbescheid Ausgeführte. Darüber hinaus macht es geltend:

AD U sei bis Ende 2000 im selben Tätigkeitsbereich Abteilungsleiter beim Landesversorgungsamt gewesen. Nach Eingliederung des Landesprüfungsamts für Medizin, Psychotherapie und Pharmazie in die Bezirksregierung N sei er Hauptdezernent. Als solcher nehme er nach § 17 der Geschäftsordnung für die Bezirksregierungen nur eine eingeschränkte Vorgesetztenfunktion gegenüber den übrigen Dezernentinnen wahr. Daher scheide er als Erstbeurteiler aus. Die Klägerin sei vom Erstbeurteiler, vom höheren Vorgesetzten und vom Endbeurteiler übereinstimmend im 3-Punkte-Bereich gesehen worden, sodass die Richtsatzorientierung bei ihrer dienstlichen Beurteilung keine Rolle gespielt habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig und begründet.

Die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 12. Mai 2004 in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung N vom 7. Oktober 2004 gefunden hat, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Sie hat daher entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einen Anspruch auf Aufhebung dieser Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Die Entscheidung darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter den – grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – sachlichen und persönlichen Anforderung seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen.

So etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, ZBR 2003, 359; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. November 2005 - 6 A 1474/04 -, veröffentlicht bei Juris und NRWE .

Hiernach erweist sich die dienstliche Beurteilung der Klägerin als rechtswidrig, weil der Erstbeurteiler nicht ordnungsgemäß bestimmt worden ist.

Vgl. Urteil der Kammer vom 11. August 2006 - 13 K 2207/04 -, veröffentlicht in Juris und NRWE, zu einem ähnlich gelagerten Fall.

Nach Nr. 12.2.1 BRL bestimmt die Endbeurteilerin eine Vorgesetzte der Beamtin zur Beurteilerin (Satz 1). Diese muss in der Lage sein, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über die Beamtin zu bilden; einzelne Arbeitskontakte oder kurzfristige Einblicke in die Arbeit reichen hierfür nicht aus (Satz 2).

Diese Anforderungen sind bei der Bestimmung von AD I zum Erstbeurteiler der Klägerin nicht hinreichend beachtet worden. Zwar war AD I als Leiter der Abteilung 10, zu der das Dezernat 104 gehört, Vorgesetzter der Klägerin (§ 15 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der Bezirksregierungen). Er war jedoch nicht in der Lage, sich – wie in den BRL vorgeschrieben – aus eigener Anschauung ein Urteil über die Klägerin zu bilden. Die Klägerin hat insoweit unwidersprochen vorgetragen, zwischen AD I und ihr hätten keine Arbeitskontakte bestanden. Das beklagte Land hat zwar darauf hingewiesen, dass er im Rahmen seines regelmäßigen dienstlichen Erfahrungsaustausches mit AD U sowie aufgrund der bei ihm eingehenden Berichte des Dezernates über die Leistungsfähigkeit der Klägerin und deren Aufgabenerledigung unterrichtet gewesen sei. Auf diese Weise mag AD I auch in der Lage gewesen sein, sich ein Urteil über die Klägerin zu bilden. Diese Urteilsbildung beruhte jedoch nicht auf seiner eigenen Anschauung, sondern auf Berichten Dritter. Damit sind die diesbezüglichen Anforderungen in Nr. 12.2.1 Satz 2 BRL nicht erfüllt.

Dass diese Anforderungen in der insoweit maßgeblichen Verwaltungspraxis landesweit nicht beachtet worden wären, ist nicht erkennbar und von dem beklagten Land auch nicht vorgetragen worden. Aus dem Umstand, dass nach dem Vortrag des beklagten Landes für den höheren Dienst bei der Bezirksregierung N grundsätzlich die Abteilungsleiter zu Erstbeurteilern bestellt worden sind, lässt sich nicht ableiten, dass damit das Erfordernis der Urteilsbildung aus eigener Anschauung – zumal landesweit – obsolet geworden sein sollte.

Die Bestellung von AD I zum Erstbeurteiler ist schließlich auch nicht mit der Überlegung zu rechtfertigen, dass ein anderer Erstbeurteiler nicht in Betracht gekommen wäre. Mit AD U stand ein Vorgesetzter der Klägerin zur Verfügung, der in der Lage war, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über sie zu bilden.

Dass AD U unmittelbaren Einblick in die Tätigkeit der Klägerin hatte, ergibt sich aus seiner Aufgabe als Hauptdezernent. Nach der Geschäftsordnung für die Bezirksregierungen (§ 18 Abs. 7 Satz 2 bis 4 in der Fassung des Runderlasses des Innenministeriums vom 9. Oktober 2001, MBl. NRW. 2002 S. 42, bzw. § 17 Abs. 7 Satz 2 bis 4 in der Fassung des Runderlasses vom 30. Juli 2004, MBl. NRW. 2004 S. 864) überwachen und koordinieren die Hauptdezernenten die Arbeit der anderen Dezernatsbereiche und achten darauf, dass das Handeln des Dezernates den Zielen seines Verwaltungsauftrages entspricht. Sie können die erforderlichen Weisungen erteilen, sich die Unterzeichnung einzelner Vorgänge aus dem Aufgabenbereich der übrigen Dezernenten vorbehalten und durchlaufende Entwürfe abändern. Darüber hinaus können sie im Einzelfall Weisungen erteilen, sofern dies aus zeitlichen, wirtschaftlichen oder fachlichen Gründen erforderlich ist. Aus dieser Aufgabenbeschreibung ergibt sich zugleich, dass AD U Vorgesetzter der Klägerin im Sinne der BRL war. Wer Vorgesetzter ist, wird in den BRL nicht geregelt, so dass auf die Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 5 Satz 1 Landesbeamtengesetz (LBG) zurückgegriffen werden muss, wonach Vorgesetzter ist, wer einem Beamten für seine dienstliche Tätigkeit Anordnungen erteilen kann. Dass der Richtliniengeber einen von der gesetzlichen Definition abweichenden Vorgesetztenbegriff verwenden wollte, ist nicht ersichtlich. Darauf, dass in der Geschäftsordnung für die Bezirksregierungen die Hauptdezernenten nicht ausdrücklich als Vorgesetzte bezeichnet werden, kommt es nicht an.

Schließlich dürfte es zwar grundsätzlich möglich sein, in den BRL Ausnahmen von dem in Nr. 12.2.1 Satz 2 festgelegten Erfordernis vorzusehen. Das ist jedoch nicht geschehen.

Da nach alledem die Beurteilung der Klägerin schon wegen der fehlerhaften Bestimmung des Erstbeurteilers rechtswidrig ist, kann dahinstehen, ob und inwieweit die Klägerin mit ihren weiteren Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit ihrer Beurteilung Erfolg gehabt hätte. Deshalb ist lediglich ergänzend auf Folgendes hinzuweisen:

Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die angefochtene Beurteilung erstellt worden ist, ohne dass das nach Nr. 12.3.1 BRL vorgesehene Beurteilungsgespräch mit der Klägerin geführt worden ist.

Das Unterbleiben eines derartigen Beurteilungsgesprächs zu Beginn des Beurteilungsverfahrens hat regelmäßig die Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung zur Folge. Das Beurteilungsgespräch hat nämlich u.a. den Zweck, den Beamten durch die Darstellung seiner Sicht potentiellen Einfluss auf den Beurteilungsvorschlag und auf diesem Weg auf das Beurteilungsergebnis nehmen zu lassen. Allerdings kann das Beurteilungsgespräch bei Vorliegen besonderer Umstände als rechtlich entbehrlich anzusehen sein. So verhält es sich etwa, wenn der zu Beurteilende ein derartiges Gespräch unzweideutig ablehnt.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 29. November 2005 - 2 K 5534/04 , veröffentlicht in Juris und NRWE.

Gleiches gilt im Falle der Klägerin. Sie hat die Teilnahme an dem ihr angebotenen Beurteilungsgespräch abgelehnt. Sie konnte auch nicht verlangen, dass ein Mitglied des Personalrats an dem Beurteilungsgespräch, bei dem es sich um einen innerdienstlichen Vorgang handelt, teilnimmt.

Insbesondere kann sich die Klägerin nicht auf § 65 Abs. 3 Satz 3 Landespersonalvertretungsgesetz (LPVG) berufen. Danach kann ein Mitglied des Personalrats auf Wunsch des Beschäftigten an Besprechungen mit entscheidungsbefugten Personen der Dienststelle teilnehmen, soweit dabei beteiligungspflichtige Angelegenheiten berührt werden. Hier kommt die beteiligungspflichtige Angelegenheit "Beurteilungsrichtlinien" nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG in Betracht, womit die Aufstellung von Beurteilungsrichtlinien gemeint ist.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26. Juli 2004 - 6 B 1229/04 , veröffentlicht in Juris und NRWE.

Bei dem hier in Rede stehenden Beurteilungsgespräch sollte keine beteiligungspflichtige Angelegenheit, nämlich die Erstellung von Beurteilungsrichtlinien, berührt werden. Nach der Vorstellung der Klägerin sollte Inhalt dieses Gespräches zwar auch die fehlerhafte Anwendung der BRL sein, was sich noch im Rahmen von Nr. 12.3.1.2 bewegen dürfte. Dabei geht es aber nicht einmal am Rande um die Aufstellung von Beurteilungsrichtlinien, sondern lediglich um deren Anwendung in einem Einzelfall, nämlich bei der für die Klägerin zum 1. April 2002 zu erstellenden dienstlichen Beurteilung. Der in der Kommentarliteratur geäußerten, nicht näher begründeten gegenteiligen Ansicht,

Cecior u.a., Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, § 72 Rn. 473,

vermag sich das Gericht nicht anzuschließen. Im Übrigen gibt die im Widerspruchsbescheid erwähnte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,

Beschluss vom 11. März 1983 - 6 P 23/80 , BVerwGE 67, 58,

im vorliegenden Zusammenhang schon deswegen nichts her, weil es darin um das Gespräch anlässlich der Eröffnung der bereits fertiggestellten dienstlichen Beurteilung geht.

Soweit die Klägerin die Beurteilungsbeiträge früherer Vorgesetzter bemängelt, werden die Vorgaben der BRL eingehalten. In Nr. 12.3.2 BRL ist nämlich nicht vorgesehen, dass die ehemaligen Vorgesetzten, von denen ein Beurteilungsbeitrag erbeten wird, in der Lage sein müssen, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über die Beamtin zu bilden. Im Übrigen lässt sich allein aus dem Umstand, dass AD I bei der aufgehobenen Beurteilung vom 3. Juli 2002 mitgewirkt hat, eine Voreingenommenheit nicht ableiten.

Auch soweit die Klägerin beanstandet, bestimmte für ihre Leistungsbewertung erhebliche Umstände, nämlich dass sie für Leistungsprämien vorgeschlagen worden sei und ein Teildezernat aufgebaut habe, seien nicht ausreichend berücksichtigt worden, ist ein Rechtsfehler nicht zu erkennen. Eine ausdrückliche Erwähnung dieser Umstände in der dienstlichen Beurteilung ist nicht erforderlich, weil es sich nur um einzelne Aspekte handelt, die bei der Gesamtbewertung zu berücksichtigen sind. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Umstände bei der Beurteilung der Klägerin nicht in die Entscheidungsfindung einbezogen worden sind.

Die dienstliche Beurteilung der Klägerin dürfte dagegen deswegen fehlerhaft sein, weil keine Beurteilungskonferenz stattgefunden hat.

Nach den BRL führt zu Beginn des Beurteilungsverfahrens die Erstbeurteilerin mit der Beamtin ein Beurteilungsgespräch (Nr. 12.3.1). Im Anschluss an die Beurteilungsgespräche bildet die Endbeurteilerin den Beurteilungsmaßstab, wobei sie sich in geeigneter Weise von den Beurteilerinnen und den höheren Vorgesetzten in Beurteilungskonferenzen beraten lässt (Nr. 12.4). Das gilt auch dann, wenn wie hier eine zunächst erstellte Beurteilung aufgehoben worden ist und statt ihrer eine Beurteilung neu erstellt werden soll. Dass in einem solchen Fall von dem vorgesehenen Verfahren, insbesondere dass eine Beurteilungskonferenz stattzufinden hat, abgewichen werden kann, sehen die BRL nicht vor.

Demnach hätte im vorliegenden Fall, nachdem mit Schreiben der Bezirksregierung N vom 4. Juni 2003 ein neues Beurteilungsverfahren eingeleitet worden war, auch eine neue Beurteilungskonferenz stattfinden müssen. Das ist aber nicht geschehen. Die im Vorfeld der später aufgehobenen dienstlichen Beurteilung vom 3. Juli 2002 am 30. April 2002 abgehaltene Beurteilungskonferenz ist in Bezug auf die angefochtene Beurteilung der Klägerin vom 12. Mai 2004 auch deswegen nicht ausreichend, weil sie auf dem Beurteilungsgespräch vom 13. November 2001 aufbaut, dessentwegen die dienstliche Beurteilung vom 3. Juli 2002 gerade aufgehoben worden ist. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass das soeben Ausgeführte selbstredend auch für das Beurteilungsverfahren gilt, das nach Rechtskraft dieses Urteils einzuleiten ist.

Auch beanstandet die Klägerin zu Recht, dass in dem Abschnitt "besondere Fachkenntnisse und Fähigkeiten" ihrer dienstlichen Beurteilung nichts eingetragen worden ist. Das steht im Widerspruch zu Nr. 9 BRL, der insbesondere vorsieht, dass unter bestimmten Voraussetzungen insoweit eigene Angaben der Beamtin auf Wunsch in die Beurteilung aufgenommen werden.

Schließlich ist nicht erkennbar, dass die dienstliche Beurteilung der Klägerin fehlerhaft ist, soweit es um die Richtsatzorientierung und die Vergleichsgruppenbildung geht.

Grundsätzlich ist die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von Richtsätzen, wie das hier in Nr. 6.3.3 und 6.3.4 BRL vorgesehen ist, rechtlich nicht zu beanstanden. Die Zulässigkeit der Bildung von Vergleichsgruppen und der Festlegung von Richtsätzen beruht auf der Erwägung, dass hierdurch der Aussagegehalt, den der Dienstherr aufgrund des ihm zustehenden Ermessens den einzelnen Noten des Gesamturteils beilegen will, verdeutlicht und konkretisiert wird. Die Noten dienen dem beurteilenden Dienstvorgesetzten als Ausdrucksmittel dafür, in welchem Maße der beurteilte Beamte den Anforderungen seines statusrechtlichen Amtes gerecht wird bzw. sie übertrifft. Dieses Werturteil erfordert insbesondere Maßstäbe dafür, inwieweit geringe Unterschreitungen oder Überschreitungen der zu stellenden Anforderungen innerhalb des mit der jeweiligen Note ausgedrückten Rahmens bleiben, welche Überschreitungen durch die nächstbessere Note und welche durch eine noch bessere Note zum Ausdruck zu bringen sind. Wortsinn und begriffliche Umschreibungen der Noten können für sich allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende Angabe, dass der Dienstherr insgesamt zu bestimmten Anteilen bestimmte Noten erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe, insbesondere für den mit Arbeitsweise und Leistungen größerer Verwaltungsbereiche vertrauten Vorgesetzten.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, 197; zuletzt bestätigt durch Urteil vom 24. November 2005 2 C 34.04 -, DÖV 2006, 345; Urteil der Kammer vom 17. März 2006 - 13 K 6149/04 -, veröffentlicht bei Juris und NRWE.

Die rechtmäßige Anwendung der Richtsatzwerte setzt jedoch voraus, dass die Vergleichsgruppe – zwar für den Beurteiler noch überschaubar aber – hinreichend groß und homogen ist.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, DÖV 2006, 346; vgl. auch Urteil vom 26. Juni 1980 a.a.O.

Diese Anforderungen gelten nicht nur für den Fall, dass die Richtsätze unmittelbar angewandt werden, sondern ebenso dann, wenn wegen der Unterschreitung der vorgesehenen Vergleichsgruppengröße (nur) eine rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen erfolgen soll (vgl. Nr. 6.3.4 Satz 2 BRL, wo davon die Rede ist, dass im Falle der Unterschreitung der vorgesehenen Vergleichsgruppengröße bei der Festlegung der Gesamtbewertung eine Differenzierung angestrebt werden soll, die sich an den Orientierungsrahmen der Richtsätze anlehnt, allerdings ohne ausdrücklich zu sagen, ob das (auch) eine rechnerische Anlehnung einschließt). Auch eine rechnerische Anlehnung setzt voraus, dass die Vergleichgruppe so groß ist, dass sie den aus den allgemeinen Erwartungen und den Erfahrungswerten des Dienstherrn gespeisten Schluss zulässt, eine Notenverteilung in Anlehnung an die Richtsätze werde den Leistungen der Betroffenen jedenfalls grundsätzlich gerecht. Ist die Gruppe dagegen so klein, dass eine solche Schlussfolgerung keine Grundlage in dem allgemeinen Erwartungsbild und den Erfahrungen des Dienstherrn findet, ist sie willkürlich. Ein solches Vorgehen stünde im Widerspruch zu dem aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 33 Abs. 2 GG sich ergebenden verfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch des Beamten, willkürfrei dienstlich beurteilt zu werden. In diesem Fall ist weder eine unmittelbare Anwendung der Richtsätze noch eine rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen zulässig, wenn diese ebenfalls zur Bildung von – wenn auch modifizierten – Quoten führt.

Das steht in Übereinstimmung mit § 10a Abs. 3 LVO. Dort ist geregelt, dass bei Beurteilungen der Anteil der Beamten einer Vergleichsgruppe bei der besten Note 10 v.H. und bei der zweitbesten Note 20 v.H. nicht überschreiten soll (Satz 1). Ist die Anwendung dieser Richtwerte wegen einer zu geringen Zahl der einer Vergleichsgruppe zugeordneten Beamten nicht möglich, sind die Beurteilungen in Anlehnung an diese Richtwerte entsprechend zu differenzieren (Satz 2). Soweit Satz 2 ausdrücklich vorsieht, dass eine Anwendung der Richtsätze nicht möglich ist, wenn die Vergleichsgruppe zu klein ist, entspricht sie den vorstehenden Grundsätzen. Da dem Beamten, wie ausgeführt, ein verfassungsrechtlicher Anspruch zusteht, willkürfrei dienstlich beurteilt zu werden, muss Satz 2 im Übrigen in verfassungskonformer Weise dahingehend ausgelegt werden, dass eine Anlehnung bei einer Vergleichsgruppe, die nicht ausreichend groß ist, keine irgendwie geartete rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen beinhalten darf.

Urteil der Kammer vom 24. November 2006 - 13 K 3093/04 -, n.v., Urteil der Kammer vom 11. August 2006 - 13 K 2698/04 -, n.v., und Urteil der Kammer vom 17. März 2006 - 13 K 6149/04 -, veröffentlicht bei Juris und NRWE.

Dafür, dass im Falle der Klägerin eine solche rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen stattgefunden hat, gibt es keine konkreten Anhaltspunkte. Insbesondere spricht der Anteil der Beamtinnen/Beamten, denen in der Gesamtnote vier oder fünf Punkte zuerkannt worden sind, eher gegen eine rechnerische Orientierung an den Richtsätzen. Ausweislich des vom beklagten Land mitgeteilten Beurteilungsspiegels beträgt dieser Anteil 39 v.H., während Nr. 6.3.3 BRL nur 30 v.H. vorsieht. Wie die Größe der Vergleichsgruppe (18 Personen) zu bewerten ist, kann daher offen bleiben.

Ohne dass es im vorliegenden Fall im Ergebnis darauf ankommt, sei noch zu der Frage Stellung genommen, wann nicht mehr von einer hinreichenden Größe der Vergleichsgruppe ausgegangen werden kann mit der Folge, dass eine rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegebenen Rahmen nicht mehr zulässig ist.

Nach Auffassung der Kammer ergibt sich ein Anhaltspunkt für die Antwort auf diese Frage aus Nr. 6.3.4 Satz 1 BRL. Danach soll eine Vergleichsgruppe mindestens dreißig Personen umfassen. Dass es sich bei dieser Personenzahl um eine Größe am unteren Rand handelt, wird etwa daran deutlich, dass es in dem zitierten richtungsweisenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1980 um eine Anwendung von Richtsätzen auf eine Vergleichsgruppe von 120 Beamten ging. Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass bei hinreichend großen Verwaltungsbereichen mit im Großen und Ganzen vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur und hinreichend stark besetzten Besoldungsgruppen (wie im entschiedenen Fall von 120 Beamten) der Dienstherr im Allgemeinen ohne Rechtsfehler davon ausgehen kann, dass das Gesamtbild der Eignung und Leistung der Beamten annähernd sowohl mit der Gesamtverwaltung als auch mit den einzelnen anderen Bezirken übereinstimmen wird. Das ist bei einer Vergleichsgruppe von weniger als dreißig Personen, die auch der Richtliniengeber als Zäsur sieht, in der Regel jedoch nicht mehr der Fall. Dafür spricht überdies, dass nach der Rechtsprechung den Richtsätzen – das Vorliegen ausreichend großer Vergleichsgruppen vorausgesetzt – nicht die Aufgabe zufallen darf, eine zwingend einzuhaltende obere Grenzen zu bezeichnen. Vielmehr muss wegen des Gebots einer individuellen und gerechten Beurteilung des einzelnen Beamten – wie das auch in Nr. 6.3.3 Satz 2 BRL vorgesehen ist – eine geringfügige Überschreitung der Prozentsätze möglich sein, so dass schon die Richtsätze selbst nur Annährungswerte sind.

Demnach verbietet sich bei einer Vergleichsgruppe von weniger als dreißig Personen in der Regel eine rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegebenen Rahmen, d.h. eine Umrechnung der sich aus den Richtsätzen ergebenden Quotierung auf die Vergleichsgruppe. Bei Vergleichsgruppen dieser Größe ist rechtlich allein zulässig eine Richtsatzorientierung in dem Sinne, dass sich die Beurteiler davon leiten lassen, dass bei größeren Vergleichsgruppen als Orientierungsrahmen die in der BRL festgelegten Richtsätze (im Sinne von Obergrenzen) berücksichtigt werden sollen. Wie der Kammer durchaus bewusst ist, kann das zur Folge haben, dass verhältnismäßig viele Beurteilungen mit der besten oder zweitbesten Note abschließen und dass der sachlich begründete Zweck der Richtsatzorientierung dann nicht erreicht wird. Dem kann der Dienstherr allerdings ggf. durch die Bildung größerer Vergleichsgruppen begegnen.

Was die Frage angeht, ob im Einzelfall die Beurteilung in Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen erstellt worden ist, ist noch Folgendes zu bemerken: Je näher die tatsächliche Notenverteilung in einer Vergleichsgruppe von weniger als dreißig Personen den in den BRL vorgegebenen Richtsätzen kommt, desto stärker ist der Dienstherr gehalten, im Streitfall darzulegen und ggf. zu beweisen, dass diese Notenvergabe nicht auf einer rechnerischen Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegebenen Rahmen beruht.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. September 2003 - 2 A 10795/03 -, IÖD 2004, 62.

Das kann insbesondere durch einen Hinweis auf entsprechende Vorgaben in der Beurteilungskonferenz, die in einem Protokoll fest gehalten und in der Folge auch umgesetzt worden sind, geschehen. Zu denken wäre auch an eine konkrete Darlegung, wie die Beurteiler die einzelnen Mitglieder der Vergleichsgruppe in ihrem Verhältnis zueinander eingeschätzt haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 13 K 7158/04