Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 7147/03

Tatbestand:

Die am 0. September 1971 geborene Klägerin wendet sich gegen ihre für den Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2002 erstellte dienstliche Beurteilung.

Sie steht seit 1995 im Polizeidienst des beklagten Landes. Zuletzt war sie im Eingangsamt der Laufbahn (Polizeimeisterin) für den Zeitraum vom 1. April 1999 bis zum 31. Dezember 1999 mit 3 Punkten beurteilt worden.

Während des aktuellen Beurteilungszeitraumes wurde sie am 31. Januar 2002 zur Polizeiobermeisterin (Besoldungsgruppe A 8 BBesO) befördert. Ihren Dienst verrichtete sie in den Jahren 2000 bis 2002 als Streifenbeamtin im Kreis N in der Polizeiinspektion O, und zwar bis zum 27. Oktober 2002 auf der Polizeiwache I (Vorgesetzter: PHK Z) und seit dem 28. Oktober 2002 auf der Polizeiwache F (Vorgesetzter: POK M). Nachdem sie dem Dienstherrn ihre Schwangerschaft angezeigt hatte, wurde sie mit Verfügung vom 29. November 2002 unter Bezugnahme auf eine mündliche Anordnung vom 26. November 2002 zur Polizeihauptwache I1 (Vorgesetzter: PHK C1) umgesetzt. Gleichwohl verrichtete sie zunächst ihren Dienst bis zum 8. Dezember 2002 in I weiter und wurde erst seit dem 9. Dezember 2002 in I1 eingesetzt. Krankheitsbedingt nahm sie den Dienst in I1 erst am 11. Dezember 2002 auf, wobei sie nicht mehr im Streifendienst, sondern im Bereich Anzeigenaufnahme und Publikumsverkehr tätig wurde.

Für den hier in Rede stehenden Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2002 wurde für die Klägerin und andere Beamte eine Regelbeurteilung erstellt. Zur Vorbereitung der auf Anfang Dezember 2002 vorgesehenen Maßstabskonferenz fand auf der Polizeihauptwache I1 am 28. November 2002 eine Vergleichsgruppenbesprechung" der Erstbeurteiler für die in der Polizeiinspektion O zu beurteilenden Beamten statt, an der bis auf POK M, der durch POK D vertreten wurde, alle Erstbeurteiler der Polizeiinspektion X teilnahmen. In einem internen Vermerk vom 12. Mai 2003 gibt der Leiter der PI O, POR C2, hierzu unter anderem an:

In der PI-internen Besprechung habe ich die Strukturen der jeweiligen Vergleichsgruppen der Behörde an Hand der harten Daten aufgezeigt und die Positionen der jeweils zu beurteilenden Beamtinnen/Beamten dargestellt. Ich habe expressiv verbis ausdrücklich vorangestellt und betont, dass die Erstbeurteiler weisungsfrei sind. Die Erstbeurteiler haben anschließend für die jeweiligen Vergleichsgruppen einen PI-internen Quervergleich vorgenommen; sie hatten dabei die Möglichkeit, das Leistungsbild der zu Beurteilenden umfassend darzustellen. So ist es auch für die PM'in X erfolgt. Als Ergebnis des PI-internen Quervergleiches in der Vergleichsgruppe A 8 hielten sowohl PHK Z als auch POK D ein Gesamtergebnis von drei Punkten für PM'in X für richtig. Dieses Ergebnis wurde konsequent so in die Maßstabsbesprechung der Behörde eingebracht.

Zu der Besprechung der PI O vom 28. November 2002 und zum weiteren Verfahren führt PHK Z in einem internen Schreiben vom 2. Mai 2003 aus:

... In einem internen Quervergleich unter Berücksichtigung der jeweiligen Quotierung wurde der Leistungsstand der Beamten und Beamtinnen der Besoldungsgruppe A 8 gegenübergestellt. Der jeweilige Erstbeurteiler begründete seine Entscheidung, warum er zu dieser Beurteilung gekommen ist. In diesem internen Quervergleich wurde deutlich, dass es eine Vielzahl von Beamten und Beamtinnen gab, die noch bessere bzw. die gleichen Leistungen aufwiesen, als die Beamtin X. Als weisungsfreier Erstbeurteiler kam ich nach Abwägung aller Beurteilungskriterien zu der Entscheidung, die Beamtin X mit 3 Punkten zu beurteilen.

Am 06.12.2002 fand im Institut für öffentliche Verwaltung die Maßstabsbesprechung mit allen Erstbeurteilern statt. In dieser Besprechung wurde die Beamtin X von mir mit 3 Punkten vorgeschlagen. Am 07.12.2002 führte ich mit der Beamtin ein Beurteilungsgespräch. In diesem Gespräch versuchte ich ihr deutlich zu machen, dass sie aufgrund der Rahmenbedingungen und im Quervergleich mit anderen Beamten und Beamtinnen keine über dem Durchschnitt liegende Beurteilung (4 Punkte) bekommen kann.

Am 6. Dezember 2002 kam es sodann zu der von PHK Z bereits erwähnten Maßstabsbesprechung für die Beamten der Besoldungsgruppe A 8 BBesO.

PHK Z, der auf der Polizeiwache in I Vorgesetzter der Klägerin war, erstellte für den Teilzeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 27. Oktober 2002 einen Beurteilungsbeitrag. Hierzu führte er ausweislich der Angaben im entsprechenden Formular mit ihr am 7. Dezember 2002 ein Beurteilungsgespräch. In seinem Beitrag bewertete er die Untermerkmale im Bereich Leistungsverhalten" 1 x mit 5 Punkten, 2 x mit 4 Punkten und 4 x mit 3 Punkten, im Bereich Leistungsergebnis" 1 x mit 3 und 1 x mit 4 Punkten und im Bereich Sozialverhalten" 2 x mit 3 und 1 x mit 4 Punkten. Der Beurteilungsbeitrag wurde von ihm am 27. Dezember 2002 unterzeichnet.

POK M, der Vorgesetzter der Klägerin auf der Polizeiwache in F war, unterzeichnete am 5. Januar 2003 die von ihm verfasste Erstbeurteilung für den Gesamtzeitraum (1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2002). Auf dem Beurteilungsformular war angegeben, dass ein Beurteilungsgespräch am 18. Dezember 2002 stattgefunden habe. Er bewertete die Klägerin in allen drei Hauptmerkmalen und auch im Gesamturteil mit 3 Punkten (Leistungsverhalten: 2 x 4 Punkte, 5 x 3 Punkte; Leistungsergebnis: 2 x 3 Punkte; Sozialverhalten: 1 x 4 Punkte, 1 x 3 Punkte, 1 x 2 Punkte).

Die Beurteilerbesprechung fand am 23. Januar 2003 in den Diensträumen des Landrats N statt. Neben Landrat I2 als Behördenleiter nahmen Herr LPD C2 als Leiter GS, Herr EKHK T als kommissarischer Leiter VL, Frau PKin I3 als Vertreterin der Gleichstellungsbeauftragten und Herr KAR T1 als Schriftführer teil. Nach dem Inhalt der Niederschrift wurden dort die Beurteilungen unter anderem der Besoldungsgruppe A 8 BBesO gemeinsam erörtert, um leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Ergebnisse im Wege des Quervergleichs zu erreichen.

Der Endbeurteiler, Landrat I2, schloss sich dem Vorschlag des Erstbeurteilers an und unterzeichnete die Beurteilung am 27. Januar 2003. Am 5. Februar 2003 eröffnete PHK Z der Klägerin den Beurteilungsbeitrag und die Gesamtbeurteilung.

Diese wandte sich mit Schreiben vom 1. April 2003 an ihren Dienstherrn und rügte formale und inhaltliche Fehler. Die Erstbeurteilung sei nicht von der richtigen Person erstellt worden. POK M könne vom gesamten Beurteilungszeitraum höchstens vier oder fünf Wochen beurteilen. Im übrigen habe nicht er tätig werden dürfen, sondern allenfalls PKH C1, der Wachleiter der Polizeihauptwache I1. Darüber hinaus habe POK M mit ihr kein Beurteilungsgespräch geführt. An dem im Formular insoweit angegebenen Tag, dem 18. Dezember 2002, sei sie gar nicht im Dienst gewesen. Auch inhaltlich sei sie mit ihrer Beurteilung nicht einverstanden. Sie habe im Vorfeld der Beurteilung im November mit PHK Z gesprochen. Er habe ihr seinerzeit zu verstehen gegeben, mit ihrer Leistung sehr zufrieden zu sein. Bei Bekanntgabe der Beurteilung am 5. Februar 2003 habe er demgegenüber erklärt, er habe sie auf Weisung nicht mit 4 Punkten beurteilen dürfen, sodass sie als Gesamtnote erneut nur 3 Punkte erhalte. Eine derartige Weisung verstoße gegen die Beurteilungsrichtlinien. Hierzu gebe es Rechtsprechung.

Der Beklagte wertete das Schreiben vom 1. April 2003 als Antrag auf Abänderung der Beurteilung und holte Stellungnahmen der am Beurteilungsverfahren Beteiligten ein. Neben den oben zitierten Stellungnahmen des POR C2 vom 12. Mai 2003 und des PHK Z vom 2. Mai 2003 äußerten sich PHK C1 unter dem 29. April 2003, der Leiter der Polizeiwache F, EPHK A, unter dem 9. Mai 2003 und POK M unter dem 6. Mai 2003 und 4. September 2003. Auf Blatt 25 bis 31 und 41 der Beiakte Heft 1 wird insoweit verwiesen.

Nach Auswertung dieser Äußerungen lehnte der Beklagte das Anliegen der Klägerin mit Bescheid vom 22. Mai 2003 ab. Zur Begründung führte er aus, anlässlich der Maßstabsbesprechung am 6. Dezember 2002 sei zwar als Ergebnis eines PI-internen Quervergleichs festgehalten worden, dass die Leistungen der Klägerin im 3-Punkte-Bereich anzusiedeln seien, doch habe es insoweit zu keinem Zeitpunkt eine Weisung gegeben. Es sei auch gerechtfertigt gewesen, POK M die Erstbeurteilung erstellen zu lassen, denn zum Zeitpunkt der Vorbesprechung sei noch nichts von der Schwangerschaft der Klägerin bekannt gewesen. Man habe deshalb davon ausgehen müssen, dass sie in der Polizeiwache F und damit bei POK M verbleibe. Zudem habe sie zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt noch keinen Tag Dienst in der Hauptwache in I1 geleistet, sodass eine Beurteilung durch den dortigen Wachleiter, PHK C1, nicht sachgerecht gewesen wäre. Im übrigen habe POK M nicht nur der Beurteilungsbeitrag des PHK Z zur Verfügung gestanden, er habe sich darüber hinaus auch mit PHK Z über die Klägerin ausgetauscht. Soweit die Klägerin rüge, es habe kein Beurteilungsgespräch stattgefunden, habe POK M glaubhaft versichert, dass es ein solches Gespräch gegeben habe. Er habe lediglich das Datum nicht direkt notiert, sodass es zu einer Verwechselung des eingetragenen Datums gekommen sein müsse. Dies führe aber nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung. Gleiches gelte für den Umstand, dass die Beurteilung der Klägerin nicht durch POK M, sondern - zusammen mit dem Beurteilungsbeitrag - durch PHK Z bekannt gegeben worden sei.

Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 27. Mai 2003 legte die Klägerin Widerspruch gegen ihre Beurteilung vom 27. Januar 2003 ein, mit Schreiben vom 17. Juni 2003 gegen den Bescheid vom 20. Mai 2003 - bei der Datumsnennung 20.05.2003" handelt es sich um einen Schreibfehler. Dabei wiederholte und vertiefte sie ihre bereits vorgebrachten Einwände.

Am 30. Oktober 2003 hat sie die vorliegende Klage - seinerzeit noch als Untätigkeitsklage - erhoben, mit der sie ihr Begehren weiter verfolgt. Sie rügt, es sei nicht der korrekte Erstbeurteiler beauftragt worden. Nicht POK M, sondern PHK C1 als Wachleiter der Polizeihauptwache I1 sei zum Schluss des Beurteilungszeitraumes ihr unmittelbarer Vorgesetzter gewesen. Dieser habe die Möglichkeit gehabt, gemäß Nr. 3.6 der Beurteilungsrichtlinien zur Abdeckung des gesamten Beurteilungszeitraumes Beurteilungsbeiträge einzuholen. Selbst wenn man der Ansicht sein sollte, sein Einsatz als Erstbeurteiler sei nicht sachgerecht wegen des nur geringen unmittelbar durch ihn zu beurteilenden Zeitraumes, so gelte dies ebenso für den Erstbeurteiler POK M. Es sei daher nicht ersichtlich, weshalb (willkürlich) gerade auf ihn zurückgegriffen worden sei. Ferner habe ein Beurteilungsgespräch zwischen dem Erstbeurteiler und ihr nicht stattgefunden. Zudem habe PHK Z ihr gegenüber zum Ausdruck gebracht, dass er ihre fachliche Leistung im Bereich von 4 Punkten ansiedeln würde. Ihre Beurteilung sei daher nicht nachvollziehbar. Die Durchführung einer Beurteilerkonferenz werde bestritten.

Zwischenzeitlich hat die Bezirksregierung E (Bezirksregierung) mit Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 2003 den Widerspruch zurückgewiesen. Dort heißt es, es habe ein Beurteilungsgespräch gegeben, wie sich aus der dienstlichen Stellungnahme des POK M ergebe. Dieser sei auch richtiger Erstbeurteiler gewesen. Aus den Beurteilungsrichtlinien folge, dass grundsätzlich der letzte Dienstvorgesetzte zum Zeitpunkt des Beurteilungsstichtages als Erstbeurteiler fungieren solle. Es sei aber ausnahmsweise sachgerecht, hiervon abzuweichen, weil wesentliche Bestandteile des Beurteilungsverfahrens vor dem Dienstantritt der Klägerin bei ihrer Dienststelle in I1 gelegen hätten. Dass POK M nur für kurze Zeit Vorgesetzter der Klägerin gewesen sei, stehe dem nicht entgegen, weil er sich - entsprechend einem Urteil des OVG NRW vom 29. August 2001 (6 A 3374/00) - die erforderlichen Erkenntnisse von dritter Seite verschafft habe, indem er ein persönliches Gespräch mit PHK Z geführt und dessen Beurteilungsbeitrag herangezogen habe. Dabei sei er nicht verpflichtet gewesen, die Leistungsbewertung von PHK Z zu übernehmen. Der Erstbeurteiler habe schließlich weisungsfrei gehandelt. Wenn er im Rahmen der vorbereitenden PI-internen Besprechung vom 28. November 2002 bzw. der späteren Maßstabskonferenz vom 6. Dezember 2002 auf Grund des dann möglichen Quervergleichs nur eine Beurteilung von 3 Punkten habe vertreten können, könne keine Rede davon sei, dass er nicht weisungsfrei habe beurteilen können.

Im Hinblick auf den mittlerweile ergangenen Widerspruchsbescheid beantragt die Klägerin schriftsätzlich,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 22. Mai 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. Dezember 2003 zu verurteilen, ihre dienstliche Beurteilung vom 27. Januar 2003 aufzuheben und sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Er verweist auf den ablehnenden Bescheid und führt ergänzend aus, die Zuständigkeit von POK M als Erstbeurteiler ergebe sich daraus, dass er zum Zeitpunkt der Maßstabsbesprechung am 6. Dezember 2002 noch zuständig gewesen sei. Die Klägerin habe ihren Dienst bei der Polizeihauptwache I1 nämlich erst zum 11. Dezember 2002 aufgenommen. POK M sei immerhin sechs Wochen lang direkter Vorgesetzter der Klägerin und daher in der Lage gewesen, die Erstbeurteilung auf Grund eigener Erkenntnisse zu erstellen. Auch habe es zwischen dem 16. und dem 19. Dezember 2002 ein Beurteilungsgespräch gegeben, wie er in seiner dienstlichen Äußerung angegeben habe. Lediglich der genaue Tag stehe nicht fest. Es treffe zudem ausweislich der Stellungnahme von PHK Z nicht zu, dass er zum Ausdruck gebracht habe, der Klägerin stünden 4 Punkte zu. Die Beurteilung sei nachvollziehbar.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.

Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Entscheidung konnte im Einvernehmen mit den Beteiligten durch den Berichterstatter (§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO) ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) ergehen.

Die Klage hat Erfolg.

Sie ist nach Erlass des gemäß § 126 Abs. 3 BRRG erforderlichen Widerspruchsbescheides als allgemeine Leistungsklage zulässig.

Sie ist auch begründet, weil die dienstliche Beurteilung vom 27. Januar 2003 in der Gestalt des Bescheides der Kreispolizeibehörde N vom 22. Mai 2003 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 1. Dezember 2003 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Diese hat nämlich einen Anspruch entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO auf Aufhebung der streitigen Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

Nach ständiger Rechtsprechung,

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 13. Mai 1965 - II C 146.62 -, BVerwGE 21, 127, vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, und vom 2. März 2000 - 2 C 7 bis 10.99 -, Buchholz 237.8 § 18 RhP LBG Nr. 1; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 4. Oktober 1989 - 6 A 1905/87 - und Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 - und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266,

unterliegen dienstliche Beurteilungen allerdings nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hierbei wird der gesetzliche Rahmen für den Erlass dienstlicher Beurteilungen zum einen durch § 104 Abs. 1 LBG, zum anderen durch allgemeine Bestimmungen, insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), abgesteckt. Dieser gebietet es, dass der Dienstherr, wenn er für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anwendet.

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982, 101; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rdn. 149 ff.

Hiernach leidet die dienstliche Beurteilung vom 27. Januar 2000 an durchgreifenden Rechtsfehlern. POK M hätte nicht als Erstbeurteiler eingesetzt werden dürfen. Er hat sich ferner, bedingt durch den Gang des Verfahrens, zu früh auf ein bestimmtes Gesamturteil festlegen lassen. Auch ist das Beurteilungsgespräch nicht in erforderlichem Maße als Element der Anhörung des zu Beurteilenden in das Verfahren eingeflossen.

Das Beurteilungsverfahren richtet sich nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, später geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, SMBl.NRW.203034, nachfolgend: BRL Pol). Es ist dadurch gekennzeichnet, dass zunächst durch einen Vorgesetzten (den sog. Erstbeurteiler) des zu beurteilenden Beamten, der sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den zu Beurteilenden bilden kann, ein Beurteilungsvorschlag erstellt wird (Nr. 9.1 BRL Pol). Ändert sich der Dienstposten des Beamten während des Beurteilungszeitraums oder wechselt der Erstbeurteiler, so ist regelmäßig ein Beurteilungsbeitrag zu erstellen, der bei der (nächsten) Beurteilung zu berücksichtigen ist (Nr. 3.6 BRL Pol). Der Erstbeurteiler beurteilt unabhängig und ist an Weisungen nicht gebunden (Nr. 9.1 Erstbeurteilung" Abs. 3 BRL Pol). Er hat zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit dem zu Beurteilenden ein Gespräch zu führen, in dem dieser die Möglichkeit haben soll, die aus seiner Sicht für die Beurteilung wichtigen Punkte darzulegen (Nr. 9.1 Erstbeurteilung" Abs. 1 und 2 BRL Pol). Nach Abfassung der Erstbeurteilung und deren Weiterleitung auf dem Dienstweg erstellt der Schlusszeichnende die eigentliche Beurteilung (Nr. 9.2 BRL Pol). Dieser ist zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Er entscheidet abschließend über die Beurteilung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil und zieht hierbei zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heran (Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen.

Die Bestimmung des POK M zum Erstbeurteiler begegnet durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Zwar dürfte es nicht zu beanstanden sein, dass nicht der zum Zeitpunkt des Beurteilungsstichtages der Klägerin vorgesetzte Beamte, PHK C1, die Erstbeurteilung erstellt hat. Wegen der Einzelheiten verweist das Gericht auf die entsprechenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid, denen es sich anschließt.

Allerdings erfüllt auch POK M nicht die Anforderungen, die an einen Erstbeurteiler zu stellen sind. Nach Nr. 9.1 Abs. 3 Satz 2 BRL Pol muss der Erstbeurteiler in der Lage sein, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über die zu Beurteilenden zu bilden. Das ist nach den Erläuterungen zu dieser Bestimmung in der Regel bei unmittelbaren Vorgesetzten der Fall; einzelne Arbeitskontakte reichen hierfür jedenfalls nicht aus. Der Erstbeurteiler muss dabei nicht zwingend der unmittelbare Vorgesetzte des zu Beurteilenden sein. Auch müssen sich die Kenntnisse über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung nicht ausschließlich aus unmittelbaren persönlichen Arbeitskontakten zu dem Beurteilten ergeben. Vielmehr kann sich der Erstbeurteiler derartige Kenntnisse daneben in sonst geeigneter Weise, etwa durch Berichte von dritter Seite, verschaffen. Nach der Intention des Richtliniengebers der BRL Pol muss der Erstbeurteiler aber sein Urteil auf eine in zeitlicher und quantitativer Hinsicht ausreichende Anzahl eigener Arbeitskontakte stützen können und dürfen die durch Dritte vermittelten Kenntnisse nicht die prägende Grundlage für die Erstbeurteilung bilden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. März 1999 - 6 A 1153 und 1154/98 - sowie Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 3374/00 -, IÖD 2001, 254; Urteile der Kammer vom 6. April 2004 - 2 K 1445/03 - , vom 23. März 1999 - 2 K 4720/97 - und vom 23. November 2004 - 2 K 1931/03 - ; Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW, NWVBl. 2001, 126.

So aber liegt der Fall hier.

POK M als Dienstgruppenleiter der Polizeiwache F hat die Klägerin lediglich während des Zeitraumes vom 28. Oktober 2002 bis zu ihrer Umsetzung nach I1 am 9. Dezember 2002 als Vorgesetzter erlebt. Während dieser sechs Wochen war sie zudem nach den Angaben in seiner Stellungnahme vom 6. Mai 2003 auch in der Polizeiwache I eingesetzt. Die Arbeitskontakte des Erstbeurteilers zur Klägerin und damit die tatsächlichen Beurteilungsgrundlagen beschränkten sich daher in zeitlicher Hinsicht auf weniger als sechs Wochen. Dies ist im Verhältnis zu dem gesamten Beurteilungszeitraum von drei Jahren ein Anteil von weniger als 4 %. POK M war damit für die Erstellung einer ausgewogenen, den Gesamtzeitraum umfassenden Erstbeurteilung fast ausschließlich auf den Beurteilungsbeitrag von PHK Z angewiesen. Dieser Beurteilungsbeitrag bildete also die prägende Grundlage für die Erstbeurteilung und drängte die aus eigener Anschauung des POK M gewonnenen Erkenntnisse bis zu deren Bedeutungslosigkeit in den Hintergrund. Das ergibt sich auch aus den Formulierungen, die PHK Z in seiner Stellungnahme vom 2. Mai 2003 verwandte: Als weisungsfreier Erstbeurteiler kam ich ... zu der Entscheidung, die Beamtin X mit 3 Punkten zu beurteilen. ... In dieser Besprechung wurde die Beamtin X von mir mit 3 Punkten vorgeschlagen." POK M hätte deshalb nicht als Erstbeurteiler eingesetzt werden dürfen. Dem steht die vom Beklagten im Widerspruchsbescheid genannte Entscheidung des OVG NRW vom 29. August 2001 (6 A 3374/00) nicht entgegen. Dort wurde der Einsatz eines Erstbeurteilers als rechtmäßig angesehen im wesentlichen mit der Begründung, die Anschauung, Kenntnisse und Erfahrungen müssten nicht zwingend aus eigenen persönlichen Kontakten des Erstbeurteilers herrühren. Der dort zu Grunde liegende Fall ist mit dem vorliegenden indes nicht vergleichbar. Das gilt vor allem im Hinblick auf die Kürze des Zeitraumes, während dessen das Vorgesetztenverhältnis bestand. Dieser Zeitraum betrug in dem vom OVG entschiedenen Fall immerhin vier Monate, während er vorliegend lediglich - allenfalls - sechs Wochen und damit weniger als die Hälfte davon ausmachte.

Der Rechtmäßigkeit der Beurteilung steht des weiteren entgegen, dass sich der Erstbeurteiler zu früh auf ein bestimmtes Gesamtergebnis hat festlegen lassen. Dem liegen folgende Erwägungen zu Grunde:

Die Wahl eines zweistufigen Beurteilungsverfahrens mit einem nur zu einem Beurteilungsvorschlag berufenen Erstbeurteiler, der den zu Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt, und einem Endbeurteiler, der auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die Einhaltung der Richtsätze besonders verpflichtet ist und als Schlusszeichnender den Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll zur Geltung bringen: Das Prinzip vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits und dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards andererseits. Hieraus leitet sich die Zielrichtung der Bestimmung über die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Erstbeurteilers ab. Dem Endbeurteiler soll eine Einflussnahme auf den Erstbeurteiler, jedenfalls soweit sie die Intensität einer Weisung annimmt oder sonst dessen Unabhängigkeit tangiert, verwehrt sein, weil anderenfalls die mit der Zweistufigkeit des Verfahrens bezweckten Ziele gefährdet oder beeinträchtigt werden könnten. Aus Nr. 9.1 Abs. 4 Satz 2 BRL Pol ergibt sich, dass vor Erstellung des Beurteilungsvorschlages Gespräche der Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe vorgesehen sind. Vorgespräche zwischen Erstbeurteilern und den ihnen übergeordneten Vorgesetzten, an denen sich auch der Endbeurteiler beteiligen kann, dürfen dem Sinn der ersten Stufe des Beurteilungsverfahrens, dem Endbeurteiler die unverfälschte eigenständige Einschätzung des zu beurteilenden Beamten durch den Erstbeurteiler zu unterbreiten, nicht zuwider laufen. Anderenfalls verfehlt die Erstbeurteilung ihren eigentlichen Zweck. In der ersten Stufe des Beurteilungsverfahrens geht es um die Schaffung einer zutreffenden tatsächlichen Entscheidungsgrundlage durch den Erstbeurteiler. Dem entspricht seine Verpflichtung, zu Beginn des Verfahrens ein Gespräch mit dem zu beurteilenden Beamten zu führen (Nr. 9.1 Abs. 1 BRL Pol). In ihm soll das Bild, das der Erstbeurteiler gewonnen hat, mit der Selbsteinschätzung des Beamten abgeglichen werden. Dieser soll außerdem die Möglichkeit haben, die für die Beurteilung wichtigen Punkte darzulegen (vgl. Nr. 9.1 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol). Diese Verfahrensregeln verlieren ihren Sinn, wenn sich End- und Erstbeurteiler bereits vor diesem Gespräch oder sonst vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen verständigt haben.

Vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., Teil B, Rn. 272.

Dabei wird zudem die Gewährung rechtlichen Gehörs, der das Gespräch des Erstbeurteilers mit dem zu beurteilenden Beamten u.a. dient, zu einer Formalität entwertet. Eine schon feststehende oder bereits weitgehend abgeschlossene Meinungsbildung des Endbeurteilers wird der Beamte bei realistischer Einschätzung nämlich kaum noch beeinflussen können.

Vgl. Bay.VGH, Urteil vom 19. September 1969 - Nr. 53 III 68 -, BayVBl. 1970, 220.

Dies wird unterlaufen, wenn in den vor Abgabe der Beurteilungsvorschläge möglichen Gesprächen nach Nr. 9.1 Abs. 4 BRL Pol die Beurteilerbesprechung nach Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 und 4 BRL Pol faktisch vorweg genommen wird. Vorgespräche sollen zwar, wie es in der Richtlinie heißt, der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe dienen. Sie richten sich jedoch an die Erstbeurteiler, die ihre Vorschläge unabhängig zu erstellen haben und jedenfalls nicht in gleicher Weise wie der Endbeurteiler zur Beachtung der Richtsätze verpflichtet sind. Erst die Beurteilerbesprechung nach Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 und 4 BRL Pol hat demgegenüber die Aufgabe, den Endbeurteiler (nicht: die Erstbeurteiler) bei der Anwendung einheitlicher Vergleichsmaßstäbe zu unterstützen und leistungsgerecht abgestufte Beurteilungen zu erreichen. Dem widerspricht es, wenn bereits in der Vorbesprechung vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge die Beurteilungsabsichten der Erstbeurteiler personenbezogen in einer Weise abgefragt werden, die den Erstbeurteilern bereits in diesem frühen Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt, sie müssten zu einer abgeschlossenen Meinungsbildung kommen.

Zu allem: OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -; ferner Beschluss vom 16. April 2002 - 1 B 1469/01 -.

Dies ist jedoch sowohl am 28. November 2002 während der PI-internen Besprechung wie auch am 6. Dezember 2002 während der Maßstabsbesprechung geschehen.

Bereits am 28. November 2002 wurde nämlich nach den Ausführungen von POR C2 ein PI-interner Quervergleich vorgenommen und ein Gesamturteil für die Klägerin festgehalten. Dies wurde konsequent so in die Maßstabsbesprechung der Behörde eingebracht", wie es in der Stellungnahme vom 12. Mai 2003 formuliert ist. Ähnlich äußerten sich auch POK M und PHK Z. Mit dieser Vorgehensweise hat der Beklagte den sich aus den BRL Pol ergebenden verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht genügt. Die Art und Weise des durchgeführten Verfahrens belegt, dass die Bedeutung der Beurteilung durch den Erstbeurteiler verkannt worden ist. Da die Zuordnung zu den einzelnen Notenstufen (spätestens) bereits auf der Maßstabskonferenz festgelegt worden war, oblag es den einzelnen Erstbeurteilern lediglich, ihre Beurteilung so abzufassen, dass aus ihr die bereits festgelegte Notenstufe schlüssig folgt.

Die dienstliche Beurteilung ist auch deshalb rechtswidrig, weil das gemäß Nr. 9.1 Abs. 1 und 2 BRL Pol vorgesehene Beurteilungsgespräch zwischen dem Erstbeurteiler und der Klägerin nicht vor der Entscheidungsfindung des Erstbeurteilers durchgeführt worden ist. Wie ausgeführt, hatte sich der Erstbeurteiler bzw. dessen Vertreter bereits im Rahmen der Vergleichsgruppenbesprechung" am 28. November 2002 bzw. bei der Maßstabsbesprechung am 6. Dezember 2002 auf ein Gesamturteil von 3 Punkten festgelegt. Dass ein Beurteilungsgespräch überhaupt stattgefunden hat, streitet die Klägerin ab. Diese Frage kann aber offen bleiben. Selbst, wenn man den Angaben des Beklagten und von POK M folgt und davon ausgeht, dass ein den Anforderungen der Nr. 9.1 Abs. 1 BRL Pol genügendes Gespräch zwischen dem 16. und dem 19. Dezember 2002 geführt wurde, wäre dies nicht rechtzeitig gewesen. Nach der genannten Bestimmung ist ein Beurteilungsgespräch zu Beginn des Beurteilungsverfahrens zu führen. Es hat unter anderem den Zweck, den Beamten durch die Darstellung seiner Sicht potenziellen Einfluss auf den Beurteilungsvorschlag und auf diesem Wege auf das Beurteilungsergebnis nehmen zu lassen. Diese Einflussmöglichkeit war der Klägerin aber entzogen, weil ihr das Gespräch - wenn es überhaupt geführt wurde - erst zu einem Zeitpunkt eingeräumt wurde, zu dem sich der Erstbeurteiler bereits festgelegt hatte. Dies hat die Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung zur Folge, denn mit Blick auf die weit reichenden Einschränkungen bei der Inhaltskontrolle dienstlicher Beurteilungen von Polizeibeamten nach den BRL Pol kommt den Verfahrensregeln allgemein und somit dem Anhörungserfordernis erhöhte Bedeutung auch für die Vertretbarkeit des Beurteilungsergebnisses zu.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Juni 2000 - 6 A 2462/99 - und vom 9. April 2003 - 6 A 120/02 -; Urteile des erkennenden Gerichts vom 8. Juni 2004 - 2 K 4294/03 - und vom 31. August 2004 - 2 K 5546/03 -; Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW, NWVBl. 2001, 121 (128 f.).

Die oben aufgezeigten Verfahrensverstöße sind schließlich auch erheblich, weil die Möglichkeit besteht, dass bei Vermeidung dieser Verstöße eine bessere Beurteilung der Klägerin erstellt wird. Das gilt für die Auswahl des Erstbeurteilers, weil PHK Z in seinem Beurteilungsbeitrag in allen drei Hauptmerkmalen bessere Submerkmale für die Klägerin vergeben hat als der als Erstbeurteiler eingesetzte POK M. Auch die frühe Festlegung des Erstbeurteilers auf ein Gesamtergebnis zu einem Zeitpunkt, als das Beurteilungsgespräch mit der Klägerin noch nicht geführt worden war, kann das Beurteilungsergebnis negativ beeinflusst haben, weil die naturgemäß positive Einlassung der zu Beurteilenden nicht hinreichend in das Ergebnis einfließen konnte. Geschieht dies bei einer künftigen Beurteilung, besteht dementsprechend die Möglichkeit eines besseren Ergebnisses.

Die angegriffene Beurteilung ist daher aufzuheben und vom Beklagten nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu erstellen.

Ohne dass es für die Entscheidung darauf ankommt, weist das Gericht darauf hin, dass die angegriffene Beurteilung im übrigen nicht zu beanstanden ist. Das weitere Beurteilungsverfahren erfolgte entsprechend der Vorgaben der BRL Pol. Insbesondere wurde die Endbeurteilung erstellt, nachdem in einer Beurteilerbesprechung unter Mitwirkung weiterer personen- und sachkundiger Bediensteter, auch der Gleichstellungsbeauftragten, die durch den Erstbeurteiler erstellten Beurteilungsvorschläge mit dem Ziel erörtert worden waren, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen (vgl. Nr. 9.2 BRL Pol).

Dass eine andere Person als der Erstbeurteiler der Klägerin die Beurteilung bekannt gegeben und mit ihr das abschließende Gespräch geführt hat, ist unerheblich. Die Nichteinhaltung der Vorgabe, dass dies grundsätzlich durch den Erstbeurteiler zu erfolgen hat (vgl. Nr. 9.8 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol), führt nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung. Denn bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift, deren Verletzung sich auf den Inhalt der Beurteilung grundsätzlich nicht auswirken kann.

Die streitige dienstliche Beurteilung ist materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid, denen das Gericht folgt, wird auch insoweit verwiesen. Wenn die Klägerin selber ihre Leistungen besser einschätzt als der Beurteilungsverfasser, so ist dies unerheblich. Es ist gerade die Aufgabe des Dienstvorgesetzten, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des einzelnen Beamten mit denjenigen der übrigen zu beurteilenden Beamten desselben Statusamtes zu vergleichen und abschließend zu bewerten. Dieser allein ist hierzu unter Zuhilfenahme weiterer Vorgesetzter des zu Beurteilenden berufen und in der Lage, nicht der einzelne Beamte.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht für gegeben erachtet.