Verwaltungsgericht Düsseldorf, 14 K 3453/04

Tatbestand:

Die Klägerin ist Eigentümerin der ausweislich des Bewilligungsbescheides vom 13.12.1963 zusammen mit 109 weiteren Wohnungen in 17 Mehrfamilienhäusern durch öffentliche Baudarlehen in Höhe von 1.202.800,- DM geförderten 61,92 qm großen Wohnung im 2. Obergeschoss links der S-Straße 00 in E, die seit dem Auszug der letzten Mieterin am 22.09.2002 leer stand. Nach vorzeitiger vollständiger Darlehensrückzahlung unterliegt die Wohnung der Nachwirkungsfrist des § 16 Abs. 1 WoBindG bis zum 31.12. 2007.

Nachdem der Beklagte auf seine Aufforderung, die Nachbelegung der Wohnung mitzuteilen und den Wohnberechtigungsschein des neuen Mieters zu übersenden, ohne Reaktion geblieben war, kündigte er mit Verfügung vom 12.05.2003 den Erlass eines Geldleistungsbescheides wegen ungenehmigten Leerstehenlassens der Wohnung nach § 25 WoBindG in Höhe von 5,- Euro/qm Wohnfläche an.

Daraufhin beantragte die Klägerin unter dem 16.05.2003 sinngemäß die Freistellung der Wohnung mit der Begründung, sie habe einen Kaufinteressenten, der die Wohnung zur Eigennutzung erwerben wolle. Die hierfür vom Beklagten angeforderten Nachweise legte sie nicht vor. Infolgedessen setzte dieser gegen sie durch Bescheid vom 24.10.2003 die angekündigten Geldleistungen fest, hob seinen Bescheid im Widerspruchsverfahren auf Beanstandung der Widerspruchsbehörde jedoch wieder auf und erließ unter dem 26.02.2004 einen neuen Geldleistungsbescheid nach § 25 WoBindG gegen die Klägerin, mit dem er von ihr für den Zeitraum vom 01.01.2003 bis zum 31.12.2003 Ausgleichszahlungen von insgesamt 3.708,- Euro und ab 01.01.2004 in Höhe von monatlich 309,- Euro wegen schuldhaften Verstoßes gegen § 7 Abs. 3 i.V.m. § 27 Abs. 7 WoFG forderte. Das entspricht dem unter Nr. 25.123 VV-WobindG vorgesehenen Quadratmetersatz von 5,- Euro.

Den Widerspruch der Klägerin vom 05.03.2004 wies die Bezirksregierung E durch Widerspruchsbescheid vom 19.04.2004, bei der Post zum Zwecke der Zustellung eingeliefert am 20.04.2004, mit der Begründung zurück, der ungenehmigte Leerstand sei schuldhaft verursacht worden. Die zum Ausgleich des der öffentlichen Hand entstandenen Schadens geforderten Geldleistungen habe der Beklagte nach Grund und Höhe sachgerecht unter Beachtung der Nr. 25.123 VV- WoBindG festgesetzt.

Die Klägerin hat am Montag, dem 24.05.2004 Klage erhoben und trägt zur Begründung vor, sie habe die Wohnung inzwischen veräußert. Da der Besitz zum 31.12.2003 auf den Erwerber übergegangen sei, sei sie nicht mehr verfügungsbefugt. Die Höhe der Geldleistungen halte sie für übersetzt, denn auf die Wohnung entfalle ein Förderanteil von nur 4.866, 81 Euro. Bei einem derartig geringfügigen Betrag bestehe Anlass, die Geldleistungen nach Maßgabe der Nr. 25.15 Abs. 3 VV-WoBindG zu mindern. Gleiches gelte deswegen, weil die Sozialbindung der Wohnung Ende 2007 auslaufe und sie dem berechtigten Personenkreis mehrere Jahrzehnte zur Verfügung gestanden habe.

Die Klägerin beantragt,

den Leistungsbescheid des Beklagten vom 26.02.2004 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18.02.2005 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 19.04.2004 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit Bescheid vom 18.02.2005 hat er zwar die Zahlungsverpflichtung aus seinem Bescheid vom 26.02.2004 auf den Zeitraum bis zum 31.12.2003 begrenzt. Die Voraussetzungen, die die Klägerin für eine Minderung des Quadratmetersatzes angeführt hat, hält er aber für nicht gegeben und sieht auch im Übrigen keinen Anlass, bei der Höhe der Geldleistungen von den seine Ermessensausübung lenkenden Verwaltungsvorschriften zum WoBindG zu Gunsten der Klägerin abzuweichen.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; § 113 Abs. 1 VwGO.

Rechtsgrundlage des Bescheides ist § 25 WoBindG i.V.m. §§ 7 Abs. 3, 27 Abs. 2 WoFG. Danach kann die zuständige Stelle von dem Verfügungsberechtigten Geldleistungen bis zu 5,- Euro pro Quadratmeter Wohnfläche der Wohnung monatlich erheben, auf die sich dessen schuldhafter Verstoß gegen § 7 Abs. 3 WoFG bezieht.

Dass die Ermächtigungsvoraussetzungen für den Erhebungszeitraum wegen schuldhaften ungenehmigten Leerstehenlassens der Wohnung gegeben sind, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig. Die Klägerin wehrt sich mit ihrer Klage ausschließlich gegen die Höhe der Geldleistungen. Da der Gesetzgeber für die Bemessung der Geldleistung einen Rahmen bis zu 5.- Euro pro Quadratmeter Wohnfläche vorgegeben hat, ist das Maß seiner Ausschöpfung in das Ermessen der Behörde gestellt. Die nach § 114 VwGO anzustellende gerichtliche Prüfung, ob der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen sachgerecht ausgeübt hat, ergibt, dass er von seinem Ermessen in Bezug auf die Höhe der Geldleistungen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

Allerdings war der Beklagte nicht gehalten, aus Billigkeitsgründen im Sinne von § 25 Abs. 3 WoBindG von den ihm eingeräumten Befugnissen nach § 25 Abs. 1 WoBindG keinen Gebrauch zu machen. Hierzu gibt weder der auf die Wohnung entfallende Förderanteil Anlass noch der Umstand, dass sie ab 1. 1. 2008 nicht mehr als öffentlich gefördert gilt.

Als geringfügig im Sinne der Nr. 25.15 VV-WoBindG kann eine Förderung gelten, wenn sie die in § 16 Abs. 2 S.1 WoBindG gen. Höhe von 1550,- Euro nicht überschreitet. Diese Grenze wird hier nicht eingehalten, denn die streitige Wohnung ist unter Einsatz eines anteiligen Baudarlehens von 4.866,81 Euro geschaffen worden.

Dass der Verstoß in die letzte Phase der Sozialbindung der Wohnung fällt und dass sie bis dahin dem berechtigten Personenkreis mehrere Jahrzehnte bestimmungsgemäß zur Verfügung gestanden hat, gebietet ebenfalls keinen Verzicht aus Billigkeitsgründen auf Maßnahmen nach § 25 Abs. 1 WoBindG. Von einem für die öffentlichen Belange des sozialen Wohnungsmarktes nicht mehr bedeutsamen Verstoß kann bei entsprechender Berücksichtigung des in § 15 Abs. 2 WoBindG genannten Zeitraums allenfalls ausgegangen werden, wenn er in die drei letzten Jahre der Nachwirkungsfrist fällt. Da die noch bis zum 31.12.2007 sozial gebundene Wohnung der Klägerin bereits seit dem 01.01.2003 ungenehmigt leer stand, wird diese Zeitspanne deutlich überschritten.

Die innerhalb des gesetzlichen Rahmens in das Ermessen der Behörde gestellte Bemessung der in § 25 WoBindG vorgesehenen Geldleistungen hat sich an der Funktion, die den Geldleistungen nach dem Gesetz zukommt, zu orientieren. Diese ist auf den Ausgleich des Schadens gerichtet, der der öffentlichen Hand durch den Aufwand erwächst, der zur Förderung einer neuen Sozialwohnung entsteht, die anstelle der bestimmungswidrig verwendeten Wohnung dem begünstigten Personenkreis zur Verfügung gestellt wird. Damit treten die Geldleistungen im abgabenrechtlichen Gewande" an die Stelle eines Schadensersatzes für den Neusubventionierungsbedarf. Dieser ist der Schlüssel zur Quantifizierung des Schadenseratzanspruches. D.h. dass bei der Leistungsbemessung alles das zu berücksichtigen ist, was für den Umfang des durch die bestimmungswidrige Nutzung der Wohnung entstehenden Schadens wesentlich ist.

BVerwG, Urteil vom 26.06.1987 - 8 C 6.85 in DÖV 1988,265 ff.

Dazu gehört nach § 25 Abs. 1 S. 2 WoBindG neben dem Wohnwert und der Dauer die Schwere des Verstoßes. In Bezug auf die Intensität des Verstoßes differenzieren die Verwaltungsvorschriften nach der unberechtigten Eigennutzung und Überlassung an einen Nichtberechtigten einerseits und dem für Wohnzwecke durch bauliche Veränderungen Unbrauchbarmachen sowie dem Leerstehenlassen der Wohnung andererseits. An die beiden Gruppen der genannten Verstoßtatbestände knüpft eine jeweils unterschiedlich hohe Bemessung der Geldleistungen an. Dass als Ausgleich für die Beseitigung der Eignung zu Wohnzwecken und wegen ungenehmigten Leerstandes in 25.123 VV-WoBindG ein höherer Quadratmetersatz gefordert wird als wegen der bestimmungswidrigen Verwendung der Wohnung im Übrigen, ist nicht sachwidrig. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Nachteil, den die öffentliche Hand durch die bestimmungswidrige Verwendung einer öffentlich geförderten Wohnung erleidet, dann, wenn die Wohnung leer steht, größer ist, als wenn sie (vorübergehend) von einem Nichtberechtigten genutzt wird.

BVerwG, Urteil vom 30.5.1979 - 8 C 70.78 in BBauBl 1980,38 ff m.w.N.

Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in der o.g. Entscheidung ausgeführt, dass die nach Maßgabe der damaligen Rechtslage und den damaligen VV-WoBindG festgesetzte Geldleistung von 3,50 DM/qm monatlich unter Berücksichtigung des seinerzeit geltenden gesetzlichen Rahmens von bis zu 6,-DM /qm an der Grenze des noch Zumutbaren" liege. Es hat sie nur deshalb nicht als ermessensfehlerhaft bewertet, weil sie im Mittelfeld des gesetzlichen Rahmens jedenfalls noch vertretbar" sei.

In seinem Urteil vom 27.10.1986 hat das OVG NRW ausgeführt, dass die Festsetzung von Geldleistungen nach Maßgabe der VV-WoBindG mit dem damaligen Satz von 5,50 DM/qm monatlich wegen Leerstehenlassens einer Wohnung - also an der oberen Grenze des seinerzeit bis 6,- DM /qm reichenden gesetzlichen Rahmens - einer differenzierten Ermessenserwägung bedarf, die den Besonderheiten des Einzelfalles Rechnung zu tragen habe, und dass hierauf ungeachtet des Umstandes nicht verzichtet werden könne, dass der Schaden durch Wohnungsleerstand für die öffentliche Hand höher als durch eine unberechtigte Nutzung ist, es sei denn, die Bemessung des Schadensausgleiches hielte sich an der unteren Grenze des gesetzlichen Rahmens.

OVG NRW, Urteil vom 27.10.1986 - 14 A 2579/84

Dem ist - nicht zuletzt mit Blick auf den Inhalt der vom Beklagten für seine Ermessensausübung herangezogenen VV-WoBindG - beizupflichten. Die o.g. verschiedenen Gründe, aus denen die zweckwidrig verwendete Wohnung dem begünstigten Personenkreis vorenthalten werden, verursachen der öffentlichen Hand unmittelbar zunächst keine unterschiedlich großen Schäden in Form von Neusubventionierungsbedarf für eine Ersatzwohnung, die der wohnberechtigten Bevölkerung anstelle der bestimmungswidrig verwendeten zur Verfügung gestellt wird. Der größere Schaden infolge Unbrauchbarmachung und Leerstand von Wohnungen beruht vielmehr auf dadurch eintretenden weiteren Folgen.

Der Neusubventionierungsbedarf entsteht, weil der vorhandene verfügbare Bestand an Sozialwohnungen geschmälert wird und zwar unabhängig davon, ob der Verfügungsberechtigte die Wohnung unerlaubt selbst bewohnt, sie einem Nichtberechtigten überlässt, sie für Wohnzwecke ungeeignet macht oder sie leer stehen lässt. Die Aufwendungen für die Schaffung einer Ersatzwohnung bleiben in allen Fällen grundsätzlich zunächst gleich hoch mit der Folge, dass für den jeweils gleichen Schaden auch jeweils eine gleich hohe Ersatzforderung in Betracht kommt .Die Rechtfertigung für die Höherbemessung des Schadensersatzes in Fällen der Beseitigung der Eignung der Räume zu Wohnzwecken durch Baumaßnahmen besteht darin, dass der Schaden für den sozialen Wohnungsmarkt mittelbar größer ist oder wird, weil er weitergehende Folgen hat. Eine durch Baumaßnahmen für Wohnzwecke unbrauchbar gemachte Wohnung schränkt nicht nur vorübergehend die Verfügbarkeit über die Wohnung ein, sondern schmälert den Gesamtbestand der verfügbar gewesenen Wohnungen vorzeitig und auf Dauer. Zu der selben Schadensentwicklung kann der Leerstand von Wohnungen führen, weil an Wohnungen ohne Beheizung, Belüftung, Instandsetzung und Instandhaltung nach der Lebenserfahrung Mängel auftreten, die zu Substanzschäden und damit zum Verlust ihres zum Wohnen geeigneten Zustandes mit der Folge führen, dass auch sie nicht nur vorübergehend dem sozialen Wohnungsmarkt vorenthalten werden, sondern dem Gesamtbestand vorzeitig und auf Dauer verloren gehen. Dadurch entsteht für die öffentliche Hand zusätzlicher Neusubventionierungsbedarf. Dieser den zuletzt gen. beiden Verstoßtatbeständen gemeinsamen (mittelbaren) Schadensfolge entspricht es, ihnen - wie es in Nr. 25.123 VV-WoBindG zum Ausdruck kommt - eine Schadensersatzforderung" in übereinstimmender und den gesetzlichen Rahmen des § 25 WoBindG weiter ausschöpfenden Höhe gegenüber zu stellen als dies für die von Nr. 25.122 VV-WoBindG erfassten Verstoßfälle geschehen ist.

Der vorliegende Sachverhalt bietet für den Eintritt einer derartigen Schadensausweitung jedoch keine Anhaltspunkte, noch hat der Beklagte diesbezüglich etwas dargetan. Da der Leerstand der Wohnung der Klägerin durch deren - inzwischen realisierte - zielstrebig und nachhaltig betriebene Veräußerungsvorhaben (mit)-bedingt war, gab es unter Berücksichtigung ihrer Interessenlage keinen vernünftigen Anlass zu befürchten, die ungenehmigte Unterbrechung der (bestimmungsgemäßen) Nutzung der Wohnung berge - wie beispielsweise in Fällen von Bau- und Bodenspekulantentum - die zusätzliche Gefahr, dass sie wegen zu erwartender Substanzschäden vorzeitig und dauerhaft aus dem Gesamtbestand ausscheiden werde und deshalb für die öffentliche Hand einen noch weitergehenden Subventionsbedarf entstehen lasse.

Da der Beklagte diesen Umstand bei der Bemessung der Ausgleichsleistung durch den Rückgriff auf Nr. 25.123 VV-WoBindG nicht in seine Erwägungen zur Höhe des Schadens und des ihm entsprechenden Ausgleiches mit einbezogen hat, obwohl sich der zu beurteilende Sachverhalt insoweit ersichtlich von demjenigen unterscheidet, der die Grundlage für die gen. Richtlinie ist, leidet der Bescheid unabhängig davon, ob man den Zumutbarkeitserwägungen des Bundesverwaltungsgerichts folgt oder nicht, an einem Ermessensfehler, der zu seiner Aufhebung insgesamt führt. Das vom Beklagten unter Beachtung der Besonderheiten des vorliegenden Sachverhaltes auszuübende Ermessen kann nicht durch Ermessenserwägungen des Gerichts zum Umfang der Ausschöpfung des gesetzlichen Rahmens der in § 25 WoBindG vorgesehen Geldleistungen ersetzt werden.

Der Klage war nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.