1

I.

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Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Gebäudekomplexes L, L1 58, 60 und 62, in E. Es handelt sich um ein ausgedehntes Bauwerk mit fünf Tiefgeschossen (Parkdecks), Verkaufs und Gaststättenräumen im ersten Untergeschoss, im Erdgeschoss und im ersten Obergeschoss, und Büros und anderen Einrichtungen (u.a. Sportstudio) in fünf Obergeschossen.

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Für die L sind seit Mitte der 80er-Jahre für die erstmalige Errichtung und für spätere Umbauten eine Reihe von Baugenehmigungen erteilt worden, unter anderem vom 26. März 1985 (00000/84, L1 60, Bauabschnitt B, E und F, Bürogebäude mit Einkaufspassage und 5geschossiger Tiefgarage), vom 4. Mai 2000 (00BA000000, E, L1 58 u.a., Umbau Geschäftshaus), vom 15. Juni 2000 (00BA00000) und vom 21. November 2001 (00BA000000).

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Die erste der erwähnten Baugenehmigungen enthielt unter "Brandschutztechnische Bedingungen und Auflagen", Anlage 1 zum Bauschein 00000/84", zu 5. "Sonstiges" unter 5.1 folgenden Hinweis bzw. Vorbehalt: "Es ist anzunehmen, dass innerhalb des ausgedehnten Gebäudekomplexes bei der Verwendung tragbarer Funksprechgeräte keine Verständigung mehr möglich ist. Die Feuerwehr wird sich vorbehalten, zu einem späteren Zeitpunkt die Forderung zur Montage einer Schlitzbandantenne zu stellen, wenn Verständigungsversuche nach Fertigstellung des Rohbaues negativ verlaufen sollten."

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In der Folgezeit fanden entsprechende Funkproben offenbar statt. In einem Aktenvermerk vom 11. Juli 1986 heißt es: "Bei einer am 10. Juli 1986 durchgeführten Probe mit tragbaren Funksprechgeräten wurde festgestellt, dass eine Verständigung ausreichend ist, sodass die in dem Bauschein zu den Grundstücken Tstraße 13 und L1 BCDE und F in Erwägung gezogene Schlitzbandantenne entfallen kann". Die Antragstellerin erhielt diesen Vermerk zur Kenntnis.

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In der Baugenehmigung vom 4. Mai 2000 (Umbau Geschäftshaus, L1 58 u.a.) tauchte die Forderung nach einer Unterstützung des Sprechfunkverkehrs innerhalb der L wieder auf. In Nr. 16 der Nebenbestimmungen heißt es: "Gebäudefunkanlage. Für den Gesamtkomplex der L, (L1 58 und L1 60) ist eine Gebäudefunkanlage zu errichten. Im Einsatzfall müssen der Feuerwehr im 2 m Band mindestens 3 Kanäle BOSFunk zur Verfügung stehen; als Anlage 12 dieser Baugenehmigung beigefügt. Einzelheiten, z.B. Frequenzbereiche, sind vor Planung und Ausschreibung mit der Feuerwehr Abt. 37/42 Herrn L2, abzustimmen."

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Ähnliche Nebenbestimmungen enthalten offenbar auch die Baugenehmigung vom 15. Juni 2000 (Nr. 15) und vom 21. November 2001 (Nr. 1.8). Gegen die seit 2000 den Baugenehmigungen beigefügten Nebenbestimmungen zum Einbau von Gebäudefunkanlagen legte die Antragstellerin jeweils Widerspruch ein. Darüber ist noch nicht entschieden.

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Mehrere im Oktober 2001 in den Gebäuden L1 60 (31. Oktober 2001) und L1 62 (5. Oktober 2001) durchgeführte Funkproben von Vertretern der Feuerwehr der Stadt E ergaben die Unmöglichkeit der Funkkommunikation in den Tiefgaragengeschossen und erhebliche Verständigungsprobleme in den Obergeschossen. Das nahm der Antragsgegner zum Anlass, die Antragstellerin mit Ordnungsverfügung vom 4. September 2003 sofort vollziehbar aufzufordern, binnen zwölf Monaten nach Zustellung des Bescheides in dem Gebäude L1 60  L  eine Gebäudefunkanlage mit drei Funkkanälen im 2 m Band Bereich einzubauen. Die technischen Einzelheiten waren in einem beigefügten Merkblatt erläutert. Das betroffene Gebäude war in einem der Ordnungsverfügung angehefteten Plan farblich gekennzeichnet. Gestützt ist die Ordnungsverfügung auf § 61 BauO NRW. Zur Begründung ist angegeben: Mit dem Einbau der Gebäudefunkanlage müsse der konkreten Gefahr für Leib und Leben der Einsatzkräfte und der zu rettenden Personen im Gebäude begegnet werden. Es sei im Brandfall wegen der dann eintretenden Verrauchung nach aller Wahrscheinlichkeit notwendig, die Feuerwehreinsatzkräfte funkmäßig zu führen. Reiße der Funkkontakt ab, müsse der Einsatzleiter, der für seine Leute verantwortlich sei, Erkundungstrupps losschicken. Die dafür benötigten Feuerwehrmänner stünden für andere Einsatzanforderungen nicht mehr zur Verfügung, was zu einer Verzögerung von Rettungs und Löschmaßnahmen führen könne. Das gelte auch für den Fall eines Anspringens der Sprinkleranlagen. Derartige Anlagen machten stets eine schnelle Nachkontrolle erforderlich, weil sie keine Garantie für eine Löschung des Brandes bieten könnten. Der unübersichtliche und stark frequentierte Gebäudekomplex der Antragstellerin verschärfe nach seiner Bauart die Gefahrenlage. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung sei zur Abwehr konkreter Gefahren für Leib und Leben erforderlich.

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Die Antragstellerin erhob unter dem 19. September 2003 Widerspruch. Sie hat am 29. November 2003 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie trägt vor:

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Die Maßnahme sei offensichtlich rechtswidrig. Die von dem Antragsgegner herangezogene Ermächtigungsgrundlage greife nicht ein. Auch andere Ermächtigungsgrundlagen könne der Antragsgegner nicht mit Erfolg heranziehen. Die L1 sei bestandskräftig nach den seinerzeit geltenden Baurechtsvorschriften genehmigt worden. Nachträgliche Änderungen könnten nicht verlangt werden. Die baurechtlichen Anforderungen hätten sich nicht geändert. Materielle Gefahren bestünden überdies nicht. Wenn es in der L Funklöcher gebe, könne der Antragsgegner sie mit Hilfe von Meldern überbrücken und auf diese Weise einen lückenlosen Funkkontakt aller Einsatzkräfte im Gebäude mit der Einsatzleitung außerhalb herstellen. Die mit ganz erheblichem finanziellem und technischem Aufwand verbundene Gebäudefunkanlage sei unverhältnismäßig.

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Der Antragstellerin beantragt,

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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 19. September 2003 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. September 2003 wieder herzustellen.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten verwiesen.

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II.

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Der nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässige Antrag ist begründet. Das Interesse der Antragstellerin, von der vorläufigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides vor Rechtskraft einer Entscheidung in der Hauptsache verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse an der vorläufigen Vollziehung der angefochtenen Ordnungsverfügung.

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1. Es ist bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung der Sach und Rechtslage zweifelhaft, ob die von dem Antragsgegner herangezogene Ermächtigungsgrundlage die Anordnung des Einbaus einer Gebäudefunkanlage in die L trägt. Die Ordnungsverfügung vom 4. September 2003 ist nicht offensichtlich rechtmäßig.

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1.1 § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW greift nicht ein, so weit die Nutzung des Gebäudes auf Grund der der Antragstellerin erteilten Baugenehmigungen ohne Gebäudefunkanlage erlaubt worden ist. Zur Durchsetzung der den Baugenehmigungen (aus 1985, 2000 und 2001) beigefügten Nebenbestimmungen zur Errichtung einer Gebäudefunkanlage kann nachträglich keine (noch dazu ihrerseits sofort vollziehbare) Ordnungsverfügung erlassen werden. Die Nebenbestimmung in der ursprünglichen Baugenehmigung vom 26. März 1985 war nach Wortlaut und Zweck allenfalls als Auflagenvorbehalt zu verstehen (§ 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG). Sie muss durch eine bestimmte und vollstreckbare Bauauflage konkretisiert werden, ehe sie  im Wege direkter Vollstreckung oder durch Erlass einer Ordnungsverfügung  umgesetzt werden kann. Davon hat der Antragsgegner jedenfalls zeitnah nicht nur keinen Gebrauch gemacht, sondern ausdrücklich auf das Nachschieben der Anordnung des Einbaus einer Schlitzbandantenne verzichtet. Die Auflagen in den Baugenehmigungen vom 4. Mai 2000, 15. Juni 2000 und 21. November 2001, gleich auf welcher Rechtsgrundlage sie erlassen worden sind und erlassen werden durften, hat die Antragstellerin jeweils mit dem Widerspruch angefochten und ihnen damit die Vollziehbarkeit genommen.

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1.2 § 61 Abs. 2 BauO NRW setzt eine Gefahrenlage voraus, die im Zeitpunkt des Erlasses der Baugenehmigung nicht vorhersehbar war. Selbst wenn man dabei auf die zeitlich erste Baugenehmigung aus dem Jahr 1986 abstellt, war letzteres nach aller Wahrscheinlichkeit nicht der Fall. Die vielfachen und schon damals eingeleiteten Versuche des Antragsgegners, die der Antragstellerin erteilten Baugenehmigungen ursprünglich oder nachträglich mit der Anordnung einer Gebäudefunkanlage zu koppeln, belegen, dass das durch die festgestellten Funklöcher hervorgerufene Gefahrenpotenzial von Anfang an bestand. Die jetzt seitens des Antragsgegners für akut gehaltenen Gefahren waren seit eh je vorhersehbar und sind tatsächlich auch vorhergesehen worden.

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1.3 Es spricht auch einiges gegen die Annahme, § 61 BauO NRW könne wegen nachträglicher tatsächlicher Änderungen im Baubestand oder in der Umgebung herangezogen werden (vgl. OVG NW, Urteil vom 28. August 2001, 10 A 3051/99, BauR 2002, 763). Tatsächliche Änderungen, die die jetzt angenommene Gefahr nachträglich ausgelöst hätten, sind trotz gerichtsbekannter ständiger Umbauten an und in der L nicht nachgewiesen. Die Änderung der tatsächlichen Verhältnisse muss ursächlich für die Gefahrensituation sein. Das ist bei den jetzt seitens des Antragsgegners festgestellten Funklöchern im Gebäude nicht überwiegend wahrscheinlich. Dieser Mangel tritt nicht ein, wenn einzelne Ladengeschäfte oder Restaurants von Zeit zu Zeit umgestaltet werden. Ein fundamentaler Umbau der L hat nach deren erstmaliger Genehmigung und Errichtung nicht stattgefunden. Insbesondere die Tiefgeschosse, in denen die Funkkommunikation besonders schlecht sein soll, sind über die Zeit unverändert geblieben.

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2. § 87 BauO NRW wird sich der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. September 2003 kaum unterlegen lassen. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner diese Vorschrift selbst nicht herangezogen hat, ist bei summarischer Prüfung nicht zu erkennen, dass das Fehlen einer inneren Funkanlage für das Gebäude der Antragstellerin den gegenwärtigen Rechtsvorschriften nicht entspricht. Gebäudefunkanlagen werden weder in der Bauordnung selbst, noch in Sonderbauvorschriften vorgeschrieben, die auf die L unmittelbar oder entsprechend anwendbar wären. Allein § 26 Abs. 3 VStättVO normiert die Pflicht zur Einrichtung technischer Anlagen zur Unterstützung des Funkverkehrs, wenn die Funkkommunikation der Einsatzkräfte von Polizei und Feuerwehr innerhalb der Versammlungsstätte durch die bauliche Anlage gestört ist. Die Vorschrift gilt für Versammlungsstätten mit mehr als 5000 Besucherplätzen und speziell für Mehrzweckhallen und Sportstadien. Das ist auf die L nicht übertragbar. § 26 Abs. 3 VStättVO ist auf die besondere Bedeutung eines ungestörten Funkverkehrs für die permanente Überwachung großer Menschenansammlungen auf engem Raum, ohne großzügige Bewegungs und Fluchtmöglichkeiten (enge Zuschauerränge) und im Banne einer die Aufmerksamkeit voll in Anspruch nehmenden, unter Umständen aber auch aufputschenden Darbietung zugeschnitten. Die dadurch entstehenden Gefahren bis hin zu panischen und kopflosen Reaktionen vieler Menschen sind für die Verhältnisse in der L unwahrscheinlich. Die Erläuterungen zur MusterRichtlinie über den baulichen Brandschutz im Industriebau, Fassung März 2000, hier Nr. 5.12, Abs. 3, die der Antragsgegner ebenfalls erwähnt, passen auf das Gebäude der Antragstellerin ebenfalls nicht. Außerdem haben sie nicht die Qualität von Rechtsvorschriften.

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§ 87 Abs. 2 BauO NRW mag den Antragsgegner dazu veranlasst haben, den Änderungsgenehmigungen (beispielsweise der vom 4. Mai 2000) die Anordnung einer das gesamte Bauwerk erfassenden Gebäudefunkanlage beizufügen. Ob die Voraussetzungen dieser Vorschrift vorlagen, oder ob es sich in Wahrheit um nachträgliche Auflagen auf der Grundlage eines (Teil) Widerrufs oder einer Teilrücknahme der Baugenehmigung (vgl. Boeddinghaus, Hahn, Schulte, Bauordnung für das Land NordrheinWestfalen, Loseblattkommentar, § 87 Rdn. 15) handelte, kann dahinstehen. Durchsetzbar sind diese Nebenbestimmungen gegenwärtig wegen der von der Antragstellerin erhobenen Widersprüche nicht.

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3. Es mag im Hauptsacheverfahren im Einzelnen geprüft werden, welche rechtlichen Möglichkeiten der Antragsgegner hat, für die L die nachträgliche Installation einer Gebäudefunkanlage zu verlangen, ob deren Voraussetzungen gegeben sind und ob der Antragsgegner das eventuell eröffnete Ermessen ordnungsgemäß betätigt hat. Gegenwärtig ist die angegriffene Ordnungsverfügung nicht offensichtlich rechtmäßig. Die Abwägung der beteiligten Interessen geht zum Nachteil des Antragsgegners aus. Die der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit zu Grunde liegende Gefahrenlage ist nicht so dringend, dass ein (unter Berücksichtigung der Bauzeit, die der Antragsgegner selbst auf etwa ein Jahr veranschlagt) sofortiges Tätigwerden erforderlich ist.

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4. Es soll zu Gunsten des Antragsgegners davon ausgegangen werden, dass die behaupteten Funklöcher und Störungen des Funkkontaktes innerhalb der L tatsächlich bestehen. Die unmittelbare Brandmeldung und Brandbekämpfung wird dadurch zunächst nicht negativ beeinflusst. Rauchmelder, Sprinkleranlagen und die sonstigen Feuerlöschanlagen sind im Gebäude installiert und funktionieren unabhängig von der Funkkommunikation. Richtig ist allerdings, dass der Einsatz der Feuerwehrmänner im Gebäude, der naturgemäß nicht über einen Sichtkontakt gesteuert werden kann, ohne durchgängige Funkkommunikation erschwert wird. Die Schwierigkeiten sind jedoch absehbar und beherrschbar. Unmöglich ist der Einsatz von Feuerwehrleuten im Gebäude bei entsprechender Planung und Vorbereitung nicht. Der Antragsgegner selbst stellt beispielsweise die Möglichkeit des Einsatzes von Meldern nicht grundsätzlich in Abrede. Von derartigen Möglichkeiten gehen offenbar auch die brandschutzrechtlichen Vorschriften aus, die trotz entsprechender Hinweise bislang (von einer Ausnahme abgesehen) keine Gebäudefunkanlagen für die Unterstützung von Feuerwehreinsätzen in weitläufigen (Sonder) Bauwerken vorschreiben. Auch die Verschärfung des Brandschutzes, die § 54 BauO NRW (Sonderbauten) mit der Baurechtsnovelle 1999/2000 als Folge der Brandkatastrophe im Düsseldorfer Flughafen erfahren hat, hat nicht zu entsprechend konkretisierenden Brandschutzvorschriften geführt. Dementsprechend muss sich die Feuerwehr einer Großstadt mit diversen (Alt und Neu) Großbauten auf Einsätze unter gestörter Funkkommunikation einstellen. Auf Anfrage durch das Gericht hat der Antragsgegner eingeräumt, dass in den vorhandenen Großbauten in E Schwierigkeiten beim Funkverkehr nicht auszuschließen sind. Da der Antragsgegner den örtlichen Verhältnissen entsprechend leistungsfähige Feuerwehren unterhalten muss (§ 1 Abs. 1 FSHG), muss er das bekannte Risiko unabhängig von dem Gebäude der Antragstellerin in seine Einsatzplanungen einbeziehen. Das wird es ihm einstweilen ermöglichen, Feuerwehreinsätze auch ohne lückenlose Funkkommunikation effektiv durchzuführen und Gefahren für Leib, Leben und Sachgüter abzuwehren.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 20 Abs. 3, 13 GKG. Auszugehen ist von den Kosten für die Nachrüstung der L mit einer Gebäudefunkanlage, die die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 22. Januar 2004 auf rund 1170000 EUR beziffert. Im vorläufigen Rechtsschutzverfahren wird dieser Betrag halbiert.