Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 2705/04

Tatbestand:

Die Klägerin nimmt gegen Entgelt mineralische Abfallstoffe ab und verarbeitet sie in einer durch Bescheid des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes S vom 5. November 1990 immissionsschutzrechtlich genehmigten Anlage zu der Trockenmischung UTR 8/1; dieses Erzeugnis nimmt die Deutsche T AG - DSK - gegen Bezahlung als Versatzmaterial ab. In der Genehmigung vom 5. November 1990 heißt:

II. Umfang der Genehmigung

Die Genehmigung erstreckt sich auf den unbefristeten Weiterbetrieb, die Erweiterung der baulichen Anlage und des Stoffkataloges sowie die Erhöhung der Kapazität einer als Versuchsanlage bereits genehmigten Anlage zur Umwandlung von Reststoffen in Wirtschaftsgüter bestehend aus folgenden Betriebseinheiten: 20. Anlage zur Herstellung von hydraulisch abbindenden Massen, d.h. mörtelähnliche Produkte mit einer Kapazität von 42,2 t/h ... mit den dazugehörigen Neben- und Hilfseinrichtungen.

III. Bedingungen und Vorbehalte

6. Es dürfen nur Produkte erzeugt werden, deren zweckbestimmter Einsatz im Bergbau vorgesehen ist und für die hierzu eine bergrechtliche oder vergleichbare Zulassung dem Anlagenbetreiber vorliegt (Betriebseinheit 20).

Am 30. Oktober 2002 trat die Versatzverordnung vom 24. Juli 2002 (BGBl. I S. 2833) in Kraft, die stoffliche Anforderungen an Abfälle regelt, die untertägig als Versatzmaterial eingesetzt werden. Diese Anforderungen werden durch die seitens der Klägerin angenommenen Abfallstoffe und durch die Trockenmischung UTR 8/1 nicht erfüllt. § 6 VersatzV enthält folgende Übergangsregelung:

Werden auf Grund von vor dem 30. Oktober 2002 geltenden bergrechtlichen Zulassungen oder abgeschlossenen rechtsgültigen Entsorgungsverträgen Abfälle zur Herstellung von Versatzmaterial oder unmittelbar als Versatzmaterial eingesetzt, so sind die Anforderungen der §§ 3, 4 und 5 nach Ablauf der Zulassungen und der vertraglichen Bindungen, spätestens jedoch ab 1. März 2006 einzuhalten.

Durch Zulassungsbescheid der Bezirksregierung B vom 19. Juni 2002 war der Klägerin nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 GesBergV eine bis zum 31. Juli 2007 befristete allgemeine Zulassung für den untertägigen Umgang mit dem Füller UTR 8/1 erteilt worden. Diese Zulassung wurde durch den Zulassungsbescheid vom 16. September 2003 abgelöst, der ebenfalls bis zum 31. Juli 2007 befristet ist.

Mit Bescheid vom 6. November 2002 ordnete die Bezirksregierung N2 unter Abänderung der abfallwirtschaftlichen Auflagen des Genehmigungsbescheides vom 5. November 1990 unter anderem an, dass die Annahme von Abfällen zur Herstellung von Versatzmaterialien im Sinne der VersatzV nur zulässig sei, soweit diese Abfälle alle Anforderungen der VersatzV erfüllten. Auf den Widerspruch der Klägerin hob die Bezirksregierung N2 mit Bescheid vom 22. Oktober 2003 jenen Bescheid mit der Begründung auf, dass die Übergangsregelung nach § 6 VersatzV anzuwenden sei, da die Genehmigung der Bezirksregierung B für die Abfallmischung UTR 8/1 bis zum 31. Juli 2007 gelte. Mit Rundverfügung vom 4. Februar 2004 teilte die Bezirksregierung B den Bergämtern in Nordrhein-Westfalen mit, dass die Übergangsregelung nach § 6 VersatzV wie nachstehend anzuwenden sei:

1. Unter dem Begriff der bergrechtlichen Zulassung im Sinne von § 6 VersatzV ist eine vom Bergwerksbetreiber zu beantragende Betriebsplanzulassung gemäß Bundesberggesetz zu verstehen, d.h. neben der Zulassung nach der Gesundheitsschutzbergverordnung ist für den Einsatz eines Versatzstoffes im Bergwerksbetrieb zwingend eine Betriebsplanzulassung erforderlich.

3. Der in der Übergangsregelung angesprochene Entsorgungsvertrag bezieht sich ausschließlich auf die Herstellung von Versatzmaterialien, aber nicht auf deren Einsatz im Bergwerksbetrieb. Soweit nicht die unter 3. beschriebenen Voraussetzungen vorliegen, dürfen daher Versatzstoffe, die den Anforderungen der Versatzverordnung nicht genügen, bei Vorliegen eines vor dem in der Verordnung genannten Stichtag abgeschlossenen Entsorgungsvertrages zwar bis zum Ablauf der Frist hergestellt, aber nicht im Bergwerksbetrieb eingesetzt werden.

5. Für einen nach dem Stichtag 30.10.2002 zugelassenen oder zur Zulassung anstehenden Betriebsplan kann die Übergangsregelung nur dann in Anspruch genommen werden, wenn auf einen bereits vor dem Stichtag zugelassenen übergreifenden Betriebsplan Bezug genommen wird, der den Einsatz des in Frage kommenden Versatzstoffes selbst regelt oder zumindest eine hinreichende konkrete und auf eine stoffliche Gleichheit hindeutende Beschreibung der einzusetzenden Materialien enthält.

Über diese Auslegung der Übergangsregelung unterrichtete die Bezirksregierung B die Klägerin mit Schreiben vom 29. Januar 2004.

Mit der Klage trägt die Klägerin vor: Ihre Klagebefugnis ergebe sich aus der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit und dem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. III.6. des Genehmigungsbescheides vom 5. November 1990 sei, sofern nicht unwirksam, so zu verstehen und so praktiziert worden, dass allgemeine Zulassungen nach der GesBergV genügt hätten. Die VersatzV sei nur auf Abfälle anwendbar; der Füller UTR 8/1 sei jedoch ein Produkt. Für die Regelung von stofflichen Anforderungen an Produkte fehle der VersatzV die gesetzliche Ermächtigung. Weiter sei bei richtiger Auslegung der Vorschrift die Ausnahme nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 VersatzV gegeben. Zudem besitze sie mit der allgemeinen Zulassung nach der GesBergV eine bergrechtliche Zulassung im Sinne des § 6 VersV; auch ihre immissionsschutzrechtliche Genehmigung sei als bergrechtliche Zulassung nach jener Bestimmung anzusehen. Außerdem seien ihre Verträge mit den Abfallerzeugern und mit der DSK Entsorgungsverträge im Sinne von § 6 VersatzV. Wegen der in der Rundverfügung vom 4. Februar 2004 vertretenen Rechtsansicht reiche die DSK keine Betriebspläne für den Einsatz von UTR 8/1 ein, da mit einer Zulassung nicht gerechnet werden könne.

Die Klägerin beantragt,

1.a) festzustellen, dass die VersatzV vom 24. Juli 2002 (BGBl. I, S. 2833) dem Herstellen, Inverkehrbringen und Einsatz ihres Baustoffes UTR 8/1 nicht entgegenstehe;

b) hilfsweise festzustellen, dass die VersatzV vom 24. Juli 2002 (BGBl. I, S. 2833) dem Herstellen, Inverkehrbringen und Einsatz ihres Baustoffes UTR 8/1 bis zum 28. Februar 2006 nicht entgegenstehe;

c) äußerst hilfsweise festzustellen, dass die VersatzV vom 24. Juli 2002 (BGBl. I, S. 2833) dem Herstellen, Inverkehrbringen und Einsatz ihres Baustoffes UTR 8/1 für die Dauer der Gültigkeit von Entsorgungs- beziehungsweise Lieferverträgen, die sie mit Erzeugern über die Entsorgung von für die Herstellung des Baustoffes UTR 8/1 benötigten Abfällen beziehungsweise Bergwerken über die Lieferung des Baustoffes UTR 8/1 vor dem 30. Oktober 2002 abgeschlossen habe, längstens jedoch bis zum 28. Februar 2006, nicht entgegenstehe;

sowie

2.a) festzustellen, dass die Genehmigung bergrechtlicher Betriebspläne nicht deswegen versagt werden dürfe, weil diese den Einsatz ihres Baustoffes UTR 8/1 vorsähen;

b) hilfsweise festzustellen, dass die Genemigung bergrechtlicher Betriebspläne bis zum 28. Februar 2006 nicht deswegen versagt werden dürfe, weil diese den Einsatz ihres Baustoffes UTR 8/1 vorsähen;

c) äußerst hilfsweise festzustellen, dass für die Dauer der Gültigkeit von Entsorgungs- beziehungsweise Lieferverträgen, die sie mit Erzeugern über die Entsorgung von für die Herstellung ihres Baustoffes UTR 8/1 benötigten Abfälle beziehungsweise Bergwerken über die Lieferung des Baustoffes UTR 8/1 vor dem 30. Oktober 2002 abgeschlossen habe, längstens jedoch bis zum 28. Februar 2006, Genehmigungen bergrechtlicher Betriebspläne nicht deswegen versagt werden dürften, weil diese den Einsatz des Baustoffes UTR 8/1 vorsähen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es trägt vor: Fälle, in denen eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung oder sonstige Genehmigung vorlägen und der Einsatz des Materials UTR 8/1 gleichwohl an der VersatzV scheitere, seien nicht bekannt. Vielmehr bestehe seitens der Betreiber nordrhein-westfälischer T keine Bereitschaft, das Versatzmaterial UTR 8/1 auf der Grundlage dafür erforderlicher Betriebsplanverfahren einzubringen. Es lägen Bergämtern inzwischen keine Anträge mehr vor auf Zulassung von Betriebsplänen für die untertägige Verwendung von UTR 8/1 und es sei auch nicht mehr zu erwarten, dass dahingehende Anträge durch die Bergwerksbetreiber gestellt würden. Allgemeine Zulassungen nach der GesBergV seien nicht bergrechtliche oder vergleichbare Zulassungen im Sinne der Bestimmung III.6. der Genehmigung vom 5. November 1990, da sie keine Freigabe des Stoffes für den untertägigen Einsatz im Bergbau regelten; vielmehr sei die allgemeine Zulassung nach GesBergV zusätzlich zu der bergrechtlichen Zulassung des Betriebsplans erforderlich. Die VersatzV sei rechtswirksam und auf den Füllter UTR 8/1 anwendbar; die in der Rundverfügung vom 4. Februar 2004 vertretene Rechtsauffassung treffe zu.

Wegen des Sachverhaltes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Akten 3 L 1264/04 sowie der Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung B Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist unzulässig.

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage - unter anderem - die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Nach § 42 Abs. 2 VwGO sind Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen, soweit gesetzlich nichts andes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein; die Bestimmung ist auf Feststellungsklagen entsprechend anwendbar (BVerwGE 99, 64 (65f.)). Die Klägerin ist nach ihrem Vorbringen durch die Anwendung der VersatzV nicht in ihren Rechten verletzt. Eine solche Rechtsverletzung könnte sich nur ergeben, wenn die Anwendung der Verordnung in ein eigenes Recht der Klägerin eingriffe. Das ist weder hinsichtlich des Klageantrages zu 1. noch hinsichtlich desjenigen zu 2. der Fall.

Von der mit dem Klageantrag zu 1. begehrten Feststellung, dass die VersatzV dem Herstellen, Inverkehrbringen und Einsatz des Baustoffes UTR 8/1 nicht entgegenstehe, hängen keine eigenen Recht der Klägerin ab. Entscheidend ist die Befugnis zur Herstellung; denn nur das, was die Klägerin herstellen darf, kann in Verkehr gebracht und eingesetzt werden. Dabei ist selbst das Herstellungsrecht nicht in Streit, soweit bergrechtliche Betriebsplanzulassungen, die den Einsatz des Füllers UTR 8/1 regeln, vorliegen; denn insoweit wird die weitere Herstellung auf Grund dieses auslaufenden Sachverhaltes durch Behörden des Beklagten nicht in Frage gestellt. Sollte sich der Klageantrag zu 1. auch auf diesen Fall erstrecken, würde es an einem berechtigten Interesse der Klägerin an der Feststellung fehlen. Nicht in Streit ist auch, wie zu verfahren wäre, wenn künftig bergrechtliche Betriebsplanzulassungen für den Einsatz des Baustoffes UTR 8/1 erteilt würden. Derartige Betriebsplanzulassungen wird es nicht geben; sie werden durch Bergwerksbetreiber auf dem Gebiet des Beklagten nicht beantragt und würden durch Bergbehörden des Beklagten auch nicht genehmigt. Sollte der Klageantrag zu 1. auch diesen Fall einschließen, fehlte es am allgemeinen Rechtschutzbedürfnis; die erstrebte Feststellung ginge ins Leere und würde der Klägerin mithin keinen Vorteil bringen. Das verbleibende Interesse der Klägerin, UTR 8/1 trotz Fehlens seines Einsatzes regelnder Betriebsplanzulassungen herzustellen, genießt keinen rechtlichen Schutz, auch nicht durch die Art. 12 und 14 GG. Die Herstellung in der mit der erforderlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung errichteten Anlage der Klägerin würde außerhalb der Reichweite der Genehmigung erfolgen und damit gegen das gesetzliche Verbot der §§ 4 Abs. 1 S. 1 BImschG, 327 Abs. 2 StGB verstoßen.

Die Genehmigung vom 5. November 1990 erlaubt im Bereich Betriebseinheit 20 nur die Erzeugung von Produkten, die im Bergbau auf Grund einer bergrechtlichen Betriebplanzulassung eingesetzt werden sollen. Das ergibt sich aus III.6. der Genehmigung. Dabei kommt es auf die seitens der Klägerin aufgeworfene Frage der Rechtswirsamkeit jener Regelung nicht an. Unwirksam wäre jene Bestimmung nämlich nur im Falle ihrer Nichtigkeit (vgl. § 43 Abs. 3 VwVfG NRW). Diese Nichtigkeit hätte aber die Nichtigkeit und damit die Unwirksamkeit der Genehmigung vom 5. November 1990, soweit sie die Betriebseinheit 20 betrifft, zur Folge, da - wie schon der Wortlaut von III.6. zeigt (?nur") ohne eine Verbleibsregelung die Genehmigung insoweit nicht erlassen worden wäre (vgl. § 44 Abs. 4 VwVfG NRW). Die Klägerin wäre bei Nichtigkeit von III.6. also erst Recht nicht im Besitze einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung . Inhaltlich fordert die Regelung in III.6. der Genehmigung, dass der Baustoff UTR 8/1 nur hergestellt werden darf, wenn eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung für seinen Einsatz besteht. Dieses Ergebnis folgt bereits aus dem Worlaut der Regelung. Das Erfordernis der bergrechtlichen oder vergleichbaren Zulassung ?hierzu" bezieht sich auf den zweckbestimmten Einsatz im Bergbau, der grundsätzlich nur durch eine Betriebsplanzulassung gestattet sein kann. Allgemeine Zulassungen nach der GesBergV berechtigen nicht zum Einsatz in einem Abbaubetrieb, sondern betreffen nur den Umgang mit Stoffen unter dem Gesichtspunkt einer gesundheitlichen Vorsorge für Beschäftige und Dritte; darüber, ob diese Stoffe überhaupt in einem bestimmten Bergwerk verbleiben können oder nicht, trifft eine derartige Erlaubnis keine Aussage. Die Zulassung nach der GesBergV ersetzt auch nicht die für die Verwendung des Baustoffes erforderliche Betriebsplanzulassung; darauf wird in den Bescheiden, die die Klägerin besitzt, hingewiesen (Nr. 5 der Zulassungsbescheide vom 19. Juni 2002 und 16. September 2003). Des Weiteren beinhaltet die Verwendungsbeschränkung der Mischung UTR 8/1 auf die Verfüllung von Grubenbauten (Nr. 1.3 der Zulassungsbescheide) keine Erlaubnis für die untertägige Verwendung des Baustoffs; denn die Einschränkung einer Erlaubnis erweitert nicht ihre Regelungswirkung. Namentlich ist Gegenstand der Zulassungsbescheide nach der GesBergV nicht, ob der Baustoff UTR 8/1 überhaupt in untertägigen Abbaubetrieben verbleiben darf oder nicht, also namentlich seine Eignung zur Stabilisierung ds Gebirgskörpers. - Neben dem Wortlaut folgt aus dem Sinn von III.6. des Genehmigungsbescheides, dass nur solche bergrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungen gemeint sind, die die untertägige Verwendung des Baustoffes UTR 8/1 einschließlich seines Verbleibs gestatten. Der Bescheid vom 5. November 1990 ist eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für eine Abfallverarbeitungsanlage. Bei einer solchen Genehmigung ist es essenziell, durch die Genehmigung selbst sicherzustellen, dass wirklich ein Produkt erzeugt wird und nicht nur eine Vermischung des Abfalls mit anderen Stoffen stattfindet. Ein Produkt ist der Füller UTR 8/1 aber nicht schon deswegen, weil die Klägerin ihn als Baustoff einsetzen möchte, sondern erst dann, wenn diese Verwendung objektiv Gewähr leistet ist. Das ist der Fall, wenn die Füllermischung auf Grund einer bergrechtlichen Betriebsplanzulassung eingesetzt wird; denn nur dann steht fest, dass das Abfallverarbeitungsergebnis zur Stabilisierung des Gebirgskörpers unter Aspekten der Grubensicherheit, also als Baustoff, verwendet werden darf und wird. Gegen diese - nach Worlaut und Sinn auf der Hand liegende - Auslegung von III.6. der Genehmigung kann schließlich nicht eine Praxis der Behörden angeführt werden, derzufolge Zulassungen nach der GesBergV (oder ihr vorangegangener Vorschriften) genügt hätten. Zwar mag es zutreffen, dass seitens der Klägerin nur solche allgemeinen Zulassungen vorgelegt worden waren. Dieser Vorgang besagt für sich genommen jedoch lediglich, dass die Klägerin aus selbstständigen rechtlichen Gründen, die mit der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nichts zu tun haben, allgemeine Zulassungen nach der GesBergV beibringen musste. Der Schluss, dass die für den Anlagebetrieb der Klägerin zuständigen Überwachungs- und die Genehmigungsbehörden jene Zulassungsbescheide als Erfüllung von III.6. des Genehmigungsbescheides angesehen hätten, lässt sich aus diesem Sachverhalt nicht ziehen. Der Umstand, dass die Klägerin nie eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung vorgelegt hatte, findet vielmehr seine Erklärung in der verständigen Auslegung und Handhabung der Regelung durch die beteiligten Behörden und damals möglicherweise auch durch die Klägerin. III.6. soll sicherstellen, dass bereits bei Erzeugung des Produktes feststeht, dass es später befugt (auf Grund einer bergrechtlichen oder vergleichbaren Zulasung) im untertägigen Bergbau eingesetzt wird. Diese Bedingung ist nicht nur dann erfüllt, wenn schon im Zeitpunkt der Herstellung die den Einsatz gestattende Betriebsplanzulassung vorhanden ist, sondern auch dann, wenn zu jenem Zeitpunkt es sicher ist, dass sie bei der untertägigen Verwendung vorliegt. Für alle Beteiligten war auf Grund der ständigen Praxis der Bergbehörden klar, dass III.6. der Zulassung in diesem Sinne bereits bei der Erzeugung des Baustoffes UTR 8/1 erfüllt ist. Eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung zum Nachweis der Einhaltung von III.6. der Genehmigung einzufordern macht daher erst Sinn, seit die Gewissheit ihrer Erteilung derjenigen ihres Fehlens gewichen ist.

Auch von der mit dem Klageantrag zu 2. begehrten Feststellung, das die Genehmigung bergrechtlicher Betriebspläne nicht deswegen versagt werden dürfe, weil sie den Einsatz des Baustoffes UTR 8/1 vorsähen, hängen keine eigenen Recht der Klägrin ab. Ein - allein in Betrachtr zu ziehender - Eingriff in den ausgeübten und eingerichteten Gewerbebetrieb der Klägerin findet nicht statt. Geschützt ist nur der Betrieb in seinem gegenwärtigen sachlichen Bestand (BGHZ 92, 34 (46)). Entsprechend erstreckt sich der Schutz des Anlagenbetriebs der Klägerin nur auf den durch die Genehmigung vom 5. November 1990 gedeckten Umfang; Fälle, in denen bergrechtliche Genehmigungen nicht vorliegen, z. B. weil sie versagt werden, gehören nicht dazu. Dass die Betriebseinheit 20 wirtschaftlich wertlos sein wird, wenn bergrechtliche Zulassungen im Bereich des Steinkohlebergbaus nicht mehr erteilt werden, ist auf Grund des Inhaltes der Genehmigung vom 5. November 1990 eine vom ersten Betriebstag an feststehende Tatsache, die die Klägerin bei Erteilung der Genehmigung akzeptiert hatte. Auf die Vermeidung wirtschaftlicher Wechselfälle, denen der Geschäftsbetrieb der Art nach von vornherein ausgesetzt ist, erstreckt sich der Schutz des ausgeübten und eingerichteten Gewerbebetriebs nicht. Im Übrigen müsste der Eingriff nach seiner objektiven Stoßrichtung sich gegen den betrieblichen Organismus oder die unternehmerische Entscheidungsfreiheit richten und geeignet sei, den Betrieb in empfindlicher Weise zu beeinträchtigen (BGHZ 138, 311 (317f.). Einen solchen unmittelbaren betriebsbezogenen Eingriff stellt die Rundverfügung vom 4. Februar 2004 nicht dar. Sie richtet sich nicht gegen die unternehmerische Entscheidung der Klägerin, den Baustoff UTR 8/1 Bergwerksbetreibern anzubieten, sondern regelt die Anwendung der VersatzV im Verhältnis der Bergbehörden zu Bergwerksbetreibern. Diesem Personenkreis gehört die Klägerin nicht an. Dass Bergwerksbetreiber der Rechtsauffassung der Bergbehörden folgen und keine rechtlichen Schritte in Richtung einer fortdauernden Befugnis, den Füller UTR 8/1 einzusetzen, unternehmen, begrenzt zwar die geschäftliche Tätigkeit der Klägerin. Dieses Ergebnis ist jedoch nicht die unmittelbare Folge der Rundverfügung vom 4. Februar 2004, sondern tritt - mittelbar - dadurch ein, dass die Personen, die durch die der Rundverfügung folgende Rechtsanwendung betroffen sind, sich danach richten wollen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 Abs. 1 S. 1 VwGO, 709 S. 1 ZPO.

Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen.