1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist ein 1995 als Berufsverband der Fotojournalistinnen und Fotojournalisten gegründeter Verein, der im Jahr 2002 über 1.500 Mitglieder hatte, von denen ca. 80 % hauptberuflich arbeitende Fotojournalisten sind.

3

Im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. Dezember 1993 (MBl. NRW 1854) ist der Runderlass des Innenministeriums vom 25.11.1993 - I A 3/22-10.1.13 veröffentlicht, der auszugsweise folgenden Inhalt hat:

4

„Die bisherige Vereinbarung zwischen den Innenministern/-senatoren des Bundes und der Länder sowie den Journalisten- und Verlegerverbänden über die Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen wird mit Ablauf des Jahres 1993 gegenstandslos. Zu diesem Zeitpunkt entfällt auch der bisherige „Amtliche Passierschein" für Inhaber von Presseausweisen.

5

Ab 1. Januar 1994 stellen die bundesweit tätigen Journalisten- und Verlegerverbände in Absprache mit den Innenministern/-senatoren des Bundes und der Länder weiterhin in eigener Verantwortung Presseausweise aus.

6

Der Presseausweis soll den Behörden die Überprüfung erleichtern, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist. Es wird darauf hingewiesen, dass Journalisten, die keinen Presseausweis besitzen (z. B. nebenberufliche Journalisten), nach Maßgabe des Landespressegesetzes den gleichen Zugang zu Informationen fordern können wie Inhaber von Presseausweisen, wenn sie sich auf andere Weise als Vertreter der Presse legitimieren können.

7

Die Grundsätze für die „Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen" werden als Anlage bekannt gegeben.

8

Von

9

dem Bundesministerium des Innern,

10

den Innenministern/-senatoren der Länder,

11

dem Deutschen Journalisten-Verband e.V.(DJV) - Gewerkschaft der Journalisten -

12

der Industriegewerkschaft Medien, Fachgruppe Journalismus (dju/SWJV),

13

der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG) - Bundesfachgruppe der Journalisten -,

14

dem Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e. V.,

15

dem Verband Deutscher Zeitschriftenverleger e. V.

16

wird folgender beim Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen verliegender Schriftwechsel bestätigt:

17

I.

18

Ausstellende Verbände

19

1. Die Ausstellung von Presseausweisen nach Abschnitt III erfolgt durch folgende Verbände:

20

2.

21

Deutscher Journalisten-Verband (DJV) - Gewerkschaft der Journalisten -,

22

Industriegewerkschaft Medien, Fachgruppe Journalismus (dju/SWJV),

23

Deutsche Angestellten-Gewerkschaft (DAG) - Bundesfachgruppe der Journalisten -,

24

Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e. V.,

25

Verband Deutscher Zeitschriftenverleger e. V.

26

Die genannten Verbände tragen die Verantwortung für eine gewissenhafte und ordnungsmäßige Ausstellung und Ausgabe der Presseausweise.

27

2. Die Verbände erklären sich bereit, auch an nicht oder anderweitig organisierte, hauptberufliche Journalisten bei Vorlage entsprechender Unterlagen Presseausweise auszustellen, ohne die Mitgliedschaft zu verlangen.

28

2.

29

II.

30

Grundsätze und Verfahren der Verbände für die Ausgabe von Presseausweisen

31

1. Die Verbände legen an die Ausgabe von Presseausweisen einen strengen Maßstab an. Die Ausweise werden nur an hauptberufliche Journalisten ausgegeben, die eine verantwortliche, im öffentlichen Interesse liegende journalistische Tätigkeit ausüben. An Personen, die diese Tätigkeit nur gelegentlich ausüben, wird ein Presseausweis nicht erteilt. Hauptberuflich tätig sind nur solche Journalisten, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen.

32

2.

33

3. Personen, deren publizistische Tätigkeit laufend oder sonst besonders schwerwiegend gegen gesetzliche Bestimmungen verstößt, die dem Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik dienen, erhalten keinen Presseausweis.

34

4.

35

5. Die Presseausweise werden grundsätzlich nur an Personen über 18 Jahre erteilt. Von diesem Grundsatz werden die Verbände nur in Ausnahmefällen und unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabes abgehen.

36

6.

37

7. Jeder ausstellende Verband wird vor Ausstellung der bei ihm beantragten Ausweise die anderen Verbände darüber unterrichten, an wen er Ausweise ausgeben will. Die anderen Verbände können innerhalb von vierzehn Tagen nach Erhalt der Mitteilung Einspruch gegen die Ausstellung einzelner Ausweise einlegen. Wird innerhalb der Frist von vierzehn Tagen kein Einspruch eingelegt, kann die Ausstellung vorgenommen werden. Bei Einspruch entscheidet ein von den Verbänden zu bildender Ausschuss über die Ausstellung.

38

8.

39

9. Etwaige Verstöße gegen diese Ausstellungsrichtlinien werden von dem in Ziffer 4 vorgesehenen Ausschuss überprüft.

40

10.

41

III.

42

Gestaltung des Presseausweises

43

1. Die Presseausweise werden von den genanten Verbänden einheitlich in Form, Farbe und Text gestaltet.

44

2.

45

Sie enthalten:

46

1.1 Die Bezeichnung „Presseausweis"

47

1.2 Vor- und Zuname, Wohnort, Straße, Geburtsdatum, Geburtsort, Staatsangehörigkeit des Inhabers

48

1.3 Lichtbild und Unterschrift des Inhabers

49

1.4 Raum für Vermerke zur Verlängerung der Gültigkeit des Ausweises

50

1.5 Als Hinweis: Die Innenministerkonferenz ist damit einverstanden, dass der folgende Text auf die Rückseite des Presseausweises abgedruckt wird:

51

„Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Die Behörden sind nach Maßgabe der Landespressegesetze verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen. Der Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts unterstützen. Sofern dies nicht aus zwingenden Gründen verweigert werden muss, legitimiert er den/die Ausweisinhaber(in), sich zur Erleichterung seiner/ihrer Berufsausübung innerhalb behördlicher Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung aufzuhalten. Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist."

52

............................................................................................................................. ............... Der/Die Vorsitzende der Innenministerkonferenz

53

3. Die Presseausweise werden von den Verbänden mit laufenden, im Text eingedruckten Verbands-Nummern mit Ausstellungsdatum, Verbands-Stempel und Unterschrift versehen.

54

4.

55

5. Der Presseausweis gilt für ein Kalenderjahr. Seine Gültigkeit wird zu Beginn eines jeden Kalenderjahres von dem Verband, der den Ausweis ausgestellt hat, mit Stempel und Unterschrift neu bescheinigt. Die Ablehnung der Verlängerung des Gültigkeitsvermerks sowie die Einziehung und Ungültigkeitserklärung von Ausweisen werden entsprechend Ziffer II 4 Satz 1 den anderen ausstellungsberechtigten Verbänden mitgeteilt.

56

6.

57

7. Bei Ungültigwerden der alten Presseausweise durch Zeitablauf werden von den Verbänden neue mit Gültigkeitsbeginn ab 1. Januar des ersten Jahres der neuen Ausgabeperiode ausgestellt. Die ungültig gewordenen Presseausweise werden von den Verbänden eingezogen und vernichtet.

58

8.

59

9. Nach diesen Grundsätzen wird ab 1.1.1994 verfahren."

60

10.

61

Seit einiger Zeit bemüht sich der Kläger, in den Kreis der Verbände einbezogen zu werden, die nach Abschnitt I des Runderlasses als ausstellungsberechtigt gelten. Der Beklagte entsprach dem Anliegen u. a. im Hinblick auf Bedenken der in der bisherigen Fassung genannten ausstellungsberechtigten Verbände nicht.

62

Am 23. März 2001 hat der Kläger Klage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht: Die jetzige Fassung des Erlasses bevorzuge die anderen Verbände unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Journalisten, die bei ihm - dem Kläger - organisiert seien, benötigten im selben Umfang wie andere Kollegen Presseausweise. Sie könnten dabei keineswegs darauf verwiesen werden, den Ausweis bei anderen Verbänden - gegen beträchtliches Entgelt - anzufordern. Er sichere zu, bei der Ausstellung von Presseausweisen dieselben Maßstäbe anzulegen, die bisher gegolten hätten und entsprechende Unterrichtungspflichten einzuhalten.

63

Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung beantragt,

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festzustellen, dass er zur Ausstellung von Presseausweisen entsprechend der Anlage „Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen" (Ministerialblatt NRW Nr. 76 vom 23. Dezember 1993, S. 1855) berechtigt ist und diese vom Beklagten in gleicher Weise wie die Ausweise der anderen dort genannten Verbände zu achten sind.

65

Das beklagte Land hat beantragt,

66

die Klage abzuweisen.

67

Es hat auf die Schwierigkeiten hingewiesen, von einer bundeseinheitlich getroffenen Absprache abzuweichen. Hierzu bestehe auch deswegen kein Anlass, da der Kläger durch die jetzige Regelung keinen Nachteil erfahre. Seine Mitglieder könnten sich entsprechende Presseausweise auch von anderen Organisationen ausstellen lassen. Die Anwendung des Gleichheitssatzes scheitere an der mangelnden Vergleichbarkeit. Der Kläger sei kleiner als die übrigen Organisationen, verfüge über keine bundesweite Organisationsstruktur und erbringe nicht dieselben Leistungen für seine Mitglieder wie die übrigen Verbände.

68

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Beiakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

69

Entscheidungsgründe:

70

Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung sein Begehren anders formuliert hat, als zuvor schriftlich angekündigt, liegt hierin keine teilweise Klagerücknahme (§ 92 VwGO), die die Kostenfolge des § 155 Abs. 2 VwGO auslöste. Durch diese Formulierung hat der Kläger von seinem Sachanliegen nichts aufgegeben, sondern dieses Anliegen nur in die Form eines nach Erörterung (§§ 104 Abs. 1, 86 Abs. 3 VwGO) sachdienlichen Antrages gekleidet.

71

I. Die Klage ist als Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) zulässig. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob ein Rechtsverhältnis besteht, ausweislich dessen der Kläger Presseausweise wie im Runderlass beschrieben ausstellen darf und der Beklagte diese ebenso wie die von anderen Organisationen respektieren muss. An der baldigen Feststellung dieses Rechtsverhältnisses hat der Kläger auch ein berechtigtes Interesse. Eine Klärung der differierenden rechtlichen Standpunkte ist erforderlich. Zwar hängt die Ausübung der Pressefreiheit nicht vom Besitz eines entsprechenden Dokumentes ab noch öffnet es sonst einen im Übrigen versperrten rechtlichen Zugang (a), doch erleichtert die Inhabung eines Presseausweises seinem Träger die Legitimation gegenüber Bediensteten des Landes (b).

72

(a) Der Zugang zu einer presserechtlich geschützten Tätigkeit wird allerdings durch die im Runderlass umschriebenen Ausweise nicht erst eröffnet. Ob Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG - anderen Grundrechten vergleichbar - es zuließe, die Ausübung der grundrechtlich geschützten Tätigkeit von einer vorherigen Erlaubnis abhängig zu machen, bedarf keiner Entscheidung. Nach nordrhein-westfälischem Presserecht ist eine solche Erlaubnis jedenfalls nicht vorgesehen und deshalb nicht erforderlich (§ 3 PresseG NRW). Ebenso fremd ist dem nordrhein-westfälischen Presserecht die hoheitliche Erteilung von Ausweisen, die ihren Trägern die Zugehörigkeit zur Presse mit den Rechtswirkungen einer öffentlichen Urkunde bestätigen und zugleich die der Presse eingeräumten Sonderrechte bestätigen oder konkretisieren. Da das nordrhein-westfälische Presserecht - abweichend von den presserechtlichen Bestimmungen anderer Bundesländer - eine dahingehende Möglichkeit zugunsten der Behörden nicht vorsieht, verbietet sich auch eine Deutung, nach der die im Runderlass genannten ausstellungsberechtigten Verbände mit einer entsprechenden Befugnis beliehen sein könnten. Dem Fehlen einer öffentlich-rechtlichen Tatbestandswirkung der Presseausweise entspricht es, dass der Runderlass in seinem Vorspruch ausdrücklich darauf hinweist, „dass Journalisten, die keinen Presseausweis besitzen ... den gleichen Zugang zu Informationen fordern können wie Inhaber von Presseausweisen, wenn sie sich auf andere Weise als Vertreter der Presse legitimieren können". (b) Vor diesem Hintergrund beschränkt sich der Vorteil derjenigen, die einen von den ausstellungsberechtigten Organisationen erstellten Presseausweis besitzen, auf eine Erleichterung der Legitimation: Nach dem Runderlass - einer Verwaltungsvorschrift ohne Außenwirkung - sind nämlich die nordrhein-westfälischen Behörden im Innenverhältnis dazu angehalten, Personen, die einen dort umschriebenen Ausweis vorlegen, ohne weitere Nachprüfung als Vertreter der Presse anzusehen. Wo das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG oder das einfache Presserecht materielle Befugnisse der Presse statuieren, darf die förmliche Rechtsinhaberschaft von nordrhein-westfälischen Landesbediensteten nicht mehr angezweifelt werden. Demgegenüber müssen Personen, die überhaupt keinen oder einen Ausweis vorlegen, der von einer anderen Organisation ausgestellt worden ist, gegebenenfalls mit der Aufforderung rechnen, ihre Zugehörigkeit zur Presse noch auf andere Weise nachzuweisen. Damit wird nachvollziehbar, dass der Kläger ein Interesse daran hat, dass die nordrhein-westfälischen Behörden ihm nicht nur das Recht zur Ausstellung inhalts- und artgleicher Ausweise zugestehen, sondern die Träger jener Ausweise mit denjenigen gleich behandeln müssen, die den Ausweis einer bereits im Erlass genannten Stelle vorlegen. Da dieses Recht bisher vom beklagten Land geleugnet wird, ist das Interesse an seiner Feststellung berechtigt.

73

Die Zulässigkeit der Feststellungsklage scheitert auch nicht an der sogenannten Alternativität (§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO), weil der Kläger seine Rechte weder durch Gestaltungs- noch durch Leistungsklage verfolgen kann. Unabhängig von der Frage, ob jene Einschränkungen überhaupt für Klagen gegen Hoheitsträger gelten,

74

vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteile vom 27.10.1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179 (181 f.) und vom 07.09.1989 - 7 C 4.89 -, NVwZ 1990, 162 (163),

75

ordnet das Gesetz den Vorrang der Leistungs- und Gestaltungsklage nur für jenen Fall an, dass diese effektiveren Rechtsschutz gewähren als die Feststellungsklage, die zu keinem vollstreckungsfähigen Tenor führt. Alternative Formen der effektiven Rechtsverfolgung gibt es aber nicht. Eine Leistungsklage, die jeweils darauf gerichtet wäre, in einer unbestimmten Vielzahl von Fällen Ausweise des Klägers als Legitimation anzuerkennen, würde bereits am Fehlen eines bestimmten Klageantrages (§ 82 Abs. 1 S. 2 VwGO) scheitern, könnte aber jedenfalls auch zu keinem vollstreckungsfähigen Tenor führen.

76

Schließlich sind auch jene besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen erfüllt, deren entsprechende Anwendung auf die Feststellungsklage diskutiert wird: Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den übrigen Vereinigungen hat (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Schließlich fehlt auch das Rechtsschutzbedürfnis nicht, da der Kläger keinen einfacheren und effektiveren Weg zur Rechtsverfolgung hat: Dass seine Mitglieder möglicherweise - gegen Entgelt - Ausweise auch von anderen Stellen erhalten können, erübrigt nicht die Verfolgung des behaupteten Rechtes, selber diese Ausweise ausstellen zu dürfen.

77

II. Die Klage ist auch begründet. Zwischen den Beteiligten besteht das mit dem Klageantrag behauptete Rechtsverhältnis. Der Kläger ist berechtigt, Ausweise auszustellen, wie sie im Runderlass umschrieben sind (a), und das beklagte Land muss sie in gleicher Weise wie bei den übrigen dort genannten Organisationen anerkennen (b).

78

(a) Das Recht, Ausweise, wie sie im Runderlass umschrieben sind, auszustellen, folgt - wenn nicht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG - jedenfalls aus der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), denn eine Norm, die diese Rechte dahin beschränkte, dass sie die Erstellung von Ausweisdokumenten den im Erlass bezeichneten Organisationen vorbehielte, gibt es nicht. Der Erlass selbst stellt sie keinesfalls dar, da er als Verwaltungsvorschrift von vornherein nur Innenwirkung hat und es im Übrigen an einer gesetzlichen Legitimation zur Beschränkung der Rechte des Klägers im Außenverhältnis fehlte. Da die in Abschnitt III des Runderlasses umschriebenen Ausweise gerade keine amtlichen Dokumente sind (§ 273 StGB) gibt es auch keine anderweitige Norm, die ihre Erstellung bestimmten Berechtigten vorbehält. Diese Wirkung hat auch nicht mittelbar das in den Ausweisen wiedergegebene Zitat des Vorsitzenden der Innenministerkonferenz. Allerdings dürfte dem Funktionsträger keine konkrete Aussage unterschoben werden, die er so nicht gemacht hat. Anderweitiges Verhalten könnte in die Nähe zu einer strafbaren Urkundenfälschung (§ 267 StGB) geraten. Indes ist das wiedergegebene Zitat neutral. Es verhält sich lediglich allgemein zu den Aufgaben der Presse und enthält nicht die eigene Aussage, dass der Inhaber des Ausweises Vertreter dieser Institution sei. In dieser Allgemeinheit unterliegt das Zitat weder strafrechtlichem noch sonstigem urheberrechtlichem Schutz.

79

(b) Ein Anspruch darauf, dass nordrhein-westfälische Behörden Inhaber von Presseausweisen des Klägers mit den Inhabern der anderen Ausweise gleichbehandeln, folgt zum einen aus Art. 3 Abs. 1 GG. Quelle eines inhaltsgleichen Anspruches ist zum anderen das aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ableitbare derivative Leistungsrecht. Es hält den Staat bei Leistungen, die eine grundrechtliche geschützte Aktivität ermöglichen oder unterstützen sollen, zu Gleichbehandlung an.

80

Der Gleichbehandlungsanspruch setzt voraus, das jener Sachverhalt, für den Gleichbehandlung verlangt wird, mit dem Verglichenen im Wesentlichen gleich ist. Was wesentlich für die hier zu entscheidende Frage ist, bestimmt sich nach dem Sinn und Zweck des Presseausweises: Er soll seinem Träger die unproblematische Geltendmachung der Zugehörigkeit zur Presse und der damit verbundenen Sonderrechte ermöglichen. Will das beklagte Land diese Funktion anerkennen, muss es die Gewissheit haben, dass der ausstellende Verband den Ausweis nicht leichtfertig, namentlich nicht ohne hinreichende Prüfung der materiellen Inhaberberechtigung ausstellt. Deshalb sind solche Differenzierungskriterien sachgerecht, die die Zuverlässigkeit der ausstellenden Institution generalisierend bewerten. Nur dort, wo die Bescheinigung einer Stelle uneingeschränkt zuverlässig ist, kann der Beklagte seine Beamten anweisen, auch ungeprüft auf die Richtigkeit des Inhaltes zu vertrauen.

81

Vor diesem Hintergrund sind solche Differenzierungskriterien sachgerecht, die die Zuverlässigkeit einer Presseausweise ausstellenden Institution generalisierend bewerten. Für ein positives Urteil kann noch nicht genügend sein, dass die betreffende Organisation nicht schon durch handgreiflich fehlerhafte Bescheinigungen aufgefallen ist. Würde dies allein genügen, um die nähere Überprüfung durch nordrhein-westfälische Behörden auszuschließen, wäre missbräuchlichen Gestaltungen das Tor geöffnet. Namentlich könnten Organisationen allein zu dem Zwecke gegründet werden, falsche Presseausweise auszustellen, und ebenso rasch durch andere ersetzt werden, wenn sich der Verdacht des Missbrauchs hat erhärten lassen. Dementsprechend ist es sachgerecht, wenn der Beklagte Ausweise nur von solchen Organisationen anerkennt, die über einen längeren Zeitraum existieren und eine nicht nur unbeachtliche Mitgliederzahl haben. Denn bei ihnen spricht von vornherein nichts dafür, dass es sich um „ad hoc-Gründungen" handelt, deren ausschließlicher Zweck darin besteht, ihren Mitgliedern trotz fehlender materieller Berechtigung die von der Pressefreiheit vermittelten Rechte zu verschaffen.

82

An diesen Voraussetzungen kann beim Kläger nicht mehr gezweifelt werden. Er besteht seit annähernd zehn Jahren und hat mit über 1.500 Mitgliedern eine ausreichende personelle Stärke.

83

Sachgerecht ist es nicht weniger, darauf abzustellen, ob ein Verband gewillt ist, die in dem Erlass umschriebene Vorgehensweise einzuhalten. Dazu gehört die Unterrichtung der übrigen Verbände, die ausschließen soll, dass missbräuchlich Mehrfachantragstellungen erfolgen. Der Kläger hat sich bereit erklärt, das im Erlass beschriebene Verfahren einzuhalten. Ob die mit ihm zum Teil konkurrierenden anderen Organisationen hierzu bereit sind, spielt für seinen Gleichbehandlungsanspruch keine Rolle. Auf dieses Verhalten hat der Kläger keinen Einfluss, und der Beklagte muss gegebenenfalls Mittel und Wege finden, auf entsprechende Kooperation hinzuwirken.

84

Nicht wesentlich für die hier in Rede stehenden Anliegen ist, dass der Kläger weniger dezentrale Büros unterhält als die übrigen Verbände. Es ist zu keiner Zeit deutlich geworden, warum jene Büros nicht in gleicher Weise in der Lage sein sollten, die Zugehörigkeit eines Antragstellers zu dem im Erlass umschriebenen Personenkreis zu überprüfen. Denn jene Prüfung wird regelmäßig nicht durch tatsächliche Ermittlungen vor Ort sondern anhand von vorgelegten Urkunden (Verträge, Honorarabrechnungen, steuerliche Abrechnungen u.ä.) erfolgen. Ebenso unwesentlich ist, dass Mitglieder des Klägers nur bestimmte Fachjournalisten sein können, dieser also Ausweise für andere Gruppen von Journalisten nicht ausstellen kann. Denn für jene nach seiner Satzung nicht aufzunehmenden Journalisten beansprucht der Kläger eine solche Kompetenz von vornherein nicht. Überdies spricht nichts dafür, dass der Kläger auf Grund seiner Ausrichtung auf eine bestimmte Gruppe von Fachjournalisten nicht in der Lage sein sollte, eine sachgerechte Prüfung auch bei Nichtmitgliedern durchzuführen. Angesichts der oben genannten Prüfung anhand von Urkunden kommt dem vom Beklagten angeführten Umstand, dass der Kläger insbesondere in Rundfunkanstalten und privaten Sendeunternehmen nicht über ein den anderen Verbänden vergleichbares Netz von Ansprechpartnern verfüge, keine maßgebliche Bedeutung zu.

85

Schließlich ist auch unerheblich, dass die übrigen Journalistenverbände das Hinzukommen eines weiteren ausstellungsberechtigten Verbandes nicht für erforderlich halten. Ob aus funktionalen Gründen eine gewisse zahlenmäßige Obergrenze bestehen kann - namentlich wenn sonst die Kommunikation unter den Verbänden und mit den Behörden wesentlich erschwert würde -, kann auf sich beruhen. Es ist jedenfalls nicht ernstlich dargetan, dass das Hinzukommen eines einzelnen weiteren Verbandes mit nicht unbeträchtlicher Mitgliederzahl bereits solche Gefahren heraufbeschwören könnte.

86

Die Berechtigung des Beklagten, den Kläger entsprechend dem Feststellungsurteil zu behandeln ist auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass sich die Innenbehörden der Länder auf die im Erlass umschriebene Vorgehensweise geeinigt haben und das beklagte Land hiervon nicht einseitig abrücken könnte. Zum einen hält der Runderlass lediglich eine Übereinkunft fest, nach der bestimmten Organisationen eine gewisse faktische Rechtsposition zustehen sollte. Er schließt schon von seinem Wortlaut nicht aus, weiteren Organisationen eine entsprechende Rechtsposition einzuräumen. Zum anderen könnte die Vereinbarung - hätte sie einen solchen Inhalt - auch nicht in die Rechte des an ihr unbeteiligten Klägers eingreifen (vgl. etwa § 58 VwVfG). Wenn das beklagte Land den Kläger mit den übrigen im Erlass genannten Organisationen gleichbehandelt, mischt es sich auch nicht in die Kompetenzen anderer Länder ein. Denn jene Gleichbehandlung bezieht sich nur auf den Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Sie enthält keine rechtliche Festlegung dahin, dass Ausweise des Klägers auch von den Behörden anderer Länder anzuerkennen wären.

87

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.