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Tatbestand:

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Die Klägerin betreibt durch ihr Jugendamt eine Adoptionsvermittlungsstelle, die gleichzeitig Aufgaben des Pflegekinderdienstes wahrnimmt.

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Weil § 3 des Adoptionsvermittlungsgesetzes am 22. Dezember 2001 mit Wirkung ab 1. Januar 2002 geändert worden war, stellte sich für die Klägerin die Frage, ob die Adoptionsvermittlungsstelle in der bestehenden Ausstattung mit Fachkräften noch der sodann geltenden Rechtslage entsprach. Mit Schreiben vom 18. Juli 2002 beantragte sie sodann beim Beklagten die Erteilung der Anerkennung als Adoptionsvermittlungsstelle. Nachdem dieser darauf hingewiesen hatte, dass er für die Anerkennung kommunaler Adoptionsvermittlungsstellen nicht zuständig sei, bat die Klägerin den Beklagten, das Schreiben als Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 Abs. 2 Adoptionsvermittlungsgesetz - AdVermiG n.F. - zu werten. In der Begründung des Antrages teilte die Klägerin mit, dass die Aufgaben der Adoptionsvermittlung durch zwei sozialpädagogische Fachkräfte, die sowohl mit Aufgaben des Pflegekinderdienstes als auch mit Adoptionsaufgaben zum Teil vertretend, zum Teil auch eigenständig, betraut seien. Die Stellen in diesem Bereich würden von einer Vollzeitfachkraft mit 38,5 und einer Teilzeitfachkraft mit 19,25 Wochenstunden wahrgenommen. Insgesamt seien drei Fachkolleginnen mit 82,75 Wochenstunden im Sachgebiet Adoptionsvermittlung und Pflegekinderdienst tätig. Die Tätigkeitsbereiche seien ineinander verzahnt, strukturell vernetzt und in einen kollegialen Beratungsaustausch eingebettet. Diese Form der Zusammenarbeit diene der sach- und fachgerechten Erledigung der vermittlungsbezogenen Aufgaben. Mit der Einrichtung der Adoptionsvermittlungsstelle im Jahre 1977/78 sei ein Arbeitskreis für Adoptionsbewerber und Adoptiveltern gegründet worden, der bis heute bestehe und als hilfreiche Unterstützung der Adoptionsvermittlung geschätzt werde. Die weitere Begründung enthält umfängliche Ausführungen zu den begleitenden Tätigkeiten in der Beratungssituation für Adoptions- und Pflegekindervermittlung, auf die ergänzend Bezug genommen wird.

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Mit Bescheid vom 10. Oktober 2002 lehnte der Beklagte die beantragte Ausnahmegenehmigung ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 Satz 1 AdVermiG nicht erfüllt seien. Zwar sei dem gesetzlichen Erfordernis der zwei Vollzeitstellen oder entsprechender Zahl von Teilzeitkräften mit dem Stellenumfang von 2,15 Stellen Rechnung getragen worden, die reine Adoptionsvermittlungstätigkeit liege mit nur 65% insgesamt aber zu niedrig, sodass eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. nicht erteilt werden könne.

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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 11. - eingegangen am 12. November 2002 Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung, die tatsächliche Arbeit der Adoptionsvermittlungsstelle beim Jugendamt erfülle die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. mindestens annähernd. Insgesamt würden vom Gesetz über 100 % einer Vollzeitstelle für adoptionsvermittlungsbezogene Aufgaben gefordert, die auch anteilig durch Teilzeitbeschäftigte ausgeführt werden könnten. Durch eine Fachkraft, die mit 25 Wochenstunden primär die Aufgaben der Adoptionsvermittlung mit 65 % einer Vollzeitstelle versehe, werde diese Anforderung erfüllt. Die weiter erforderlichen 35 % einer Vollzeitstelle würden durch zwei weitere Fachkräfte mit insgesamt 57,75 Wochenstunden ausgefüllt. Diese nähmen zum einen Vertretungsarbeiten ausschließlich im Adoptionsvermittlungsbereich sowie eigenständige Adoptionsvermittlungsaufgaben und adoptionsvermittlungsbezogene Tätigkeiten im Rahmen der Pflegekindervermittlung wahr. Dabei sei die Vertretungsarbeit mit rechnerisch etwa 5 - 7 % einer Vollzeitstelle zu veranschlagen. Es verblieben sodann noch notwendige 29 % einer Vollzeitstelle, die durch die beiden Fachkräfte auszufüllen seien, die gleichzeitig auch Aufgaben des Pflegekinderdienstes wahrnähmen. Zu einem Anteil von ca. 10 % einer Vollzeitstelle führten die Fachkräfte ausschließlich adoptionsvermittlungsbezogene Tätigkeiten durch, denn zu diesen Tätigkeiten gehörten z.B. Adoptionen, die sich aus einem Pflegeverhältnis heraus entwickelten. Es verblieben damit rechnerisch noch 19 % einer Vollzeitstelle, die durch Fachkräfte auszuführen seien. Dieser Anteil der Aufgaben werde durch Tätigkeiten im Bereich des Pflegekinderwesens, die nicht als vermittlungsfremd im Sinne des Adoptionsvermittlungsgesetzes anzusehen seien, sicher gestellt.

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Alles in allem könnten damit 111 % einer Vollzeitstelle adoptionsvermittlungsbezogenen Tätigkeiten zugeordnet werden. Dies entspreche in vollem Umfang den Anforderungen des Gesetzgebers.

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Im Übrigen sei man der Auffassung, dass die gesetzlichen Voraussetzungen einer Adoptionsvermittlungsstelle für die Zukunft auch bereits durch die bestehende personelle Besetzung erfüllt seien. Die beantragte Ausnahmegenehmigung sei dem Grunde nach nicht erforderlich, daher werde hilfsweise beantragt festzustellen, dass ein Ausnahmeantrag nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. nicht erforderlich sei.

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Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. Februar 2003 zurück. Der Beklagte führte zum einen aus, dass die Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin derzeit die gesetzlichen Anforderungen des § 3 Abs. 2 AdVermiG n.F. nicht erfülle. Statt zweier Vollzeitfachkräfte - wie sie das Gesetz vorsehe - werde in der integrierten Pflegekinder- und Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin nur eine Vollzeitkraft beschäftigt. Diese, sowie die weiter beschäftigte Teilzeitkraft seien beide vorrangig im Pflegekinderdienst tätig damit überwiegend mit adoptionsvermittlungsfremden Aufgaben befasst. Damit sei schon eine hinreichende Abweichung vom Fachkräftegebot gegeben. Die Adoptionsvermittlungsstelle könne daher lediglich unter der Voraussetzung weiter betrieben werden, daß eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden könne.

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Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 AdVermiG n.F. lägen jedoch nicht vor. Von den Anforderungen des Gesetzes könne nur dann eine Ausnahme erteilt werden, wenn die Adoptionsvermittlungsstelle folgenden Anforderungen gerecht werde:

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Es handelt sich lediglich um eine geringe Abweichung vom Fachkräftegebot.

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Die Einhaltung des Fachkräftegebotes ist aus zwingenden Gründen der Adoptionsvermittlungsstelle nicht möglich oder nicht zumutbar.

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Zur Kompensation für die Abweichung vom Fachkräftegebot werden Maßnahmen getroffen, die die volle Erreichung des Gesetzeszwecks gewährleisten.

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Gemessen an diesen Anforderungen sei nicht ersichtlich, inwiefern die Einhaltung des Fachkräftegebotes des § 3 AdVermiG n.F. unmöglich oder unzumutbar sein sollte. Von der Klägerin sei insoweit nichts dargelegt worden. Auch fehle es an den erforderlichen Kompensationsmaßnahmen. Der Verweis darauf, dass die Adoptions- und Pflegekindervermittlungsstelle bislang auf hohem Niveau gearbeitet habe, reiche hierfür nicht aus.

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Insbesondere könne auch eine Ausnahmegenehmigung nicht bereits dann erteilt werden, wenn die Adoptionsvermittlungstätigkeiten einer prinzipiell beliebig großen Anzahl von Fachkräften dem Arbeitsumfang einer Vollzeitfachkraft entsprechen. Sinn und Zweck der Festlegung des § 3 Abs. 2 Satz 3 AdVermiG n.F. sei die Qualitätssicherung und Verbesserung der Vermittlungsarbeit durch das Vertrautsein der Fachkräfte mit der Materie und durch fachlichen Austausch. Dieser sei aber nur dann gewährleistet, wenn genannten Fachkräfte die reine Adoptionsvermittlungstätigkeit nicht nur "nebenbei oder vertretungsweise" betrieben. Ferner schloss sich der Beklagte auch der Rechtsauffassung der Klägerin nicht an, dass die Pflegekinderdiensttätigkeiten mit den Arbeiten im Rahmen der Adoptionsvermittlung gleichzusetzen seien. Diese Einschätzung könne auch dem Beschluss des Rechtsausschusses vom 4. Juli 2001 (Bundestagsdrucksachen 14/6583) nicht entnommen werden. Dieser Beschluss formuliere eine ergänzende Begründung für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, verändere jedoch nicht die Voraussetzungen für die Qualitätssicherung bei der Adoptionsvermittlungsstelle.

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Dem Grunde nach handele es sich daher bei der Tätigkeit im Bereich des Pflegekinderdienstes um vermittlungsfremde Tätigkeiten im Sinne des Adoptionsvermittlungsgesetzes, die lediglich als verwandte Tätigkeiten im Rahmen der Ausnahmegenehmigung bewertet werden könnten.

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Die Klägerin hat nach Eingang des vollständigen Widerspruchsbescheides am 19. Februar 2003 zunächst beim Verwaltungsgericht Köln am 18. März 2003 die vorliegende Klage erhoben, die dann mit Beschluss vom 10. April 2003 an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Düsseldorf verwiesen wurde.

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Zur Begründung der Klage vertieft die Klägerin ihre Ausführungen und ist weiterhin der Ansicht, dass es einer Ausnahmegenehmigung im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. nicht bedurft hätte. Die Adoptions- und Pflegekindervermittlungsstelle sei mit 2,15 Vollzeitstellen besetzt und weise entsprechende Fachkräfte vor. Sie gehe davon aus, dass die Pflegekinderbetreuung und -vermittlung grundsätzlich als „nicht vermittlungsfremde" Tätigkeit bei der Prüfung berücksichtigt werden müsse. Die Arbeit im Pflegekinderwesen beziehe immer auch die Adoptionsmöglichkeit mit ein und habe die damit verbundenen Probleme im Blick. Sie sei zwar nicht immer adoptionsbezogen, aber jedenfalls nie „vermittlungsfremd" im Sinne des AdVermiG n.F.

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Die Klägerin beantragt,

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den ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 10. Oktober 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Februar 2003 aufzuheben sowie den Beklagten zu verpflichten, dem Antrag vom 22. Juli 2002 in Verbindung mit dem Antrag vom 18. Februar 2002 stattzugeben,

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hilfsweise,

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festzustellen, dass ein Ausnahmeantrag gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. nicht erforderlich ist.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung vertiefte der Beklagte seine Ausführungen und legte dar, dass sich eine der Teilzeitfachkräfte lediglich mit 65 % einer Vollzeitstelle, die anderen zwei Fachkräfte zusammen insgesamt nur zu 10 % einer Vollzeitstelle mit reinem adoptionsvermittlungsbezogenen Tätigkeiten befassten, dies erfülle die gesetzlichen Anforderungen keinesfalls und werde auch den Anforderungen an die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht gerecht.

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Im Übrigen wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten sowie den Inhalt der Gerichtsakten sowie der vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Klägerin (Beiakten: Hefte 1 und 3) und des Beklagten (Beiakte: Heft 2) ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist insgesamt zulässig, aber mit Haupt- und Hilfsantrag unbegründet.

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Dem auf die Erteilung einer Ausnahmeregelung gerichteten Hauptantrag ist der Erfolg zu versagen, weil die Klägerin keinen Anspruch auf eine solche Genehmigung hat. Die ablehnenden Verwaltungsentscheidungen sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

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Die von ihr unterhaltene Adoptionsvermittlungsstelle entspricht nicht den Vorgaben des § 3 Abs. 2 Satz 1 AdVermiG n.F. , d.h. in der Fassung vom 22. Dezember 2001 - gültig ab 1. Januar 2002. Insoweit wird auf die weiter unten folgenden Ausführungen zum Hilfsantrag verwiesen.

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Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. kann die Zentrale Adoptionsstelle des Landesjugendamtes Ausnahmen zulassen.

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Nach der Formulierung der genannten Regelung besteht mithin keine gesetzliche Pflicht zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, vielmehr räumt das Gesetz der Behörde einen Ermessensspielraum hinsichtlich des „Ob" und „Wie" seiner Entscheidung ein. Für die Überprüfung des Ermessens steht dem Gericht nur ein durch die Vorgaben des § 114 VwGO beschränkter Prüfungsrahmen zu. Die Kontrolle beschränkt sich neben der Prüfung der allgemeinen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen auf die besonderen Anforderungen des § 114 VwGO, also auf die Fragen, ob der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise (Ermessensfehlgebrauch oder - missbrauch) Gebrauch gemacht hat. Die Kammer hat keine Zweifel, dass sich der Beklagte in den in soweit gesetzten Grenzen des § 114 VwGO gehalten hat.

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Der Beklagte ist in seiner Entscheidung auch der - inhaltlich nicht zu beanstandenden - Leitlinie der Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter von Dezember 2002 gefolgt und hat Ausnahmen von dem Fachkräftegebot im Einzelfall an folgende Voraussetzungen geknüpft : wenn

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es sich um lediglich geringe Abweichungen vom Fachkräftegebot handelt,

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die Einhaltung des Fachkräftegebotes aus zwingenden Gründen der Adoptionsvermittlungsstelle nicht möglich oder nicht zumutbar ist

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oder zur Kompensation für die Abweichung vom Fachkräftegebot Maßnahmen getroffen werden, die die volle Erreichung des Gesetzeszweckes gewährleisten.

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Hier hat der Beklagte sorgfältig erwogen, ob auf Grund der konkreten Fallzahlen bzw. dem Umfang der Beschäftigung der einzelnen Mitarbeiter/innen eine Ausnahmegenehmigung möglich ist. Auf Grund des Umstandes, dass zwei der Kräfte nur bis zu 10 % mit reiner Adoptionsvermittlungstätigkeit befasst sind, wurde dies als zu geringfügig erachtet. Dies entspricht auch der Einschätzung der in der Literatur vertretenen Auffassung. Danach sollte die reine Adoptionsvermittlungsarbeit 20 % bei der einzelnen Fachkraft nicht unterschreiten.

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Vgl. Steiger/Thomas "Das neue Recht der internationalen Adoption und Adoptionsvermittlung, Einführung - Kommentar - Materialien, 2003 zu § 3 Abs. 2 AdVermiG, Rdnr. 459.

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Es kann bei der gesamten sorgfältigen Abwägung des Beklagten zwischen Belangen der Adoptionsvermittlung und dem Wunsch der Klägerin, eine eingeführte Adoptions- und Pflegekindervermittlungsstelle weiter betreiben zu können, ein Ermessensmissbrauch, Fehlgebrauch oder eine ähnliche sachwidrige Entscheidung nicht gesehen werden.

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Nicht zuletzt spricht für diese Einschätzung auch der Umstand, dass die Klägerin zu keiner Zeit nachhaltig und nachvollziehbar dargelegt hat, warum eine Aufstockung der Stellenanteile für die reine Adoptionsvermittlung innerhalb ihrer Pflegekinder- und Adoptionsvermittlungsstelle ggf. zu Lasten des Pflegekinderdienstanteils nicht möglich sein sollte. Auch in der mündlichen Verhandlung sind hierzu außer allgemeinen rechtlichen Hinweisen keine näheren Angaben erfolgt.

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Mithin ist die Entscheidung des Beklagten aus Sicht der Kammer nicht zu beanstanden.

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Der nach § 43 VwGO zulässige (Hilfs-) Antrag auf Feststellung, dass eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. nicht erforderlich ist, hat in der Sache keinen Erfolg. Der Klägerin steht der mit diesem Hilfsantrag geltend gemachte Anspruch auf Feststellung nicht zu.

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Die personelle Ausstattung der Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin, die gleichzeitig eine Vermittlungsstelle im Bereich des Pflegekinderdienstes darstellt, entspricht nicht den Mindestanforderungen des Gesetzes in § 3 Abs. 2 AdVermiG n.F. Danach sind Adoptionsvermittlungsstellen mit mindestens zwei Vollzeitkräften oder einer entsprechenden Zahl von Teilzeitfachkräften zu besetzen; diese Fachkräfte dürfen nicht überwiegend mit vermittlungsfremden Aufgaben befasst sein.

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Zur Vermeidung von Wiederholungen wird zur Begründung in Anwendung des § 117 Abs. 5 VwGO insoweit auf die Ausführungen des Widerspruchsbescheides vom 6. Februar 2003 und der ergänzenden Stellungnahme des Beklagten im Klageverfahren vom 23. Juni 2003 Bezug genommen, der das Gericht folgt. Insbesondere ist mit einer weit unter 100 %, nämlich - ohne Berücksichtigung der Vertretungstätigkeit - bei 75 % liegenden reinen Adoptionsvermittlungstätigkeit bei einer Besetzung mit drei Kräften die Mindestanforderung des Gesetzgebers nicht erfüllt. Denn nur eine der Teilzeitfachkräfte beschäftigt sich mit 65 % einer Vollzeitstelle ausschließlich mit Adoptionsvermittlung, die beiden anderen Fachkräfte führen zusammen nur zu insgesamt 10 % einer Vollzeitstelle eigenständig ausschließlich adoptionsvermittlungsbezogene Tätigkeiten durch. Dies liegt - auch wenn man unter Berücksichtigung der Auffassung der Klägerin die Vertretungstätigkeit in Höhe von 6 % zusätzlich berücksichtigen würde - nur ein Anteil von 85 %, also weit unter dem mindestens bei 2 x 50% liegenden geforderten Regelanteil. Das Gericht folgt aber auch in der Bewertung der Vertretungstätigkeit der Auffassung des Beklagten, denn die Vertretungsarbeit schränkt den Austausch unter den Mitarbeitern ja gerade wieder ein.

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Bei der Beurteilung der Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin nach § 3 Abs. 2 S. 1 AdVermiG n.F. - also für den gesetzlichen Regelfall - schließt sich das Gericht auch insoweit der rechtlichen Würdigung des Beklagten an, als diese davon ausgeht, dass die Tätigkeit im Pflegekinderwesen im Regelfall als „vermittlungsfremde" Aufgabe gesehen werden muss. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus dem Arbeitskatalog, den die Klägerin in ihrem Schreiben vom 18. Juli 2002 dargestellt hat, mit Punkten wie z. B:

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Entwicklungsverzögerungen bei Kleinkindern

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Vermittlung von ambulanten Jugendhilfemaßnahmen

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Erkennen und Vermittlung von medizinischem Förderbedarf

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usw., der oft auch ganz allgemeine jugendhilferechtliche Beratungstätigkeit zum Inhalt hat. Für diese Auslegung des Begriffs „vermittlungsfremde Aufgaben" spricht auch die durch Beschluss des Rechtsausschusses vom 4. Juli 2001, ergangene Empfehlung, die Begründung zum Gesetzentwurf zu ergänzen und ausnahmsweise die Vermittlungstätigkeit in Pflegefamilien als „verwandte Tätigkeiten" zu bewerten. Entsprechendes ergibt sich auch aus der Leitlinie der Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter von Dezember 2002 (beschlossen bei der 93. Arbeitstagung in Würzburg vom 13.-15. November 2002). Danach verstand man den Begriff der „vermittlungsfremden Aufgaben" im Kontext des Adoptionsvermittlungsgesetzes dahin, dass damit jede Tätigkeit gemeint sei, „die nicht Adoptionsvermittlung ist". Alle zentralen Adoptionsstellen teilten übereinstimmend diese Einschätzung und Auslegung der Neuregelung. Dies entspricht nach Auffassung des Gerichts auch dem gesetzgeberischen Ziel der Neufassung des § 3 AdVermiG, um den ausreichenden fachlichen Standard in der erforderlichen Qualität bei der Adoptionsvermittlung zu gewährleisten. Nur ausnahmsweise - im Rahmen einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 Abs. 2 S. 2 AdVermiG n.F. - sollte der fachliche Austausch auch dann als sichergestellt angesehen werden, wenn die „verwandte" Tätigkeit in der Vermittlung von Pflegekindern besteht.

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Vgl. so auch: Steiger/Thomas "Das neue Recht der internationalen Adoption und Adoptionsvermittlung, Einführung - Kommentar - Materialien, 2003 zu § 3 Abs. 2 AdVermiG, Rdnr. 458f.

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Entspricht mithin die Besetzung der Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 3 Abs. 2 AdVermiG n.F., so bedurfte die Klägerin der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung.

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Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, 711 ZPO.