Verwaltungsgericht Düsseldorf, 6 L 1413/01

Gründe:

Der sinngemäße Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 25. Mai 2001 gegen Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 16. April 2002 wiederherzustellen,

hat Erfolg.

Nach § 80 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - hat ein Widerspruch grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, wenn die Behörde, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat, aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes anordnet. Das Gericht kann jedoch auf Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen. Eine derartige Wiederherstellung kommt dann in Betracht, wenn entweder die angefochtene Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist oder wenn aus sonstigen Gründen das Interesse der Antragstellerin an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt.

Diese für eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche und von dem Gericht unter eigener Ermessensausübung zu treffende Abwägung des Interesses der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung mit dem Interesse der Allgemeinheit an einer wirksamen Abwehr von Gefahren für das Grundwasser fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung von Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des angefochtenen Bescheides der Antragsgegnerin tritt hinter das Interesse der Antragstellerin zurück, vorläufig von der Vollziehung dieses Verwaltungsaktes verschont zu bleiben.

Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt nicht, dass Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des angegriffenen Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 16. April 2002 offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist und das private Interesse der Antragstellerin deswegen zurücktreten muss. Zureichend gesicherte Anhaltspunkte dafür, dass die vorgenannten Regelungen in dem Klageverfahren 6 K 2880/02 Bestand haben werden, bestehen nicht. Die abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheides muss dem Verfahren zur Hauptsache vorbehalten bleiben. Gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides auch in der Fassung des Widerspruchsbescheides bestehen jedoch jedenfalls die unten dargestellten Bedenken.

Ungeklärt ist auch nach Erlass des Widerspruchsbescheides, ob die hier interessierenden Teile des streitigen Bescheides unter dem Gesichtspunkt der Rücknahme eines rechtswidrigen oder des Widerrufs eines rechtmäßigen Verwaltungsakts oder der Ausfüllung eines Auflagenvorbehalts zu betrachten sind.

Bei dem hier streitigen Teil des Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 bezüglich der Änderung der Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E1 vom 28. September 1998 (in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999) kann es sich der Sache nach um einen Widerruf oder eine Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes im Sinne der §§ 48, 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG NRW) handeln. Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 enthält keinerlei Angaben darüber, auf welche Rechtsgrundlagen er sich stützt. Er enthält lediglich den Hinweis, dass der Plangenehmigungsbescheid vom 28. September 1998 (in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999) unter dem Vorbehalt stehe, dass die Festsetzung weiterer Auflagen vorbehalten bleibe. In dem Bescheid der Bezirksregierung E1 vom 28. September 1998 war geregelt, dass zur Verfüllung der von der Antragstellerin betriebenen Abgrabung bis 1 m über dem höchsten zu erwartendem Grundwasserstand ausschließlich Material zu verwenden sei, welches dem Zuordnungswert Z 0 - Z 1.1 der technischen Regeln der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall - (LAGA) - für "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen - nachfolgend "LAGA-Regeln" genannt - entspricht. Diese Regelung enthielt einerseits einen belastenden Inhalt insoweit, als der Antragstellerin die Verfüllung mit Material untersagt war, das einem "schlechteren" Zuordnungswert der vorgenannten LAGA-Regeln entspricht. Andererseits war durch den Bescheid geregelt - insoweit zugunsten der Antragstellerin -, dass nicht ausschließlich Material des Zuordnungswertes Z 0, sondern auch solches mit dem Zuordnungswert Z 1.1 der LAGA-Regeln eingesetzt werden durfte. Diese für die Antragstellerin günstige Rechtsposition wird durch den streitigen Bescheid vom 3. Mai 2001 dahingehend geändert, dass in dem Bereich bis zu 1 m über dem höchsten zu erwartenden Grundwasserstand nunmehr die strengeren Zuordnungswerte Z 0 der LAGA-Regeln sowohl im Feststoff als auch im Eluat einzuhalten sind, wobei im Widerspruchsbescheid eine Einschränkung in Bezug auf geogene Hintergrundbelastungen erfolgt ist. Damit ist der begünstigende Teil der betroffenen Regelung zum Nachteil der Antragstellerin verändert worden.

Anders als in der ursprünglichen Fassung des Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001, der diese Fragen offen gelassen hatte, hat sich die Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid auf den rechtlichen Standpunkt gestellt, bei der Änderung der Regelung über die Verfüllung - hier bis zu einer Höhe von 23 m über NN, also im Bereich des Grundwassers und im Bereich 1 m über dem höchsten zu erwartenden Grundwasserstandes - handele es sich um einen Anwendungsfall der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes i. S. des § 48 VwVfG NRW. Dies setzt voraus, dass die nunmehr geänderte Fassung der Verfüllungsregeln in der Planänderungsgenehmigung vom 28. September 1998 der Bezirksregierung E1 (in der Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 18. Januar 1999) rechtswidrig war und dass die nunmehrige Fassung durch den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1 rechtens ist. Ob dies der Fall ist, erscheint jedoch zweifelhaft.

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der Verfüllregelungen in der Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E1 vom 28. September 1998 in der Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 18. Januar 1999 können zunächst nur die im Zeitpunkt des Erlasses dieses Bescheides geltenden Rechtsvorschriften sein.

Bei dem Einbringen von Verfüllmaterial in das mit dem Grundwasser in Verbindung stehende Wasser des Baggersees der Antragstellerin handelt es sich um eine gem. § 2 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I Seite 1110, berichtigt Seite 1386) in der Neufassung der Bekanntmachung vom 12. November 1996 (BGBl. I Seite 1695) erlaubnispflichtige Benutzung i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 4 oder 5 WHG. An der Erlaubnispflichtigkeit ändert es nichts, dass das Einbringen im Rahmen der plangenehmigten Herstellung eines oberirdischen Gewässers geschieht. Die Planfeststellung bzw. Plangenehmigung umfasst auch die erforderlichen wasserrechtlichen Erlaubnisse, soweit sie mitgeregelt sind, was hier der Fall ist. Die streitigen Regelungen begrenzen inhaltlich die Zulassung der Einbringung von Fremdmaterial und regeln - hier nicht Gegenstand des Verfahrens - das Kontrollverfahren.

Das Einbringen von Fremdmaterial (feste Stoffe), das dem Abfallbegriff unterfällt, in das Gewässer wäre schon dann gemäß § 26 Abs. 1 WHG, der insoweit ein Verbot enthält, nicht erlaubnisfähig gewesen, wenn es (lediglich) dem Zweck diente, sich seiner zu entledigen, d. h. wenn es um Abfallbeseitigung ginge. Es dürfte sich aber eher um Abfallverwertung handeln, da die Einbringung nicht lediglich dem Zweck dient, das Material "loszuwerden", sondern auch dazu, die geplante Landschaftsgestaltung durchzuführen.

Die Erlaubnisfähigkeit könnte aber auch an den Eigenschaften des bisher zur Verfüllung zugelassenen Materials im Hinblick auf die Gefahr einer Verunreinigung oder sonstigen nachteiligen Veränderung des Wassers scheitern. Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Erlaubnis ist davon auszugehen, dass das Wasserhaushaltsgesetz und das Landeswassergesetz nur abstrakte Regelungen über die Reinhaltung und den Schutz der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers enthalten, nicht dagegen konkrete Grenz- oder Schwellenwerte für die Einleitung von Stoffen in ein oberirdisches Gewässer oder in das Grundwasser. Zu den hohen Anforderungen, die das WHG an den Schutz insbesondere des Grundwassers stellt, verweist das Gericht auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. Oktober 2001, 20 A 1945/99, insbesondere S. 35 ff. Das Oberverwaltungsgericht hat dort umfassend Rechtsprechung und Literatur zu dieser Frage zusammengestellt und ausgewertet. Den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, insbesondere auch zur Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes, schließt sich das Gericht an.

Für die Versagung der Erlaubnis ist es nicht erforderlich festzustellen, dass tatsächlich eine Verunreinigung des Gewässers eintritt. Ausreichend ist gemäß §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 1 WHG vielmehr, dass derartige Verunreinigungen zu besorgen sind, d.h. dass vernünftige Gründe für die mögliche schädliche Verunreinigung dargetan werden. Zu besorgen bedeutet, dass die Möglichkeit einer Verunreinigung auf Grund der wasserwirtschaftlichen Erkenntnisse und Erfahrungen, sei es auch bei ungewöhnlichen Umständen, nach menschlicher Erfahrung nicht als unwahrscheinlich angesehen werden kann.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16.07.1965, IV C 54.65, DVBl. 1966, 496 f.

Unmaßgeblich ist auch die Schwere des Grades der schädlichen Verunreinigung. §§ 26 und 34 WHG sollen jede vermeidbare Verunreinigung verhindern.

Vgl. hierzu Sieder-Zeitler-Dahme, WHG, Rdnr. 8 zu § 34 WHG

Eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachhaltige Veränderung seiner Eigenschaften ist immer schon dann zu besorgen, wenn die Möglichkeit eines entsprechenden Schadenseintritts nach den gegebenen Umständen und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist. Dabei ist allerdings von einer konkreten Betrachtungsweise auszugehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.09.1980, 4 C 88.77, DÖV 1981,104 f.

Auf eine abstrakte, nicht an den konkreten Umständen orientierte Gefährdungsabschätzung kann demnach auch unter Berücksichtigung des Besorgnisgrundsatzes die Versagung einer Erlaubnis nicht gestützt werden.

Ob nach diesen Grundsätzen die bisheriger Verfüllregelung rechtswidrig war, kann in diesem summarischen Verfahren nicht abschließend festgestellt werden.

Die Bezirksregierung E1 stellt in ihrem Widerspruchsbescheid im Wesentlichen darauf ab, dass die bisher zugelassene Qualität des Verfüllmaterials, nämlich auch solches mit dem Zuordnungswert Z 1.1 der LAGA-Regeln, mit einer Gefährdung des Grundwassers verbunden sei. Nur bei Einhaltung der Vorgaben des Zuordnungswertes Z 0 der LAGA-Regeln sei davon auszugehen, dass relevante Schutzgüter nicht gefährdet würden.

Bei dieser Argumentation misst die Bezirksregierung allerdings zum einen dem Umstand, dass die LAGA-Regeln - im Zeitpunkt der Bescheide von 1998/1999 waren die LAGA-Regeln nach dem Stand vom 6. November 1997 maßgeblich - , die keinen Rechtsnormcharakter haben, nach dem bei der Erstellung dieses Regelwerkes erteilten Auftrag (I. 1) gerade nicht das Einbringen von Reststoffen/Abfällen im Gewässer behandeln, nicht die angemessene Bedeutung zu. Zum anderen ist Folgendes zu beachten: In dem Abschnitt "Rechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen" des Regelwerks (I. 4.3), der das Wasserrecht betrifft, heißt es, dass es (beim Einbau von Reststoffen/Abfällen) keiner wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfe, sofern die Anforderungen dieser technischen Regeln eingehalten würden. In den von diesen Vorgaben abweichenden Fällen sei eine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich.

Daraus folgt, dass auch nach den Vorstellungen der Verfasser des Regelwerks, die seine Anwendbarkeit auf die Einbringung in Gewässer ohnehin nicht vorgesehen haben, eine Abweichung von dem Regelwerk nicht etwa schlechthin unzulässig ist, sondern dass sie unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten lediglich davon ausgegangen sind, dass es bei Abweichungen einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfe. Daraus folgt, dass der Schluss der Bezirksregierung, aus der Nichteinhaltung der LAGA-Regeln ergebe sich zwingend die Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelungen von 1998/1999, in dieser Form bereits nicht vom Regelwerk der LAGA getragen wird, das für den Bereich bis zum höchsten Grundwasserstand ohnehin nicht anwendbar ist. Für den Bereich bis ein Meter darüber sind die LAGA-Regeln zwar anwendbar. Auch insoweit gilt aber, dass die Frage, ob die Verfüllung mit Material des Zuordnungswertes Z 1.1 erlaubnisfähig ist, sich nicht ohne Weiteres verneinen lässt, weil die LAGA-Regeln lediglich davon ausgehen, dass nur die Verfüllung mit Material der LAGA-Kategorie Z 0 erlaubnisfrei sei.

Nicht ohne weiteres zwingend ist ferner die Überlegung der Bezirksregierung, die LAGA-Regeln, die für den oberirdischen Einbau gelten sollen, müssten "erst recht" beim Einbau unter Wasser gelten. Ob sich im Wasser befindliches Verfüllmaterial unter Luftabschluss physikalisch und chemisch im Hinblick auf die Auswaschung von Schadstoffen ebenso verhält wie oberirdisch eingebautes Material, das etwa von Niederschlagswasser unter Sauerstoffzufuhr durchsickert wird, vermag das Gericht mangels entsprechender naturwissenschaftlicher Sachkunde nicht zu beurteilen.

Eine konkrete Gefahrenabschätzung haben darüber hinaus weder die Antragsgegnerin noch die Bezirksregierung vorgenommen. In diesem Zusammenhang wäre auch der Frage nachzugehen, welche Rolle einer anthropogenen Verschlechterung der Wasserqualität auf Grund der in der Vergangenheit erlaubten Verfüllung zukommt, d.h. ob die zusätzliche weitere Verfüllung mit gleichartigem oder sogar wesentlich "besserem" Material überhaupt einen messbaren Einfluss auf die Wasserqualität hat. Keine Ausführungen enthalten die angefochtenen Bescheide auch über die Nutzung des umliegenden Geländes und daraus evtl. resultierende Vorbelastungen. Auch ist nicht ersichtlich, ob sich im Abstrom des Grundwassers Trinkwasserschutzgebiete oder Trinkwasserreservegebiete befinden, die Anlass zu erhöhten Schutzanforderungen geben. Die Antragstellerin hat insoweit unwidersprochen vorgetragen, bei dem Bereich, in dem die Abgrabungsfläche liegt, handele es sich nicht um eine wasserwirtschaftlich besonders schützenswerte Zone. In der unmittelbaren Umgebung befänden sich weitere Auskiesungsvorhaben, zwei Hausmülldeponien, Waschbergehalden und Gewerbegebiete. Sie hat, ebenfalls unwidersprochen, darauf hingewiesen, dass ausweislich des Gutachtens der Firma U GmbH vom 8. Juni 2000 im Wasser des Baggersees die Eluatwerte des LAGA-Zuordnungswertes Z 0 bei Verfüllung mit dem bisher zugelassenen Material eingehalten worden seien. Erhöhte Belastungen des Grundwassers seien nur hinsichtlich Chlorid und Sulfat zu verzeichnen, was aber nicht auf das derzeitige Verfüllmaterial, sondern auf die früher zugelassene Verfüllung mit Waschbergen aus dem Steinkohlebergbau zurückzuführen sei.

Soweit die Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid die Regeln des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17. März 1998 anführt, kann daraus jedenfalls nicht auf die ursprüngliche Rechtswidrigkeit der geänderten Verfüllregelungen geschlossen werden, weil es am 28. September 1998 bzw. am 18. Januar 1999 noch nicht in Kraft war. Das BBodSchG ist in seinen wesentlichen Teilen erst am 1. März 1999, also nach dem Erlass des letzten Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999 in Kraft getreten. Darüber hinaus erscheint es aus verfassungsrechtlichen Gründen fraglich, ob das BBodSchG und darauf beruhende Regelwerke innerhalb von Gewässern überhaupt die maßgebliche Grundlage für die Begrenzung von Verunreinigungen sein können. In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass das Grundwasser aus dem Bodenbegriff des BBodSchG ausgenommen ist und dass ausschließlich aus dem Wasserrecht folgt, welche stofflichen und sonstigen Belastungen noch als tolerabel anzusehen sind.

Vgl. Frenz und Sieben, Das Verhältnis von Bodenschutz- und Wasserrecht, Zeitschrift für Wasserrecht 2001, S. 152 ff., (155/156), m.w.N.

Steht somit die Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelung vom 28. September 1998 bzw. 18. Januar 1999 nicht fest, so ist es in dem summarischen Verfahren nicht Aufgabe des Gerichts, nach weiteren Gründen für eine denkbare Rechtswidrigkeit zu forschen.

Vorsorglich weist das Gericht zur Klarstellung und Vermeidung von Missverständnissen auf Folgendes hin: Mit den obigen Ausführungen soll nicht gesagt werden, dass es rechtswidrig ist, wenn bei "neuen" Verfüllregelungen die LAGA-Werte mangels besserer Kriterien wie Grenzwerte behandelt werden und wenn deshalb eine Verfüllung mit Material, das diese Werte nicht erfüllt, nicht zugelassen wird. Da auf eine wasserrechtliche Erlaubnis ebenso wie auf eine wasserrechtliche Planfeststellung ein Rechtsanspruch nicht besteht, dürfte es auch nicht zu beanstanden sein, wenn - soweit eine Verfüllung überhaupt zugelassen wird - nur Material in Betracht gezogen wird, das die Werte des abgebauten Materials zumindest in jeder Hinsicht einhält. Dies ist aber vorliegend nicht Gegenstand des Verfahrens und daher nicht abschließend zu beantworten. Die Frage, ob bereits erteilte Zulassungen rechtswidrig sind, wenn sie von diesen Begrenzungen abweichen, lässt sich mit den Gründen des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung nicht beantworten.

Die vorstehenden Überlegungen stehen nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen u.a. in den Beschlüssen vom 18. April 2000 - 20 B 470/00 und vom 26. April 2002 - 20 B 909/01. In beiden Fällen ging es um die Änderung der Zulassungsregelungen zum Einbau von Material oberhalb von 1 m über dem höchsten Grundwasserstand. Ferner ging es um die Änderung von - widerruflichen - Erlaubnissen im Rahmen von Abgrabungsgenehmigungen, nicht aber um Planfeststellungsbeschlüsse oder Plangenehmigungen gem. § 31 WHG.

Nicht abschließend klärungsbedürftig ist im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Frage der Einhaltung der Jahresfrist des § 48 VwVfG NRW. Ungeachtet der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage des maßgeblichen Zeitpunkts bei Änderung der rechtlichen Einschätzung auf Seiten der Behörde dürfte sich jedenfalls die Frage stellen, ob bei voller Kenntnis der Aufsichtsbehörde von allen maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Fragen die Laufzeit der Jahresfrist von einer zeitlich in das Belieben der Aufsichtsbehörde gestellten Entschließung über eine bestimmte Vorgehensweise und die damit verbundene Anweisung an die nachgeordneten Behörden abhängig gemacht werden darf.

Die Bezirksregierung E1 hat sich in ihrem Widerspruchsbescheid hilfsweise auf die Regelungen des § 49 VwVfG NRW (Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes) berufen. Einen Widerrufsvorbehalt (§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) enthält die Planänderungsgenehmigung vom 28. September 1998 nicht. Wasserrechtliche Erlaubnisse sind allerdings von Gesetzes wegen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 WHG) widerruflich. Ob dies jedoch auch für im Rahmen von Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsentscheidungen erfolgte Benutzungszulassungen gilt, erscheint fraglich. Ein Planfeststellungsbeschluss oder eine Plangenehmigung verleihen eine wesentlich höhere Sicherheit für das Vorhaben als eine Erlaubnis. Ein Planfeststellungsbeschluss ist nicht von Gesetzes wegen widerruflich. Gemäss § 75 Abs. 2 VwVfG NRW sind nach Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen. Diese Regelung betrifft zwar unmittelbar nur das Verhältnis zu Dritten, verdeutlicht aber die starke Stellung des Vorhabenträgers. Wie weit dadurch auch das Verhältnis zur Planfeststellungsbehörde geprägt wird, bedarf hier keiner abschließenden Klärung. Eingreifen könnte allenfalls der Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ("um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen"). Ob die letztgenannten Voraussetzungen vorliegen, erscheint im Hinblick auf die Ausführungen zur Frage der Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelungen und das bisherige Fehlen einer konkreten Gefahrenanalyse nicht nahe liegend. Als Grundlage für den streitigen Änderungsbescheid kommt schließlich noch der im Planfeststellungsbeschluss enthaltene Auflagenvorbehalt in Betracht. Es erscheint aber aus den oben genannten Gründen zweifelhaft, ob es sich bei den Verfüllungsregelungen um eine Auflage handelt.

Unabhängig davon, ob es sich bei der streitigen Änderung um die Rücknahme oder den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes oder das Gebrauchmachen von einem Auflagenvorbehalt handelt, handelt es sich in allen Fällen um eine Ermessensentscheidung, die nach den Maßstäben des § 114 VwGO der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Weder der Bescheid der Antragsgegnerin noch der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1 vermögen den Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung zu genügen. Der Bescheid der Antragsgegnerin enthält insoweit so gut wie keine Erwägungen. Der Widerspruchsbescheid beschränkt sich im Wesentlichen auf die Überlegung, dass in Anbetracht der hohen existenziellen Bedeutung des Grundwassers für die Allgemeinheit die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin an der Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses in der bisherigen Form zurücktreten müssten. Diese Erwägungen sind unzureichend. Auf die 1998/1999 geänderte (verschärfte) Zulassungsregelung durfte die Antragstellerin sich wirtschaftlich einrichten. Auf ihr beruhte ihre künftige wirtschaftliche Planung. Insoweit genoss sie einen gewissen Vertrauensschutz, der allerdings nicht unbegrenzt ist. Wenn die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung E1 sich darüber hinwegsetzen wollten, so bedurfte es einer ins Einzelne gehenden Abwägung der widerstreitenden Interessen. In diesem Zusammenhang hätte darauf eingegangen werden müssen, mit welchen Mehrkosten bzw. Mindererlösen die Änderung für die Antragstellerin verbunden ist, ob das Abgrabungsvorhaben überhaupt noch wirtschaftliche betrieben werden kann und ob der Zeitplan für den Abbau und für die Rekultivierungsmaßnahmen in Anbetracht der geänderten Regelungen noch einhaltbar war und ist.

Mit der pauschalen Überlegung, dass im Kreis X und in den angrenzenden Gebieten grundsätzlich genügend Material vorhanden ist, das dem Zuordnungswert Z 0 der LAGA-Regeln entspricht, ist die Frage nicht beantwortet, ob derartiges Material auch der Antragstellerin aus Baumaßnahmen oder ähnlichem Vorhaben in der vorgesehenen Rekultivierungszeit in ausreichendem Maße tatsächlich zur Verfügung steht. Wenn derartiges Material etwa eigens abgebaut und zugekauft werden müsste, könnte sich die Weiterführung des Gesamtvorhabens als wirtschaftlich undurchführbar erweisen. Endgültige Feststellungen zur Menge des noch einzubauenden Materials sind bisher nicht getroffen worden. Im Widerspruchsbescheid wird von der Bezirksregierung eine Schätzung der Antragsgegnerin von 300.000 cbm angegeben. Dem ist die Antragstellerin in der Begründung der Klage 6 K 2880/02 insoweit entgegengetreten, als sie darauf hingewiesen hat, diese Mengenangabe betreffe die gesamte noch einzubauende Menge. Im hier interessierenden Bereich bis 1 m über dem höchsten zu erwartenden Grundwasserstand betrage die Restmenge nur ca. 40.000 cbm. Mit Schriftsatz vom 31. März 2003 hat die Antragstellerin angegeben, die Menge habe sich auf ca. 35.000 cbm reduziert. Das hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 2. April 2003 für plausibel erklärt. Dies ist immer noch eine nicht unerhebliche Menge, die die Probleme der Antragstellerin bei der Beschaffung verdeutlicht.

Irgendwelche nachprüfbaren Erwägungen oder Ermittlungen zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der Änderung enthalten die angefochtenen Entscheidungen nicht einmal im Ansatz. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass wirtschaftliche Einbußen bis hin zur Unmöglichkeit der Fortführung des Vorhabens einer Änderung der Verfüllregelungen dann nicht entgegenstehen dürften, wenn sie zur Verhinderung einer konkreten und belegten Gefährdung im Sinne der §§ 26, 34 WHG geboten wären. Umgekehrt kommt eine Änderung der Regelungen aber umso weniger in Betracht, je weniger die wirtschaftlichen Belastungen der Antragstellerin in einem angemessenen Verhältnis zu den besorgten Nachteilen für die Gewässer stehen. Die noch zu verfüllende Menge stellt angesichts des wesentlich größeren Volumens des bereits im Grundwasserbereich eingebauten - teils erheblich schlechteren - Materials, wahrscheinlich über 2 Millionen cbm, nur ein äußerst geringes Gefährdungspotenzials dar. Da die Ermessenserwägungen im Klageverfahren gem. § 114 VwGO zwar nicht nachgeholt, wohl aber ergänzt werden können, lässt sich aus den unzureichenden Ermessensgründen derzeit noch nicht abschließend auf eine Rechtswidrigkeit der hier interessierenden Teile des Änderungsbescheides schließen.

Bei der von den Erfolgsaussichten der Klage losgelösten Abwägung der gegenläufigen Interessen besitzt das öffentliche Interesse ein geringeres Gewicht als dasjenige der Antragstellerin.

Die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung haben dazu nichts vorgetragen, was über die Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes und die abstrakte Gefährdungseinschätzung hinausgeht. Eigene Erkenntnisse für eine konkrete Gefährdung der Trinkwasserversorgung oder -bevorratung durch die streitige Verfüllung liegen dem Gericht nicht vor. Auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die einmal verfüllten Stoffe de facto unter Kostengesichtspunkten selbst bei Unterliegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht wieder entfernt werden dürften, ist damit nach Auffassung der Kammer ein nicht hinnehmbares Risiko nicht verbunden. Die nur mit voraussichtlich nicht tragbaren Kosten zu behebende bereits eingetretene Verschlechterung der Grundwassersituation beruhen auf aus heutiger Sicht unverständlichen und unvertretbaren, aber bereits abgewickelten Zulassungsentscheidungen der Bezirksregierung E1 (Waschberge, Gießsande u.ä.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 und 73 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes in der Fassung bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Umstellung des Kostenrechts und der Steuerberatergebührenverordnung auf Euro (KostREuroUG) vom 27. April 2001 (BGBl. I 751) am 1. Januar 2002. Mangels näherer Anhaltspunkte legt die Kammer den festgesetzten Betrag zugrunde (fünffacher Auffangwert).