Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 85/01

Tatbestand:

Der am 15. November 1952 geborene Kläger steht seit dem 1. Oktober 1969 als Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes und ist beim Polizeipräsidium L tätig. Zuletzt wurde er am 8. Februar 1988 zum Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) befördert.

In der ersten nach den neuen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25.1.1996, später geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19.1.1999, SMBL NRW.203034; nachfolgend. BRL Pol) unter dem 4. Dezember 1996 erstellten dienstlichen Beurteilung wurde der Kläger mit dem Gesamturteil" Die Leistung und Befähigung des Beamten entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) dienstlich beurteilt.

Zum Stichtag 1. Juni 1999 sollte die Gruppe der Beamten der 2. Säule, denen auch der Kläger angehört, erneut dienstlich beurteilt werden. Am 25. Mai 1999 fand zur Vorbereitung des Beurteilungsverfahrens eine Informationsveranstaltung für alle Erstbeurteiler statt, zu der auch die Vertreter des Personalrats, die Gleichstellungsbeauftragte und die Vertrauensfrau der Schwerbehinderten bzw. deren Vertreter eingeladen waren. In diesem Termin wurden seitens des Erstbeurteilers mit den Anwesenden grundsätzliche Fragen des Beurteilungsverfahrens nach den einschlägigen Beurteilungsrichtlinien erörtert. Dabei thematisierte der Endbeurteiler auch seine Beurteilungsmaßstäbe, die er im Rahmen seiner abschließenden Beurteilung anzuwenden gedenke.

Erstbeurteilerbesprechungen erfolgten am 7. und 8. Juni 1999. Geladen hierzu waren alle Erstbeurteiler sowie die weiteren Vorgesetzten bis zur Abteilungsleiterebene.

Am 14. Juni 1999 führte der Erstbeurteiler KHK N ein Beurteilungsgespräch mit dem Kläger. Die abschließende Beurteilerkonferenz unter Teilnahme des Behördenleiters, der Abteilungsleiter und der Gleichstellungsbeauftragten fand am 16. Juni 1999 statt. Von den hier dem Endbeurteiler vorgelegten Beurteilungsvorschlägen stimmten 5 Erstbeurteilungen nicht mit dem Ergebnis der abschließenden Beurteilerbesprechung überein. Der Erstbeurteiler hatte den Kläger in seinem später nach Nr. 11 BRL Pol vernichteten Beurteilungsentwurf in den Hauptmerkmalen Leistungsverhalten, Leistungsergebnis und Sozialverhalten sowie im Gesamturteil mit übertrifft die Anforderungen" beurteilt. Der Endbeurteiler änderte die Beurteilung im Leistungsergebnis und im Gesamturteil auf ...entspricht voll den Anforderungen" ab.

Mit Schreiben vom 16. Dezember 1999 richtete sich der Kläger gegen die Herabsetzung seiner Beurteilung, da diese für ihn nicht nachvollziehbar sei. Hierzu gab unter Hinweis auf die Abweichungsbegründung an, dass es sich bei Stellvertretern von Kommissariatsleitern nicht um eigentliche Funktionsträger gehandelt habe. Außerdem habe er zeitweise selbst die Funktion eines stellvertretenden Kommissariatsleiters ausgeübt. Des Weiteren sei ein Teil des privilegierten Personenkreises erst im Laufes des Beurteilungszeitraumes in seine Funktion bestimmt worden oder hineingewachsen. Die Begründung lese sich im Übrigen so, als ob Funktionsträger grundsätzlich höherwertig zu beurteilen seien.

Ferner sei ihm bekannt geworden, dass in der Erstbeurteilerbesprechung eine vor gefasste Meinung in Bezug auf sein Beurteilungsergebnis geäußert worden sei. Zu diesem Punkt holte das Polizeipräsidium eine Stellungnahme des Leiters GS, Allhorn, vom 7. Februar 2000 ein, deren Inhalt in Bezug genommen wird.

Mit Bescheid vom 31. März 2000 lehnte das Polizeipräsidium eine Abänderung der Beurteilung ab. In der Beurteilerbesprechung seien die vorliegenden Beurteilungsvorschläge für die Angehörigen der Vergleichsgruppe des Klägers erörtert worden. In diesem Fall seien alle Erstbeurteiler für die Beamten der 2. Säule - so auch sein Dienststellenleiter - eingeladen gewesen. Ziel der Besprechung sei es gewesen, den Quervergleich innerhalb einer Vergleichsgruppe vorzunehmen und den Endbeurteiler bei der Einhaltung eines gleichen Beurteilungsmaßstabes zu beraten. Hierzu habe eine leistungsgerechte Abstufung der vorliegenden Richtsätze erfolgen müssen. Bei der Besprechung sei festgestellt worden, dass ab der Vergleichsgruppe A 11 (2. Säule) die Funktion mit in die Beurteilung einfließen müsse. Dies habe insbesondere auf Kommissariatsleiter, deren Stellvertreter, Dienstgruppenleiter, Dezernenten und Sachgebietsleiter zugetroffen, da hier die Unterschiede im Tätigkeitsprofil zu berücksichtigen gewesen seien. Der relativ kurze Zeitraum, in dem der Kläger als dienstältester Beamter der Besoldungsgruppe A 11 seiner Dienststelle im Einzelfall faktisch Abwesenheitsvertreterfunktionen wahrgenommen habe, habe keinen Einfluss auf das Gesamtergebnis haben können. Die Funktion des Stellvertretenden Kommissariatsleiters sei ihm in dem in Rede stehenden Beurteilungszeitraum nicht übertragen gewesen.

Die Tatsache, dass Funktionsträger mit mehr als drei Punkten bewertet worden seien, schließe es nicht aus, dass Sachbearbeiter/innen im Quervergleich der Leistung und Befähigung mit anderen Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe und unter Einhaltung eines gleichen Beurteilungsmaßstabes dies auch erreichen könnten. Dies sei in Einzelfällen aufgrund wirklich herausragender Leistungen auch geschehen. Zugleich seien aber auch keineswegs alle mit Leitungsfunktionen betrauten Beamten im quotierten Bereich beurteilt worden.

Der Leiter GS habe in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass seinerseits in der Besprechung eine vorgefasste Meinung in Bezug auf die Person des Klägers nicht geäußert worden sei, sondern die grundsätzliche Feststellung, dass ein Sachbearbeiter ohne Führungsfunktion nicht für ein Leistungsergebnis mit mehr als 3 Punkten in Frage kommen könne. Aufgrund der Quotierung hätten im Übrigen auch einige Funktions- und Leistungsträger nicht für eine 4 bzw. 5 Punkte Beurteilung berücksichtigt werden können.

Wie aus der Begründung der abweichenden Endbeurteilung hervorgehe, seien seine Leistungen in der WIKRI Sachbearbeitung und seine Diensterfahrung durchaus hervorgehoben und in die Beurteilung mit einbezogen worden. Allerdings habe im Quervergleich berücksichtigt werden müssen, dass dem Kläger bislang keine Führungsaufgaben übertragen worden seien und sich dies in seiner bisherigen Arbeit auch nicht als Zukunftsperspektive durch seine eigenen Initiativen oder durch sein Gesamtleistungsspektrum aufgedrängt hätte.

Hiergegen erhob der Kläger am 17. April 2000 Widerspruch. Die dienstliche Beurteilung sei rechtswidrig, da sie nicht das wahre Bild seiner Eignung, Leistung und Befähigung widerspiegele. Eine Funktionsbewertung sei im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung nicht zulässig. Die Funktionsbewertung eines Dienstpostens habe keinen Leistungsbezug und dürfe daher nicht im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung berücksichtigt werden. Insbesondere sei darauf hinzuweisen, dass hier eine grundsätzliche Feststellung getroffen worden sei, wonach ein Sachbearbeiter ohne Führungsfunktion nicht für ein Leistungsergebnis mit mehr als drei Punkten in Frage kommen könnte. Des Weiteren sei die dienstliche Beurteilung rechtswidrig, da sie nicht plausibel im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei. Dem Beamten solle die Möglichkeit gegeben werden, sich in einer dienstlichen Beurteilung wiederzufinden. Dies sei jedoch durch die dienstliche Beurteilung insbesondere deswegen nicht gewährleistet, weil sie in sich widersprüchlich sei. Zum einen werde ihm bescheinigt, dass er als WIKRI Sachbearbeiter mit langjähriger Erfahrung ausgezeichnete Arbeit leiste. Zum anderen würden diese Leistungsergebnisse lediglich aufgrund seiner Funktion herabgewürdigt. Hinzu komme, dass sowohl sein Erstbeurteiler als auch seine Gruppen- und Abteilungsleiterin die Eignung, Befähigung und fachlichen Leistungen mit übertrifft die Anforderungen" bewertet habe. Vor diesem Hintergrund sei die Abstufung seiner Leistungen nicht einmal ansatzweise plausibel.

Mit Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 2000 wies die Bezirksregierung E den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Der Kläger gehöre nicht zu dem Kreis der Beamten, deren gezeigte Leistungen sich in der Gestalt vom Rest der zu Beurteilenden insoweit abhöben, dass eine Beurteilung mit einem höheren Gesamturteil gerechtfertigt wäre. Diese Bewertung werde zwar vom Erstbeurteiler nicht mit getragen, was aber nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führe. Nach Ziffer 9.2 der Beurteilungsrichtlinien sei der Schlusszeichnende zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und solle bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Dabei könne der Quervergleich innerhalb einer Vergleichsgruppe ergeben, dass der Schlusszeichnende zu anderen Ergebnissen komme als der Erstbeurteiler. Dabei sei es durchaus zulässig, dass der Endbeurteiler die abweichende Einschätzung der dienstlichen Leistungen, wie im Falle des Klägers mit dem Hinweis auf den Quervergleich innerhalb einer Vergleichsgruppe begründe. Der Vorwurf des Klägers, dass hier lediglich eine Funktionsbewertung vorgenommen worden sei, gehe fehl. Das Polizeipräsidium L habe dem Kläger mitgeteilt, dass auch Bedienstete die im Beurteilungszeitraum keine Funktion inne gehabt hätten, mit einem Punktwert von 4 oder 5 Punkten beurteilt worden seien. Natürlich sei hierfür Voraussetzung gewesen, dass der betroffene Sachbearbeiter wirklich hervorragende Leistungen erbracht habe. Diese herausragenden Leistungen könne der Kläger nicht nachweisen. Vielmehr sei hier noch einmal auf den Bescheid des Polizeipräsidiums L zu verweisen, wonach dem Kläger bisher keine Führungsaufgaben übertragen worden seien und sich dies in seiner bisherigen Arbeit auch nicht als Zukunftsperspektive durch seine eigene Initiativen oder durch sein Gesamtleistungsspektrum aufgedrängt habe.

Der Kläger hat am 6. Januar 2001 Klage erhoben, zu deren Begründung er sein bisheriges Vorbringen wiederholt.

Er beantragt,

das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 31. März 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 13. Dezember 2000 zu verpflichten, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 19. Oktober 1999 aufzuheben und über den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Kammer hat mit Beschluss vom 20. Mai 2003 den Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet. Die angegriffene Beurteilung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Beklagte war daher entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO antragsgemäß zu verurteilen, die angegriffene Beurteilung aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum erneut zu beurteilen.

Nach ständiger Rechtsprechung,

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13.05.1965 - II C 146.62 -, BVerwGE 21, 127; BVerwG, Urteil vom 26.07.1980 - 2 C 8.78 -, DÖD 1980, 206; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW), Urteil vom 04.10.1989 - 6 A 1905/87 -; OVG NW, Urteil vom 22.03.1990 - 6 A 8/87 -,

unterliegen dienstliche Beurteilungen nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

An diesen Maßstäben gemessen erweist sich die angegriffene Beurteilung als fehlerhaft. Die Beurteilung leidet an einem zur Aufhebung führenden Fehler, weil der Endbeurteiler von einem unzulässigen Beurteilungsmaßstab ausgegangen ist. Der Endbeurteiler hat die Vergabe der im quotierten Spitzenbereich liegenden Gesamturteile in unzulässiger Weise mit der Frage verknüpft, ob der zu beurteilende Beamte im Beurteilungszeitraum einen Dienstposten mit einer herausgehobenen Funktion bekleidet hat. Vom Grundsatz her ist es zwar nicht zu beanstanden, wenn der Dienstherr bei der dienstlichen Beurteilung einen Zusammenhang zwischen Funktion und Beurteilung insoweit herstellt, als ein Beamter, der eine über den durchschnittlichen Anforderungen liegende schwierige und verantwortungsvolle Aufgabe zufrieden stellend erledigt hat, eine bessere Leistung erbracht hat, als ein Beamter der eine einfache lediglich geringe Anforderungen stellende Aufgabe unterhalb des durchschnittlichen Anforderungsprofils oder eine im durchschnittlichen Bereich liegende Aufgabe zufrieden stellend erledigt hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1991 - 12 A 1169/89 -.

Indes muss auch der Beamte, der auf seinem Dienstposten lediglich im Bereich durchschnittlicher Anforderungen liegende Aufgaben bewältigt, die Chance auf eine überdurchschnittliche Beurteilung haben. Es ist nach Auffassung des Gerichts daher nicht mehr haltbar, wenn eine mehr als durchschnittliche Beurteilung in diesem Fall ausnahmslos nur mit absoluten Spitzenleistungen erreichbar wäre.

Vgl. die entsprechende, durch das OVG NRW aufgestellte Vorgabe im Zusammenhang mit so genannte Standzeiten", Urteil vom 13. Februar 2001, a.a.O.

So verhielt es sich aber hier. Der Polizeipräsident hat für eine überdurchschnittliche Beurteilung bei Sachbearbeitern ohne Führungsfunktionen überzogene Anforderungen gestellt. Nach dem Aktenvermerk des Polizeipräsidenten G vom 7. April 2000 sollten nur solche Sachbearbeiter ohne Führungsaufgaben in die Quotierung aufgenommen" werden, soweit es sich um Mitarbeiter handelt, die sich in der reinen Sachbearbeitung durch wirklich herausragende Leistungen" hervorgetan haben. Auch nach der nachstehenden Stellungnahme des Leiters GS war der angelegte Maßstab so streng, dass Beamte mit Sachbearbeiterfunktionen praktisch von einer Beurteilung mit 4 oder 5 Punkten ausgeschlossen waren:

In der Erstbeurteilerbesprechung ist eine vorgefasste Meinung in Bezug auf KHK I nicht fokussiert auf seine Person geäußert worden sondern die grundsätzliche Feststellung, dass ein Sachbearbeiter ohne Führungsfunktion, und sei er noch so gut, nicht für ein Leistungsergebnis mit mehr als drei Punkten in Frage kommen könne, auch und vor allen Dingen im Hinblick auf die Tatsache, dass eine Reihe von Leistungsträgern mit Führungsfunktion ein Opfer" der Quotierung werden würden....Auch ist die Annahme von KHK I richtig, dass ich bereits in der Erstbeurteilerbesprechung deutlich zum Ausdruck gebracht habe, dass bestimmte Funktionen, nicht Personen lediglich mit drei Punkten bewertet werden können".

Abweichend von dem im zugehörigen Eilverfahren 2 L 1330/00 ergangenen Beschluss vom 19. Juli 2000 versteht das Gericht diese Erklärung nunmehr durchaus so, dass sich LPD B nicht nur gegen den Vorwurf des Klägers einer Voreingenommenheit wehren, sondern gerade in diesem Zusammenhang auch den Beurteilungsmaßstab darlegen wollte, der eben dahingehend ging, dass ein Beamter mit einer reinen Sachbearbeitertätigkeit und sei er noch so gut", nicht für eine über dem durchschnittlichen Bereich liegenden Beurteilung in Frage kommen sollte. Dies wird dadurch unterstrichen, dass fast keiner der Beamten mit einer reinen Sachbearbeitertätigkeit eine mehr als durchschnittliche Beurteilung erhalten hat. Die Tatsache, dass Frau P eine Bestbeurteilung erhalten hat, steht der Annahme überzogener Anforderungen für eine überdurchschnittliche Beurteilung im Bereich reiner Sachbearbeitertätigkeiten nicht entgegen. Denn ausweislich des Aktenvermerks des Polizeipräsidenten G hat diese ihre Aufgaben so wahrgenommen, dass es dazu vermutlich im gesamten Lande keinen Vergleichsfall gibt." Im Übrigen hat der Leiter GS, LPD B, Frau P in seiner Stellungnahme vom 7. Februar 2000 nicht einmal der Gruppe der Beamten mit einer reinen Sachbearbeitertätigkeit, sondern der Gruppe der Beamten mit Führungs- und Leitungsfunktionen zugeschlagen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht für gegeben erachtet.