Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 K 7885/00

Tatbestand

Unter dem 26. Juni 2000 stellten die Kläger Anträge auf Erteilung von Bauvorbescheiden für die Errichtung von sechs Windenergieanlagen auf den in xxxxxxxx, Gemarkung xxxxxxx, gelegenen Grundstücken Flur xx, Flurstück xx (Standort 1), Flurstücke xx und xx (Standort 2) sowie Flur xx, Flurstücke xx und xx (Standort 3), Flurstücke x und x (Standort 4), Flurstücke xx (Standort 5) und Flurstücke x und x (Standort 6). Die Grundstücke liegen im Außenbereich. Die geplanten Anlagen haben bei einer Nabenhöhe von maximal 71 m eine Nennleistung von jeweils max. 1000 KW.

Die Grundstücke sind im Flächennutzungsplan der Beigeladenen in der Fassung seiner 3. Änderung, die am 19. Juli 2000 bekannt gemacht wurde, als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Abgesehen von Standort 3 befinden sich alle Standorte außerhalb des im Flächennutzungsplan als Konzentrationszone für Windenergieanlagen ausgewiesenen Gebietes xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx; Standort 3 liegt am Rande des Vorranggebietes.

Die 3. Änderung des Flächennuntzungsplanes war u.a. wegen der Ausweisung eines Windvorranggebietes im Bereich xxxxxxxxxxx am 2. Februar 1999 vom Rat der Beigeladenen beschlossen und am 17. Februar 1999 bekannt gemacht worden. Der Ausweisung des Vorranggebietes lag im ersten Planungsschritt eine gutachterliche Untersuchung des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx (xxx-Gutachten) im gesamten Kreisgebiet des Kreises xxxxx zu Grunde, in dem die generell geeigneten Bereiche als potenzielle Konzentrationsflächen für Standorte von Windenergieanlagen dargestellt sind. Aus diesen Gunstzonen wurden anschließend in einem zweiten Planungsschritt von der Beigeladenen die sehr kleinen Splitterflächen, die nur eine Windenergieanlage aufnehmen könnten, ausgeschieden und sodann die großen, zusammenhängenden Flächen im Detail untersucht, wobei weitere Tabubereiche mit einem Puffer von 350 m zu Gehöften und Einzelbebauungen sowie nicht vorbelastete kleinbäuerlich geprägte Landschaftsbereiche herausgenommen wurden. Das so herausgefilterte Gebiet xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx ließ die Ausweisung von maximal 7 Windenergieanlagen zu.

Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange kam das xxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx (xxxx) in seinem Schreiben vom 11. März 1999 zum Ergebnis, dass gegen die Standortwahl der geplanten Konzentrationsfläche aus der Sicht des vorbeugenden Immissionsschutzes keine Bedenken bestünden; allerdings müsse die Verträglichkeit der Windenergieanlagen im Rahmen der jeweiligen Einzelbaugenehmigungen gesondert untersucht werden.

Am 26. März 1999 fanden zur Ausweisung des Vorranggebietes für Windenergieanlagen eine öffentliche Informationsveranstaltung und zur Änderung des Flächennutzungsplanes allgemein am 25. Oktober 1999 eine Bürgeranhörung statt, die zu zahlreichen Einsprüchen von Anwohnern führten.

Am 23. November 1999 befasste sich der Rat der Beigeladenen mit den eingegangenen Stellungnahmen und Anregungen. Entsprechend den Empfehlungen der Verwaltung wurde der Schutzabstand zur Einzelhausbebauung auf Grund der Bedenken der Anwohner auf 500 m erweitert. Anschließend fasste der Rat den Beschluss, die 3. Änderung des Flächennutzungsplanes zu billigen. Gemäß Bekanntmachungsanordnung vom 15. Dezember 1999 lag der Planentwurf einschließlich Erläuterungsbericht in der Zeit vom 22. Dezember 1999 bis 23. Januar 2000 im Rathaus der Beigeladenen zur Einsicht aus.

In der Sitzung vom 17. Februar 2000 billigte der Rat der Beigeladenen die 3. Änderung des Flächennutzungsplanes. Die Genehmigung der xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom 30. Juni 2000 wurde am 19. Juli 2000 bekannt gemacht.

Unter dem 22. August 2000 versagte die Beigeladene ihr Einvernehmen zu den beantragten Bauvorbescheiden mit der Begründung, die geplanten Standorte lägen außerhalb der im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Vorrangfläche für Windenergieanlagen.

Mit Bescheiden vom 18. Dezember 2000 lehnte die Beklagte die Erteilung der Bebauungsgenehmigungen unter Hinweis auf das fehlende Einvernehmen der Beigeladenen ab.

Der hiergegen eingelegte Widerspruch der Kläger vom 3. Januar 2001 wurde mit Widerspruchsbescheid der xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom 2. Februar 2001 zurückgewiesen.

Bereits zuvor haben die Kläger am 17. November 2000 Untätigkeitsklage erhoben. Sie machen geltend, der Flächennutzungsplan zur Ausweisung der Windeignungsflächen sei wegen formeller und materieller Mängel unwirksam und stehe deshalb der Genehmigung des beantragten Vorhabens nicht entgegen. Der Bekanntmachung der Flächennuntzungsplanes fehle die erforderliche Anstoßwirkung. Das konkrete Gebiet, welches die positive Ausweisung enthalte, sei nicht erkennbar. Ein Hinweis auf die daraus folgende Negativwirkung, nämlich die Unzulässigkeit von Windenergieanlagen an anderen Stellen des Gemeindegebietes, fehle völlig. Die Belehrung in der Bekanntmachungsanordnung sei fehlerhaft. Die Planung leide an erheblichen Abwägungsmängeln. Der Förderung der Windenergie werde sowohl vom Bundes- als auch vom Landesrecht ein hervorragender Stellenwert beigemessen und sei daher ein abwägungserheblicher öffentlicher Belang. Die Zielrichtung der Beigeladenen erschöpfe sich in einer Verhinderungsplanung, weil auf der ausgewiesenen Windvorrangfläche maximal zwei Windenergieanlagen errichtet werden könnten. Die Festlegung von pauschalen Abstandszonen zu Ortslagen sei städtebaulich nicht gerechtfertigt, weil nach der Qualität des einzelnen Wohnbereichs nicht differenziert werde. Der über das xxx-Gutachten noch hinausgehende Abstand von 500 m auch zu Einzelgehöften und Weilern sei allein auf Grund von Bürgerprotesten erfolgt und werde von der Beigeladenen nicht begründet. Nicht nachvollziehbar seien darüberhinaus die anderen pauschalen Abstände für die Findung von Tabuzonen, nämlich die Abstände zu Landschaftsschutzgebieten, Abgrabungsflächen, Wald, Freileitungen, Richtfunktrassen, Autobahnen und militärischen Anlagen. Es fehle im Erläuterungsbericht zudem an einer ins Einzelne gehenden Begründung, warum andere Weißflächen, die für eine Ausweisung von Windvorranggebieten in Betracht gekommen wären, ausgeschlossen worden seien. Es werde nicht offen gelegt, warum die Beigeladene die kleinbäuerlich geprägten Landschaftsgebiete herausgenommen habe und wo diese zu finden seien. Die Festsetzung einer maximalen Nabenhöhe im Flächennutzungsplan sei unzulässig. Jedenfalls könne die im Plan enthaltene positive Ausweisung auf Grund ihrer Quantität keine Ausschlusswirkungen für das gesamte Gemeindegebiet haben.

Die Kläger beantragen,

die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 18. Dezember 2000 und des Widerspruchsbescheides der xxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom 2. Februar 2001 zu verpflichten, die bauplanungsrechtliche Bauvoranfrage der Kläger vom 26. Juni 2000 zur Errichtung von sechs Windkraftanlagen in xxxxxxxxxxxxxxxx, Flur xx, Flurstücke xx, xx und xx sowie Flur xx, Flurstücke x, x, x, xx und xx positiv zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakten.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Bescheide der Beklagten und der Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig. Die Kläger haben Anspruch auf Erteilung von Bauvorbescheiden für die Errichtung von sechs Windenergieanlagen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage ist §§ 71 Abs. 1, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW. An den geplanten Standorten stehen dem Vorhaben der Kläger öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts nicht entgegen. Die Errichtung von Windenergieanlagen im Außenbereich ist nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB als privilegiertes Vorhaben zulässig. Die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wonach öffentliche Belange der Errichtung von Windenergieanlagen regelmäßig entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist, greift nicht durch. Der Flächennutzungsplan, der eine Vorrangzone für Windenergieanlagen außerhalb der von den Klägern vorgesehenen Standorte ausweist, ist unwirksam.

Eine Verletzung der in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BauGB bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften wurde zwar rechtzeitig mit Schriftsatz vom 12. Juli 2001 und damit noch innerhalb eines Jahres nach der am 19. Juli 2000 erfolgten Bekanntmachung der Flächennutzungsplanänderung (§§ 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) geltend gemacht, liegt aber nicht vor. Insbesondere fehlt der Offenlegungsbekanntmachung nicht die erforderliche Anstoßwirkung. Das Planungsvorhaben ist mit der Bezeichnung als 3. Änderung des Flächennutzungsplanes und der beigefügten Gemeindekarte mit Legende, aus der sich Ort und Gegenstand der Planung Windvorrangfläche" ergeben, hinreichend deutlich umschrieben. Ein interessierter Bürger kann mit Hilfe dieser Angaben entscheiden, ob die gemeindliche Planung sein näheres Interesse findet. Eines ausdrücklichen Hinweises auf die sich aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ergebenden Rechtsfolgen der Darstellung einer Vorrang- und Konzentrationszone im Flächennutzungsplan bedurfte es nicht,

OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001, - 7 A 4857/00 -.

Die Belehrung gemäß § 215 Abs. 2 BauGB in der Bekanntmachung bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplanes am 19. Juli 2000 genügt den gesetzlichen Voraussetzungen.

Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen in der Fassung seiner 3. Änderung, mit der eine Windvorrangzone im Gemeindegebiet festgelegt wurde, ist jedoch materiell rechtswidrig. Er verstößt gegen das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 6 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind. Diese vom Gemeinderat vorzunehmende Abwägung ist verwaltungsgerichtlich darauf überprüfbar, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange verkannt worden ist und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

Diesen Anforderungen genügt die Ausweisung der Windvorrangzone durch die Beigeladene nicht. Sie hat bei der Festlegung geeigneter Flächen zur Nutzung der Windenergie die Bedeutung der privaten Belange der umliegenden Nachbarn ihrem objektiven Gewicht nach verkannt, indem sie einseitig deren Bedenken Rechnung getragen und den Schutzabstand zur Einzelbebauung pauschal von 350 m auf 500 m vergrößert hat. Die Aussonderung dieser Bereiche ist nicht sachgerecht. Dadurch hat die Beigeladene fehlerhaft nicht die gesamte Fläche in die Standortanalyse einbezogen, die nach Lage der Dinge einzustellen war.

Die Gemeinde kann bei der positiven Ausweisung einer Vorrang- oder Konzentrationszone für Windenergieanlagen, der zugleich eine regelmäßige Ausschlusswirkung für das gesamte übrige Gemeindegebiet zukommen soll, ihre Abwägung an mehr oder weniger global und pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der Ausschlusswirkung erfassten Bereiche ausrichten. Insbesondere können zur sachgerechten Berücksichtigung des Immissionsschutzes mehr oder weniger pauschale Abstände zu jeder schützenswerten Wohnbebauung angesetzt werden,

OVG NRW, a.a.O.; a.A. OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Juli 1999 - 1 L 5202/96 -, BRS 62 Nr. 110.

Diese Abstände können ferner ihrer Größenordnung nach daran orientiert sein, dass problematische Immissionssituationen bei der Ansiedlung emissionsträchtiger Anlagen generell ausgeschlossen sind, sodass man im Hinblick auf den gebotenen Immissionsschutz von vorneherein auf der sicheren Seite" liegt.

Hiervon ausgehend ist zwar die grundsätzliche Vorgehensweise der Beigeladenen, nämlich die Aussonderung bestimmter Tabu-Flächen anhand des xxx-Gutachtens, nicht zu beanstanden. Die zusätzliche Reduzierung des so heraus gefilterten Vorranggebietes durch Ansatz eines Schutzabstandes von 500 m statt 350 m zu den in der Umgebung befindlichen Einzelgebäuden und Gehöften ist jedoch sachlich nicht gerechtfertigt. Die gesamte Umgebung ist, wie sich aus dem vorliegenden Kartenmaterial ergibt, eindeutig dem Außenbereich zuzuordnen. In diesem Bereich ebenso wie in Dorfgebieten liegt der einzuhaltende nächtliche Immissionsrichtwert bei 45 dB(A). Dem im xxx-Gutachten zitierten Erlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft NRW vom 26. März 1998 (AZ VB 2 - 8862.6) ist zu entnehmen, dass dieser Nacht-Richtwert bei einem Schallleistungspegel einer Windenergieanlage von 100 dB(A) in der Regel in einem Abstand von etwa 200 m eingehalten ist. Die Richtigkeit dieser Annahme wird durch die von den Klägern im Bauvorbescheidsverfahren eingereichte Schallimmissionsprognose belegt, wobei diese Berechnung auf sieben Windenergieanlagen mit einer Leistung von jeweils 1000 kW und einem Schallleistungspegel von 101,0 dB(A) fußt. Danach wird der zulässige Immissionswert an keiner Stelle erreicht, obwohl Abstände bis 310 m zu Grunde lagen. Dementsprechend äußerte das xxxxxxxxxxxxx an der ursprünglichen Planung, die mit einer Abstandsfläche von 350 m bereits über den im xxx-Gutachten (7.1.1 des Textteils, Stand: Mai 1998) empfohlenen Mindestabstand von 300 m hinausging, auch keine Bedenken. Was die Einhaltung der zulässigen Immissions-Richtwerte anbelangt, war die Beigeladene demnach schon mit einem Abstand von 350 m zu den umliegenden Bauernhöfen auf der sicheren Seite.

Das gilt umso mehr, als der vorliegende Flächennutzungsplan die für das Emissionsverhalten der Windenergieanlagen maßgeblichen Parameter im Wesentlichen vorgibt. Die zulässige Höhe der Anlagen, von der wiederum die Leistung abhängt, wurde von der Beigeladenen festgelegt. Die Anzahl der zuzulassenden Windenergieanlagen war wegen der Größe des Gebiets und technischer Vorgaben auf höchstens sieben begrenzt. Darüber hinaus ist den Darstellungen des Flächennutzungsplanes auch der genaue Immissionsschutzmaßstab zu entnehmen, weil die Umgebung als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen und - auch künftig unverändert - dem Außenbereich zuzuordnen ist. Die einen Sicherheitszuschlag beim Schutzabstand rechtfertigenden Unsicherheiten, welche Immissionen bei einer Umsetzung des Flächennutzungsplanes tatsächlich zu erwarten sind, waren daher von Anfang an gering.

Ein Schutzabstand von 500 m zu den umliegenden Einzelgehöften und Weilern ist auch unter dem Aspekt des vorbeugenden Immissionsschutzes nicht sachgerecht. Zwar ist die Beigeladene bei der Festlegung von Tabu-Zonen nicht darauf beschränkt die einschlägigen Maßstäbe des Immissionsschutzrechts gerade noch einzuhalten. Sie kann ihre Planung vielmehr auch auf einen vorbeugenden Immissionsschutz ausrichten und die Schutzzonen so festlegen, dass die Schwelle des der immissionsempfindlichen Nutzung noch Zumutbaren nicht nur mit Sicherheit nicht erreicht, sondern nach Möglichkeit unterschritten wird,

OVG NRW, a.a.O..

Allerdings darf die Gemeinde pauschale Abstandszonen nicht willkürlich festsetzen. Der Ausschluss von Flächen im Rahmen einer Standortanalyse kommt nur in Betracht, wenn hierfür städtebauliche Gründe sprechen. Solche Gründe muss die Gemeinde nachprüfbar belegen. Das ergibt sich bereits aus Inhalt und Zweck des Flächennutzungplanes, in dem die aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung sich ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen ist (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Der Flächennutzungsplan bedarf der städtebaulichen Rechtfertigung (§ 1 Abs. 3 BauGB). Daraus folgt, dass die Gemeinde bei ihrer Planung konkret für weitere Entwicklungen in den Blick genommene potenzielle Siedlungserweiterungsflächen mitberücksichtigen darf,

OVG, a.a.O,

denn es ist ein legitimes, städtebaulich gerechtfertigtes Anliegen der Gemeinde, sich künftige Entwicklungsmöglichkeiten der betroffenen Bereiche nicht von vorneherein durch die Ausweisung von Vorrangzonen zu verbauen".

Ob sich die Gemeinde an den im geltenden Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbauflächen sowie sonst tatsächlich vorhandener Wohnbebauung orientieren muss, oder ob sie Wohngebietserweiterungen über die Darstellung des wirksamen Flächennutzungsplanes hinaus berücksichtigen darf, kann offen bleiben.

Entsprechende Erwägungen der Gemeinde müssen jedenfalls nachprüfbar belegt sein. Das allgemeine Interesse der Gemeinde, Flächen für eine potenzielle Siedlungsentwicklung von Windenergieanlagen freizuhalten, rechtfertigt vergrößerte Abstandflächen nicht,

OVG Lüneburg, Urteil vom 21. Juli 1999, - 1 L 5203/96 -, NVwZ 1999, 1358.

Anhaltspunkte für konkrete planerische Absichten der Beigeladenen im Bereich der Windvorrangzone liegen nicht vor. Weder dem Erläuterungsbericht noch dem Flächennutzungsplan ist zu entnehmen, dass die Beigeladene das umliegende Gebiet als künftige potenzielle Siedlungserweiterungsflächen in den Blick genommen hat und sich davon bei der Festlegung der Schutzabstände hat leiten lassen. Die Umgebung der Vorrangfläche ist im Flächennutzungsplan unverändert als landwirtschaftliche Fläche ausgewiesen. Der nächste im Zusammenhang bebaute Ortsteil mit der Möglichkeit heranrückender Wohnbebauung ist weit entfernt, die Vorrangzone liegt mitten im Außenbereich. Gemäß dem Ergebnisvermerk über die Besprechung zwischen der xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx und der Beigeladenen am 20. April 1998 ist objektiv ein Bedarf für weitere Bauflächendarstellungen auch nicht erkennbar. Sämtliche Erweiterungswünsche der Beigeladenen bezüglich gewerblicher und wohnbaulicher Flächen wurden deshalb abgelehnt.

Aus den Beschlussunterlagen zur 3. Änderung des Flächennutzungsplanes ergibt sich im Gegenteil eindeutig, dass die Vergrößerung des Abstandes auf 500 m ausschließlich auf den privaten Belangen der Nachbarn beruht. Im Protokoll der Informationsveranstaltung vom 26. März 1999 findet sich hierzu die Feststellung, es habe sich auf Grund der zahlreichen Fragen bzw. Sorgen der Anlieger und Bürger herauskristallisiert, dass das weitere Verfahren mit einem Abstand von ca. 500 m zur nächstgelegenen Wohnbebauung durchgeführt werden solle. Den entsprechenden Vorschlag der Verwaltung hat der Rat der Beigeladenen ausweislich der Beschlussunterlagen ohne weitere Prüfung aufgegriffen und verabschiedet. In den an die Anlieger gerichteten, insoweit gleich lautenden Schreiben vom 1. Dezember 1999 heißt es: Aufgrund Ihrer Bedenken wird der Schutzabstand zur Einzelbebauung von 350 m auf 500 m vergrößert". Bei der Entscheidung über die so verkleinerte Vorrangfläche hat der Rat weder eigene Erwägungen zur städtebaulichen Rechtfertigung des Abstandes unter Immissionsgesichtspunkten angestellt, noch gab es entsprechende Überlegungen der Verwaltung, die der Rat sich hätte zu Eigen machen können. Der Immissionsschutzanspruch der Nachbarn ist als Stütze für die Planung der Beigeladenen nicht tragfähig.

Diese Fehler im Abwägungsvorgang sind auch erheblich im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Sie wirken sich direkt auf das Ergebnis der Planung aus, weil durch die Vergrößerung der Schutzabstände zu Gunsten der Nachbarn die von den Klägern geplanten Standorte aus der Vorrangzone herausfielen.

Die Voraussetzungen des § 35 BauGB im Übrigen sind erfüllt. Sonstige öffentliche Belange gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB stehen nicht entgegen, wie sich den im Bauvoranfrageverfahren eingeholten Stellungnahmen der Fachbehörden entnehmen lässt. Insbesondere bestehen gemäß dem Schreiben des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom 11. Juli 2000 aus der Sicht des vorbeugenden Immissionsschutzes keine grundsätzlichen Bedenken. Nach alledem ist das Vorhaben der Kläger an den geplanten Standorten planungsrechtlich zulässig.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach nicht der Billigkeit, der Beklagten auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese keinen Antrag gestellt und sich somit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.