Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 5461/98

Tatbestand:

Die Klägerin meldete der Landesstelle für Aussiedler, Zuwanderer und ausländische Flüchtlinge in Nordrhein-Westfalen am 16.07.1997, das heißt einen Tag nach dem Stichtag des § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG (15.07.), zum 30.06.1997 16 in Übergangsheimen untergebrachte Personen und beantragte für die mit der Unterhaltung der Übergangsheime verbundenen Aufwendungen die pauschale Erstattung gemäß § 9 Abs. 2 des Landesaufnahmegesetzes (LAufnG) i.d.F. des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes vom 29.11.1994 (GV NW S. 1087). Mit Schreiben an die Beklagte vom 29.07.1997 beantragte die Klägerin ferner Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 32 VwVfG NW und führte dazu aus, aufgrund urlaubs- und krankheitsbedingter Mehrarbeit sei die Wiedervorlagefrist von dem verantwortlichen Beamten unbeachtet geblieben.

Mit Bescheid vom 07.01.1998 lehnte die Beklagte den Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand unter Hinweis darauf ab, es sei nicht glaubhaft gemacht, daß die Fristversäumung unverschuldet sei. Dagegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 26.02.1998 Widerspruch und führte zur Begründung im wesentlichen aus, der aufgrund von Krankheitsausfällen nicht vorhersehbare Personalengpaß habe organisatorisch nicht aufgefangen werden können. Ungeachtet dessen sei im Landesaufnahmegesetz auch nicht geregelt, daß die Kostenpauschale nur auf fristgemäßen Antrag hin zu bewilligen sei. Aus der Regelung in § 9 Abs. 3 Satz 2 LAufnG lasse sich nicht schließen, daß bei einer geringfügigen Überschreitung der Meldefrist der Anspruch auf Erstattung ausgeschlossen sei. Hätte der Gesetzgeber dies beabsichtigt, hätte es nahegelegen, eine entsprechende Formulierung in das Gesetz aufzunehmen. Die Stichtagsregelung habe lediglich Ordnungsfunktion. Die Gemeinden sollten dazu angehalten werden, die Zahl der untergebrachten Personen zum jeweiligen Stichtag zu melden, damit rechtzeitig die Mittelzuweisung erfolgen könne.

Mit Widerspruchsbescheid vom 12.05.1998 wies die Beklagte den Widerspruch aus den Gründen des Bescheides vom 07.01.1998 zurück. Ergänzend verwies sie darauf, der Gesetzgeber sei nicht gehalten, ausdrücklich vorzuschreiben, daß bei Überschreitung der Meldefrist die Zuweisung der Pauschale ausgeschlossen sei. Aus § 9 Abs. 3 Satz 2 LAufnG ergebe sich hinreichend deutlich, daß bei nicht rechtzeitiger Meldung keine Pauschalen gewährt würden.

Mit der am 25.06.1998 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie trägt ergänzend vor, Sinn und Zweck der in § 9 Abs. 3 LAufnG vorgesehenen 15-tägigen Meldefrist sei eine möglichst zeitnahe Überweisung der Pauschalbeträge, die Einhaltung der Stichtage liege mithin im Zinsinteresse der Gemeinden. Darüber hinaus sollten durch die quartalsmäßige Überweisung der Kostenpauschale die durch die Unterhaltung der Übergangsheime entstehenden finanziellen Belastungen kurzfristig gemildert werden. Für den Fall, daß es sich bei der Stichtagsregelung um eine Ausschlußfrist handele, sei diese jedenfalls unvertretbar kurz bemessen.

Nachdem sich das Klagebegehren der Klägerin zunächst (nur) auf die Erstattung des beantragten Pauschalbetrages in Höhe von 6.240,00 DM erstreckte, beantragt diese nunmehr,

die Beklagte zu verpflichten, ihr 6.240,00 DM zu erstatten, sowie die Beklagte zu verurteilen, an sie 4% Zinsen auf 6.240,00 DM seit dem 25.06.1998 zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie tritt dem Klagevorbringen unter Bezugnahme auf ihre Bescheide vom 07.01.1998 und 12.05.1998 entgegen und führt darüber hinaus aus, die Stichtagsregelung verliere ihren Sinn, wenn Meldungen noch nach Ablauf der Frist abgegeben werden könnten. Sie solle den Mittelbedarf des Landes eindeutig und gleichzeitig erkennbar werden lassen und ferner eine kontinuierliche Fortschreibung der Belegungsstatistiken ermöglichen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat Erfolg, da sie zulässig und begründet ist.

Soweit sie auf Verpflichtung zur Erstattung der geltend gemachten Kostenpauschale in Höhe von 6.240,00 DM gerichtet ist, ist sie als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig. Die Beklagte hat mit Bescheid vom 07.01.1998 sowie Widerspruchsbescheid vom 12.05.1998 ausdrücklich lediglich den Antrag der Klägerin auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beschieden. Der insoweit eindeutige Wortlaut der Bescheide spricht auch gegen die Annahme, diese enthielten konkludent eine Entscheidung über den von der Klägerin am 16.07.1997 gestellten Antrag auf Erstattung der Kostenpauschale gemäß § 9 Abs. 2 LAufnG. Fehlt es mithin an dem gemäß § 68 Abs. 2 VwGO erforderlichen Vorverfahren, steht dies der Zulässigkeit der Klage mit Blick auf das Vorliegen der in § 75 Satz 1 VwGO genannten Voraussetzungen jedoch nicht entgegen.

Hinsichtlich des geltend gemachten Zinsanspruchs ist die Klage als Leistungsklage zulässig.

Vgl. dazu allgemein Urteil der Kammer vom 07.07.1995 - 1 K 13817/93 - sowie OVG NRW, Beschluß vom 07.01.1998 - 15 A 5800/95 -.

Soweit die Klägerin den ursprünglich auf Erstattung der Kostenpauschale beschränkten Klageantrag um das Zinsbegehren erweitert hat, ist dies ebenfalls zulässig. Dabei kann dahinstehen, ob sich dies bereits aus § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO ergibt, wonach es u.a. nicht als Änderung der Klage anzusehen ist, wenn der Klageantrag in der Hauptsache oder in bezug auf Nebenforderungen erweitert wird. Jedenfalls folgt die Zulässigkeit der Klageerweiterung aus § 91 Abs. 1 VwGO. Danach ist die Änderung der Klage u.a. zulässig, wenn das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Die Erweiterung der Klage um den Anspruch auf Prozeßzinsen ist sachdienlich, da der Streitstoff im wesentlichen derselbe bleibt, eine Verfahrensverzögerung dadurch nicht bedingt ist und ein etwaiger weiterer Prozeß vermieden wird.

Vgl. zu den Anforderungen an die Zulassung einer Klageänderung als sachdienlich Kopp/Schenke, Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), 11. Aufl., § 91 Anm. 19 f.

Außerdem hat sich die Beklagte rügelos auf die Änderung eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO).

Die somit zulässige Klage ist auch begründet. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Hauptforderung. Die Nichterstattung der begehrten Kostenpauschale in Höhe von 6.240,00 DM ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Die Klägerin hat gegen die Beklagte gemäß § 9 Abs. 2 LAufnG einen Anspruch auf Erstattung für die mit der Unterhaltung von Übergangsheimen verbundenen Aufwendungen in Höhe von 6.240,00 DM für das dritte Quartal 1997. Sie hatte, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, zum maßgeblichen Stichtag 30.06.1997 einen Bestand von 16 berechtigten Personen im Sinne von § 2 LAufnG, woraus sich gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 LAufnG ein Pauschalbetrag in Höhe von 6.240,00 DM (16 x 390,00 DM) ergibt.

Dem Erstattungsanspruch steht nicht entgegen, daß die Klägerin die Kostenpauschale erst am 16.07.1997 und damit einen Tag nach dem in § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG genannten Zeitpunkt gemeldet hat. Bei dieser Stichtagsregelung handelt es sich weder um eine materielle Ausschlußfrist noch um eine Ausschlußfrist im Sinne einer gesetzlichen Frist gemäß § 32 VwVfG NW. Vielmehr ist sie eine Regelung zur Ordnung eines Verfahrensablaufs.

Nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG spricht bereits Überwiegendes dagegen, die Regelung als materielle Ausschluß- oder formelle Antragsfrist zu beurteilen. Dort heißt es: Maßgebend für die Berechnung der Vierteljahresbeträge ist der Bestand der an den Stichtagen 31.12., 31.3. 30.6. und 30.9. in Übergangsheimen untergebrachten Berechtigten, der von den Gemeinden der Landesstelle für Aussiedler, Zuwanderer und ausländische Flüchtlinge in Nordrhein-Westfalen (Landesstelle) bis zum 15.1., 15.4., 15.7. und 15.10. gemeldet wurde." Dieser Formulierung läßt sich nicht entnehmen, daß bei Meldung nach dem vorgesehenen Stichtag der Erstattungsanspruch ausgeschlossen ist bzw. nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 32 VwVfG NW geltend gemacht werden kann. Der Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG legt vielmehr nahe, daß es sich um eine Regelung handelt, die lediglich den Verfahrensablauf bezüglich der Berechnung der Vierteljahrespauschale vorgibt.

Dieser Deutung steht auch gerade nicht § 9 Abs. 3 Satz 2 LAufnG entgegen, wonach für den Fall, daß eine Gemeinde zu einem Stichtag keinen Bestand meldet, davon ausgegangen wird, daß keine Berechtigten in einem Übergangsheim untergebracht sind. Wer von etwas ausgeht, vertritt eine Annahme mit der Bereitschaft, sie bei Kenntnis weiterer Fakten zu revidieren. Die Formulierung enthält daher eine gesetzliche Vermutung. Bei gesetzlichen Vermutungsregelungen besteht die Möglichkeit der Widerlegung der Vermutung in Form des Beweises des Gegenteils (vgl. z.B. § 292 ZPO). Besteht aber die Möglichkeit, die in § 9 Abs. 3 Satz 2 LAufnG aufgestellte Vermutung zu widerlegen - was der Klägerin durch die am 16.07.1997 erfolgte und von der Beklagten nicht bestrittene Bestandsmeldung von 16 in Übergangsheimen untergebrachten Berechtigten gelungen ist -, läßt sich damit eine Auslegung des § 9 Abs. 3 LAufnG im Sinne einer Ausschlußfrist nicht in Einklang bringen.

Gegen das Vorliegen einer Ausschlußfrist spricht des Weiteren der Vergleich mit der § 9 Abs. 3 LAufnG entsprechenden Vorschrift in § 4 Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (FlüAG) i.d.F. des Fünften Gesetzes zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 18.02.1997 (GV NW S. 24). Wertete man die Stichtagsregelung in § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG als Ausschlußfrist, müßte dies konsequenterweise auch für die Parallelvorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 FlüAG gelten. Anders als im Landesaufnahmegesetz fehlt es dort aber an einer gesetzlichen Vermutungsregelung im Sinne von § 9 Abs. 3 Satz 2 LAufnG. Das bedeutet, daß sich allein der Formulierung in § 4 Abs. 3 Satz 1 FlüAG (Die Gemeinden haben die Zahl der ausländischen Flüchtlinge nach Abs. 1 an den Stichtagen 31.12, 31.3., 30.6. und 30.9. jeweils bis zum darauffolgenden 15.1, 15.4, 15.7. und 15.10. der xxxxxxxxxxxxxxxx zu melden.") ein Anknüpfungspunkt für die Statuierung einer Ausschlußfrist entnehmen lassen müßte. Dies gibt indes der Wortlaut der Regelung, der sich ebenso wie § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG nicht zu den Folgen einer Stichtagsüberschreitung verhält, nicht her.

Die Annahme, daß es sich bei § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG weder um eine materielle Ausschlußfrist noch um eine gesetzliche Frist gemäß § 32 VwVfG NW handelt, wird weiter gestützt durch einen Vergleich mit den Übergangsregelungen zum Vierten Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes und zum Zweiten Gesetz zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes vom 29.11.1994 (vgl. Art. 4 und 5 des Gesetzes zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes [AG AsylbLG], Vierten Gesetzes zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes und Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes, GV NW S. 1087). Mit dem Änderungsgesetz vom 29.11.1994 erfolgte im Anwendungsbereich des Landesaufnahmegesetzes die Umstellung auf ein pauschaliertes Erstattungssystem und erhielt § 9 Abs. 3 LAufnG seine aktuelle Fassung. Ziffer 1 bzw. Ziffer 2 der zugleich verabschiedeten Übergangsregelungen zum Landesaufnahme- bzw. Flüchtlingsaufnahmegesetz sehen vor, daß Ansprüche auf Erstattung der vom 1.1.1994 bis zum 31.12.1994 entstandenen Aufwendungen nur bis zum 1.6.1995 geltend gemacht werden können. Hierbei handelt es sich nach dem Wortlaut ersichtlich um Ausschlußfristen. Vor diesem Hintergrund läßt der Umstand, daß § 9 Abs. 3 LAufnG keine vergleichbare Formulierung enthält, darauf schließen, daß der Gesetzgeber insoweit keine Ausschlußfrist statuieren wollte. Wäre dies beabsichtigt gewesen, hätte es nahegelegen, entsprechend den Übergangsregelungen eine hinreichend deutliche Formulierung in die Bestimmung aufzunehmen.

Sprechen somit bereits Wortlaut und Systematik gegen die Auslegung von § 9 Abs. 3 LAufnG im Sinne einer Ausschlußfrist, belegen Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung dieses Ergebnis noch weitergehend. Die Kostenregelung in § 9 LAufnG a.F. vom 21.03.1972 (GV NW S. 61) enthielt hinsichtlich der Erstattung der mit der Unterhaltung von Übergangsheimen verbundenen Aufwendungen keine Regelung, wonach der Erstattungsanspruch innerhalb einer bestimmten Frist geltend zu machen gewesen wäre (vgl. § 9 Abs. 3 LAufnG a.F.). Lediglich in den Verwaltungsvorschriften zu § 9 LAufnG (VV LAufnG, SMBl.NW 2422) war vorgesehen, daß die Erstattung der Aufwendungen bis zum 1.3. eines jeden Jahres für das vorausgegangene Haushaltsjahr zu beantragen war. Ausweislich der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zum Zweiten Gesetz zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes vom 09.06.1994 (Landtags-Drucksache 11/7319) erfolgte die Einführung einer Gesamtkostenpauschale im Hinblick darauf, daß sich die bisherige Erstattungsregelung als in der Praxis schwer durchführbar erwiesen hatte und die komplizierten Berechnungsverfahren sowohl auf der Ebene der antragstellenden Gemeinden als auch auf der Ebene der bewilligenden xxxxxxxxxxxxxxxxxx zu einer teilweisen um Jahre verzögerten Bearbeitung sowie zur Praxis von Abschlagszahlungen geführt hatten (S. 27). Weiter heißt es, durch die Zuweisung der Pauschalleistungen im Quartalsrhythmus solle sichergestellt werden, daß die Gemeinden zeitnah die Aussiedlerpauschalleistungen erhielten, um nicht für ein ganzes Jahr in Vorlage treten zu müssen. Maßgebend für die Berechnung der in vier Quartalsbeträgen auszuzahlenden Aussiedlerpauschale sei der Bestand der an vier Stichtagen in Übergangsheimen untergebrachten Aussiedler und Spätaussiedler, wobei die Durchführung der Bestandserhebung der Landesstelle in Unna-Massen obliege (S. 28). Danach ergeben sich - wie auch aus der Begründung zum Gesetzentwurf im übrigen - keine Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber die Rechtsposition der Gemeinden bei der Kostenerstattung nach dem Landesaufnahmegesetz durch Einführung einer äußerst kurz bemessenen Ausschlußfrist einschränken wollte. Vielmehr läßt sich den Ausführungen in der Begründung zum Gesetzentwurf die gesetzgeberische Absicht entnehmen, die finanzielle Ausstattung der Gemeinden zu verbessern, indem eine zeitnahe Kostenerstattung erfolgt und die Gemeinden nicht mehr wie in der Vergangenheit für einen längeren Zeitraum in Vorleistung treten müssen. Dem entspricht es, der Regelung in § 9 Abs. 3 LAufnG lediglich die Funktion einer Verfahrensregel zur Berechnung der Erstattungspauschale beizulegen.

Soweit die Beklagte demgegenüber geltend macht, der Gesichtspunkt der Haushaltsplanung/-sicherheit erfordere eine Auslegung von § 9 Abs. 3 LAufnG zumindest im Sinne einer gesetzlichen Frist gemäß § 32 VwVfG NW, ist dies nicht geeignet, zu einer anderen rechtlichen Bewertung zu führen. Die Landesmittel für die Erstattungsansprüche der Gemeinden nach dem Landesaufnahmegesetz werden im Haushaltsplan des jeweiligen Jahres aufgrund der Erfahrungen und Erstattungsleistungen des Vorjahres sowie einer Prognose für das laufende Haushaltsjahr ausgewiesen. Die Aufstellung des Haushaltsplanes erfolgt dabei jährlich im voraus. Daraus folgt, daß eine kurzfristig nach den in § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG vorgesehenen Stichtagen eingehende Bestandsmeldung und eine gegebenenfalls dadurch bedingte Verschiebung der Mittelzuweisung um ein Quartal keine nennenswerten nachteiligen Auswirkungen auf die Haushaltssicherheit haben können.

Es ist ferner nicht ersichtlich, daß § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungseffizienz der Charakter einer Ausschlußfrist beizumessen wäre. Abgesehen davon, daß nicht erkennbar ist, wieso schon eine - hier gegebene - geringfügige Überschreitung des Meldestichtages unverhältnismäßige Beeinträchtigungen im Verfahrensablauf bei der Beklagten zur Folge haben sollte, ist auch ohne den Weg über eine Ausschlußfrist und einen drohenden Anspruchsausschluß bei Fristversäumung die Einhaltung der Meldestichtage hinreichend gesichert. Denn eine stichtagsgemäße Meldung liegt nicht zuletzt im Interesse der Gemeinden, da sie anderenfalls zu ihrem (Zins-)Nachteil damit rechnen müssen, daß die Quartalszahlung entsprechend später geleistet wird.

Der Einwand, die Verneinung einer Ausschlußfrist habe zur Folge, daß bei Nachmeldungen weit nach Ablauf der vorgesehenen Stichtage noch für weit zurückliegende Zeiträume Erstattungen zu leisten wären, vermag gleichfalls zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Dem berechtigten Interesse der Beklagten, nicht zeitlich unbeschränkt zurückliegende Erstattungszeiträume abwickeln zu müssen, kann wirksam mit dem aus § 242 BGB hergeleiteten und auch im Verwaltungsverfahren anwendbaren Rechtsinstitut der Anspruchsverwirkung

- vgl. dazu allgemein Palandt-Heinrichs, Kommentar zum BGB, 58. Aufl., § 242 Anm. 87 ff. -

Rechnung getragen werden.

Ergibt sich somit, daß § 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG weder im Sinne einer materiellen Ausschlußfrist noch im Sinne einer gesetzlichen Frist gemäß § 32 VwVfG NW auszulegen ist,

vgl. auch VG Köln, Urteil vom 18. November 1999 - 20 K 7208/98 -,

kommt es auf die Frage, ob die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand vorliegen, nicht mehr an.

Der geltend gemachte Zinsanspruch steht der Klägerin ebenfalls zu. Er ergibt sich aus §§ 291, 288 Abs. 1 BGB analog.

Dazu, daß § 291 BGB auf Erstattungsforderungen nach dem LAufnG entsprechend anwendbar ist, vgl. näher OVG NW, Beschluß vom 07.01.1998 - 15 A 5800/95 -.

Die in § 291 BGB genannten Voraussetzungen liegen vor. Die eingeklagte Verpflichtung ist seit Klageerhebung am 25.06.1998 rechtshängig. Die Beklagte ist, wie dargelegt, auch verpflichtet, den geltend gemachten Pauschalbetrag zu erstatten. Ferner hat der Erstattungsanspruch schon mit Beginn der Rechtshängigkeit bestanden, was sich daraus ergibt, daß die Zuweisung des Pauschalbetrages gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 LAufnG jedenfalls zum 01.12.1997 hätte erfolgen sollen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.