Verwaltungsgericht Düsseldorf, 15 K 6705/98

Tatbestand:

Dem Kläger wurde auf seinen Antrag vom 9. Oktober 1993 von der Beklagten mit Bescheid vom 14. März 1994 für die Zeit vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember 1994 eine Zuwendung in Höhe von 632.745,00 DM für die Durchführung von Erholungsmaßnahmen für bedürftige ältere Menschen gewährt. 30 % dieser Summe wurden sofort, 50 % zum 1. Juni 1994 und die letzten 20 % zum 1. November 1994 ausgezahlt. Mit Ergänzungsbescheiden vom 8. Juni 1994 und 11. August 1994 wurden für denselben Zweck weitere Zuwendungen in Höhe von 63.855,00 DM, ausgezahlt am 25. Oktober 1994, und in Höhe von 77.400,00 DM, ausgezahlt am 1. November 1994, bewilligt. Der Kläger gab die Fördergelder entsprechend Ziff. 3. des Bewilligungsbescheides an seine Untergliederungen und an Kirchengemeinden/Kirchenkreise als Veranstalter der Erholungsmaßnahmen weiter. In einigen Fällen, in denen die Fördergelder die Veranstalter noch nicht erreicht hatten, streckten dabei die Teilnehmer die erwarteten Förderbeträge zur Finanzierung der Erholungsmaßnahme vor; die Beträge wurden ihnen nach Eingang der Fördergelder erstattet. Da der Kläger die Gesamtsumme von 774.000,00 DM nicht vollständig verbrauchen konnte, zahlte er am 24. April 1995 4.055,00 DM und am 19. September 1995 13.080,00 DM zurück. Am 31. August 1995 reichte er den Verwendungsnachweis ein. Mit Schreiben vom 24. April 1996 gab die Beklagte dem Kläger mehrere Beanstandungen des staatlichen Rechnungsprüfungsamtes E, das den Verwendungsnachweis geprüft hatte, zur Kenntnis. Unter anderem war unter Ziff. 2.2 des Berichts beanstandet worden, daß die Untergliederungen des Klägers sowie Kirchengemeinden/Kirchenkreise die Landesmittel zum großen Teil verspätet, das heißt erst nach Durchführung der Maßnahmen, an die bedürftigen Teilnehmer ausgezahlt hätten. Der Kläger nahm zu diesem Vorwurf nicht selbst Stellung, sondern überreichte unter dem 13. August 1996 und dem 12. Februar 1997 Stellungnahmen seiner Untergliederungen zu den Vorwürfen des Rechnungsprüfungsamtes.

Mit Bescheid vom 25. August 1997 widerrief die Beklagte ihre Zuwendungsbescheide vom 14. März, 8. Juni und 11. August 1994 rückwirkend auf den dritten Tag nach Auszahlung der letzten Rate der Zuwendung insoweit, als dem Kläger eine Zuwendung über den Betrag von 686.600,89 DM hinaus bewilligt worden war und machte einen Rückforderungsanspruch in Höhe von 87.399,11 DM abzüglich bereits gezahlter 17.135,00 DM, also 70.264,11 DM geltend. Auf Ziff. 2.2 der Beanstandungen des Rechnungsprüfungsamtes entfiel dabei eine Summe von 38.129,70 DM. Die Beklagte führte zur Begründung insoweit aus, eine Vorfinanzierung der Erholungsmaßnahmen durch bzw. Nachzahlungen an die Teilnehmer seien grundsätzlich nicht zulässig. Eine nachträgliche Bezuschussung stelle keine zweckentsprechende Verwendung der Mittel dar, aufgrund der vorgetragenen Einwendungen würden allerdings nur diejenigen Zahlungen nicht mehr anerkannt, die nach Ablauf des Bewilligungszeitraumes an die Teilnehmer erfolgt seien. Der Kläger erhob am 3. September 1997 Widerspruch, zu dessen Begründung er am 6. April 1998 hinsichtlich Ziff. 2.2 der Beanstandungen vortrug, der Bewilligungszeitraum umfasse die Zeitspanne, innerhalb derer für ein gefördertes Projekt Ausgaben geleistet werden dürften. Die Ausgaben für die Erholungsmaßnahmen älterer Menschen seien aber ausnahmslos in 1994 und damit während des Bewilligungszeitraumes entstanden. Es liege damit weder eine Zweckverfehlung noch ein Verstoß gegen eine Auflage vor. Im übrigen wurde der Widerspruch in Höhe von 27.674,41 DM zurückgenommen.

Mit Bescheid vom 7. Juli 1998 gab die Beklagte dem Widerspruch in Höhe von 3.340,00 DM statt, erhöhte den verbleibenden Rückforderungsbetrag aber wegen einer zuvor fehlerhaften Berechnung um 20,00 DM auf 66.944,11 DM. Zu Ziff. 2.2 der Beanstandung führte sie aus, die Ausgaben seien zwar während des Bewilligungszeitraumes entstanden, nicht aber dem Kläger als Zuwendungsempfänger, sondern den Teilnehmern, die die Maßnahme vorfinanziert hatten. Dies sei zwar keine zweckwidrige Verwendung der Zuwendung, die Nichteinhaltung des Bewilligungszeitraumes stelle sich aber als Verstoß gegen eine Auflage dar, so daß Grundlage des Widerrufs die Vorschrift des § 49 Abs. 3 Ziff. 2 VwVfG sei. Zwar sei im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen, daß die Geförderten die Zuwendung tatsächlich erhalten hätten, doch stünden die nachträglichen Zahlungen nicht mehr im zeitlichen Zusammenhang mit den durchgeführten Maßnahmen. Auch sei es im Sinne einer wirtschaftlichen Haushaltsführung selbstverständlich, daß Landesmittel nicht aufbewahrt und später erst verteilt würden.

Der Kläger hat gegen den am 10. Juli 1998 zugestellten Widerspruchsbescheid am 7. August 1998 Klage erhoben. Ergänzend zu seinem bisherigen Vorbringen führt er an, ohne Vorfinanzierung durch die Teilnehmer hätten einige der Maßnahmen nicht durchgeführt werden können. Zudem fänden mehrere Maßnahmen regelmäßig schon dann statt, bevor genügend Mittel zu deren Deckung überwiesen worden seien. Es könne keinen Unterschied machen, ob die veranstaltenden Untergliederungen die Rechnungen bei Verkehrsunternehmen und Unterkünften offen gelassen hätten oder wie hier durch Darlehen der Teilnehmer gedeckt hätten.

Der Kläger beantragt,

den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 25. August 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. Juli 1998 insoweit aufzuheben, als hierin ein Betrag von 38.129,70 DM zurückgefordert worden ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie vertritt - unter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen - die Auffassung, der Kläger habe eine Fristverlängerung zur Durchführung der Maßnahmen beantragen müssen; so sei der Bewilligungszeitraum nicht eingehalten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat Erfolg; sie ist zulässig und begründet.

Die Bescheide der Beklagten sind, soweit sie einen Teilbetrag von 38.129,70 DM betreffen, rechtswidrig und verletzen den Kläger in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Widerruf und Rückforderung der genannten Summe lassen sich weder auf § 49 Abs. 3 Ziff. 2 VwVfG noch auf § 49 Abs. 3 Ziff. 1 VwVfG stützen. In der Auszahlung der Summe von 38.129,70 DM nach Ablauf des Bewilligungszeitraums liegt kein Verstoß gegen eine Auflage; die Summe ist auch nicht zweckwidrig verwendet worden.

Entgegen der von der Beklagten im Widerspruchsbescheid und in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung hat der Kläger nicht dadurch gegen eine Auflage i.S.v. § 49 Abs. 3 Ziff. 2 VwVfG verstoßen, daß einzelne Untergliederungen sowie die Kirchengemeinden/Kirchenkreise Teile der Fördersumme erst nach Ablauf des Bewilligungszeitraumes (1. Januar 1994 bis 31. Dezember 1994) an die Teilnehmer der Erholungsmaßnahmen, für die die Zuwendung gewährt worden ist, ausgezahlt haben. Denn der Bewilligungszeitraum ist nicht als Auflage zu qualifizieren.

Nach § 49 Abs. 3 Ziff. 2 VwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht erfüllt hat. § 36 VwVfG, der die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten regelt, definiert in Abs. 2 Ziff. 4 die Auflage als eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Schon durch den Oberbegriff der Nebenbestimmung ist dabei klargestellt, daß die Auflage eine zu dem eigentlichen Verwaltungsakt hinzutretende zusätzliche Regelung, nämlich die Verpflichtung zu einem weiteren Tun, Dulden oder Unterlassen beinhaltet.

Durch den Bewilligungszeitraum wird dem Kläger kein solches eigenständiges Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben. Vielmehr handelt es sich beim Bewilligungszeitraum um einen Bestandteil der Regelung der Subventionsgewährung. Durch den Bewilligungszeitraum wird der Zeitraum bestimmt, für den die Fördermittel zur Verfügung stehen und in dem das geförderte Vorhaben durchgeführt werden muß,

Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht - Zuwendungspraxis, Stand Oktober 1999, Teil D, X 5.1.

Er ist lediglich unselbständiger Teil der Bewilligungsentscheidung, weil er bei isolierter Betrachtung keinerlei Handlungsgebot beinhaltet, sondern erst gemeinsam mit der Zweckbestimmung zu dem einheitlichen Gebot avanciert, die geförderte Maßnahme in einem bestimmten Zeitraum durchzuführen. Mit der Bestimmung in den drei Zuwendungsbescheiden vom 14. März, 8. Juni und 11. August 1994, daß die Zuwendung für die Zeit vom 1. Januar 1994 bis 31. Dezember 1994" bewilligt werde, hat die Beklagte dementsprechend festgelegt, daß die Zuwendung für Erholungsmaßnahmen für ältere Menschen im Jahr 1994 gewährt werde, und damit den Zuwendungszweck näher bestimmt. Eine eigenständige, durch die Beklagte mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchsetzbare Anordnung,

vgl. Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 1998, § 36 Rdnr. 5.3,

liegt darin nicht.

Sind damit die Voraussetzungen der von der Beklagten im Widerspruchsbescheid für den Widerruf des streitigen Teilbetrages herangezogenen Rechtsgrundlage nicht erfüllt, läßt sich der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid auch nicht auf die im Ausgangsbescheid und von der Beklagten später ausdrücklich nicht mehr herangezogene Rechtsgrundlage des § 49 Abs. 3 Ziff. 1 VwVfG stützen.

Zur Prüfung dieser Rechtsgrundlage ist das Gericht befugt, da gemäß § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO nur solche angefochtenen Regelungen aufzuheben sind, die in der Rechtsordnung keine Entsprechung finden. Damit schließt die Rechtmäßigkeitsprüfung durch das Gericht auch andere als die von Behörde benannten Rechtsgrundlagen ein, wenn und soweit aus Sicht dieser anderen Rechtsgründe an dem angegriffenen Verwaltungsakt nichts Wesentliches geändert werden muß,

BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 14.92 -, BVerwGE 95 S. 176 ff. (183 f.), Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82 S. 185 ff. (188 f.), Urteil vom 19. August 1988 - 8 C 29.87 - BVerwGE 80 S. 96 ff. (98) und Urteil vom 27. Januar 1982 - 8 C 12/81 -, BVerwGE 64, S. 356 ff. (357 f.).

Dies ist in bezug auf § 49 Abs. 3 Ziff. 1 VwVfG der Fall, weil es sich hierbei zwar um eine Ermessensentscheidung handelt, aber derselbe tatsächliche Vorwurf nur unter einem anderen rechtlichen Gesichtspunkt subventionsrechtlich zu würdigen ist.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 49 Abs. 1 Ziff. 1 VwVfG sind jedoch nicht erfüllt. Die Auszahlung der streitigen Summe erst Anfang des Jahres 1995 durch den Kläger bzw. die Veranstalter der Erholungsmaßnahmen an die Teilnehmer dieser Maßnahmen stellt keine Zweckverfehlung dar.

Nach § 49 Abs. 3 Ziff. 1 VwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Als Zweck, für den die Gesamtzuwendung bewilligt wurde, bestimmen die Zuwendungsbescheide die Durchführung von Erholungsmaßnahmen für bedürftige ältere Menschen im Jahr 1994. Zu diesem Zweck wurde die dem Kläger bewilligte und ausgezahlte Zuwendung auch hinsichtlich der Summe von 38.129,70 DM verwendet. Denn dieser Betrag wurde zur Deckung der durch die Erholungsmaßnahmen in 1994 entstandenen Kosten tatsächlich eingesetzt. Daß dieser Mittelfluß vom Kläger an die Teilnehmer erst nach dem Ende des Bewilligungszeitraumes erfolgt ist, begründet keine Zweckverfehlung. Der Bewilligungszeitraum gibt dem Zuwendungsempfänger zwar vor, in welchem Zeitraum er den geförderten Zweck, hier die Durchführung von Erholungsmaßnahmen, zu erfüllen hat; er trifft jedoch keine Regelung darüber, wie lange ein Zuwendungsempfänger nach Durchführung der geförderten Maßnahme in dem angegebenen Zeitraum die von der Bewilligungsbehörde erhaltenen Gelder in der eigenen Verfügungsgewalt halten darf, sei es, weil er erst nach Ablauf des Bewilligungszeitraumes die bei Durchführung der Maßnahme angefallenen Rechnungsbeträge begleicht oder - wie hier - die von Dritten zinslos gewährten Darlehen zurückgewährt.

Die angefochtenen Bescheide erweisen sich auch nicht deshalb als rechtmäßig, weil der Widerruf eines Zuwendungsbescheides nach § 49 Abs. 3 Ziff. 1 VwVfG auch darauf gestützt werden kann, daß die Leistung nicht alsbald nach der Erbringung für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Ungeachtet dessen, daß das für die Annahme, der Kläger habe die Zuwendung nicht alsbald nach der Erbringung für den bestimmten Zweck verwendet, erforderliche Tatsachenmaterial dem Gericht nicht vorliegt, könnte selbst bei Vorliegen entsprechender Tatsachen ein klageabweisendes Urteil nicht ergehen, weil durch den Austausch des zugrundeliegenden Sachverhalts und damit des subventionsrechtlichen Vorwurfs der angefochtene Verwaltungsakt in seinem Wesen geändert würde und auch die von der Beklagten insoweit völlig neu anzustellenden Ermessenerwägungen den Rahmen der nach § 114 Satz 2 VwGO zulässigen Ergänzung von Ermessenserwägungen überschritten,

vgl. zur Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 28/89 -, juris- Dokumentation; zum Austausch von Ermessenserwägungen vgl. OVG NRW Urteil vom 3. Februar 1994 - 10 A 1149/91 -, NVwZ-RR 1995, 247, 248.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Ziff. 11, 711 ZPO.