Verwaltungsgericht Arnsberg, 1 L 1805/18

Gründe:

Der – nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen beider Beteiligten nur noch gestellte – wörtliche Antrag der Antragstellerin,

festzustellen, dass Verkaufsstätten im Gebiet der Antragsgegnerin am 16. Dezember 2018 auf der Grundlage der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin vom 22. März 2018 in der geänderten Fassung vom 29. November 2018 nicht in dem unter § 4 Nr. 4 dieser Verordnung bezeichneten Bereich geöffnet sein dürfen,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag im Sinne von § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zwar zulässig. Er ist insbesondere statthaft. Die Rechtmäßigkeit der auf § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 des Ladenöffnungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 22. März 2018 (im Folgenden: LÖG NRW) gestützten Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Freigabe verkaufsoffener Sonntagen vom 22. März 2018 in der geänderten Fassung vom 29. November 2018 (im Folgenden: Verordnung) kann als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden. Für derartige Feststellungsbegehren ist vorläufiger Rechtsschutz im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 11 ff., m.w.N.

Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die angegriffene Bestimmung der Verordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür reicht ihr Vortrag aus, dass die Bestimmung mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar sei. Diese Vorschrift ist auch dem Schutz des Interesses von Vereinen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun zu dienen bestimmt und ist in diesem Sinne drittschützend. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 des Grundgesetzes (GG) i. V. m. Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Dieser Schutzauftrag ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken. Eine Gewerkschaft, die – wie die Antragstellerin – glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m.w.N.

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 24 f. m.w.N. und vom 7. Dezember 2017 – 4 B 1538/17 –, juris, Rn. 3.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Bei summarischer Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass die Verordnung bezogen auf die Freigabe der Ladenöffnung am 16. Dezember 2018 rechtmäßig und wirksam ist. Insbesondere ist sie von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt und wird dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, noch gerecht.

Maßgebend ist das LÖG NRW in der aktuellen Fassung, da hier die Verordnung in der geänderten Fassung vom 29. November 2018 in Streit steht, die nach Inkrafttreten des Gesetzes vom 22. März 2018 beschlossen worden ist (vgl. § 13 Abs. 3 LÖG NRW).

Es spricht Überwiegendes für die materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Ein öffentliches Interesse liegt nach Satz 2 des § 6 Abs. 1 LÖG NRW insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1), dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebots dient (Nr. 2), dem Erhalt, der Stärkung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dient (Nr. 3), der Belebung der Innenstädte, Ortskerne, Stadt- oder Ortsteilzentren dient (Nr. 4) oder die überörtliche Sichtbarkeit der jeweiligen Kommune als attraktiver und lebenswerter Standort insbesondere für den Tourismus und die Freizeitgestaltung, als Wohn- und Gewerbestandort sowie Standort von kulturellen und sportlichen Einrichtungen steigert (Nr. 5).

Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Ausnahmen bezüglich der Ladenöffnung bedürfen eines dem Sonn- und Feiertagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Kunden. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u.a., juris, Rn. 150 ff., 157 f.; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, juris, Rn. 22.

In diesem Zusammenhang obliegt es weiterhin den für die Freigabe verkaufsoffener Sonn- und Feiertage nach § 6 Abs. 4 LÖG NRW zuständigen örtlichen Ordnungsbehörden, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter im Einzelfall festzustellen und sodann in eine Abwägung einzubeziehen. Auch die gesetzliche Verankerung neuer Sachgründe für eine Ausnahme zum Sonn- und Feiertagsschutz entbindet nämlich nach Auffassung des Landesgesetzgebers die zuständigen örtlichen Ordnungsbehörden nicht von ihrem Recht und ihrer Pflicht, das Vorliegen eines Sachgrundes im Einzelfall zu prüfen und zu begründen.

Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, Landtags-Drucksache (LT-Drs.) 17/1046, S. 103, 104.

Ob danach ein verfassungsrechtlich tragfähiger Sachgrund für die sonntägliche Verkaufsstellenöffnung gegeben ist, unterliegt – abgesehen von Prognosen künftiger Ereignisse – uneingeschränkter gerichtlicher Überprüfung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 – 8 CN 1.16 –, juris, Rn. 17.

Ausgehend hiervon ist die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung am Sonntag, dem 16. Dezember 2018, durch die Verordnung im öffentlichen Interesse gerechtfertigt. Die Ladenöffnung steht in einem hinreichenden Zusammenhang zu dem Weihnachtsmarkt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW). Letzterer erweist sich als hinreichender Anlass für eine Ausnahme von der grundsätzlich gebotenen Sonn- und Feiertagsruhe. Nach den Gesamtumständen, wie sie sich nach den vorliegenden Unterlagen und öffentlich zugänglichen Informationen darstellen, steht er in seiner öffentlichen Wirkung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der am 16. Dezember 2018 freigegebenen Ladenöffnung im Vordergrund.

Aufgrund besonderer Umstände kann eine Veranstaltung den Sonntag gegebenenfalls selbst dann in spezifischer Weise prägen, wenn sie für sich genommen keinen größeren Besucherstrom auslöste, als er allein wegen der Ladenöffnung zu erwarten wäre. Solche Besonderheiten können insbesondere in der Eigenart der Veranstaltung oder des Veranstaltungsorts liegen, in dem Veranstaltungstermin oder in spezifischen Verhältnissen in der jeweiligen Gemeinde. Ausschlaggebend ist, ob bei Würdigung der gesamten Umstände die Ladenöffnung als bloßer Annex zu der anlassgebenden Veranstaltung erscheint.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 4 B 1538/17 –, juris, Rn. 25.

So ist es hier. Für einen Annexcharakter der hier in Rede stehenden Ladenöffnung spricht, dass der Weihnachtsmarkt in der T. Innenstadt bereits im 18. Jahr stattfindet und er während der jährlich vier zusammenhängenden Veranstaltungstage bereits für sich genommen sowohl innerstädtische als auch zunehmend auswärtige Besucher anzieht, wobei die Webegemeinschaft T1. e.V. im Jahr 2018 nach Rücksprache mit dem Stadtmarketing unter dem 25. November 2018 allein für den Sonntag von einer Besucherzahl von ca. 10.000 ausgeht. Die Angabe der Webegemeinschaft T1. e.V. aus ihrem Antrag vom 19. Dezember 2017, nach welchem verteilt auf die 3 ½ Öffnungstage „pro Jahr 10.000 bis 12.000 Besucher“ erwartet werden, hat sich danach überholt. Am Sonntag, dem 16. Dezember 2018 wird der Weihnachtsmarkt von 11.00 Uhr bis 20.00 Uhr geöffnet sein (vgl. https://T./), wohingegen die Ladenöffnung an diesem Tag nur in dem Zeitraum von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr zugelassen ist. Das Angebot des Weihnachtsmarkts umfasst – auch am 16. Dezember 2018 – neben weihnachtsmarktüblichen Speisen und Getränken sowie sonstigen Warenangeboten an insgesamt 30 Ständen nebst Karussell und Bühne auch ein umfangreiches Begleitprogramm und weitere Attraktionen. Der T. Weihnachtsmarkt hat die Besonderheit, dass er nicht nur aus „gewerblich“ betriebenen Marktständen besteht, sondern auch von einer Vielzahl von Vereinen und Wohltätigkeitsclubs genutzt wird, um sich zu präsentieren. Ein solcher Weihnachtsmarkt erscheint nicht zuletzt auch wegen der ihm wesenseigenen Bindung an die Adventszeit sowie der durch ihn hervorgerufenen Sinneseindrücke – Lichter, Gerüche, weihnachtliche Musik – in spezifischer Weise geeignet, die Atmosphäre und damit auch den Charakter des Sonntags in besonderer Weise zu prägen.

Vgl. allgemein: OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 4 B 1538/17 –, juris, Rn. 26,

Auch wird die prägende Wirkung des Weihnachtsmarktes durch die räumliche Ausdehnung gemäß § 4 der Verordnung nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Die Ladenöffnung ist in diesen Grenzen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung zu sehen.

Vgl. allgemein hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 5. Mai 2017 – 4 B 520/17 –, juris, Rn. 23, VG Düsseldorf, Beschluss vom 30. März 2017 – 3 L 1348/17 –, juris, Rn. 32.

Die Antragsgegnerin hat durch die Änderung ihrer Verordnung die ursprünglich für das gesamte Stadtgebiet vorgesehene Freigabe der Ladenöffnung auf die zentralen Innenstadtbereiche beschränkt. Nach den Ausführungen der Antragsgegnerin konzentriert sich ihre Siedlungsstruktur im Wesentlichen auf eine Fläche im mittleren Drittel des Stadtgebiets. Dies habe – so die Antragsgegnerin – zur Folge, dass die Einzelhandelsbetriebe nahezu ausschließlich in einem rund 2,5 Quadratkilometer großen Streifen angesiedelt seien, der im Norden durch die ehemalige B7 und im Süden durch die I.----straße / C. Straße sowie durch den B.--markt begrenzt werde. Innerhalb dieses Bereichs befänden sich auch nahezu sämtliche Parkmöglichkeiten für Besucher des Weihnachtsmarktes (u.a. O.--markt , X.------platz , Hallenbad, Obi-Parkplatz) sowie die wesentlichen Anbindungen an den öffentlichen Personennahverkehr (Bahnhof, Zentraler Omnnibusbahnhof). Der Weihnachtsmarkt selbst findet u.a. im Bereich der Fußgängerzone/ I.----straße , des C1.-----platzes und der L.----straße statt. Die Ausstrahlungswirkung des Weihnachtsmarktes auf die angrenzenden (von der Ladenöffnung erfassten) Straßen, den Bahnhofsbereich und den als Parkfläche nach Angaben der Antragsgegnerin benötigten Bereich (§ 4 Nr. 4 der Verordnung) ist angesichts der nicht unerheblichen Anzahl der erwarteten Besucher des Weihnachtsmarktes (10.000 allein am Sonntag, siehe oben) hinreichend plausibel. Aufgrund der spezifischen örtlichen Verhältnisse handelt es sich bei dem für die Ladenöffnung insgesamt freigegebenen Gebiet um eine Einheit. Dass nach Angaben der Antragstellerin die Entfernung zwischen Bürgerplatz und dem „Roller Markt“ an der U.--straße 1,5 km beträgt, steht dem nicht grundsätzlich entgegen. Die kilometermäßige Entfernung kann lediglich ein Indiz für einen (fehlenden) Zusammenhang sein. Maßgeblich sind jedoch die Umstände des Einzelfalls. Hier besteht die von der Antragsgegnerin angeführte Besonderheit, dass ohne die im von § 4 Nr. 4 der Verordnung erfassten Bereich befindlichen Parkplatzflächen die übrigen Parkmöglichkeiten im Innenstadtbereich nicht für die hohe Zahl der zu erwartenden Weihnachtsmarktbesucher ausreichen würden. Die zusätzliche Ausweisung der Parkflächen an der U.--straße und der C1.------straße auf den Flächen des dort ansässigen Einzelhandels ist danach signifikanter Ausdruck des der Veranstaltung „Weihnachtsmarkt“ dienenden und diesem Veranstaltungszweck untergeordneten Funktionscharakters des genannten Bereichs.

vgl. zur Möglichkeit einer Bereichsprägung aufgrund der Auslastung der dort vorhandenen Parkflächen durch Besucher der prägenden Veranstaltung: OVG NRW, Beschluss vom 13. April 2018 – 4 B 524/18 –, juris, Rn. 6.

Diese Prägung erscheint nicht zuletzt angesichts der oben geschilderten engen räumlichen Verhältnisse der Innenstadt T. plausibel. Diese Annahme hat die Antragstellerin nicht durchgreifend in Frage gestellt. Insbesondere gibt sie selbst zunächst als nahe zum Veranstaltungsgelände gelegene Parkflächen drei Parkplätze an, die sich jedoch ähnlich weit entfernt von dem in der Verordnung unter § 4 Nr. 1 bezeichneten Bereich befinden wie die in der Verordnung unter § 4 Nr. 4 bezeichneten Fläche. In ihrem weiteren Schriftsatz vom 11. Dezember 2018 nennt sie Parkmöglichkeiten, bei denen es sich jedoch nach der von ihr beigefügten Übersicht maximal um 1.200 öffentliche Parkplätze handelt. Die von ihr überschlägig vorgenommene Berechnung, nach der die in der Innenstadt vorhandenen öffentlichen Parkmöglichkeiten für mindestens 4.800 Besucher ausreichend seien, beruht auf frei gegriffenen, nicht durch tatsächliche Umstände untermauerte Annahmen und lässt im Übrigen das Parkplatzdefizit angesichts der zu erwartenden 10.000 Besucher des Weihnachtsmarktes offenkundig werden, auch wenn nicht jeder Besucher allein in einem eigenen PKW anreisen wird. Dass der insoweit einbezogene Bereich trotz der engen räumlichen Verhältnisse in der Innenstadt und der gegenüber der Veranstaltung „Weihnachtsmarkt“ deutlich reduzierten Öffnungszeiten aufgrund der dort gelegenen Geschäfte und ihren Verkaufsflächen eine eigenständige Attraktivität besitzt, die der prägenden Sogwirkung der Veranstaltung nachhaltig entgegenzuwirken vermag, ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Die Umsetzung der streitigen Rechtsverordnung beeinträchtigt die Antragstellerin nach alldem nicht konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist mithin nicht geboten. Umstände, die es bei einer allgemeinen Folgenabwägung dennoch gebieten könnten, eine einstweilige Anordnung bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu erlassen, hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht und sind auch sonst nicht ersichtlich.

Das Gericht sieht davon ab, die der angegriffenen Verordnung Unterworfenen ganz oder teilweise beizuladen, obwohl die Entscheidung allen Rechtsunterworfenen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Zwar enthält die Entscheidung in Verfahren nach § 123 VwGO anders als Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Das Fehlen einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO führt hier deshalb notwendigerweise zu einer verminderten Rechtsschutzwirkung.

Die Kostenentscheidung folgt – soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben – aus § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO und entspricht insoweit der Kostenübernahmeerklärung der Antragsgegnerin. Im Übrigen – was einen Anteil von 1/4 entspricht – folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes. Dabei bemisst sich das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren mangels anderweitiger Anhaltspunkte nach dem Regelstreitwert. Von einer Reduzierung dieses Wertes im Hinblick auf die Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens ist abzusehen, weil wegen des Zeitablaufs die Entscheidung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich vorweggenommen wird.