Verwaltungsgericht Arnsberg, 12 L 996/17

G r ü n d e :

Angesichts der Bezugnahme der Antragsbegründung auf Ratsausschüsse mit 12 bzw. 13 Mitgliedern war der streitgegenständliche Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bei verständiger Würdigung von vorneherein auf eine Neubildung (lediglich) der im Tenor genannten Gremien, nicht hingegen auch auf eine Neubildung des Wahlprüfungsausschusses und des Jugendhilfeausschusses (5 bzw. 9 Mitglieder) gerichtet, was die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 2. Mai 2017 klargestellt hat.

Das so verstandene Begehren der Antragstellerin hat Erfolg.

Gemäß § 123 Abs.1 S.1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Gemäß § 123 Abs.1 S.2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller muss dabei sowohl das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) als auch die Notwendigkeit einer sofortigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen, § 123 Abs.3 VwGO i.V.m. § 920 Abs.2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.

Die Antragstellerin hat zunächst einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Es ist überwiegend wahrscheinlich, dass sie einen Anspruch auf die begehrte Auflösung und Neubildung der aus dem Tenor ersichtlichen Ratsausschüsse hat. Dieser Anspruch folgt aus § 58 Abs.6 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Spiegelbildlichkeitsgrundsatz.

Art. 28 Abs.1 Satz 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) überträgt die Grundentscheidung der Verfassung in Art.20 Abs.1 und 2 GG für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden. Daraus folgt, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen der Gemeindevertretung. Deswegen muss grundsätzlich jeder Gemeindeausschuss ein verkleinertes Bild des Plenums der Gemeindevertretung sein und in seiner Zusammensetzung deren Zusammensetzung widerspiegeln. Auch Gemeindeausschüsse dürfen nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Gemeindevertretung mit entschieden haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet. Da der Abgeordnete frei ist, sich in Fraktionen zu organisieren, sind die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln wie die gewählten Gemeindevertreter untereinander.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 30. Januar 2017 – 15 B 1308/16 -, abrufbar in JURIS, mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung.

Die verfassungsrechtliche Fundierung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes hat zur Konsequenz, dass auch Veränderungen der Kräftekonstellationen in der Zusammensetzung des Gemeinderates während der Wahlperiode grundsätzlich durch eine Anpassung der Ausschussbesetzungen nachvollzogen werden müssen, wenn sie wesentlich sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 – 15 B 1308/16 -, a.a.O..

Abweichungen vom Spiegelbildlichkeitsgrundsatz sind nur zulässig, wenn sie durch entsprechend gewichtiges kollidierendes Verfassungsrecht - etwa mit Blick auf die Funktionsfähigkeit der Gemeindegremien und die Effektivität der Gremienarbeit - gerechtfertigt sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 15 B 1308/16 -, a.a.O..

Nach diesen Grundsätzen steht der Antragstellerin als Ratsfraktion der geltend gemachte Anspruch auf Auflösung und Neubildung der im Tenor benannten Ratsausschüsse mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu.

Bei der im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO vorzunehmenden summarischen Prüfung ist zunächst davon auszugehen, dass die Ratsmitglieder E und L eine Fraktion im Sinne des § 56 Abs.1 S.1 GO NRW bilden.

Gemäß § 56 Abs.1 S.1 GO NRW sind Fraktionen freiwillige Vereinigungen von Ratsmitgliedern oder von Mitgliedern einer Bezirksvertretung, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben.

Wie sich aus dem gesetzlichen Erfordernis, dass sich die Ratsmitglieder zusammengeschlossen "haben" müssen, ergibt, entsteht die Fraktionseigenschaft nicht schon mit der bloßen – wenn auch bereits rechtlich verfestigten - Absicht, eine Fraktion zu bilden. Vielmehr muss der Zusammenschluss bereits verwirklicht sein. Weiter ergibt sich aus der finalen Präposition "zu" möglichst gleichgerichtetem Wirken, dass die Fraktionseigenschaft nicht davon abhängt, dass ein so gleichgerichtetes Wirken auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung bereits vorliegt. Allerdings folgt daraus, dass dieser Zweck dem Zusammenschluss zugrunde liegen muss, was u. U. - etwa bei schon längerem Bestehen der vermeintlichen Fraktion - nur dann als glaubhaft angesehen werden kann, wenn sich der Zweck des Zusammenschlusses nicht nur aus einer politischen Absichtserklärung ergibt, sondern er darüber hinaus auch sichtbaren - praktischen - Ausdruck gefunden hat.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Juni 2008 – 15 B 788/08 -, vom 19. Juni 2013 – 15 B 279/13 -, vom 12. Dezember 2014 – 15 B 1139/14 - und vom 25. Februar 2016 – 15 B 1521/15 -, abrufbar in JURIS.

Die Voraussetzung "Zusammenschluss zu möglichst gleichgerichtetem Wirken" ist dabei ohne Weiteres gegeben bei einem Zusammenschluss, der aus Personen besteht, die für ein und dieselbe Partei oder Wählergruppe bei der Wahl angetreten sind. Hier ergibt sich bereits aus dem Parteizusammenschluss bzw. dem mitgliedschaftlich organisierten Zusammenschluss der Wahlberechtigten zum Zwecke gemeinsamer Wahlvorschläge (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalwahlgesetzes), dass ein Zusammenschluss von aufgrund solcher Wahlvorschläge Gewählten zum Zwecke möglichst gleichgerichteten Wirkens auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung erfolgt. Eines weiteren Indizes durch Verwirklichung des beabsichtigten Zwecks bedarf es dann nicht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 – und vom 19. Juni 2013 – 15 B 279713 -, JURIS.

An dieser von vorneherein gebotenen Annahme der erforderlichen Zweckbestimmung bei einem Zusammenschluss auf Vorschlag bestimmter Parteien und Wählergruppen Gewählter fehlt es allerdings bei Ratsmitgliedern, die nicht auf der Grundlage von Wahlvorschlägen derselben Partei oder Wählergruppe gewählt wurden. In einem solchen Fall besteht - insbesondere bei einer politisch extrem heterogenen Zusammensetzung - Anlass zu der Prüfung, ob der Zusammenschluss in Wirklichkeit nicht die Absicht möglichst gleichgerichteten Wirkens auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung verfolgt, sondern lediglich darauf zielt, finanzielle Vorteile oder auch eine Verstärkung ihrer Rechtsposition für die Verfolgung individueller politischer Ziele der einzelnen Ratsmitglieder zu erlangen. Ob der erforderliche Zweck verfolgt werden soll, bemisst sich allgemein nach den Vereinbarungen im Rahmen des Zusammenschlusses, ggf. ihrer tatsächlichen Anwendung sowie den Bekundungen der Mitglieder des Zusammenschlusses, soweit sich die Erklärungen als glaubhaft erweisen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2005 – 15 B 2713/04 -, vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 –, vom 19. Juni 2013 – 15 B 279/13 -, vom 12. Dezember 2014 – 15 B 1139/14 - und vom 25. Februar 2016 – 15 B 1521/15 -, JURIS.

In Anwendung dieser Maßstäbe ist die Fraktionseigenschaft der Antragstellerin voraussichtlich gegeben.

Hierfür spricht bereits der Umstand, dass nach dem Austritt des Ratsmitglieds L aus der Wählergemeinschaft „Wir für Sprockhövel“ (WfS) nunmehr beide Mitglieder der Antragstellerin sowohl der Piratenpartei als auch der von ihnen mitbegründeten Wählergemeinschaft „Miteinander in Sprockhövel“ (MiS) angehören, was auch ohne ihre nähere Verschriftlichung auf weitestgehend übereinstimmende politische Zielsetzungen beider Ratsmitglieder schließen lässt. Die Doppelmitgliedschaft in einer Partei und einer Wählergemeinschaft begründet insofern keine Zweifel an der Konsistenz der politischen Ausrichtung der Ratsmitglieder, da die Piraten bundesweit agieren, während die Wählergemeinschaft MiS auf lokalpolitische Fragen ausgerichtet ist. Dabei verstehen sich sowohl die Piratenpartei als auch – nach dem Vorwort ihrer Satzung – die Wählergemeinschaft MiS als Alternative zu den „etablierten“ Parteien, was eine grundsätzliche politische Nähe beider Vereinigungen erkennen lässt.

Inwiefern die Politikinhalte der Piratenpartei trotz dieser Umstände mit der Zielrichtung der vormaligen Bürgerinitiative „Miteinander in Sprockhövel“ bzw. der aus ihr hervorgegangenen Wählergemeinschaft MiS unvereinbar sein sollten, hat der Antragsgegner nicht verdeutlicht, wie er auch im Übrigen keine konkreten Anhaltspunkte dafür aufgezeigt hat, dass der Zusammenschluss der Ratsmitglieder, der auf einem den legitimen Zwecken einer Fraktionsbildung entsprechenden Statut beruht, missbräuchlich sein könnte. Vielmehr hat er vor Einleitung des vorliegenden Verfahrens – soweit ersichtlich – keine Zweifel an der Fraktionseigenschaft der Antragstellerin artikuliert und auch nicht vorgetragen, dass die bisherige Ratsarbeit ihrer Mitglieder seit der Fraktionsgründung dahingehende Bedenken nähren würde. Entsprechendes gilt für die mit den örtlichen Verhältnissen ebenfalls vertraute Stadtverwaltung, die der Antragstellerin unter dem 21. November 2016 im Gegenteil ausdrücklich ihre Fraktionseigenschaft bescheinigt und sie als Fraktion behandelt hat.

Ist demnach davon auszugehen, dass es sich bei der Antragstellerin um eine Fraktion im Sinne des § 56 Abs.1 S.1 GO NRW handelt, so hat sie nach dem eingangs Gesagten voraussichtlich einen Anspruch auf die Auflösung und Neubildung der im Tenor genannten Ratsausschüsse, da sich die politischen Kräfteverhältnisse im beklagten Rat wesentlich geändert haben.

Der Zusammenschluss der Ratsmitglieder E und L, die nach dem Austritt des Ratsmitglieds L aus der Fraktion WfS als Einzelratsmitglieder agierten, zu einer gemeinsamen Fraktion hat zur Folge, dass den von ihnen vertretenen politischen Positionen im Rat nunmehr ein wesentlich höheres Gewicht zukommt.

Denn die Mitwirkungs- und Teilhaberechte einer Ratsfraktion gehen – noch ungeachtet ihrer Ansprüche im Zusammenhang mit der Besetzung der Ratsausschüsse - deutlich weiter als diejenigen eines einzelnen Ratsmitglieds, so dass eine Ratsfraktion auf die Entscheidungsfindung im Rat wesentlich mehr Einfluss nehmen kann. Anders als ein einzelnes Mitglied können die Fraktionen etwa die unverzügliche Einberufung des Rates und die Aufnahme von Vorschlägen in die Tagesordnung verlangen (§ 47 Abs.1 S.4 und § 48 Abs.1 S.2 GO NRW). Sie verfügen zudem über gesonderte Kontrollrechte (§ 55 Abs.4 GO NRW) und über zusätzliche Ansprüche auf Gewährung finanzieller Mittel (§ 56 Abs.3 GO NRW), die ihre Möglichkeiten zur politischen Arbeit (vgl. § 56 Abs.2 S.1 GO NRW) beträchtlich erweitern.

Ist das politische Gewicht der Antragstellerin als Fraktion mithin deutlich höher als dasjenige ihrer Mitglieder als Einzelmandatsträger, so stellt bereits dies – der Zusammenschluss zweier Einzelmandatsträger zu einer Fraktion – eine wesentliche Änderung der Kräfteverhältnisse im Rat dar, die einen Anspruch der Fraktion auf eine Neubesetzung der Ratsausschüsse begründen kann. Dieser ist vorbehaltlich einer Beeinträchtigung kollidierender verfassungsrechtlicher Belange jedenfalls dann gegeben, wenn die ursprüngliche Ausschussbesetzung – wie nach der im Internet einsehbaren Niederschrift der konstituierenden Ratssitzung vom 26. Juni 2014 hier – nicht auf einem einheitlichen Wahlvorschlag aller Ratsmitglieder beruhte, sondern im Wege der Sitzverteilung nach den in § 50 Abs.3 S.2 ff. GO NRW vorgeschriebenen Grundsätzen der Verhältniswahl (Zählverfahren nach Hare / Niemeyer) erfolgt ist, sofern der neuen Fraktion hiernach – wie im Falle der Antragstellerin – rechnerisch nun ein Ausschusssitz zusteht.

Vgl. in diesem Sinne bereits Verwaltungsgericht (VG) Arnsberg, Urteil vom 29. Mai 2015 - 12 K 1991/14 -.

Vorliegend kommt noch hinzu, dass das politische Gewicht der Wählergemeinschaft “WfS“, deren Positionen seit dem Austritt des Ratsmitglieds L aus der Wählergemeinschaft und der Fraktion WfS anders als bisher nicht mehr von einer Ratsfraktion, sondern nur noch von einem einzelnen Ratsmitglied vertreten werden, umgekehrt in gleichem Maße abgenommen hat, was zusätzlich dafür spricht, die eingetretene Veränderung in den politischen Kräfteverhältnissen mit der Folge als wesentlich anzusehen, dass eine Neubesetzung der Ratsausschüsse vorzunehmen ist.

Die hiergegen gerichteten Einwände des Antragsgegners rechtfertigen keine abweichende Beurteilung.

Soweit er geltend macht, dass sich die Mehrheitsverhältnisse im beklagten Rat durch den Austritt des Ratsmitglieds L aus der Fraktion WfS und den Zusammenschluss mit dem Ratsmitglied E zur Fraktion MiS / Piraten nicht durchgreifend geändert hätten, trifft zwar zu, dass auch eine Verschiebung rechnerischer Abstimmungsmehrheiten eine wesentliche Änderung der Kräfteverhältnisse im Rat darstellen kann.

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 – 15 B 1308/16 -, a.a.O..

Dies schließt es jedoch nicht aus, auch andere Änderungen der Kräfteverhältnisse im Rat für wesentlich zu erachten, wie dies nach dem Gesagten mit Blick auf das erhöhte Gewicht der durch sie gebündelten politischen Positionen für die hier in Rede stehende Neubildung einer Fraktion anzunehmen ist.

Ebenso wenig verfängt das Vorbringen des Antragsgegners, der Wechsel des Ratsmitglieds L von der bisherigen Fraktion WfS zur Antragstellerin stelle deshalb keine wesentliche Änderung der politischen Kräfteverhältnisse dar, weil der Antragstellerin nach dem vormals vorgeschriebenen, verfassungsrechtlich ebenfalls tolerablen Zählverfahren nach d´Hondt rechnerisch kein Sitz in den in Rede stehenden Ausschüssen zustehen würde.

Für die Frage, ob der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz eine Neubildung von Ratsausschüssen gebietet, kommt es im Ausgangspunkt darauf an, ob sich die Kräfteverhältnisse im Rat selbst wesentlich geändert haben. Ist eine solche Änderung eingetreten, wie dies nach dem Vorstehenden infolge der Gründung der Antragstellerin und der damit erheblich gestiegenen Bedeutung der von ihr vertretenen Politikinhalte der Fall ist, ist diese Änderung der im Rat herrschenden Kräfteverhältnisse in dessen Ausschüssen spiegelbildlich nachzuvollziehen. Die vorzunehmende Neubesetzung darf dann selbstredend nicht nach dem überkommenen Verfahren d`Hondt, sondern ausschließlich nach dem im geltenden Recht vorgeschriebenen Zählverfahren nach Hare / Niemeyer durchgeführt werden, welches der Antragstellerin hier unbestritten einen Sitz in den fraglichen Ausschüssen vermittelt.

Allein der Umstand, dass der Antragstellerin bei einem denkbaren anderen System zur Ausschussbesetzung nicht zwingend ein Ausschusssitz zugeteilt werden müsste, vermag ihren Anspruch auf Neubildung der Ausschüsse demgegenüber nicht in Frage zu stellen. Denn der Landesgesetzgeber hat mit der Entscheidung zugunsten des Zählverfahrens nach Hare / Niemeyer die Maßstäbe für eine Ausschussbesetzung und damit auch für die Annahme einer für die Ausschussbesetzung wesentlichen Änderung der politischen Kräfteverhältnisse normativ festgelegt. Letztere ist nach der – hier zugunsten einer kleineren Fraktion wirkenden - Wertentscheidung des Gesetzgebers eben dann anzunehmen, wenn einer neu gebildeten Fraktion ausgehend von der beschlossenen Ausschussgröße nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verhältniswahlsystem rechnerisch ein Sitz im Ausschuss zusteht.

Soweit der Antragsgegner in diesem Zusammenhang ferner vorträgt, eine Berücksichtigung des Wechsels eines Ratsmitglieds von einer Kleinstfraktion zu einer neuen Kleinstfraktion würde die Funktionsfähigkeit und Effektivität der Arbeit im Rat und seinen Ausschüssen gefährden, ist dies weder in Bezug auf die konkreten Verhältnisse vor Ort – die demnach kaum durch häufige Fraktionswechsel der Mitglieder des Antragsgegners gekennzeichnet sein dürften - noch etwa bezogen auf die Situation in anderen Kommunen des Landes näher substantiiert worden.

Hat die Antragstellerin demnach grundsätzlich einen Anspruch auf die Auflösung und Neubildung der im Tenor aufgeführten Ausschüsse, so gilt dies insbesondere auch für den nach der Niederschrift der konstituierenden Ratssitzung vom 26. Juni 2014 derzeit mit 13 Mitgliedern besetzten Betriebsausschuss des Rates. Die Kammer weist allerdings für das weitere Verfahren vorsorglich darauf hin, dass der Betriebsausschuss gemäß § 4 Abs.2 der im Internet abrufbaren Fassung der Betriebssatzung für die Zentrale Gebäudebewirtschaftung Sprockhövel (ZGS) nur aus 11 Mitgliedern besteht, wobei sich jedoch auch unter Zugrundlegung dieser Ausschussgröße nach dem Verfahren Hare / Niemeyer ein Ausschusssitz für die Antragstellerin ergäbe.

SPD: 11 x 16 : 38 = 4,63158

CDU: 11 x 12 : 38 = 3,47368

Grüne: 11 x 5 : 38 = 1,44737

FDP: 11 x 3 : 38 = 0,86842

MiS / Pir.: 11 x 2 : 38 = 0,57895

Die Antragstellerin hat schließlich auch das Vorliegen eines Anordnungsgrundes glaubhaft gemacht.

In einem Kommunalverfassungsstreit ist im Hinblick auf den Anordnungsgrund zu berücksichtigen, dass es hier grundsätzlich nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers ankommt, sondern darauf, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft, der er angehört, objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint. Ob eine solche Situation gegeben ist, richtet sich nach den besonderen Umständen des jeweiligen Einzelfalles.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 – 15 B 1308/16 -, a.a.O., mit weiteren Nachweisen.

Ausgehend davon ist die zur Entscheidung gestellte Auflösung und Neubildung von Ratsausschüssen nach Lage der Dinge unabweisbar. Sie ist nach dem oben Gesagten zur Durchsetzung des verfassungsrechtlichen Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes geboten. Das aus diesem abzuleitende Recht auf gleiche Repräsentation und gleichberechtigte Mitwirkung würde für die Dauer des Hauptsacheverfahrens vereitelt, wenn die beantragte einstweilige Anordnung nicht erginge. Eine derartige auch nur vorübergehende Verletzung demokratischer Grundprinzipien, die das Mitgliedschaftsrecht im Ausschuss als Ganzes und nicht nur dessen Ausgestaltung beträfe, kann insbesondere bei der Besetzung beschließender Ausschüsse nicht hingenommen werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 – 15 B 1308/16 -, a.a.O., mit weiteren Nachweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs.1, 53 Abs.2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Die Kammer sieht mit Blick auf die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache davon ab, den im Hauptsacheverfahren anzusetzenden Streitwert i.H.v. 10.000 € (vgl. Ziffer 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit) zu reduzieren.