Verwaltungsgericht Arnsberg, 8 K 1351/14

Tatbestand:

Die Klägerin, die sich gewerblich mit dem Einsammeln von Alttextilien und gebrauchten Schuhen befasst, wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung des Beklagten. Dem Rechtsstreit liegt folgender Sachverhalt zu Grunde:

Am 1. Juni 2012 trat das „Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG –)“ in Kraft. Dieses Gesetz regelt in § 17 die zuvor in § 13 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) normierte Pflicht der Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushalten, diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen. In § 18 KrWG sieht das Gesetz ein bislang im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht enthaltenes Anzeigeverfahren für gemeinnützige und gewerbliche Abfallsammlungen vor; nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG musste für gewerbliche Sammlungen die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung lediglich nachgewiesen werden. Die sich abzeichnende Änderung der Rechtslage veranlasste den Beklagten im Frühjahr 2012, sein Abfallwirtschaftskonzept zu überarbeiten. In einer Beschlussvorlage der Landrätin für die politischen Gremien vom 25. April 2012 heißt es u. a.:

„Bei der Altkleidersammlung besteht zunehmend Anlass, eine geordnete und zuverlässige Wertstoffsammlung durch Maßnahmen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu unterstützen. Die Kommunen beklagen vermehrt einen Wildwuchs von gewerblichen Altkleider-Sammlungen, die auf öffentlichen und privaten Flächen ohne Rücksicht auf örtliche Belange und vermehrt zu Lasten der caritativen Sammlungen tätig werden. Letztere waren seit langen Jahren verlässlicher Träger der Altkleidersammlung im Kreisgebiet und haben aus den Erlösen ihre sozialen Projekte mitfinanziert.Die Neuregelungen im KrWG zum Anzeige- und Zulassungsverfahren für gewerbliche Sammlungen geben künftig die Möglichkeit, gemeinnützige Sammlungen durch ein Auftragsverhältnis mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in den Schutz für die kommunalen Sammelstrukturen aufzunehmen. Dies hätte nicht nur den Vorteil, verlässliche und nachhaltige Sammelstrukturen von den bekannten, örtlich bzw. regional aktiven sozialen Einrichtungen abzusichern. Auch für die Abfallbilanz des Kreises T. könnten die in diesem Zuge erstmals ansatzfähigen Verwertungsmengen in einer Größenordnung von vermutlich 5 bis 10 kg/E*a in die Berechnung der Recycling-Quote einbezogen werden.“

In seiner Sitzung vom 13. Juni 2012 beauftragte der Kreistag die Verwaltung, einen Entwurf zur Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes für den Kreis vorzubereiten, der u. a. eine „Optimierung der Altkleidersammlungen durch Kooperation mit karitativen Sammlern“ enthalten sollte. In Vollzug dieses Beschlusses schloss der Beklagte im Juni/Juli 2012 mit den 14 Städten und Gemeinden seines Gebiets jeweils eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung, in deren Präambel es u. a. hieß:

„Nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz … sind Abfälle vorrangig einer Wiederverwendung sowie einem hochwertigen Recycling zuzuführen und, soweit dafür erforderlich, getrennt zu sammeln.

Bei Altkleidern wurden diese Anforderungen in der Vergangenheit schon überwiegend von den karitativen Sammlungen im Kreis T. sichergestellt. Da diese Sammlungen aber zunehmend durch eine unkontrollierbare Vielzahl an gewerblichen Sammlungen untergraben und gefährdet werden, soll eine geordnete und nachhaltige Altkleidersammlung künftig durch einen öffentlich-rechtlichen Vertragsrahmen abgesichert werden. Dies soll unter Berücksichtigung sozialer Aspekte weiterhin in Kooperation mit den im Kreis T. aktiven karitativen Einrichtungen erfolgen, die unmittelbar für ihre wohltätigen Zwecke im Kreis T. gemeinnützige Altkleider- Sammlungen betreiben.“

Inhaltlich sahen die Vereinbarungen vor, dass die jeweiligen Kommunen die ihnen obliegenden Aufgaben des Einsammelns und Beförderns von Altkleidern aus privaten Haushaltungen auf den Beklagten übertragen.

Unter dem 4. Oktober 2012 schlossen der Beklagte, die Entsorgungswirtschaft T. GmbH, zwei Kreisverbände des Deutschen Roten Kreuzes, die Arbeitsgemeinschaft des Kolpingwerkes Kreis T. und der Malteser Hilfsdienst e. V. vier so bezeichnete „Kooperationsverträge“ zur Sammlung und Verwertung von Altkleidern im Kreis T. . Eine öffentliche Ausschreibung oder eine anderweitige Kontaktaufnahme mit weiteren denkbaren Kooperationspartnern hatte zuvor nicht stattgefunden. In den Präambeln zu diesen Verträgen heißt es auszugsweise:

„Der Kreis T. ist … öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger … für die in seinem Gebiet anfallenden und zu überlassenden Abfälle. Die Städte und Gemeinden haben die ihnen … obliegende Teilpflicht, die in ihrem Gebiet anfallenden Abfälle einzusammeln in Bezug auf Altkleider an den Kreis T. übertragen. Die Pflichtenübertragung an den Kreis ist unter der Maßgabe erfolgt, die Altkleidersammlung in

Kooperation mit den im Kreis T. tätigen karitativen Einrichtungen sicher zu

stellen, die für ihre wohltätigen Zwecke gemeinnützige Altkleider- Sammlungen betreiben.…Der caritative Sammler ist ein im Kreis T. tätiger Wohlfahrtsverband, der neben anderen Wohlfahrtsverbänden bereits seit Jahren eine gemeinnützige Altkleidersammlung im Kreisgebiet betreibt.Der Kooperationsvertrag dient dazu, die im Abfallwirtschaftskonzept für den Kreis T. vorgesehene geordnete Erfassung und Verwertung unter Beachtung der gewachsenen sozialen Strukturen im Kreisgebiet umzusetzen und die sich daraus ergebenden Vorgaben und Leistungspflichten in Form einer ergänzenden Beauftragung an den caritativen Sammler zu regeln.“

In den folgenden Einzelbestimmungen der Verträge werden Details der technischen Durchführung, Information und Öffentlichkeitsarbeit, Dokumentation, Nachweise, Kontrollrechte, die Beauftragung Dritter und schließlich (in § 6) die Kostenerstattung und Erlösbeteiligung geregelt.

Die Entsorgungswirtschaft T. GmbH ist ein im Jahre 1992 gegründetes Unternehmen, das im Handelsregister des Amtsgerichts B. unter der Nr. eingetragen ist. Gegenstand des Unternehmens ist die Übernahme von Entsorgungspflichten des Kreises T. sowie die Wahrnehmung von Aufgaben der Entsorgung und des Umweltschutzes und das Einbringen damit zusammenhängender Dienstleistungen. Die Gesellschaft entwickelt und realisiert Strategien zur Abfallbeseitigung und –vermeidung. Sie fördert innovative Entwicklungen im Bereich der Abfallentsorgung, sofern diese für die Entsorgung im Kreis T. von Nutzen sein können. Die an den vier Kooperationsverträgen vom 4. Oktober 2012 beteiligten Einrichtungen unterhalten auf dem Gebiet des Beklagten derzeit auf 205 Standorten 290 Altkleidercontainer, die auf sämtliche Kommunen im Kreisgebiet und in den Kommunen in der Regel auf die jeweiligen Ortsteile verteilt sind. Außerdem bestehen im Kreisgebiet 15 Kleiderkammern und Sozialkaufhäuser.

Zwischen Ende Juli 2012 und Mitte September 2012 gingen bei dem Beklagten mindestens 14 Anzeigen ein, in denen gewerbliche Unternehmungen ihre Absicht bekundeten, im Kreis T. Altkleider zu sammeln. Fünf dieser Unternehmen betrieben bei dem erkennenden Gericht verwaltungsgerichtliche Verfahren gegen den Beklagten mit dem Begehren, Untersagungsverfügungen aufzuheben. Ein Klageverfahren wurde von dem Verein e.V. betrieben, der mit der Klägerin des vorliegenden Verfahrens zusammenarbeitete, um aus Altkleidersammlungen Erlöse für seine gemeinnützigen Zwecke zu erzielen. Mit Urteil vom 16. Dezember 2013 – 8 K 3658/12 ‑ wies die Kammer die Klage ab; über die hiergegen eingelegte Berufung – beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen anhängig unter dem Aktenzeichen 20 A 2000/14 – wurde noch nicht entschieden.

Mit Schreiben vom 8. Januar 2014 zeigte die Klägerin dem Beklagten auf der Grundlage von § 18 KrWG die gewerbliche Sammlung von Altkleidern an. Danach ist beabsichtigt, auf dem Gebiet des Beklagten zum einen Altkleidercontainer aufzustellen, gleichzeitig aber auch Straßensammlungen durchzuführen, bei denen Abfallsäcke bereitgestellt werden. Aus dieser Tätigkeit erwartete die Klägerin ein Aufkommen von 9 Tonnen im Jahr.

Unter dem 7. März 2014 äußerte sich die Entsorgungswirtschaft T. GmbH ablehnend zu dem Vorhaben der Klägerin. Sie befürchtete eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und der Organisationsverantwortung angesichts des Zusammenwirkens der Vielzahl der bislang dem Beklagten angezeigten gewerblichen Sammlungen.

Mit der streitgegenständlichen Verfügung vom 8. April 2014 untersagte der Beklagte nach vorheriger Anhörung der Klägerin die angezeigte Sammlung. Gleichzeitig forderte er die Klägerin auf, „nach bestandskräftiger Untersagung“ das Aufstellen von Containern und Straßensammlungen zu unterlassen sowie bereits aufgestellte Container innerhalb einer Woche nach Bestandskraft zu entfernen. Insoweit drohte er der Klägerin für den Fall, dass sie der Verfügung nicht, nicht rechtzeitig oder nicht vollständig nachkomme, für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 € an. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus: Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sei eine gewerbliche Abfallsammlung unter anderem zu untersagen, wenn anders die Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht zu gewährleisten sei. Nach dieser Vorschrift dürften einer gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Dies sei jedoch der Fall, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährde. Der Beklagte habe in Zusammenarbeit mit den in seinem Gebiet tätigen karitativen Einrichtungen ein kreisweites, geordnetes Sammelsystem für Altkleider eingeführt. Die von der Klägerin angezeigte Sammlung gefährde die Funktionsfähigkeit dieses Systems. Eine wesentliche Beeinträchtigung der haushaltsnahen, hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung von Altkleidern sei allenfalls dann außer Acht zu lassen, wenn die angezeigte gewerbliche Sammlung wesentlich leistungsfähiger wäre. Dies sei bei der Klägerin jedoch nicht der Fall. Deren Vorhaben greife in massiver Weise ganz direkt in das bestehende und von dem Beklagten organisierte System ein. Die hierfür bestehenden Standorte und die Ausstattung dieser Standorte mit einer ausreichenden und angemessenen Zahl an Containern wäre durch ein paralleles System nicht mehr planbar; die Organisation wäre wesentlich beeinträchtigt und damit die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet. Diese Gefährdung sei auch im Zusammenhang mit mittlerweile über 25 angezeigten anderen Sammlungen gegeben. Die von der Klägerin geplante Sammlung sei nicht wesentlich leistungsfähiger. Im Übrigen sei die Angabe einer Sammelmenge von nur 9 Tonnen im Hinblick auf die weiteren Angaben der Klägerin, die den Eindruck einer flächendeckenden und regelmäßigen Sammlung vermittelten, widersprüchlich. Nach der Bestandskraft der Untersagung ergebe sich zwingend und ermessensfehlerfrei, dass die Klägerin keine weiteren Container mehr aufstellen und keine Straßensammlungen mehr durchführen dürfe; die aufgestellten Container seien zu entfernen. Insoweit habe er ‑ der Beklagte ‑ auf der Grundlage des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes ein angemessenes und verhältnismäßiges Zwangsgeld angedroht.

Am 7. Mai 2014 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Die Untersagung einer Abfallsammlung auf der Grundlage der §§ 18, 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG setze eine konkrete Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers voraus; eine bloße Beeinträchtigung reiche nicht aus. Die Planbarkeit der Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht müsse bezüglich der Planungssicherheit wesentlich beeinträchtigt werden. Allein die Schmälerung des Gewinns des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers reiche nicht aus. Dieser sei kein gewinnorientiertes Unternehmen; seine Gebühren dürften nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen. Erst hieraus ergebe sich die Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit. Wirtschaftliche Beeinträchtigungen unterhalb dieser Grenze seien keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit. Insoweit sei der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger umfassend darlegungspflichtig. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass nicht sämtliche anderen Sammlungen ohne weiteres einbezogen werden könnten. In Betracht kämen nur „neue“ Sammlungen nach dem 1. Juni 2012. Auch gemeinnützige Sammlungen seien aus der Betrachtung auszuschließen, wie der Regelungszusammenhang des § 17 Abs. 3 KrWG zeige. Die insoweit einschlägigen Ausführungen des Beklagten genügten nicht den gesetzlichen Anforderungen. Er habe nicht dargelegt, wie viele Bestandssammlungen es gebe noch wie viele gemeinnützige Sammlungen auf dem Gebiet des Kreises T. aktiv seien. Ebenso fehlten Angaben zu der gesammelten Menge; die völlig zusammenhanglose Angabe von Containerzahlen reiche nicht aus. Der Beklagte ignoriere, dass sie ‑ die Klägerin ‑ lediglich 9 Tonnen sammeln werde. Es sei abwegig anzunehmen, dass diese Menge eine Gefährdung für die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bedeute. Allein ein Hinweis auf das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen reiche nicht aus, wenn nicht dargelegt werde, in welcher Größenordnung bereits jetzt Altkleidermengen tatsächlich entzogen würden und in der Vergangenheit entzogen worden seien. Soweit der Beklagte auf ein Zusammenwirken mit anderen Sammlungen abstelle und daraus eine Gefährdungslage ableite, sei darauf hinzuweisen, dass ein Zusammenwirken in diesem Sinne nur im Hinblick auf bereits bestehende Sammlungen zu betrachten sei. Der Beklagte könne eine Kausalität zwischen der angeblichen Gefährdung der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Sammlung der Klägerin nicht überzeugend begründen. In diesem Zusammenhang widerspreche er sich selbst, wenn er zum einen meine, der Entzug von 9 Tonnen Altkleidern sei ausreichend für eine konkrete Gefährdungslage, während er an anderer Stelle bezweifele, dass die von ihr ‑ der Klägerin ‑ mitgeteilte Menge überhaupt realistisch sei. Der Beklagte könne seine Entscheidung auch nicht auf die von ihm behauptete Gefährdung der Sammlungen der Drittbeauftragten stützen. Denn die insoweit abgeschlossenen „Kooperationsverträge“ seien wegen Verstoßes gegen das Vergaberecht unwirksam. Soweit der Beklagte auf die Gefährdung der kreisangehörigen Gemeinden als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger abstelle, hätte er diese Gefährdung nach dem jeweiligen Gemeinden aufschlüsseln müssen. Die Sichtweise des Beklagten, der alle ihm angezeigten gewerblichen Sammlungen untersage und sich dadurch seiner Konkurrenz entledige, sei unzulässig. Es kämen mildere Mittel in Betracht, etwa zeitliche oder mengenmäßige Beschränkungen einzelner Sammlungen. Der Beklagte müsse einen Weg finden, wonach mindestens ein Teil der gewerblichen Sammlungen durchgeführt werden könne. Eine vollständige Untersagungsverfügung sei in jedem Fall vollkommen unverhältnismäßig. Erwägungen hierzu habe der Beklagte überhaupt nicht angestellt. Die von Art. 14, 12 des Grundgesetzes geschützten Belange habe er an keiner Stelle berücksichtigt. Die Androhung des Zwangsmittels sei rechtswidrig, weil die Verfügung selbst rechtswidrig sei. Im Übrigen sei die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes deutlich übersetzt, hierzu verweise sie ‑ die Klägerin ‑ auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 8. April 2014 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor: Die von der Klägerin angesetzte Sammelmenge von 9 Tonnen im Jahr sei angesichts der konkreten Umstände unrealistisch. In dem Verfahren des Vereins habe sie immerhin 25 bis 30 Tonnen sammeln wollen. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts sei die Sammlung der Klägerin in ihrem Zusammenwirken mit anderen Sammlungen zu berücksichtigen. Daraus ergebe sich die von ihm angenommene Gefährdung des bereits eingerichteten Sammelsystems. Die Angaben der Klägerin betreffend die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung seien unzureichend. Die beabsichtigte Weitergabe von nicht verwertbaren Abfällen an eine private Firma verstoße gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG, weil Abfälle zur Beseitigung einer gewerblichen Sammlung nicht zugänglich seien. Schließlich sei seine Entscheidung nicht unverhältnismäßig; das damit verfolgte Ziel, nämlich die Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu gewährleisten, sei mit milderen Mitteln nicht zu erreichen.

Wegen weiterer Ausführungen der Parteien und der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Anfechtungsklage hat nur in dem aus dem Tenor dieses Urteils ersichtlichen Umfang Erfolg. Soweit der Beklagte mit der streitgegenständlichen Verfügung die von der Klägerin angezeigte Sammlung untersagt hat, ist die Entscheidung rechtmäßig und verletzt sie die Klägerin nicht in ihren Rechten im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Lediglich die ferner dort ausgesprochene Androhung eines Zwangsgeldes ist rechtswidrig, so dass der Klage insoweit zu entsprechen ist.

Die Untersagungsverfügung vom 8. April 2014 leidet zunächst nicht an formellen Fehlern. Weil auch die Klägerin formelle Mängel nicht geltend macht, erübrigen sich hierzu weitere Ausführungen.

In materieller Hinsicht beruht die angefochtene Entscheidung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Hiernach ist eine gewerbliche Sammlung unter anderem zu untersagen, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist dies der Fall, wenn die Sammlung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet; hierbei ist es ausreichend, wenn diese Gefährdung auf dem Zusammenwirken mit anderen Sammlungen beruht. Eine Gefährdung in diesem Sinne wiederum ist anzunehmen, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt wird, dies ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG unter anderem der Fall, wenn Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen für eine Untersagung der von der Klägerin angezeigten Sammlung erfüllt.

Im ihrem ‑ nicht rechtskräftigen ‑ Urteil vom 30. September 2013 ‑ 8 K 3348/12 ‑, das ebenfalls eine Altkleidersammlung auf dem Gebiet des Beklagten zum Gegenstand hatte, hat die Kammer Folgendes ausgeführt:

„Aufgrund der im Tatbestand dieses Urteils zitierten Vereinbarungen zwischen dem Beklagten, der ESG, den Städten und Gemeinden im Kreisgebiet sowie den vier gemeinnützigen Einrichtungen führen Dritte, nämlich die karitativen Verbände, im Kreis T. eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Altkleidern und gebrauchten Schuhen durch im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Dass diese Beauftragung ausweislich des zeitlichen Zusammenhangs, in dem sie erfolgte, augenscheinlich den Zweck hat, Altkleidersammlungen durch die Klägerin und andere privatwirtschaftlich agierende Unternehmungen zu verhindern, ändert an der Wirksamkeit nichts. Der Landrätin des Beklagten und den politischen Gremien war schon geraume Zeit vor dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenwärtig, welche Folgen das neue Recht für die im Kreisgebiet bekannten und bewährten karitativen Altkleidersammler haben würde. Deshalb haben die politischen Gremien bereits im Frühsommer 2012 die Verwaltung des Beklagten mit der Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts beauftragt und deshalb wurden die im Tatbestand erwähnten Vereinbarungen getroffen. Die daran Beteiligten haben von den Möglichkeiten Gebrauch gemacht, die das Abfallrecht ihnen bot. Auf diese Weise bestand zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Untersagung eine Erfassung der im Kreis T. anfallenden Altkleider und Altschuhe durch von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragte Dritte.

Die Kammer teilt die Auffassung des Beklagten, dass durch das Vorhaben der Klägerin eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der karitativen Sammlungen im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG verursacht würde. Zwar dürfte den Prozessbevollmächtigten des Beklagten nicht uneingeschränkt zuzustimmen sein, wenn sie für den vorliegenden Fall feststellen (S. 23 des Schriftsatzes vom 14. Juni 2013), nach der Vermutungsregelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei das vorhandene System der haushaltsnahen getrennten Erfassung und Verwertung von Alttextilien mit der Einführung einer konkurrierenden gewerblichen Sammlung als wesentlich beeinträchtigt anzusehen. Denn nach dem bereits zitierten Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 – gefährdet eine konkurrierende gewerbliche Abfallsammlung nicht notwendig ein bereits bestehendes System. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG muss allerdings bei den hier in Rede stehenden Wertungen das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen berücksichtigt werden. Unter dem Gesichtspunkt des Zusammenwirkens des Vorhabens der Klägerin mit den weiteren mindestens 14 Sammlungen, die dem Beklagten allein in der Zeit vom 30. Juli 2012 bis zum 14. September 2012 angezeigt worden sind, werden die karitativen Sammlungen nicht nur gefährdet, sondern schlicht unmöglich gemacht. Hierbei stützt sich die Kammer auf folgende Feststellungen:

Nach den im Internet veröffentlichten Erkenntnissen der Entsorgungswirtschaft T. GmbH fallen im Kreis T. je Einwohner jährlich zwischen fünf und zehn Kilogramm ausgediente Kleider, Schuhe und Textilien an. Hierbei handelt es sich um eine nach Auffassung der Kammer realistische Zahl, die durch andere Quellen bestätigt wird. Die ebenfalls im Internet verfügbare Abfallbilanz Nordrhein-Westfalen für Siedlungsabfälle 2008/2009 (www.umwelt.nrw.de/umwelt/pdf/abfallbilanz_2008_09.pdf, Seite 9 daselbst) weist für die Abfallart „Sonstige Wertstoffe (Holz, Metall, Bekleidung/Textilien) ein Abfallaufkommen von zehn Kilogramm je Einwohner und Jahr aus. Nach der Pressemitteilung des Beklagten vom 31. Mai 2013 hat der Kreis T. derzeit etwas weniger als 300 000 Einwohner. Ausgehend von der Erkenntnis der Entsorgungswirtschaft T. , wonach die Altkleidermenge je Einwohner und Jahr zwischen fünf Kilogramm und zehn Kilogramm liegt und vor dem Hintergrund der weiteren Information aus der Abfallbilanz, in der Bekleidung/Textilien nur als einer von mehreren Wertstoffen verstanden wird, deren Aufkommen zehn Kilogramm je Einwohner beträgt, dürfte das durchschnittliche Altkleideraufkommen je Einwohner im Kreis T. bei 7,5 Kilogramm liegen. Daraus errechnet sich eine maximale Altkleider- und Altschuhmenge von 2250 Tonnen. Würde diese Menge zu gleichen Teilen auf die 15 gewerblichen Sammlungen und die vier karitativen Einrichtungen verteilt, blieben für jeden Sammler weniger als 120 Tonnen jährlich übrig. Allein die Klägerin des vorliegenden Verfahrens erwartet allerdings eine maximale Sammelmenge von 18 Tonnen je Monat entsprechend 216 Tonnen im Jahr. Damit möchte sie nahezu 100 Tonnen mehr einsammeln, als ihr bei unterstellt gleichmäßiger Verteilung des Altkleideraufkommens auf die sammelnden Einrichtungen zur Verfügung stände. Ausgehend von diesen Zahlen kann es keinen Zweifel daran geben, dass die 15 gewerblichen Altkleidersammler sich einen ruinösen Wettbewerb liefern würden, in welchem die karitativen Altkleidersammlungen notwendig untergehen müssten. Deren System der Altkleidersammlung und –verwertung würde also nicht nur wesentlich beeinträchtigt, sondern faktisch vernichtet. Dies abzuwehren war der Beklagte nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alternative 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG befugt.

Die soeben dargestellte Beeinträchtigung, wenn nicht gar Vernichtung der bestehenden Sammlungen der karitativen Einrichtungen wäre nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG allerdings unbeachtlich, wenn die von der Klägerin angebotene Sammlung wesentlich leistungsfähiger wäre als es die bestehenden Sammlungen sind. Hierfür fehlen indessen jegliche Anhaltspunkte. Nach den Erkenntnissen, die den im Tatbestand dieses Urteils wiedergegebenen Dokumenten zugrundeliegen, hat sich im Kreis T. die Altkleidersammlung durch die Kreisverbände des Roten Kreuzes, die Arbeitsgemeinschaft des Kolping-Werkes und den Malteser Hilfsdienst e.V. in vielen Jahren bewährt. Irgendwelche Leistungsdefizite sind nach der Aktenlage nicht bekannt. Auch die erkennenden Kammer, die seit langem das Sachgebiet Abfallrecht bearbeitet, ist zu keinem Zeitpunkt mit Problemen konfrontiert worden, die in einem Zusammenhang mit der Sammlung und Beseitigung alter Kleider und Schuhe ständen. Die Leistungsfähigkeit der bereits vorhandenen Sammlungen steht danach außer Frage. Eine darüber hinausgehende, noch größere Leistungsfähigkeit der von der Klägerin beabsichtigten Sammlung ist nicht ersichtlich.“

Diese Überlegungen sind auf den vorliegenden Sachverhalt ohne weiteres übertragbar. Sie sind lediglich insoweit überholt, als nach den Ausführungen der „Entsorgungswirtschaft T. “ in ihrer Stellungnahme vom 7. März 2014 mittlerweile über 25 Anzeigen gewerblicher Altkleidersammlungen eingegangen sind. Diese Entwicklung bestätigt die Annahme der Kammer vom 30. September 2013, dass ohne entsprechende Untersagungsverfügungen des Beklagten ein ruinöser Wettbewerb stattfinden würde, in welchem die karitativen Einrichtungen und deren Sammlungen

untergehen müssten.

Die Kammer teilt nicht die Auffassung der Klägerin, die Gefährdung der gemeinnützigen Träger im Gebiet des Beklagten müsse aus dem systematischen Regelungszusammenhang des § 17 Abs. 3 KrWG aus der Betrachtung ausscheiden. Es trifft zwar zu, dass § 17 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 KrwG die gemeinnützige Sammlung einerseits und die gewerbliche Sammlung andererseits erfasst, die unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind: Während gemeinnützige Sammlungen auch durchgeführt werden dürfen, wenn „an sich“ die in § 17 Abs. 3 KrWG dargestellten öffentlichen Interessen entgegenstehen, sind gewerbliche Sammlungen in diesem Falle zu untersagen, sofern nicht nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG mildere Mittel in Betracht kommen. Im vorliegenden Fall nehmen die durch die Kooperationsverträge begünstigten karitativen Einrichtungen allerdings keine gemeinnützigen Sammlungen vor im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Sie haben kein Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG durchgeführt, weil sie als „Beauftragte“ des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers tätig werden. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Drittbeauftragten ist nach § 17 Abs. 3 KrWG jedoch unabhängig davon relevant, auf welche Weise der Dritte mit den Einnahmen aus der Sammlung verfährt, ob er sie also im Sinne eines gewerblichen Unternehmens als Gewinn ansieht und behandelt oder ob er damit gemeinnützige Aufgaben erfüllt.

Die Kammer teilt auch nicht die Bedenken der Klägerin im Hinblick auf die wettbewerbsrechtliche Wirksamkeit der in Rede stehenden Kooperationsverträge. Hierbei kann es dahinstehen, ob der Beklagte und in Verbindung mit diesem die Entsorgungswirtschaft T. GmbH vor dem Abschluss der Kooperationsverträge verpflichtet waren, ein Vergabeverfahren nach §§ 97 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) durchzuführen. Zu Recht hat der Prozessbevollmächtigte des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf § 101 b GWB hingewiesen, wonach ein gegen das Vergaberecht verstoßender Vertrag (nur) unwirksam ist, wenn der betreffende Verstoß innerhalb der in § 101 b Abs. 2 GWB bezeichneten Fristen in einem Nachprüfungsverfahren festgestellt worden ist. Im vorliegenden Fall datieren die fraglichen Verträge vom 4. Oktober 2012. Die in § 101 b Abs. 2 GWB bezeichnete Frist von 6 Monaten war mithin zum Zeitpunkt der Erstattung der Anzeige der Klägerin längst abgelaufen. Eine Unwirksamkeit der Vereinbarungen kann mithin nicht nach den Vorschriften des GWB geltend gemacht werden. Sonstige Nichtigkeitsgründe, etwa der Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot oder die Unvereinbarkeit mit den guten Sitten, bestehen ebenfalls nicht,

vgl. hierzu Kammergericht Berlin, Beschluss vom 19. April 2012– Verg 7/11 ‑, zitiert nach Juris, daselbst Rd-Nrn. 88 ff.

Die von dem Beklagten angenommene Gefährdungslage im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG ist im vorliegenden Zusammenhang auch nicht deshalb auszuschließen, weil die Klägerin „nur“ eine Jahresmenge von 9 Tonnen Altkleider/Schuhe angezeigt hat. Soweit der Beklagte schriftsätzlich und erneut in der mündlichen Verhandlung hat anklingen lassen, diese Menge sei unrealistisch und die Klägerin beabsichtigte in Wirklichkeit eine weitaus intensivere Sammlung, kommt es hierauf allerdings nicht an. Denn – auch das wurde in der mündlichen Verhandlung angesprochen – Gegenstand der streitgegenständlichen Verfügung ist die konkrete Sammlung, die eben auf lediglich 9 Tonnen im Jahr lautet. Gleichwohl ist diese für sich genommen geradezu „unscheinbare“ Menge geeignet, eine Untersagung auszulösen. Denn hierfür reicht es nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG aus, wenn die Gefährdung auf dem Zusammenhang mit anderen Sammlungen beruht. Diese Vorschrift verlangt eine Gesamtschau, in der die zu beurteilende Sammlung in ihrem Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet werden muss. Hierbei ist das Merkmal des „Zusammenwirkens“ nicht in einem organisatorisch-funktionalen Sinne zu verstehen, wonach nur solche Sammlungen in Betracht kommen, die nach einem gemeinsam entwickelten Plan und unter gegenseitiger Abstimmung der sammelnden Unternehmen erfolgen. Auch das zufällige Nebeneinander mehrerer Sammlungen erfüllt das Merkmal des Zusammenwirkens, weil nur in diesem Verständnis dem Schutzzweck von § 17 Abs. 3 KrWG entsprochen werden kann: Diese Vorschrift schützt unter näher bestimmten Voraussetzungen die öffentlich-rechtlichen Sammlungen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) und gleichzeitig ‑ damit einhergehend ‑ die Stabilität der Abfallgebühren (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG). Diese Schutzgüter der Vorschrift werden bei einer Mehrzahl von konkurrierenden Sammlungen jedoch unabhängig davon gefährdet, ob diese Sammlungen aufeinander abgestimmt sind und einem übergeordneten Plan folgen, oder ob es sich um eine zufällige Häufung von Sammelaktionen handelt. Dabei sind sowohl die bereits ausgeübten Sammlungen als auch die lediglich beabsichtigten Sammlungen in den Blick zu nehmen. Eine angezeigte Sammlung kann auch in Verbindung mit weiteren bislang erst angezeigten (und noch nicht bestehenden) Sammlungen „zusammenwirken“ mit der Folge, dass sämtliche angezeigten Sammlungen beim Vorliegen der weiteren gesetzlichen Voraussetzungen untersagt werden müssen. Würde man das Merkmal des Zusammenwirkens einer (einzelnen) angezeigten Sammlung ausschließlich in Bezug auf die bereits bestehenden Sammlungen betrachten ‑ diese Überlegung klingt in dem Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 28. November 2014 (Seite 5 daselbst) an ‑, könnte § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ohne weiteres unterlaufen werden: Eine Vielzahl von Sammlungen, von denen jede – wie hier – für sich betrachtet „unproblematische“ Abfallmengen zum Gegenstand hat, müssten allesamt zugelassen werden, weil keine von ihnen in ihrem Zusammenwirken mit bereits ausgeübten Sammlungen ein Gefährdungspotential besäße.

Entgegen der Auffassung der Klägerin stand dem Beklagten auch kein im Verhältnis zur Untersagung milderes Mittel zur Verfügung. Insbesondere kam eine Mengenbeschränkung oder auch eine zeitliche Befristung der von der Klägerin angezeigten Tätigkeit nicht in Betracht. Angesichts der Vielzahl der beabsichtigten Sammlungen müsste der Beklagte, wollte er sich nicht dem Vorwurf eines Verstoßes gegen Art. 3 Grundgesetz aussetzen, ein äußerst komplexes System von Mengenbeschränkungen und Befristungen erarbeiten, wozu er allerdings weder personell in der Lage wäre noch rechtlich verpflichtet ist. Einem Zusammenbruch des im Kreis T. bestehenden Altkleidererfassungssystems kann anders als durch Untersagungsverfügungen nicht begegnet werden.

Die Klage hat allerdings Erfolg, soweit der Beklagte der Klägerin in der streitgegenständlichen Verfügung auch ein Zwangsgeld angedroht hat. Ausweislich von Nr. 2. der Verfügung bezieht sich die Androhung auf den zweiten Satz von Nr. 1. daselbst. Danach trifft die Klägerin zum einen eine Unterlassungspflicht, indem sie keine Container aufstellen und Straßensammlungen durchführen darf. Außerdem soll ein Handlungsgebot ausgesprochen werden, nämlich die Pflicht der Klägerin, bereits aufgestellte Container innerhalb einer Woche ab Bestandskraft zu entfernen. Dem unterschiedlichen Charakter der Pflichten muss auch die Formulierung der Zwangsmittelandrohung Rechnung tragen, weil sie andernfalls nicht bestimmt genug ist und insbesondere für den Betroffenen nicht kenntlich macht, unter welchen Voraussetzungen das Zwangsgeld jeweils festgesetzt werden kann. Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, bei der von dem Beklagten gewählten Formulierung sei nicht klar, ob die angedrohten 5.000,00 EUR je Container, je Sammeltag oder auf welche Weise sonst bemessen seien. Die Kammer verkennt nicht die Bemühungen des Beklagten, den Hinweisen Rechnung zu tragen, die sich in dem – ebenfalls nicht rechtskräftigen – Urteil vom 30. Juni 2014 – 8 K 2678/13 – finden. Dort hat die Kammer ausgeführt:

„Nach § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, unter den im Gesetz weiter bezeichneten Voraussetzungen mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden. Im vorliegenden Fall normiert die Verfügung des Beklagten vom 12. Juli 2013 eine Unterlassungspflicht im Sinne dieser Vorschrift: Der Klägerin wird die von ihr angezeigte gewerbliche Sammlung untersagt; sie hat es ‑ im Wortsinne ‑ zu unterlassen, im Gebiet des Beklagten alte Kleider und alte Schuhe zu sammeln. Eine Handlungspflicht unmittelbar aus der Untersagung ergibt sich daraus nicht. Insbesondere kann die Verfügung des Beklagten nicht dahin verstanden werden, dass die Klägerin ohne weiteres verpflichtet sei, aktiv tätig zu werden und die bereits im Kreisgebiet vorhandenen Container abzuziehen. Auch der Beklagte versteht die von ihm getroffene Anordnung offensichtlich nicht als Handlungsgebot. Denn andernfalls hätte er der Klägerin auf der Grundlage von § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW eine Frist zur Vornahme der ihr abverlangten Handlung gesetzt; nach dieser Vorschrift kann eine Fristsetzung nur unterbleiben, wenn eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll. Begreift man allerdings die Untersagungsverfügung als auf eine Unterlassung gerichtet im Sinne von § 55 Abs. 1 VwVG NRW, ist die Androhung eines Zwangsgeldes für den Fall, dass die Klägerin ihrer Pflicht „nicht, nicht rechtzeitig oder nicht vollständig“ nachkommt, ungeeignet. Mit diesen Formulierungen stellt der Beklagte auf den Eintritt des Erfolgs einer Handlung ab, der sich zudem innerhalb eines konkreten Zeitraums („… nicht rechtzeitig …“) einstellen muss, damit die Festsetzung des Zwangsgeldes unterbleibt. Soll allerdings ‑ wie hier ‑ eine Unterlassungspflicht vollstreckt werden, muss die Androhung des Zwangsmittels zum Ausdruck bringen, dass ein Verstoß gegen die Unterlassungspflicht („… für jeden Fall der Zuwiderhandlung …“) die Festsetzung des Zwangsmittels zur Folge haben wird.“

Wenn die Behörde – wie hier – in einer Verfügung sowohl eine Handlungspflicht als auch eine Unterlassungspflicht normiert, muss sie für jede dieser Pflichten mit den einschlägigen Formulierungen gesonderte Zwangsmittel androhen. Andernfalls ist die Androhung – wie hier – unbestimmt und damit rechtswidrig. Ob die Rechtswidrigkeit – wie die Prozessbevollmächtigten der Klägerin unter Bezugnahme auf den zitierten Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen annehmen – auch deshalb fehlerhaft ist, weil der Betrag des angedrohten Zwangsmittels nicht mehr verhältnismäßig erscheint, kann danach auf sich beruhen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Hiernach sind die Kosten verhältnismäßig zu teilen, wenn ein Beteiligter teils obsiegt und teils unterliegt. Im vorliegenden Fall kommt es der Klägerin in erster Linie darauf an, die Untersagung der Sammlung aufzuheben. Daneben hat die Androhung eines Zwangsgeldes ungeachtet der nicht unbeträchtlichen Höhe einen nebensächlichen Charakter. Angesichts dessen ist eine Kostenverteilung von 9/10 zu 1/10 sachgerecht.

Die Kammer lässt die Berufung zu, weil der Sache grundsätzliche Bedeutung zukommt im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.