Verwaltungsgericht Arnsberg, 4 L 410/14

G r ü n d e:

Der sinngemäß gestellte Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung der von ihm erhobenen Klage 4 K 4116/13 gegen die Ordnungsverfügung des Oberbürgermeisters der Antrags-gegnerin vom 15. November 2013 in der Fassung des Änderungs-bescheides vom 18. Dezember 2013 hinsichtlich der angeordneten Untersagung der Nutzung der auf dem Grundstück Gemarkung E. , Flur , Flurstücke und errichteten Werkhalle (postalische Anschrift: S. -W. 6, I. ) durch seinen Gewerbe-betrieb wiederherzustellen und hinsichtlich des angedrohten Zwangsgelds in Höhe von 2.000,- EUR anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung ist zulässig. Nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungs-gerichtsordnung (VwGO) kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn die Verwaltungsbehörde ‑ wie hier der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin im Bescheid vom 15. November 2013 ‑ hinsichtlich der verfügten Nutzungsuntersagung die sofortige Vollziehung auf der Grundlage von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Ebenso kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Klage erstmals anordnen, wenn diese sich gegen eine Maßnahme richtet, bei der der Rechtsbehelf kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung entfaltet (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO). Die Androhung des Zwangsgelds in Höhe von 2.000,- EUR ist nach § 112 des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) eine solche Maßnahme.

Der Antrag ist unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt den an sie zu stellenden formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO und die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus. Das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung ist gegeben.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagung der Nutzung ist mit einer formell ausreichenden Begründung im Sinne des § 80 Abs.3 Satz 1 VwGO versehen. Die Pflicht, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen, soll vorrangig die Behörde mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Daneben hat die Begründungspflicht den Zweck, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtsschutzverfahren dem Gericht die Erwägungen zur Kenntnis zu bringen.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 5. Januar 2012 - 4 B 1250/11 -, Juris.

Es reicht jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2009 - 13 B 1910/08 -, Juris.

Diesen Anforderungen genügt die angegriffene Verfügung. Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin hat insofern deutlich gemacht, dass er sich des Ausnahmecharakters der Anordnung bewusst war. Er hat darauf abgestellt, dass die Einstellung einer ungenehmigt durchgeführten Nutzungsänderung im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. Damit hat er zwar knapp, aber in formeller Hinsicht ausreichend die für ihn maßgeblichen Gründe für das besondere öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Verfügung dargelegt. Denn damit hat er die Anordnung auf die zuvor festgestellte formelle Baurechtswidrigkeit der Nutzung gestützt. Eine solche formelle Baurechtswidrigkeit rechtfertigt in der Regel zur Durchsetzung der Ordnungsfunktion des Baugenehmigungsverfahrens die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Nutzungsuntersagung.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Oktober 2011 - 2 B 1091/11 -, Juris und vom 10. Februar 2010 - 7 B 1368/09 -, Baurechtssammlung (BRS) 71 Nr. 124, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Bietet der Sachverhalt - wie hier - keine Anhaltspunkte für eine ausnahmsweise abweichende Bewertung, so bedarf es insofern keiner vertieften Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung. Diese Begründung hat er zudem mit Schreiben vom 27. März 2014 auf den Antrag des Antragstellers auf Aussetzung der Vollziehung ergänzt und auf die Ordnungsfunktion des formellen Baurechts gestützt. Damit ist dem formalen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ausreichend Rechnung getragen worden.

Die im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Interessenabwägung der privaten Belange des Antragstellers, einstweilen von der Vollziehung der Verfügung verschont zu bleiben und des öffentlichen Interesses an der Vollziehung fällt zu Ungunsten des Antragstellers aus. Denn die angeordnete Nutzungsuntersagung ist offensichtlich rechtmäßig, und es ist auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der angeordneten Maßnahmen gegeben.

Die Ordnungsverfügung begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken und ist bei der hier gebotenen summarischen Prüfung auch materiell rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW). Danach haben die Bauaufsichtsbehörden u.a. bei der Errichtung und Änderung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden (Satz 1). Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (Satz 2). Diesen Anforderungen wird die angefochtene Ordnungsverfügung vom 15. November 2013 gerecht. Der Oberbürgermeister hat die Nutzungsuntersagung in nicht zu beanstandender Weise auf die formelle Illegalität gestützt.

Nach ständiger Rechtsprechung rechtfertigt allein die formelle Illegalität eines Vorhabens zur Sicherung der formalen Ordnungsfunktion des Baugenehmigungs-verfahrens eine Nutzungsuntersagung und ist regelmäßig ermessensgerecht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Oktober 2011 , a.a.O., und vom 20. September 2010 - 7 B 985/10 -, BRS 76 Nr. 142, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Der Betrieb des Antragstellers ist nicht genehmigt. Der Antragsteller hat trotz mehrfacher Aufforderung auch keine Baugenehmigung beantragt. Soweit er meint, eine Genehmigung sei nicht erforderlich, weil die Werkhalle seit 1820 von metallverarbeitenden Betrieben genutzt werde und er sie schon seit 1989 unverändert nutze, so ist dies unzutreffend.

Nach § 63 Abs.1 BauO NRW bedarf u.a. die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Baugenehmigung, soweit in den - hier nicht einschlägigen - §§ 65 bis 67, 79 und 80 BauO NRW nichts anderes bestimmt ist. Eine Nutzungsänderung i.S. dieser Vorschrift liegt vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen (legalen) dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann, d. h. schon dann, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. November 2005 - 10 A 1166/04 -, BRS 69 Nr. 100 und vom 15. August 1995 - 11 A 850/92 -, BRS 57 Nr. 258 sowie Beschluss vom 20. September 2010, a.a.O.

Was unter genehmigungsrechtlichen Gesichtspunkten eine Nutzungsänderung ist, muss unter Berücksichtigung des Charakters des Baugenehmigungsverfahrens als eines präventiven Prüfverfahrens ermittelt werden. Die Änderung der Zweck-bestimmung einer baulichen Anlage oder ihrer Teile (Nutzungseinheiten) muss nämlich bereits dann präventiv geprüft werden können, wenn die Möglichkeit besteht, dass eine andere Beurteilung nach den in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgen kann. Nicht erforderlich ist hingegen, dass eine andere Beurteilung auch tatsächlich erfolgt; eine derartige Erkenntnis kann Ergebnis der Prüfung, nicht aber ihre Voraussetzung sein.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. November 2005 und vom 15. August 1995, jeweils a.a.O.

Die Zulässigkeit der Nutzung der Werkhalle für einen metallverarbeitenden Betrieb bedarf danach einer Prüfung im Baugenehmigungsverfahren. Der Oberstadtdirektor der Antragsgegnerin hat zwar Herrn L. X. , dem früheren Eigentümer des Grundstücks, mit Bauschein Nr. 1553/87 vom 15. Januar 1988 den Wiederaufbau der eingestürzten Werkhalle genehmigt. Diese Genehmigung bezog sich nur auf den Wiederaufbau der Gebäudehülle und regelte - soweit aus den rudimentär vorliegenden Unterlagen ersichtlich ist - nicht die Nutzung der Halle. Unabhängig vom Regelungsinhalt dieses Bauscheins bezog sich die Baugenehmigung jedenfalls nicht auf den metallverarbeitenden Betrieb des Antragstellers. Insofern hat bereits die Antragsgegnerin in der angefochtenen Verfügung zutreffend darauf hingewiesen, dass jede Änderung der gewerblichen Betriebsart wegen der grundsätzlich damit verbundenen Änderung der Immissionsverhältnisse eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstellt. Das gilt hier im besonderen Maße, denn es haben sich in der Vergangenheit mehrfach Nachbarn über die mit dem Betrieb und insbesondere der Heizung (Feststoffkessel) verbundenen Immissionen beschwert.

Allein diese formelle Illegalität rechtfertigt grundsätzlich die Nutzungsuntersagung. Der Umstand, dass der Antragsteller die Werkhalle seit 1989 nutzt und meint, die gewerbliche Nutzung genieße Bestandsschutz, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Bestandschutz kann eine Anlage oder Nutzung nur genießen, wenn sie entweder durch Baugenehmigung legalisiert wird oder jedenfalls während eines nennenswerten Zeitraums materiell legal war. Eine den Betrieb des Antragstellers erlaubende Baugenehmigung liegt nicht vor. Die Frage, ob die untersagte Nutzung genehmigungsfähig ist oder zu einem früheren Zeitpunkt war, ist für die Rechtmäßigkeit der allein mit der formellen Illegalität begründeten Nutzungsuntersagung ohne Bedeutung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2011 - 7 B 634/11 -, juris.

Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin hat sein Ermessen auch im Übrigen fehlerfrei ausgeübt. Der Antragsteller ist als Inhaber des Betriebs ordnungspflichtig und das Einschreiten verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Eine (sofort vollziehbare) Nutzungsuntersagung stellt sich grundsätzlich nur dann als ausnahmsweise unverhältnismäßig dar, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt, nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegen stehen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Mai 2011, a.a.O., vom 6. Juli 2009 ‑ 10 B 617/09 ‑, BauR 2009, 1719 und vom 12. Juli 2007 - 7 E 664/07 -, BRS 71 Nr. 187.

Der Antragsteller hat trotz wiederholter Hinweise der Antragsgegnerin einen Bauantrag nicht gestellt.

Auch die dem Antragsteller mit dem Änderungsbescheid vom 18. Dezember 2013 gesetzte Frist, die Nutzung bis zum 31. März 2014 einzustellen, ist nicht zu beanstanden. Der Antragsteller ist mit Anhörungsschreiben vom 24. Januar 2013 darauf hingewiesen worden, dass eine Nutzungsuntersagung beabsichtigt ist. Er hat trotz wiederholter Hinweise auf das Erfordernis einer Baugenehmigung einen Bauantrag nicht gestellt. Als Schwarznutzer musste er jederzeit damit rechnen, mit einer sofort vollziehbaren Nutzungsuntersagung belegt zu werden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Dezember 2008 - 7 B 1316/08 -, vom 13. Januar 2003 - 10 B 1617/02 -, Juris, und vom 6. Januar 2003 - 7 B 2553/02 -, Juris.

Eine weitere Verlängerung der Frist zur Umsetzung widerspräche der Ordnungsfunktion des formellen Baurechts. Der Antragsteller würde gegenüber dem gesetzestreuen Bürger, der eine genehmigungspflichtige Nutzung erst nach der Erteilung der Baugenehmigung aufnimmt, weiter bevorzugt. Das ist gerade vor dem Hintergrund der vorliegenden Nachbarbeschwerden nicht gerechtfertigt.

Etwas anders ergibt sich auch nicht daraus, dass der Antragsgegnerin der ungenehmigte Betrieb seit Jahrzehnten bekannt war und sie von einem Einschreiten abgesehen hat. Denn aus der langjährigen Untätigkeit einer Behörde folgt keine rechtsbeachtliche Duldung der untersagten Nutzung. Eine solche ist vielmehr erst dann anzunehmen, wenn die zuständige Baubehörde in Kenntnis der formellen und gegebenenfalls materiellen Illegalität eines Vorhabens zu erkennen gibt, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt. Angesichts des Ausnahmecharakters und der weit reichenden Folgen einer solchen sog. "aktiven Duldung", bei der die Behörde an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert ist, muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll. Im Übrigen spricht Vieles dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2013 - 7 A 1879/12 – 7 A 1879/12 -, Juris.

Die Antragsgegnerin hat den Betrieb nicht in diesem Sinne aktiv geduldet. Sie hat den Antragsteller schon im Jahr 1994 auf die Genehmigungsbedürftigkeit seines Betriebs hingewiesen. Sie hat das Verfahren nicht weiter betrieben, weil der Antragsteller eine Bauvoranfrage angekündigt hatte. Sie hat den Betrieb nur faktisch geduldet, und der Antragsteller konnte nicht darauf vertrauen, dass damit auf Dauer nicht gegen seinen Betrieb eingeschritten wird.

Die Voraussetzungen für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die Zwangsgeldandrohung liegen ebenfalls nicht vor. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt auch insoweit nicht zu Gunsten des Antragstellers aus. Die Zwangsgeldandrohung ist bei summarischer Prüfung offensichtlich rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen. Danach ist die Zwangsgeldandrohung sowohl formell als auch materiell rechtmäßig. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes die Leistungsfähigkeit des Antragstellers übersteigt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergeht auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes. Danach ist der Streitwert, soweit – wie hier – nichts anderes bestimmt ist, nach der sich aus dem Antrag des Klägers bzw. Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache vom Gericht nach Ermessen zu bestimmen. Das Gericht orientiert sich hierbei an den Empfehlungen des sogenannten Streitwertkataloges der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. September 2003 (abgedruckt in: BauR 2003, 1883). Nach Nr. 10 Buchstabe a) des Kataloges sind bei einer Klage gegen eine bauaufsichtliche Anordnung eines Nutzungsverbotes der Jahresnutz- oder Mietwert der Festsetzung zu Grunde zu legen. Die Kammer schätzt angesichts der Größe der Werkhalle einen Mietwert von ca. 1.500 EUR monatlich, so dass der Jahresnutzwert 18.000,- EUR betragen würde. Angesichts der Vorläufigkeit des Verfahrens ist die Festsetzung der Hälfte dieses Wertes ausreichend.