Verwaltungsgericht Arnsberg, 8 K 780/12

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung, mit der ihr aufgegeben worden ist, Bodenuntersuchungen zum Zwecke der abschließenden Gefährdungsabschätzung durchzuführen. Dem Rechtsstreit liegt folgender Sachverhalt zu Grunde:

Die Klägerin ist Eigentümerin der Grundbesitzung Gemarkung M. Flur 2 Flurstücke 234 und 235 mit einer Größe von zusammen nahezu 55.000 qm. Die beiden Flurstücke, die von der im Wesentlichen von Süden nach Norden ‑ verlaufenden in der Örtlichkeit nicht erkennbaren ‑ Grabenparzelle 20 getrennt werden, erstrecken sich nordwestlich der T1.---------straße und eines parallel hierzu verlaufenden Bahnkörpers. Gut 120 Meter nordwestlich der Nordwestgrenze des Flurstücks 234 verläuft der C.-Bach, in den unter anderem ein auf dem Grundstück der Klägerin beginnender Graben mündet. Eine rund 4.000 qm große, im Nordwesten gelegene Teilfläche des Flurstücks 234 diente in der Vergangenheit als Schießplatz; im Übrigen werden die beiden Flurstücke der Klägerin landwirtschaftlich genutzt. Die westlich, nördlich und ostwärts angrenzenden Flächen sind zum größten Teil Waldgelände, das der Firma I. (im Folgenden: I. ) gehört.

Die Klägerin erwarb die Flurstücke 234 und 235 im Jahre 2008 von ihrer Tante im Wege der vorweggenommenen Erbfolge. Ausweislich eines Aktenvermerks der Beklagten vom 12. Juli 2011 teilte die Klägerin mit, wegen einer Erkrankung der Voreigentümerin habe sie sich bereits seit 2006 um die Verwaltung des Grundstücks gekümmert. In der mündlichen Verhandlung brachte sie allerdings zum Ausdruck, sie habe den Grundbesitz erst im Jahre 2008 übernommen.

Die im nordwestlichen Bereich des Flurstücks 234 gelegene Teilfläche wurde jedenfalls seit 1972 als Wurftaubenschießanlage für Trapp- und Skeet-Schießen genutzt. Dort wurde vornehmlich mit Schrotpatronen auf Tontauben geschossen wurde. Die Anlage diente u. a. zur Schießausbildung für Jäger; eine Nutzung fand ausschließlich am Wochenende statt. Eine erstmalige Genehmigung zur Errichtung und dem Betrieb eines Tontauben-Schießstandes erteilte die Gemeinde Q. dem damaligen (ersten) Betreiber T. am 13. September 1972. Am 29. November 1982 zeigte Herr T. die Anlage in Erfüllung der entsprechenden Pflicht aus dem zwischenzeitlich in Kraft getretenen Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung vom 15. März 1974 (BImSchG) beim Gewerbeaufsichtsamt T. an. Die Betriebserlaubnis wurde auch in der Folgezeit nicht widerrufen; lediglich im Jahr 2000 erließ die Beklagte nachträgliche Auflagen nach dem Waffengesetz (WaffG) zu Schusszeiten und -zahlen zum Zwecke der Minderung von Geräuschimmissionen. Herr T. betrieb den Schießstand bis zu seinem Tod am 30. Juli 1997 weiter. Anschließend trat Herr U. in den ursprünglich zwischen Herrn T. und dem damaligen Eigentümer geschlossenen Pachtvertrag ein und entrichtete sodann bis zu seinem Tod am 31. Mai 2010 den jährlich anfallenden Pachtzins. Erbin und Gesamtrechtsnachfolgerin des Herrn U. ist wiederum seine Frau U.. Außerdem nutzte Herr T2. , Gesellschafter und Geschäftsführer des Jagdgeschäfts X. in I. , bereits seit 1986 im Einvernehmen mit dem jeweiligen Pächter die Anlage für Schießübungen der Kreisjägerschaft I. und organisierte und überwachte zudem den Schießbetrieb für andere Gruppen. Dabei nahm er die von den Nutzern der Anlage entrichteten Entgelte ein und behielt diese teils selber (den Anteil für die Schießaufsicht), teils leitete er sie weiter an Herrn U. (den Anteil für die Nutzung der Anlage). Auch Herr T2. führte ab dem Jahr 2009 mehrfach ‑ letztlich erfolglose ‑ Kaufvertragsverhandlungen über einen Erwerb der Schießanlage mit der Klägerin und Herrn U. .

Seit dem Erwerb des Grundstücks im Jahre 2008 und nach Besichtigung des Zustands der Anlage war die Klägerin ständig darum bemüht, den Schießbetrieb einzustellen. Eigenen Angaben zufolge war sie gerade deshalb nicht bereit, die Fläche zu verkaufen, weil sie in diesem Fall eine Fortführung des Betriebs befürchtete. Mit Schreiben vom 31. März 2010 kündigte sie gegenüber Herrn U. den bis 2014 geschlossenen Pachtvertrag fristlos. Zur Begründung führte sie aus, der Pächter ‑ Herr U. ‑ verletze wiederholt seine Pflichten, indem er den Schießplatz und auch die umliegenden Flächen nicht regelmäßig von den beim Schießbetrieb anfallenden Patronenhülsen und Tonscherben freihalte. Trotz dieses Schreibens lief der Schießbetrieb in der Folgezeit zunächst wie zuvor weiter. Schließlich einigte man sich auf eine einvernehmliche Einstellung des Betriebs zum 31. Dezember 2010. Anschließend wurde die Anlage samt der hierauf befindlichen Aufbauten durch die Familie U. unter Mithilfe von Herrn T2. geräumt, was witterungsbedingt bis zum 31. März 2011 andauerte.

Aufgrund des jahrelangen Schießbetriebs befinden sich auf der ehemaligen Betriebsfläche in im Einzelnen noch ungeklärtem Umfang Reste von verschossener Munition und von Wurfscheiben, die mutmaßlich zu Belastungen des Bodens und der Umwelt führen. Allgemein liegt das Belastungspotential von Wurftonscheiben in ihrem Gehalt an sog. Polycyclischen Aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK), die in den Scheiben als Binde- und Härtemittel enthalten sind. Zudem wird auf Trap- und Skeetan-lagen vielfach ‑ so auch in diesem Falle ‑ Munition verschossen, die zu einem weit überwiegenden Teil aus Bleischrot besteht. Laut Bericht einer Arbeitsgruppe der 49. Umweltministerkonferenz aus dem Jahr 1998 zu Bodenbelastungen auf Schieß-plätzen werden bei langjährigem Schießbetrieb unter Verwendung von steinkohle-pechhaltigen Wurfscheiben und aus Bleischrot bestehender Munition erhebliche Mengen an Blei und an PAK in die Böden eingetragen; dabei bietet insbesondere das im Boden akkumulierte Blei bei langen Verweilzeiten ein erhebliches Ge-fährdungspotential für verschiedene Schutzgüter.

Bereits im Jahr 1998 wurde aus der Bevölkerung auch im vorliegenden Fall auf eine mögliche Belastung des Bodens mit Blei und PAK hingewiesen. Bei einer daraufhin stattfindenden Besprechung versicherte der damalige Anlagebetreiber (Herr U.) u. a., es würden nunmehr (im Jahr 1998) nur noch umweltverträgliche Tontauben mit einer geringeren PAK-Konzentration auf der Anlage verwendet. Nach erneuten Anzeigen von Bürgern und einer Diskussion der Angelegenheit in der Bezirksvertretung I. -Q. nahm die Beklagte das Verfahren sodann im Jahr 2011 wieder auf. Bei einem Ortstermin des Umweltamtes der Beklagten wurde ein deutlich sichtbarer Niederschlag von Wurfscheiben und Munition festgestellt; der Hauptdispositionsbereich der Wurfscheibenreste und Munitionsreste (Schrotbecher) fand sich auf der eigentlichen Betriebsfläche der Anlage, während die verschossenen Bleischrote hauptsächlich auf einer in Schussrichtung liegenden nördlich angrenzenden Waldfläche der Fa. I. vorgefunden wurden.

In Vorbereitung auf ein mögliches späteres ordnungsrechtliches Vorgehen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG), bei dem es zunächst um Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung gehen sollte, hörte die Beklagte am 13. April 2011 zunächst Herrn T2. als vermeintlichen Betreiber der ehemaligen Schießanlage an. Dessen Rechtsanwälte erwiderten, ihr Mandant sei entgegen der Auffassung der Behörde zu keinem Zeitpunkt verantwortlicher Betreiber des Schießplatzes gewesen und könne daher nicht in Anspruch genommen werden. Im weiteren Verlauf wurde auch Frau U. am 2. August 2011 von der Beklagten angehört. Deren Anwälte wiederum wandten ein, während der Betriebszeit unter Herrn U. , dessen Rechtsnachfolgerin ihre Mandantin sei, habe man den Bleigehalt in den Patronen und auch die PAK-Konzentration in den Wurftauben erheblich reduziert. Schädliche Bodenveränderungen seien ‑ wenn überhaupt ‑ allenfalls durch den zeitlich davor liegenden Betrieb der Anlage verursacht worden, die allerdings Frau U. nicht zugerechnet werden könnten.

Mit Schreiben vom 29. Juni 2011 und außerdem im Rahmen eines anschließenden Gesprächs am 12. Juli 2011 kündigte die Beklagte der Klägerin an, diese solle als Eigentümerin der Fläche zu bodenschutzrechtlichen Untersuchungen und Bewertungen herangezogen werden. Es bestehe der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast auf dem Gelände. Gleichzeitig erhielt die Klägerin die Möglichkeit zur Stellungnahme. Diese ließ durch ihre damaligen Anwälte vortragen, nach fast 40 Jahren bekanntem und zudem erlaubtem Schießbetrieb könne sie nunmehr nicht mit bodenrechtlichen Maßnahmen überzogen werden. Stattdessen solle sich die Stadt diesbezüglich an die Betreiber des Platzes, Frau U. oder Herrn T2. , wenden.

Mit Ordnungsverfügung vom 1. Februar 2012 forderte die Beklagte die Klägerin unter Nummer 1. auf, binnen 6 Wochen nach Bestandskraft der Verfügung für ihr Grundstück eine Detailuntersuchung zur abschließenden Gefährdungsabschätzung bei einem Sachverständigen im Sinne des § 18 BBodSchG in Auftrag zu geben. Dabei solle zunächst auf Grundlage einer Kartierung der Niederschlagsbereiche von Wurftauben- und Munitionsresten der Boden sowie der Teich am Nordostrand der Anlage auf Schadstoffe untersucht werden. Anschließend sei auf Grundlage dessen ein Gutachten der Detailuntersuchung zur abschließenden Gefährdungsabschätzung zu erarbeiten, wobei insbesondere Art und Konzentration der Schadstoffe, die Möglichkeit ihrer Ausbreitung in und Aufnahme durch die Umwelt sowie die künftige Nutzung des Grundstücks zu berücksichtigen seien. Die Nrn. 2. bis 4. der Verfügung enthalten ergänzende Anzeige- und Vorlagepflichten: Der Beginn der Untersuchungsarbeiten solle dem Umweltamt der Beklagten mindestens 5 Tage vorher angezeigt werden; die Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung sei binnen 8 Wochen nach Auftragsvergabe fertigzustellen, das Abschlussgutachten sei dem Umweltamt spätestens 16 Wochen nach Bestandskraft des Bescheids vorzulegen.

Zur Begründung führte die Beklagte aus: Aufgrund des langjährigen Schießbetriebs unter Verwendung von Wurfscheiben und Bleimunition, deren Reste auf der Fläche verteilt seien, würden im Einwirkungsbereich der Schießstände erhebliche Bodenbelastungen durch PAK und Schwermetalle (Blei) erwartet; u. a. rechne man nach überschlägigen Schätzungen mit einem Bleieintrag von nahezu 100 Tonnen in der Gesamtbetriebszeit von 1972 bis 2010. Infolge dessen wiederum seien negative Auswirkungen auf verschiedene Schutzgüter (Boden, Grund- und Oberflächenwasser, Pflanzen und den Mensch) sowie auf die entsprechenden Wirkungspfade (Boden ‑ Mensch und Boden ‑ Grundwasser) zu befürchten. Die Klägerin treffe insoweit eine Ordnungspflicht nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz: Wegen des Umgangs mit Schadstoffen über einen längeren Zeitraum und in erheblicher Menge bestehe der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung bzw. Altlast gem. § 9 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 3 der BBodSchV. Durch die Aufgabe des Schießstandes handele es sich bei der Fläche um einen Altstandort, wegen der Verwendung von Bleischroten und PAK-haltigen Wurftauben zugleich um eine altlastverdächtige Fläche gem. den Bestimmungen des BBodSchG. Als Eigentümerin der Fläche sei die Klägerin als sog. Zustandsstörerin verantwortlich. Ihre Inanspruchnahme sei auch im Vergleich zu möglichen anderen Pflichtigen sachgerecht, da sie das Grundstück in Kenntnis des Schießbetriebs erworben habe und zudem die Gefährdungsabschätzung schnell und wirksam durchführen könne. Demgegenüber komme eine Heranziehung von Frau U. oder Herrn T2. als mögliche Betreiber bzw. Rechtsnachfolger eines Betreibers nicht in Betracht, da u. a. nicht hinreichend geklärt sei, wie zwischen diesen Personen die Verantwortung für den Betrieb verteilt gewesen und wie hoch der Anteil der in ihre Betriebszeit fallenden Rückstände überhaupt sei. Auch im Übrigen sei die Heranziehung der Klägerin geeignet und erforderlich, um Hinweise auf das Ausmaß der Kontamination sowie Rückschlüsse für eventuell weitere Maßnahmen zu erhalten. Wegen des öffentlichen Interesses an der Reinhaltung der Gewässer, dem Schutz des Naturhaushaltes und der Verhinderung schädlicher Einwirkungen auf Mensch und Umwelt sei das Vorgehen schließlich auch im Hinblick auf eine bereits durch die Gefährdungsabschätzung drohende Kostenbelastung der Klägerin angemessen.

Für den Fall, dass die Klägerin ihren Pflichten aus Nr. 1. der Verfügung nicht oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte die Ersatzvornahme an. Für den Fall des Nichterfüllens der Pflichten aus den Nrn. 2. bis 4. drohte sie für jeden Fall der Versäumnis ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 250,- € an. Diese Androhung von Zwangsmitteln begründete die Beklagte damit, dass wegen des erwarteten Ausmaßes der Schadstoffeinträge und der daraus folgenden umweltrechtlichen Relevanz eine zeitnahe Untersuchung zwecks abschließender Gefährdungsabschätzung notwendig sei. Dabei schätzt sie die Kosten einer ggf. durchzu-führenden Ersatzvornahme auf etwa 15.000 €.

Am 22. Februar 2012 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Die angefochtene Verfügung verletze sie in ihrem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG. Die Inanspruchnahme des Eigentümers als Zustandsstörer finde im Bodenschutzrecht ihre Grenze im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Maß dessen, was dem Eigentümer an Belastungen zugemutet werden dürfe, müsse sich am Verkehrswert nach Durchführung der Sanierung richten. Werde der Verkehrswert von den Kosten überschritten, entfalle in der Regel das Interesse des Eigentümers an einem künftigen privatnützigen Gebrauch des Grundstücks. Dabei komme es ausschließlich auf den Wert des betroffenen Grundstücksteils an. Eine unverhältnismäßige Beschränkung der Privatnützigkeit einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten vermögenswerten Position werde nicht dadurch verhältnismäßig, dass der Eigentümer sie aufgrund seines sonstigen Vermögens ausgleichen und tragen könne. Der Verkehrswert des betroffenen Grundstücksteils betrage etwa 2 € je Quadratmeter, bei einer Fläche von rund 4000 m² also rund 8000 €. Die von der Beklagten verlangte Untersuchung werde Kosten in Höhe von ca. 15.000 € verursachen, so dass der Verkehrswert um nahezu 100 % überschritten werde. Die Beklagte habe keinerlei Feststellungen zum Verhältnis von Kostenlast und Verkehrs-wert getroffen. Wenn sie ‑ die Beklagte ‑ ihre Heranziehung mit der Begründung rechtfertige, dass ihre finanzielle Leistungsfähigkeit als gesichert angesehen werden könne, wolle sie ‑ die Beklagte ‑ anscheinend auf die Vermögenssituation insgesamt abstellen, was jedoch nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche. Im Übrigen müsse berücksichtigt werden, dass sie sich nach Kräften darum bemüht habe, mögliche Bodenverunreinigungen zu vermeiden und zu beenden. Sie habe das Risiko der entstandenen Gefahr mithin nicht bewusst in Kauf genommen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Vielmehr habe sie sich von Beginn an intensiv und nachdrücklich bemüht, den Schießbetrieb schnellstmöglich einzustellen. All dies sei der Beklagten bekannt gewesen, die spätestens seit 1998 um die Problematik der möglichen Bodenverunreinigung gewusst habe. Sofern die Beklagte sich nunmehr an sie ‑ die Klägerin ‑ halten wolle, weil der Betreiber nicht mehr greifbar sei, habe die Beklagte diesen Umstand überwiegend selbst zu verantworten, indem sie trotz Kenntnis und entsprechenden Möglichkeiten nicht eingeschritten sei. Hierzu hätte die Beklagte seit Mitte 1998 Veranlassung gehabt, während sie ‑ die Klägerin ‑ das Eigentum erst etwa 10 Jahre später im Wege der Erbfolge erworben habe.

Die Klägerin beantragt,

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 1. Februar 2012 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie unter anderem aus: Die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts festgestellten Zumutbarkeitsgrenzen für eine Belastung des Zustandsstörers würden im vorliegenden Fall nicht überschritten. Dies betreffe zum einen das Verhältnis des finanziellen Aufwandes der angeordneten Untersuchungen zum Verkehrswert des Grundstücks nach erfolgter Sanierung. Nach Angabe ihres Vermessungs- und Katasteramts liege der Bodenrichtwert für eine Ackernutzung in diesem Bereich bei 3,60 €/qm, für Grünlandnutzung bei 2,90 €/qm und für forstwirtschaftliche Nutzung ohne Aufwuchs bei 0,60 €/qm. Unabhängig davon aber habe die Klägerin noch während des laufenden Schießbetriebs mehrere Kaufangebote für das Grundstück ausgeschlagen, so dass sie der Fläche offenbar eine deutlich über dem Verkehrswert liegende subjektive Bedeutung beimesse. Außerdem könne die streitgegenständliche Fläche des alten Schießstandes insoweit nicht isoliert betrachtet werden, mache sie doch nur ca. 0,7 % des der Klägerin allein im I1. Stadtgebiet zustehenden Eigentums aus, das diese als landwirtschaftlichen Betrieb im Wege der Erbfolge erworben habe; weiterer Grundbesitz befände sich im Umfeld des Betriebssitzes, der selbst gar nicht auf I. Stadtgebiet liege.

Am 24. Juli 2012 hat der Berichterstatter einen Erörterungstermin im Gelände durchgeführt und sich hierbei einen Eindruck über die örtlichen Verhältnisse verschafft. Auf die über diesen Termin gefertigte Niederschrift (Blätter 27 bis 29 der Gerichtsakte) wird verwiesen.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die nach § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Anfechtungsklage hat in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin wird durch die angefochtene Verfügung der Beklagten nicht rechtswidrig in ihren Rechten verletzt im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, so dass die Klage abzuweisen ist.

Die streitgegenständliche Maßnahme der Beklagten findet ihre rechtliche Grundlage in § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 BBodSchG. Besteht nach dieser Vorschrift auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast, kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben; nach Satz 2 der Bestimmung kann die zuständige Behörde dabei verlangen, die Untersuchungen von Sachverständigen oder Untersuchungsstellen nach § 18 BBodSchG durchführen zu lassen.

Die Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage liegen vor. Es besteht der Verdacht einer Altlast als Spezialfall der schädlichen Bodenveränderung. Nach Aufgabe der Schießanlage befindet sich an dieser Stelle auf dem Grundstück ein Altstandort gem. § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG, auf dem mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde. Dieser Standort ist zugleich altlastverdächtige Fläche im Sinne von § 2 Abs. 6 BBodSchG, weil bei ihm Verdachtsmomente in Gestalt von tatsächlichen Anhaltspunkten für eine schädliche Bodenveränderung gem. § 2 Abs. 3 BBodSchG bestehen. Der jahrzehntelange Betrieb des Schießstandes unter Verwendung PAK-haltiger Tontauben sowie bleihaltiger Munition lässt einen nicht unerheblichen Schadstoffeintrag in den Boden vermuten (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung ‑ BBodSchV), der wiederum die in § 2 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG aufgeführten natürlichen Bodenfunktionen sowie die Nutzungsfunktion für Land- und Forstwirtschaft (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 c) BBodSchG) beeinträchtigen kann. Diese Beeinträchtigung ist aufgrund der entsprechenden Wirkungspfade, u. a. über den Teich am Rande des Platzes sowie den nahe gelegenen Bach, geeignet, Gefahren für Individualrechtsgüter, nämlich die Gesundheit der mit den Stoffen in Berührung kommenden Personen, und für Rechtsgüter der Allgemeinheit, allen voran das Grundwasser und den Wasserhaushalt, herbeizuführen.

Besagte Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Verdachts sind auch „konkret“, wie § 9 Abs. 2 BBodSchG es verlangt. Hierfür bedurfte es nicht zunächst einer orientierenden Untersuchung der Behörde gem. § 3 Abs. 3 der BBodSchV. Wegen der unbestrittenen Verwendung von Schadstoffen als Bestandteil von Munition und Wurftauben, deren Reste auf dem Gelände ‑ wie im Erörterungstermin festgestellt werden konnte ‑ weiterhin vorhanden sind, folgt der Verdacht vielmehr bereits auf Grund „sonstiger Feststellungen“ gem. § 3 Abs. 4 Satz 2 der BBodSchV. Der Verdacht ist zudem „hinreichend“ im Sinne der Ermächtigungsgrundlage. Das Maß an Wahrscheinlichkeit, das zur Annahme eines hinreichenden Verdachts und damit zur Voraussetzung für ein behördliches Eingreifen wird, hängt stets vom Rang der betroffenen Schutzgüter und vom Ausmaß des zu befürchtenden Schadens ab. Dabei sind die Wahrscheinlichkeitsanforderungen umso geringer, je bedeutsamer die betroffenen Schutzgüter sind und je größer der zu befürchtende Schaden ausfallen wird.

vgl. ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), Urteil vom 26. Juni 1970 – IV C 99.67, NJW 1970, 1890; ebenso BVerwG, Urteil vom 03. Juli 2002 – 6 CN 8.01, BVerwGE 116, S. 347.

Dies zugrunde gelegt, konnte die Beklagte im vorliegenden Fall schon aufgrund der langen Betriebsdauer und der mutmaßlich entsprechend großen Menge an angehäuften Schadstoffen (Blei und PAK) sowohl von einer hohen Wahrscheinlichkeit des Schadstoffeintrags als auch von einer erheblichen Gefährdung verschiedener Schutzgüter (Grundwasser, Pflanzen, Mensch) ausgehen. Diese Annahme hat sich durch das nunmehr vorliegende, im Auftrag der Firma I. erstellte Gutachten ‑ für die angrenzenden Flächen ‑ nachdrücklich bestätigt.

Die Klägerin ist als Eigentümerin des Grundstücks, auf dem sich die ehemalige Schießanlage befindet, Zustandsstörer und damit verantwortliche Person gem. § 4 Abs. 3 Satz 1 3. Alt. BBodSchG. Dass sie die Schießanlage niemals selbst betrieben und seit ihrem Grundstückserwerb auf eine Einstellung des Betriebs hingewirkt hat, ändert insoweit nichts am Bestehen ihrer Ordnungspflicht.

Die Beklagte wird an einem Vorgehen gegen die Klägerin nicht dadurch gehindert, dass der Betrieb der Schießanlage im Jahre 1972 behördlich genehmigt und in der Folgezeit ‑ nunmehr aufgrund einer Anzeige nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz ‑ vonseiten der Beklagten und anderer Behörden ohne (bodenrechtliche) Einschränkungen hingenommen wurde. Was zunächst die Genehmigung anbelangt, gilt zwar auch hier der Grundsatz, dass derjenige nicht als Störer anzusehen ist, der lediglich eine von der Rechtsordnung vorgesehene bzw. erlaubte Möglichkeit der Rechtsausübung in sozial-üblicher Weise wahrgenommen hat,

vgl. BVerwG, Urteil vom 02. Dezember 1977 – IV C 75.75, BVerwGE 55,S. 118 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 1985 – 4 B 1434/84,NVwZ 1985, S. 355.

Der Schutz vor ordnungsbehördlicher Inanspruchnahme greift dabei aber nur so weit, wie gerade die Tätigkeit, die zum Entstehen einer Altlast geführt hat, vonseiten der Behörde genehmigt wurde und der Genehmigungsbescheid in diesem Sinne noch fortwirkt. Eine legalisierende Wirkung käme vorliegend der Erlaubnis des Schießbetriebs daher nur für den Schießbetrieb als solchem zu ‑ nicht aber für den infolge des Betriebs auftretenden Eintrag von Schadstoffen im Boden. Dies gilt zumal deshalb, weil ein Schadstoffeintrag in der hier vermuteten Menge nicht einmal unvermeidbar mit dem genehmigten Betrieb einherging, sondern bei regelmäßiger Räumung des Platzes von Munitions- und Tontaubenresten ggf. hätte reduziert werden können.

Auch die Tatsache, dass die Beklagte das Anfallen von Schadstoffen auf der Schießanlage über Jahre geduldet hat, führt weder zur Legalisierung des Zustands noch zur Verwirkung behördlicher Eingriffsbefugnisse. Selbst wenn man nämlich eine Verwirkung öffentlich-rechtlicher Befugnisse überhaupt für möglich erachtete, fehlte es im vorliegenden Zusammenhang an dem neben dem Zeitmoment hierfür notwendigen Umstandsmoment.

vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1989 – 4 NB 14.89 -, BRSBd. 49 Nr. 42 sowie allgemein Palandt-Grüneberg, BGB, 71. Auflage2012, § 242 Rn. 93.

Ein Verhalten, welches nach den Umständen das berechtigte Vertrauen hätte entstehen lassen können, die Behörde werde aus überlegten Gründen von ihren Befugnissen keinen Gebrauch mehr machen, hat die Beklagte weder gegenüber der Klägerin noch gegenüber vorherigen Eigentümern oder Betreibern an den Tag gelegt; allein die schlichte Untätigkeit reicht zur Schaffung einer solchen Vertrauensgrundlage nicht aus.

Die Beklagte hat das ihr in § 9 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BBodSchG eingeräumte Ermessen auch im Übrigen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Anordnung einer Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 1 der BBodSchV) ist geeignet, das Auftreten und Ausmaß möglicher schädlicher Bodenveränderungen zu ermitteln und örtlich einzugrenzen und hierdurch Rückschlüsse für eventuelle weitere (Sanierungs-)Maßnahmen zu erhalten. Sie ist nicht zuletzt angesichts der Dauer des Schießbetriebs, des zu erwartenden Schadstoffeintrags und der deswegen drohenden Gefährdung gleich mehrerer Schutzgüter auch erforderlich. Die Heranziehung eines Sachverständigen gem. § 9 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 18 BBodSchG konnte zudem angeordnet werden, weil hier keinerlei Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Klägerin selbst über den erforderlichen Sachverstand und die Detailkenntnisse verfüge, um die Untersuchungen ebenso qualifiziert (und dabei unter Umständen kostengünstiger) durchführen zu können.

Schließlich ist auch die von der Beklagten getroffene Störerauswahl unter Beachtung des ihr zustehenden Ermessensspielraums nicht zu beanstanden. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG können Untersuchungsanordnungen an die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten Verhaltens- und Zustandsstörer gerichtet werden. Sinn und Zweck gerade dieser Ermächtigung ist es dabei, möglichst zeitnah und effektiv entscheidungsreife Erkenntnisse über die Tatsache und das Ausmaß einer Altlast zu gewinnen und hierzu noch bestehende Unklarheiten zu beseitigen. Vor allem bei tatsächlich oder rechtlich noch ungeklärter Verhaltensverantwortlichkeit ist es daher nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde sich im Interesse einer alsbaldigen Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen zunächst an den Zustandsverantwortlichen hält und komplexe Fragen nach den jeweiligen Verursachungsbeiträgen verschiedener Verantwortlicher erst einmal außen vor lässt ‑ zumal jene nach der Konzeption des Gesetzgebers noch nachträglich im Verfahren über die Kostenverteilung nach § 24 Abs. 2 BBodSchG geklärt werden können.

vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 19. August 2003 – 1 A 42/03;NuR 2004, 182 VGH Bayern, Beschluss vom 18. April 2007‑ 22 ZB 07.222 ‑, NVwZ-RR 2007, S. 670.

Hiervon ausgehend, war es sachgerecht, jedenfalls aber ermessensfehlerfrei, zum Zwecke effektiver Gefahrenabwehr gegen die Klägerin vorzugehen, weil diese sowohl für das Grundstück verfügungsbefugt ist als auch finanziell die notwendigen Mittel für eine zügige Durchführung der Untersuchungen aufbringen kann. Dagegen bedeutete eine alternativ denkbare Inanspruchnahme von Herrn T2. oder Frau U. (weitere Personen kommen von vornherein nicht in Betracht) den sowohl tatsächlich als auch rechtlich zumindest komplizierteren Weg. Denn zum einen ist nach wie vor nicht abschließend geklärt, wie die Verantwortung für den Schießbetrieb zwischen Herrn T2. und Herrn oder Frau U. verteilt war und wer von ihnen somit überhaupt als „Verursacher“ einer Altlast gem. § 4 Abs. 3 BBodSchG angesehen werden könnte. Und des Weiteren müsste insbesondere Frau U. sich allenfalls die in der Betriebszeit ihres Ehemannes seit dem Jahr 1997 angefallene Kontamination als dessen Rechtsnachfolgerin zurechnen lassen ‑ nicht jedoch die davor und seit 1972 verursachten (mutmaßlich sehr viel umfangreicheren) Schadstoffeinträge. Inwieweit es aber in der für sie relevanten Zeit überhaupt zu Bodenveränderungen auf dem Schießplatz gekommen ist, und ob dabei ‑ wie zur Inanspruchnahme nach dem Bundesbodenschutzgesetz erforderlich ‑ überhaupt die Gefahrenschwelle überschritten wurde, ist ebenso noch nicht endgültig klar. Demgegenüber steht aufseiten der Klägerin fest, dass sie als aktuelle Eigentümerin zumindest im Prinzip für sämtliche etwaige Altlasten gem. § 4 Abs. 3 BBodSchG verantwortlich ist.

Die Auferlegung von Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung beeinträchtigt die Klägerin schließlich nicht unzumutbar und ist auch verfassungsrechtlich unter Berücksichtigung ihres Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG angemessen. Dabei orientiert sich das Gericht an den Grundsätzen, die das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2000 zu den Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit aufgestellt hat.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 – 1 BvR 242/91,BVerfGE 102, S. 1 – 25.

Danach begegnet die Zustandsverantwortlichkeit etwa des Grundstückseigentümers im Grundsatz keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, auch dann nicht, wenn ein Eigentümer allein wegen seiner Rechtsstellung ordnungsrechtlich verpflichtet werden kann, obwohl er die Gefahrenlage weder verursacht noch verschuldet hat. Der Zustandsverantwortliche ist überdies auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen als (gegenüber Verhaltensstörern) stets nachrangig Haftender anzusehen. Allerdings bestimmen die gesetzlichen Vorschriften zur Zustandspflichtigkeit Inhalt und Schranken des Eigentums; Gerichte und Verwaltungsbehörden haben bei ihrer Auslegung und Anwendung daher stets die Tragweite der Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 und 2 GG zu beachten. Danach wiederum kann die Verantwortlichkeit im Ausmaß dessen, was dem Eigentümer zur Gefahrenabwehr abverlangt werden kann, begrenzt sein. Bestimmt wird die Zumutbarkeitsgrenze anhand einer Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall. Dabei dient ‑ bezogen auf den Fall bodenrechtlicher Sanierungspflicht ‑ als Anhaltspunkt zunächst das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert des betroffenen Grundstücks nach Durchführung der Sanierung; wird dieser Wert von den Kosten überschritten, entfällt in der Regel das Interesse des Eigentümers an einem künftigen privatnützigen Gebrauch des Grundstücks. Mehr als ein Anhaltspunkt ist dies aber nicht. In bestimmten Fällen darf eine Kostenbelastung den Verkehrswert des Grundstücks auch übersteigen, wenn nämlich der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat, etwa weil er ein Grundstück in Kenntnis von Altlasten erwirbt oder zulässt, dass dieses in einer risikoreichen Weise genutzt wird. Weniger schutzwürdig ist ein Eigentümer auch dann, wenn und soweit Risikoumstände beim Erwerb oder der Überlassung eines Grundstücks für ihn erkennbar waren und er sie fahrlässig verkannt hat ‑ wobei indes keine pauschale Gleichsetzung vorwerfbarer Unkenntnis mit positiver Kenntnis erfolgt, sondern die Zumutbarkeit u. a. nach dem Grad der Fahrlässigkeit beurteilt wird. Auch in den Fällen, in denen eine Kostenbelastung über den Verkehrswert des Grundstücks hinaus an sich zumutbar ist, darf sie sich schließlich nicht auf die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers erstrecken. Vielmehr muss der Eigentümer nur solches Vermögen einsetzen, das mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück in rechtlichem oder wirtschaftlichem Zusammenhang steht, gleichsam also eine funktionale Einheit bildet. Und auch dies muss unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfolgen, scheidet also beispielsweise aus, wenn aufgrund einer mit der Sanierung verbundenen Kostenbelastung die Fortführung des Unternehmens oder Betriebs des Pflichtigen gefährdet ist.

Vgl. zu alledem BVerfG, aaO.

Ist demnach die erwogene Kostenbelastung eines Eigentümers von Verfassung wegen unzumutbar, muss die Verwaltung erwägen, nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von einer Inanspruchnahme ganz abzusehen oder zumindest die hiervon ausgehende Belastung auf ein noch zumutbares Maß zu begrenzen.

Vgl. BVerfG, aaO, ebenso unter Berufung hierauf OVG NRW,Beschluss vom 03. März 2010 – 5 B 66/10, NJW 2010, 1988

Die Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts betrafen im konkreten Fall eine Heranziehung zur bodenschutzrechtlichen Sanierung. Sie gelten jedoch allgemein und prinzipiell für jeden Fall der Zustandsstörerhaftung, finden also auch in dem ‑ vorliegenden ‑ Fall Anwendung, in dem es zunächst um eine Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung auf Kosten des Pflichtigen geht,

vgl. ebenso OVG Bremen, Beschluss vom 19. August 2003 – 1 A 42/03;VGH Bayern, Beschluss vom 18. April 2007 – 22 ZB 07.222 -,NVwZ-RR 2007, S. 670.

Geht man auch dabei vom Verkehrswert des betroffenen Grundstücks als Anhaltspunkt aus, stehen in Relation hierzu nur die veranschlagten Kosten der Gefährdungsabschätzung – (noch) nicht dagegen die Kosten einer sich eventuell daran anschließenden Sanierung. Dass die durchzuführenden Untersuchungen im Ergebnis eine sanierungspflichtige schädliche Bodenveränderung bzw. Altlast herausfinden werden, ist zwar gerade im hier zu entscheidenden Fall mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen. Noch völlig offen sind jedoch der Umfang dieser Sanierungspflicht und damit auch die mögliche Kostenbelastung. Hinzu kommt, dass vorliegend eine Inanspruchnahme der Klägerin für die Gefährdungsabschätzung nicht zwangsläufig bedeutet, dass die Beklagte sich auch für spätere Sanierungsmaßnahmen allein an die Klägerin halten wird. Denn die angeordneten Untersuchungen dienen ja gerade dazu, neben dem Ausmaß an Bodenveränderungen auch die verschiedenen Verursachungsbeiträge hierfür zu ermitteln und zu differenzieren. Anders als noch bei der Störerauswahl nach § 9 Abs. 2 BBodSchG (dazu s. o.) kann anschließend auch die Inanspruchnahme eines also festgestellten Handlungsstörers, allein oder als Gesamtschuldner neben der Klägerin, durchaus in Betracht kommen.

Wendet man unter dieser Prämisse die Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts hier an, so stellt sich die Inanspruchnahme der Klägerin gem. § 9 Abs. 2 BBodSchG, verbunden auch mit einer vollumfänglichen Kostentragungspflicht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG, nicht als unzumutbar dar.

Ausgehend von den ermittelten Kosten einer möglichen Ersatzvornahme beläuft sich die voraussichtliche Kostenbelastung der Klägerin für die Durchführung einer Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung auf etwa 15.000 €. Den Verkehrswert allein der zu untersuchenden Fläche, namentlich des ehemaligen Schießplatzes, dürfte diese Belastung ohne weiteres übersteigen. Dabei muss man bedenken, dass die von der Beklagten angeführten Bodenrichtwerte für eine Acker-, Grünland- oder fortwirtschaftliche Nutzung nicht greifen, weil sie sich allesamt auf unbelastete bzw. sanierte Flächen beziehen ‑ auch nach Abschluss der Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung ist die ehemalige Schießfläche aber noch längst nicht saniert, sondern zunächst nur der Umfang der auf ihr liegenden Altlast ermittelt. Einen den Verkehrswert übersteigenden „Liebhaberwert“, den die Fläche gerade für die Klägerin haben soll, kann das Gericht zudem nicht erkennen; im Gegenteil hat die Klägerin im Verfahren glaubhaft versichert, dass sie den Schießbetrieb von Anfang an abgelehnt und gerade deshalb einem Verkauf der Fläche nicht zugestimmt habe, weil der Betrieb in diesem Falle fortgesetzt worden wäre.

Dass die Belastung der Klägerin dennoch zumutbar ist, folgt zum einen daraus, dass sie beim Erwerb des Grundstücks im Jahre 2008 von dem darauf betriebenen Schießplatz wusste, hatte sie sich doch nach eigenen Angaben anstelle der erkrankten Voreigentümerin bereits seit 2006 um die Verwaltung des Grundstücks gekümmert. Selbst wenn ‑ wie in der mündlichen Verhandlung seitens der Klägerin vorgetragen ‑ sie den Besitz an dem fraglichen Gelände erst 2008 erhalten haben sollte, war ihr im Zeitpunkt des Erwerbes die Situation gewiss nicht unbekannt. Mag die Klägerin auch die juristischen Konsequenzen nicht vollständig bedacht haben, so ist sie gleichwohl nicht schutzwürdig, weil sie doch die tatsächlichen Umstände kannte bzw. (was die Dauer des Schießbetriebs seit 1972 anbelangt) zumindest kennen musste, aufgrund derer sich eine mögliche Kontamination des Bodens mit Schadstoffen aufgedrängt hat. Hieran ändert auch ihr späteres, auf eine baldige Einstellung des Schießbetriebs drängendes Verhalten nichts. Ergänzend sei hier Bezug genommen auf Ausführungen des VGH Baden-Württemberg in einem vergleichbaren Fall nach Zurückweisung der Sache durch die Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Dort heißt es: „Der Erwerber eines von dem früheren Eigentümer durch Chemikalien verunreinigten Grundstücks nimmt das Risiko seiner späteren Heranziehung zur Sanierung des Grundstücks bewusst in Kauf, wenn er die Art der früher auf dem Grundstück erfolgten Produktion sowie die dabei eingesetzten Chemikalien kannte und außerdem Grund zu der Annahme hatte, dass ein Teil dieser Substanzen in das Erdreich gelangt sein könnte.“

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Dezember 2001‑ 8 S 1340/00 ‑, NVwZ-RR 2002, S. 352.

Des Weiteren kann die Klägerin hier auch deshalb über den Wert der ehemaligen Schießanlage nach durchgeführter Gefährdungsabschätzung in Anspruch genommen werden, weil es ihr zuzumuten ist, zumindest ihren übrigen, die Flurstücke 234 und 235 umfassenden Grundbesitz an dieser Stelle ebenfalls als Vermögen einzusetzen. Dabei kann im Ergebnis offen bleiben, ob man bereits von vornherein nur die mutmaßlich kontaminierte ehemalige Schießfläche oder aber sogleich das gesamte Flurstück 234 in Relation zu der Kostenbelastung setzen muss ‑ die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts spricht insofern stets nur von „dem Grundstück“. Denn jedenfalls bildet die Fläche der Schießanlage mit dem restlichen Flurstück 234 und dem südlich gelegenen Flurstück 235 eine funktionale Einheit, die nur katastermäßig, nicht aber in der Örtlichkeit von der Grabenparzelle unterbrochen wird. Dieser Grundbesitz hängt örtlich unmittelbar zusammen und ist von den umliegenden, der Fa. I. gehörenden Flächen hinreichend abgegrenzt. Er kann zudem unter Einschließung des ehemaligen Schießgeländes für die Zukunft durchaus einheitlich, z.B. land- oder forstwirtschaftlich, genutzt werden. Abzüglich des mutmaßlich kontaminierten ehemaligen Schießplatzes ist das Gelände auf einer (verbleibenden) Gesamtfläche von über 50.000 qm auch unbelastet. Danach erreicht es selbst bei Zugrundelegen einer wertmäßig niedrigen Grundstücksnutzung (etwa eines Richtwertes von 0,60 €/qm bei rein forstwirtschaftlicher Nutzung) einen Wert von 30.000 €, mithin bereits das Doppelte der hier für die Gefährdungsabschätzung veranschlagten Kosten. Alles weitere Vermögen der Klägerin, das nicht in einem solchen Zusammenhang zu der hier relevanten Fläche steht, ist die Klägerin zwar nicht verpflichtet einzusetzen. Es spielt aber zumindest insofern eine Rolle, als nicht ersichtlich ist, dass die Klägerin aufgrund der Inanspruchnahme in der Fortführung ihres Betriebes oder gar in ihrer privaten Lebensführung gefährdet ist.

Es erscheint abschließend durchaus denkbar, dass sich die Frage der Zumutbarkeit für die Klägerin erneut und im Ergebnis ggf. anders stellt, sollte diese nach abgeschlossener Untersuchung zur Gefährdungsabschätzung auch für nachfolgende Sanierungsaufgaben herangezogen werden. Die Kosten hierfür dürften nämlich die nunmehr anfallenden 15.000 € weit übersteigen und sodann möglicherweise auch vom Gesamtwert der Flurstücke 234 und 235 nicht mehr gedeckt sein. Diese Fragen allerdings stellen sich erst in dem Fall, dass eine solche Inanspruchnahme tatsächlich erfolgt. Für vorliegende Entscheidung bleibt es hingegen dabei, dass die Heranziehung der Klägerin als Zustandsverantwortliche auch unter Berücksichtigung ihres Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 GG verhältnismäßig ist.

Zur Androhung der Ersatzvornahme sowie eines Zwangsgeldes ist die Beklagte gem. §§ 55 Abs. 1, 57, 59, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVfG NRW) berechtigt. Die Ersatzvornahme ist zur zügigen und effektiven Durchsetzung des Hauptausspruchs der Ordnungsverfügung auch verhältnismäßig; Gleiches gilt für die Höhe des Zwangsgeldes.

Nach alledem erweist sich die streitgegenständliche Verfügung als rechtens, so dass die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen ist.

Das Gericht sieht davon ab, die Berufung zuzulassen. Der Rechtssache kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; das Urteil weicht auch nicht von einer Entscheidung eines der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO bezeichneten Gericht ab.