Verwaltungsgericht Arnsberg, 8 K 2338/11

Tatbestand:

Die Klägerin veranstaltet seit Jahren Tierbörsen, darunter die mehrmals jährlich in I. stattfindende "U. ". Dabei handelt es sich um die größte Börse für Terrarientiere und Zubehör der Welt, die jeweils von mehreren Tausend Besuchern aufgesucht wird. Auf dieser Veranstaltung, die in den Zentralhallen in I. stattfindet, werden durch Dritte Reptilien, Amphibien, Spinnentiere, wirbellose Tiere und Kleinsäuger sowie Zubehör direkt zum Verkauf oder zum Tausch angeboten. Für die Durchführung der Veranstaltung erteilte die Beklagte der Klägerin in der Vergangenheit jeweils tierschutzrechtliche Erlaubnisse, unter anderem mit Bescheiden vom 16. Januar und 4. Juni 2010.

Bereits in der Vergangenheit war es durch Tierschutzverbände immer wieder zu Beschwerden über die tierschutzrechtlichen Bedingungen bei der U. sowohl gegenüber der Beklagten als auch gegenüber dem Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) gekommen. Dies war Anlass für mehrere verwaltungsinterne Besprechungen, auch mit dem Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: MKULNV). In diesem Zusammenhang fand am 12. März 2011 eine Begehung der 41. U. in I. statt, an der die Amtstierärztin der Beklagten, Vertreter des MKULNV, des LANUV, einer Fachtierärztin für Terraristik, Vertreter verschiedener Tierschutzorganisationen und auch Herr J. als die in den der Klägerin erteilten Erlaubnissen jeweils benannte verantwortliche Person teilnahmen. Seitens der beteiligten Tierschutzverbände wurden während der Begehung unter anderem die ungenügende Größe der Behältnisse, fehlende oder unzureichende Rückzugsmöglichkeiten für die Tiere, das Stapeln von Behältnissen und die Bevorratung von Tieren unter den Tischen, das Anbieten von gefährlichen Tieren außerhalb des Giftraumes, fehlende Abschrankungen, insbesondere im Giftraum, und Verstöße gegen das Artenschutzrecht moniert. Über die Begehung erstellte Frau Dr. M. vom LANUV einen ausführlichen Bericht mit einer jeweiligen Stellungnahme zu den Beanstandungen. Danach wichen im Falle der U. die Anforderungen der Leitlinien zur Ausrichtung von Tierbörsen unter Tierschutzgesichtspunkten des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 1. Juni 2006 in zwei Punkten von der erteilten Erlaubnis gemäß § 11 TierSchG ab, nämlich hinsichtlich der ungenügenden Größe der Behältnisse und des Stapelns von Behältnissen, Bevorratung von Tieren unter den Tischen. Dem Bericht fügte Frau Dr. M. als Anlage das Gutachten zur Unterbringung von Reptilien und Amphibien auf Terraristikbörsen unter besonderer Berücksichtigung der Behältergröße des Dipl. Biologen X. vom 16. März 2011, die Stellungnahme von Dr. F. N2. zum Stressverhalten von Exotischen Tieren sowie Häutungsverhalten von Reptilien und die Bilddokumentation der 41. U. bei.

Zuletzt erteilte die Beklagte der Klägerin unter dem 17. Mai 2011 gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 c des Tierschutzgesetzes (TierSchG) unter Beifügung von insgesamt 37 als "Auflagen" bezeichneten Nebenbestimmungen die bestandskräftige Erlaubnis, am 08.09.2012, 8.12.2012, 09.03.2013, 08.06.2012, 14.09.2013 und 14.12.2013 eine Tierbörse zum Zwecke des Tausches oder Verkaufes von Amphibien, Reptilien, Spinnentieren, wirbellosen Tieren und Kleinsäugern durch Dritte in den Räumlichkeiten der Zentralhallen GmbH, unter der Bezeichnung "U. " durchzuführen. In der Erlaubnis führt die Beklagte aus, diese unter dem ausdrücklichen Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs und der Erhebung weiterer Auflagen zu erteilen. Eine der Auflagen betraf unter anderem die Mindestgröße der Behältnisse.

Das MKULNV führte gegenüber dem LANUV unter dem 14. Juni 2011 unter Bezugnahme auf eine Besprechung vom 26. April 2011 aus:

"Auf die Besprechung am 26. April d.J. in meinem Hause nehme ich Bezug. Im Ergebnis wurde festgehalten, die vom BMELV herausgegebenen "Leitlinien zur Ausrichtung von Tierbörsen unter Tierschutzgesichtspunkten" vom 1. Juni 2006 bei entsprechenden Veranstaltungen in Nordrhein-Westfalen als Mindestanforderungen verbindlich zugrunde zu legen. Ich bitte, die Veterinärämter entsprechend zu unterrichten und auch dafür Sorge zu tragen, dass die Nebenbestimmungen in den Erlaubnissen nach § 11 Tierschutzgesetz entsprechend angepasst werden. Die Leitlinien decken ein breites Spektrum ab. Deshalb möchte ich nicht von vorneherein ausschließen, dass sich im Einzelfall bei einer bestimmten Tierart ein Anlass für punktuelle Modifikationen dieser Leitlinien-Vorgaben ergeben können. In diesem Falle bitte ich mir einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten, sofern dieser bereits auf lokaler Ebene mit allen Beteiligten (zuständige Veterinärbehörde, Tierschutzverbände, Veranstalter etc.) abgestimmt ist. Über die weitere Vorgehensweise wird dann im Einzelfall zu entscheiden sein. Unabhängig davon bitte ich jedoch sicher zu stellen, dass Abweichungen von den bundeseinheitlich abgestimmten Tierbörsen-Leitlinien nur nach vorheriger Abstimmung mit meinem Hause erfolgen."

Gegenüber den Tierschutzverbänden führte das Ministerium mit Schreiben vom selben Tag aus, sein zeitgleich mit diesem Schreiben an die zuständigen Behörden herausgegebener Erlass solle gewährleisten, dass grundsätzlich die vom BMELV herausgegebenen Leitlinien als Mindestanforderungen Anwendung fänden. Um Zeitverzögerungen zu vermeiden und zumindest die Standards der Leitlinien als Mindeststandards in Nordrhein-Westfalen verbindlich vorzugeben, habe er sich entschlossen, den beigefügten Erlass herauszugeben.

In einem an alle Tierschutzbehörden gerichteten Schreiben vom 8. Juli 2011 verwies das LANUV auf den Erlass des Ministeriums zur Durchführung von Tierbörsen, den es mit Verfügung vom 15. Juni 2011 übersandt habe. Um eine einheitliche Vorgehensweise für Nordrhein-Westfalen zu ermöglichen, wolle es seine Verfügung vom 15. Juni 2011 wie folgt konkretisieren: Die Leitlinien zur Ausrichtung der Tierbörsen seien keine Rechtsnormen, sondern Auslegungs- und Orientierungshilfen bei der Anwendung der Rechtsvorschriften im Sinne der Konkretisierung von § 2 TierSchG. Diese stellten den momentan aktuellen wissenschaftlichen Stand dar und seien als Mindestmaß für die Erteilung einer Erlaubnis heranzuziehen. Eine Abweichung davon sei nur zulässig, wenn sie sich wissenschaftlich begründen lasse. Die Leitlinien stünden in diesem Zusammenhang gleichberechtigt neben anderen wissenschaftlichen Veröffentlichungen und es obliege dem beamteten Tierarzt, die vorhandenen wissenschaftlichen Informationen auszuwerten und für die Auslegung des § 2 TierSchG auszulegen.

Mit Schreiben vom 15. Juli 2011 teilte die Beklagte der Klägerin ihre Absicht mit, die bislang erteilten Erlaubnisse um 7 weitere Auflagen, deren Inhalt sie im Einzelnen darstellte, zu ergänzen, und gab der Klägerin Gelegenheit, hierzu Stellung zu nehmen.

In ihrer Antwort vom 26. Juli 2011 führte die Klägerin aus: Bereits mit den bisherigen Auflagen lasse sich die Börse problemlos und unter Berücksichtigung des Tierschutzes bewältigen. Der Erlass des Ministeriums vom 14. Juni 2011 sei rechtswidrig mit der Folge, dass die darauf fußenden Auflagen sie in ihren Rechten verletzten. Das Landesministerium könne nicht etwas, das ausdrücklich weder Verwaltungsrichtlinie noch Rechtsvorschrift oder Rechtsgrundlage sein solle, zu einer Rechtsgrundlage erklären. Der Bundesgesetzgeber habe die Handhabung auf Tierbörsen bewusst offen und flexibel gestaltet, um den unterschiedlichsten Anforderungen gerade auch im Hinblick auf den Tierschutz der hier angebotenen hunderten von Tierarten gerecht zu werden. Das Angebot sei so vielfältig, dass dieser Unterschiedlichkeit Rechnung zu tragen sei. Der Landesbehörde fehle die Befugnis, die Empfehlungen der Leitlinien für die nachgeordneten Behörden als bindend zu erklären. Die Tierschutzbehörden hätten keinerlei Möglichkeit eigener Ermessensausübung mehr, wenn sie die Leitlinien in Folge der Anweisung des Ministeriums 1:1 umsetzen müssten. Auf die einzelnen Auflagen, deren Erlass die Beklagte beabsichtigte, ging sie ein.

Mit "Ergänzungs-Erlaubnis" vom 4. August 2011 ergänzte die Beklagte ihre Erlaubnisse vom 4. Juni 2011, 16. Januar 2011 und 17. Mai 2011 gemäß § 11 Abs. 2 a TierSchG um folgende Auflagen:

1. Wildfänge dürfen nur angeboten werden, wenn nachgewiesen wird, dass die Tiere seit mindestens einem Jahr in menschlicher Obhut sind.

2. Es dürfen keine Krokodile (Crocodylia) angeboten werden.

3. Die Behältnisse für die Tiere müssen folgenden Mindestanforderungen entsprechen:

a. ausreichende Belüftung, Beleuchtung und gegebenenfalls Wärmezufuhr,

b. geeignetes Bodensubstrat für die Aufnahme von Ausscheidungen,

c. die Größe des Behälters muss den Tieren ein problemloses Wenden und ein Ruhen in normaler Körperhaltung ermöglichen. Die kürzeste Kantenlänge der Behältnisgrundlage bzw. bei nicht rechteckigen Behältnissen die kürzeste Strecke auf der Behältnisgrundfläche muss mindestens eine Länge aufweise, die bei

- Echsen und Amphibien das 1,5 fache der Kopf-Rumpf-Länge (KRL),

- Schlangen das 0,3 fache der Gesamtlänge des Tieres und bei

- Schildkröten die zweifache Panzerlänge betragen.

d. Die Behältnisse für Wirbeltiere müssen eine Mindestgröße von ca. 10 cm x 10 cm betragen.

4. Den Tieren müssen beim Verkauf ein Mindestmaß an Rückzugsmöglichkeiten, wie z.B. Abdeckungen oder Pflanzenteile, zur Verfügung stehen.

5. Die Auflagen Nrn. 18 und 20 der bestehenden Erlaubnisse vom 4.06.2010, 26.01.2011 und 17.05.2011 werden hiermit aufgehoben.

6. Spätestens 7 Tage vor jeder Börse ist eine Liste mit Namen der gewerbsmäßigen Händler bei dem Veterinäramt des Kreises V. - gemäß öffentlich-rechtlicher Vereinbarung für die Stadt I. tätig - vorzulegen.

7. Thermometer müssen in ausreichender Zahl jederzeit vorhanden sein.

Zur Begründung führte die Beklagte aus: Gemäß § 11 Abs. 2 a TierSchG könne eine Erlaubnis unter Bedingungen oder Auflagen erteilt werden. Hiervon habe sie durch die bereits erteilten Erlaubnisse Gebrauch gemacht. Die bisherigen Erlaubnisse habe sie darüber hinaus unter dem ausdrücklichen Vorbehalt weiterer Auflagen erteilt. Nunmehr sei sie durch Erlass des MKULNV vom 14. Juni 2011, weitergeleitet durch das LANUV am 15. Juni 2011, angewiesen worden, die Leitlinien für die Ausrichtung von Tierbörsen bei entsprechenden Veranstaltungen in Nordrhein-Westfalen als Mindestanforderungen verbindlich zugrunde zu legen. Diesem Erlass komme sie hiermit nach.

Daraufhin hat die Klägerin am 1. September 2011 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie ergänzend zu den bisherige Ausführungen im Rahmen der Anhörung vorträgt: Der dem Bescheid zugrunde liegende Erlass sei rechtswidrig. Die Landesexekutive erkläre in der bundesrechtlichen Angelegenheit "Tierschutz" ohne Differenzierung eingeführte Empfehlungen für die Durchführung von Tierbörsen in rechtswidriger Weise zu bindenden Vorschriften. Dies führe dazu, dass den nachgeordneten Tierschutzbehörden gar kein Ermessen mehr zustehe. Bei dem Erlass handele es sich weder um eine Ermessensrichtlinie noch um eine Vereinfachungsanweisung. Eine Begründung für den Erlass werde nicht genannt. Es werde auch bestritten, dass dieser ordnungsgemäß publiziert worden sei. Durch den Erlass greife die Landesregierung in unzulässiger Weise in den fairen Handel und das Eigentum ein, was innerhalb der Bundesrepublik zur Wettbewerbsverzerrung führe, weil eine entsprechende Verbindlichkeit nur in Nordrhein-Westfalen bestehe. Die Auflage zu Nr. 1 sei rechtswidrig, weil der Verkauf von Wildfängen grundsätzlich erlaubt bleiben müsse. Solange diese legal nach Deutschland importiert würden, müssten Privathalter sowie gewerbliche Anbieter, die über eine Genehmigung nach § 11 TierschG verfügten, die Möglichkeit haben, diese untereinander zu tauschen oder zu verkaufen. In diesem Zusammenhang verweise auch das zuständige Ministerium des Landes Baden-Württemberg darauf, dass das Anbieten derartiger Tiere durch gewerbsmäßige Händler, die über eine entsprechende Erlaubnis verfügten, von der Behörde gar nicht unterbunden werden könne, sofern nicht im Einzelfall tierschutzwidrige Zustände vorlägen. Die Auflage Nr. 3 c) der erteilten Erlaubnis werde in unzulässiger Weise durch die Ergänzungserlaubnis abgeändert. Hierzu führe der Dipl.-Biologe X. insbesondere in seinem Gutachten aus, dass die Empfehlungen für Behältergroßen grundsätzlich eingehalten werden sollten, man das Ganze aber nicht als starre Richtlinien verstanden wissen solle. In begründeten Fällen solle und müsse hiervon abgewichen werden, um mit den Tieren artgerechter zu verfahren. Hierzu sei jedoch eine fundierte Kenntnis der Lebensweise der Tiere nötig, die die Landesexekutive nicht aufweise. Schlangen wiesen ein sogenanntes thigmotaktisches Verhalten auf. Dies bedeute, dass diese eher solche Hohlräume aufsuchten, die eine große Kontaktoberfläche zum Körper böten. Schlangen bewegten sich aufgrund des Haut-Tastreizes in Richtung des berührten Objektes, was eine wesentlich größere Rolle spiele, als beispielsweise die Dunkelheit eines Verstecks. In Bezug auf Schlangen seien häufig - nicht immer - kleinere Behältnisse angemessener. Die Auflage 3 d) sei ebenfalls rechtswidrig, weil sie nicht die individuellen Bedürfnisse verschiedener Tierarten berücksichtige. Insofern führe Herr Dr. rer. nat. T2. in seinem Gutachten vom 20. Juli 2011 aus, die Mindestgröße der Verkaufsbehältnisse von 10 cm x 10 cm garantiere allein nicht zwingend das optimale Mikroklima für alle Arten von Amphibien. Daher solle zwar die Empfehlung für die Behältergroße auf Terraristikbörsen generell eingehalten werden, in begründeten Fällen sei aber eine Abweichung von der Mindestgröße zu empfehlen. Hierfür sei es jedoch erforderlich, sich mit den Anforderungen jeder einzelnen Art zu beschäftigen. So gebe es beispielsweise winzige Froscharten, die über Sprungfähigkeiten verfügten, die in größeren Behältnissen, nicht aber in kleineren Behältnissen entfaltet werden könnten. Bei Sprüngen in größeren Behältnissen führe dies beispielsweise zu einer Verletzungsgefahr im Schnauzenbereich der Tiere. Die Auflage Nr. 4 sei rechtswidrig, weil sie nicht hinreichend berücksichtige, dass nicht jedes Tier eine Rückzugsmöglichkeit benötige, um sich wohl zu fühlen. Das Einbringen von Kork, Blättern, Papier oder Ähnlichem in die Behältnisse sei kontraproduktiv, weil die Tiere, die dann zufälligerweise unter diesen "Rückzugsmöglichkeiten" säßen, freigeschüttelt würden, um sie betrachten zu können. Dabei handele es sich um einen völlig normalen Vorgang beim Handel mit Tieren. Ohnehin hielten sich diese in den Verkaufs- bzw. Transportbehältnissen nur über einen sehr kurzen Zeitraum auf. Beispielweise seien Rückzugsmöglichkeiten für Schildkröten widersinnig, weil diese über eine natürliche Rückzugsmöglichkeit dank ihres Panzers verfügten. Bei der Auflage Nr. 6 handele es sich - auch aus datenschutzrechtlichen Gründen - um eine völlig überzogene Forderung. Derzeit lägen am Eingang der U. Ausstellerlisten mit Namen der Aussteller und dem Aufstellort des Standes vor. Eine Anschrift des Ausstellers sei nicht enthalten, jedoch auf einem Schild am Ausstellerstand vermerkt. Darüber hinaus legten die Veranstalter nach Aufforderung den zuständigen amtlichen Tierärzten Namen und Anschriften der Aussteller vor der Messe zur Einsicht vor und verwahrten diese Listen für den Zeitraum von drei Jahren. Verantwortlich sei ohnehin nicht der einzelne Aussteller, sondern der Veranstalter. Würden die Ausstellerdaten aufgrund der Mitteilungspflicht bei der Tierschutzbehörde registriert, so würde diese Auskunftsberechtigten möglicherweise Mitteilung machen müssen. Dies wäre rechtlich in keiner Weise gerechtfertigt. Aufgrund der rechtswidrigen, weil zu allgemein und unverbindlich formulierten Auflage Nr. 7 erschließe sich nicht, aus welchem Grund Thermometer in ausreichender Zahl jederzeit verfügbar sein müssten. Der Hallenbetreiber sei bereits aufgrund der erteilten Erlaubnis für die Einhaltung der Raumtemperatur von 20 °C verantwortlich. Zwar möge es so sein, dass Reptilien zum Teil Außentemperaturen zwischen 30 ° C und 40 ° C benötigten, um ihren biologischen Aktivitätsrhythmus zu erreichen. Auf einer Messe sei aber gerade das Gegenteil der Fall. Im Übrigen würden ohnehin die Anbieter die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um die wertvollen Tiere zu schützen. Auch steige die Temperatur in der Ausstellungshalle durch die vielen Besucher sowieso an. Der Tierschutz sei bislang ohne die angefochtenen Auflagen ausgekommen. Es sei zu vermuten, dass die Beklagte die Auflagen nicht verfügt hätte, wenn sie nicht dazu angewiesen worden wäre.

Die Klägerin beantragt,

die unter den Nummern 1), 2), 3 c) und d), 4, 6 und 7 verfügten Auflagen der "Ergänzungserlaubnis" der Beklagten vom 4. August 2011 zu der Erlaubnis vom 17. Mai 2011 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung erwidert sie: Sie sei durch die in der Ergänzungserlaubnis enthaltenen Auflagen dem Erlass des Landesministeriums nachgekommen. Durch die Auflage Nr. 1 werde die Klägerin nicht in einem Maße beschwert, dass die tierschutzrechtlichen Aspekte hierhinter zurückstehen müssten, weil das Angebot von Wildfängen unter bestimmten Voraussetzungen nach wie vor möglich sei. Hinsichtlich der Auflage Nr. 2 müsse gerade angesichts der geringen Anzahl angebotener Krokodile der Tierschutz stärker gewichtet werden als die Interessen der Klägerin. Hinsichtlich der Auflage Nr. 4 sei darauf zu verweisen, dass das Schütteln und Klopfen an den Tierbehältern bereits aufgrund der Auflage Nr. 25 zur Erlaubnis vom 17. Mai 2011 untersagt sei. Die wirtschaftlichen Interessen der Verkäufer, die in Einzelfällen durch das Einbringen von Rückzugsmöglichkeiten beeinträchtigt sein könnten, müssten auch hier dem Tierschutz untergeordnet werden. Durch die unter Nr. 6 der Ergänzungserlaubnis geforderte Liste könne die Beklagte schon vor Beginn der Veranstaltung bei etwaigem Handlungsbedarf präventiv tätig werden. Um möglichen Verstößen gegen den Tier- oder Artenschutz vorzubeugen oder bei Vorliegen von Delikten schnellst möglich reagieren zu können, sei es von zentraler Bedeutung, unverzüglich die Aussteller identifizieren zu können. Dies sei mit einer vorab vorgelegten Liste effektiver möglich als bisher. Um die bereits nach den bisherigen Erlaubnissen erforderliche Raumtemperatur von 20 °C besser kontrollieren zu können, bedürfe es des Vorhaltens der in der Auflage Nr. 7 geforderten Thermometer. Bei der Formulierung habe sie bewusst auf die Angabe einer genauen Anzahl verzichtet, um den jeweiligen Verhältnissen Rechnung tragen zu können. Dies könne von Messe zu Messe aufgrund unterschiedlicher Umstände, wie Raumbelegung, Besucherzahl, Zugluft, Jahreszeit, Kältebrücken sowie Sonneneinstrahlung variieren. Zumindest sollte jedoch jeder Ordnertrupp mit einem Thermometer ausgestattet sein.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthafte und auch im Übrigen zulässige Anfechtungsklage hat auch in der Sache Erfolg. Denn die Ergänzungserlaubnis der Beklagten vom 4. August 2011 ist in dem im Tenor näher bezeichneten Umfang, der dem Umfang des Klageantrages entspricht, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Als Rechtsgrundlage für die mit der Ergänzungsergänzungserlaubnis vom 15. Juli 2011 verfügten Auflagen kommt § 11 Abs. 2 a des Tierschutzgesetzes (TierSchG) in Betracht. Danach kann die Erlaubnis, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist, unter Befristungen, Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Für den Fall, dass, wie hier, die nachträgliche Aufnahme von Auflagen in die Erlaubnis verfügt werden soll, enthält § 11 Abs. 2 a TierSchG zwar keine Regelung. In Anwendung der Vorschrift des § 36 Abs. 2 Nr. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) ist die Verfügung nachträglicher Auflagen jedoch dann möglich, wenn die Erlaubnis unter dem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erteilt worden ist.

Vgl. Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, Kommentar, 2. Auflage 2007, Rdnr. 23 zu § 11 TierSchG.

Ein solcher Vorbehalt für die Erhebung weiterer Auflagen ist in der bestandskräftigen Erlaubnis vom 17. Mai 2011 enthalten.

Allerdings steht auch die Verfügung nachträglicher Auflagen im Ermessen der Behörde. Auch hierbei ist erforderlich, dass die Tierschutzbehörde das ihr nach § 11 Abs. 2 a TierSchG zustehende Ermessen bei ihrer nachträglichen Auflagenverfügung ausübt. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte bei der Verfügung der Auflagen - ungeachtet des Umstandes, dass die Regelungen materiell tierschutzrechtlich sinnvoll sein können - mit dem Ergänzungsbescheid jedoch ihr Ermessen nicht ausgeübt.

Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie gemäß § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Dem genügt die angefochtene Verfügung der Beklagten nicht. Die Begründung der Verfügung der angefochtenen Auflagen in der Ergänzungserlaubnis selbst lässt zunächst irgendwelche Ermessenserwägungen der Beklagten nicht erkennen. Darin führt sie allein aus, sie komme durch die Ergänzungserlaubnis dem für nachgeordnete Behörden geltenden Erlass des MKULNV vom 14. Juni 2011 nach, durch den die örtlich zuständigen Tierschutzbehörden angewiesen seien, die Leitlinien des Bundesministeriums zur Ausrichtung von Tierbörsen unter Tierschutzgesichtspunkten vom 1. Juni 2006 bei entsprechenden Veranstaltungen in Nordrhein-Westfalen verbindlich zugrunde zu legen. Diese Begründung lässt einzig darauf schließen, dass die Beklagte sich zur nachträglichen Verfügung der Auflagen aufgrund des Erlasses - ohne einen eigenen Ermessensspielraum - verpflichtet sah.

Die Ermessensbetätigung ist vorliegend durch die Beklagte auch nicht durch die Bezugnahme auf den Erlass des MKULNV vom 14. Juni 2011 erfolgt. Eine solche Bezugnahme kann als Ermessensentscheidung ausreichend sein, wenn eine obere Behörde verwaltungsinterne Vorschriften abstrakter Art erlässt, die von den nachgeordneten Behörden im Sinne einer größtmöglich zu gewährenden Gleichbehandlung bei der auf der Rechtsfolgenseite zu treffenden Ermessensentscheidung bei Vorliegen der erforderlichen Tatbestandsvoraussetzungen einer Norm für konkrete Sachverhalte zu beachten sind. Die höhere Behörde ist dazu berechtigt, im Sinne der Selbstbindung der Verwaltung ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften für die nachgeordneten Behörden zu erlassen. Für die Anwendung der Richtlinien und sonstiger Verwaltungsvorschriften gelten die allgemeinen Grundsätze über die Ermessensausübung. Verwaltungsvorschriften der vorliegenden Art dürfen nicht wie Rechtsnormen ausgelegt werden. Zu prüfen ist vielmehr, ob bei Anwendung derartiger Richtlinien in Einzelfällen der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 26. April 1979 - 3 C 111/79 -, in: Amtliche Entscheidungen des Bundesverwaltungs- gerichts (BVerwGE) 58, S. 45 ff.; Niedersächsisches Oberverwal- tungsgericht, Urteil vom 15. April 1992 - 7 L 3790/91 -, zitiert nach Juris; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Auflage 2008, Rdnr. 27 zu § 40 VwVfG.

Richtlinien oder sonstige Verwaltungsvorschriften gelten nur für den Regelfall. Dies gilt auch dann, wenn es in der Richtlinie oder den Verwaltungsvorschriften nicht ausdrücklich zum Ausdruck gelangt, insbesondere wenn keine besonderen Ausnahmeregelungen enthalten sind. Solche verwaltungsinternen Regelungen müssen Spielraum für die Berücksichtigung atypischer Fälle lassen, selbst wenn sie nicht ausdrücklich Ausnahmemöglichkeiten vorsehen. Soweit sie dies explizit ausschließen, sind sie fehlerhaft und rechtswidrig.

Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rdnr 27a zu § 40 VwVfG;

Ob das Schreiben des MKULNV vom 14. Juni 2011, das dieses als Erlass verstanden wissen will, diesen Anforderungen genügt, kann hier dahinstehen. Zunächst ist der Erlass nicht etwa schon deshalb rechtswidrig, weil er die Ermessensausübung der bundesrechtlichen Regelung des § 11 Abs. 2 a TierSchG für das Land Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern regelt und andere Bundesländer entsprechende verwaltungsinterne Regelungen nicht getroffen haben. Der Anspruch auf Gleichbehandlung besteht gegenüber dem nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Verwaltungsträger. Dieser hat in seinem Zuständigkeitsbereich die Gleichbehandlung zu sichern. Diese ist danach gewahrt, wenn - wie hier das zuständige Ministerium - die oberste Verwaltungsbehörde durch ermessensbindende Verwaltungsvorschriften die einheitliche Ausübung durch das von den Bundesländern als eigene Angelegenheit auszuführende Gesetz eröffnende Ermessensspielräume sogar für das gesamte Bundesland sichert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1984 - 1 A 4/83 -, in: Amtliche Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 70, S. 127 ff. = Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1984, S. 2775 ff. = Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1984, S. 1020 ff. = Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 1984, S. 975 ff..

Das ist hier der Fall, weil das Land Nordrhein-Westfalen das Tierschutzgesetz gemäß Art. 83 des Grundgesetzes (GG) als eigene Angelegenheit ausführt. Denn das Grundgesetz bestimmt nichts anderes oder lässt nichts anderes zu. Führen die Länder die Bundesgesetze aber - wie hier - als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie gem. Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG das Verwaltungsverfahren. Dazu gehört aber auch der Erlass verwaltungsinterner Vorschriften mit dem Zweck einer dem Gleichbehandlungsgrundsatz gem. Art. 3 Abs. 1 GG genügenden Ermessensausübung.

Zweifelhaft ist schon aufgrund des Wortlautes des Erlasses des MKULNV allerdings, ob dieser die nach den oben genannten Grundsätzen an ermessenslenkende, verwaltungsinterne Vorschriften zu stellenden Voraussetzungen erfüllt. Soweit es darin heißt,

ist es offenkundig der Wille des Ministeriums, dass alle von den Tierschutzbehörden erteilten Erlaubnisse durch den Erlass weiterer Nebenbestimmungen oder Konkretisierung bereits erlassener Nebenbestimmungen an die Leitlinien anzupassen sind. Diese Formulierung spricht dafür, dass das Ministerium damit den nachgeordneten Tierschutzbehörden keine allgemeinen Grundsätze an die Hand gibt, die bei einer nach § 11 Abs. 2 a TierSchG zu treffenden Ermessensentscheidung über die Verfügung von Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 TierSchG im Einzelfall zu beachten sind, sondern zur Verfügung entsprechender Nebenbestimmungen nach den Vorgaben der Leitlinien verpflichtet. Nichts anderes ergibt sich aus der weiteren Formulierung des Erlasses:

"Deshalb möchte ich nicht von vorneherein ausschließen, dass sich im Einzelfall bei einer bestimmten Tierart ein Anlass für punktuelle Modifikationen dieser Leitlinien-Vorgaben ergeben können. In diesem Falle bitte ich mir einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten, sofern dieser bereits auf lokaler Ebene mit allen Beteiligten (zuständige Veterinärbehörde, Tierschutzverbände, Veranstalter etc.) abgestimmt ist. Über die weitere Vorgehensweise wird dann im Einzelfall zu entscheiden sein. Unabhängig davon bitte ich jedoch sicher zu stellen, dass Abweichungen von den bundeseinheitlich abgestimmten Tierbörsen-Leitlinien nur nach vorheriger Abstimmung mit meinem Hause erfolgen."

Durch die Möglichkeit von Modifikationen von den Leitlinien bezogen auf den Erlass von Nebenbestimmungen wird den Tierschutzbehörden kein einzelfallbezogener Spielraum bei der zu treffenden Ermessensentscheidung mehr eingeräumt. Denn danach ist eine Abweichung von den Leitlinien wiederum nur nach vorheriger Abstimmung auf lokaler Ebene und anschließend mit dem Ministerium möglich. Somit werden die dem Ministerium nachgeordneten Tierschutzbehörden zur Umsetzung der Leitlinien im Regelfall und einem aufwendigen Abstimmungsverfahren im Einzelfall verpflichtet. Durch den zwar geschaffenen Ausnahmetatbestand von der Regel der festzuschreibenden Mindestanforderungen entsprechend den Leitlinien wird den nachfolgenden Behörden jedoch keine eigenständige Prüfungskompetenz für Ausnahmetatbestände mehr eingeräumt. Denn hierfür wird den nachgeordneten Behörden ein aufwändiges Abstimmungsverfahren vorgeschrieben. Unter anderem werden die nachgeordneten Tierschutzbehörden zu einer vorherigen Abstimmung mit allen Beteiligten verpflichtet, wobei das Ministerium auch die Tierschutzverbände aufzählt. Für ein solches Verfahren unter zwingender Beteiligung der Tierschutzverbände fehlt es jedoch derzeit an einer Rechtsgrundlage. Zur Zeit gibt es nämlich in Nordrhein-Westfalen lediglich einen Gesetzentwurf der Landesregierung vom 4. Juli 2012 (Drucksache 16/177) für ein Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine. Darin heißt des unter "A, Problem und Regelungsbedarf" unter anderem:

"Mit diesem Gesetz soll anerkannten Tierschutzvereinen ein Verbandklagerecht eingeräumt werden, damit sie die Interessen der Tiere als deren Treuhänder nicht nur aussprechen, sondern erforderlichenfalls auch vor Gericht geltend machen und einklagen können...Zugleich soll anerkannten Tierschutzvereinen die Mitwirkung an tierschutzrelevanten Rechtssetzungs- und Verwaltungsverfahren ermöglicht werden, um auch in diesem Bereich bestehende Ungleichgewicht abzubauen..."

Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass die vom Bundesministerium herausgegebenen Leitlinien sich nach dem Inhalt der Einleitung ausdrücklich als Orientierungs- und Auslegungshilfe bei der Anwendung einschlägiger Rechtsnormen verstehen. Danach kommt ihnen auch nicht der Charakter von Verwaltungsrichtlinien zu.

Ungeachtet dieser Selbstbeschreibung ihres rechtlich relevanten Charakters besitzen die Leitlinien weder eine verwaltungsinterne Verbindlichkeit im Sinne von Verwaltungsvorschriften noch eine sonstige rechtliche Verbindlichkeit. Sie stellen vielmehr eine Orientierungshilfe für den Vollzug des Tierschutzgesetzes dar.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 25. September 1997 - 20 A 688/96 -, zitiert nach Juris; Beschluss vom 27. Mai 2008 - 20 A 320/07 -; Thüringisches OVG, Urteil vom 28. September 2000 - 3 KO 700/99 -, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Rechtsprechungs-Report (NVwZ RR); Verwaltungsgericht (VG) Oldenburg, Urteil vom 13. Juni 2012 - 11 A 1266/11 -, zitiert nach juris; VG Minden, Urteil vom 18. November 2010 - 2 K 2485/08 -, zitiert nach Juris; Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., Rdnr. 44 ff. zu § 2 TierSchG

Die Erforderlichkeit der Umsetzung der in den Leitlinien zur Ausrichtung von Tierbörsen unter Tierschutzgesichtspunkten ausgearbeiteten Orientierungshilfe ist im Hinblick auf den Erlass von Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis nach § 11 TierSchG im konkreten Fall der einzelnen Tierbörse zu prüfen. Diese Prüfungsmöglichkeit wird jedenfalls aufgrund der Formulierung des Erlasses des MKULNV vom 14. Juni 2011 für die nachgeordneten Tierschutzbehörden erheblich beschränkt.

Selbst wenn das Gericht die verwaltungsinterne Beachtlichkeit des Erlasses vom 14. Juni 2011 für die Beklagte bei ihrer Entscheidung über die nachträgliche Verfügung weiterer Auflagen zur der der Klägerin erteilten Erlaubnis unterstellt, erweist letztere sich als ermessensfehlerhaft. Die Tierschutzbehörde hat nämlich auch bei Vorliegen ermessenslenkender verwaltungsinterner Vorschriften stets von sich aus zu prüfen, ob die vorgesehene Regelung unter Berücksichtigung der gesetzlichen Ermächtigung oder sonstiger rechtlicher Vorgaben auf den Einzelfall passt oder ob eine Abweichung geboten ist, um dem Einzelfall angemessen Rechnung zu tragen.

Vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rdnr. 27 a zu § 40 VwVfG.

Für entsprechende Erwägungen der Beklagten lassen sich weder dem Tenor noch der Begründung der angefochtenen "Ergänzungserlaubnis" irgendwelche Anhaltspunkte entnehmen. Insbesondere hat die Beklagte in dem Bescheid keinerlei Erwägungen zu Sinn und Zweck der Auflagen oder möglichen Ausnahmen von den getroffenen Auflagen im Einzelfall angestellt, sondern deutlich zum Ausdruck gebracht, zum Erlass der Auflagen "angewiesen" zu sein und dem für sie als nachgeordneter Behörde "bindenden Erlass" nachzukommen.

Die Beklagte hat durch die mit der Klageerwiderung vorgenommene weitere Begründung der Auflagen der Ergänzungserlaubnis auch nicht eine Ermessensentscheidung in zulässiger Weise im Sinne des § 114 Satz 2 VwGO ergänzt. Nach dieser Vorschrift kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im gerichtlichen Verfahren ergänzen. Dies setzt jedoch voraus, dass eine Ermessensentscheidung bereits getroffen wurde. Das war hier jedoch gerade nicht der Fall.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Das Gericht sieht von einer Zulassung der Berufung gegen das Urteil ab, weil die nach §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO erforderlichen Voraussetzungen nicht vorliegen.