Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 K 3934/08

Tatbestand:

Der am 6. August 1955 geborene Kläger steht als Polizeidirektor - BesGr. A 15 BBesO - im Dienst des beklagten Landes und ist bei dem Landrat des Ennepe-Ruhr-Kreises als Kreispolizeibehörde beschäftigt. Die Beförderung des Klägers zum Polizeidirektor erfolgte im Jahre 1999.

Für den Zeitraum vom 1. August 2005 bis zum 31. August 2008 erhielt der Kläger am 18. November 2008 eine dienstliche Regelbeurteilung gemäß Nr. 3.1 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (RdErl. d. Innenministeriums vom 25. Januar 1996 - IV B 1 - 3034 H) - MBl. NRW. S. 278 - in der Fassung des Runderlasses vom 19. Januar 1999 - MBl. NRW. S. 96 - (BRL Pol).

Der Erstbeurteiler - Landrat C. - erkannte dem Kläger dabei im Gesamturteil, allen Hauptmerkmalen und sämtlichen Submerkmalen jeweils 5 Punkte zu. Diese Benotung begründete er außerhalb des Beurteilungsvordrucks in einem gesonderten Schreiben vom 10. September 2008. Damit entsprach er einer diesbezüglichen Bitte des Endbeurteilers, der in den der Erstellung der Erstbeurteilung vorangegangenen Maßstabsbesprechungen vom 30. Juli 2008 und 13. August 2008 geäußert hatte, da er beabsichtige, die Richtsätze der Nr. 8.2.2 BRL Pol unter Wahrung der Einzelfallgerechtigkeit zu berücksichtigen, bitte er, Vorschläge für Beurteilungen mit einer Gesamtnote von 4 oder 5 Punkten mit einer kurzen separaten Begründung außerhalb des Beurteilungsvordrucks zu versehen. Die Erstbeurteilung nebst separater Begründung leitete der Erstbeurteiler dem Endbeurteiler unter dem 10. September 2008 zu.

Der Endbeurteiler - Ministerialrat (MR) T. - wich von dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers ab und benotete den Kläger im Gesamturteil und in allen Hauptmerkmalen jeweils mit 4 Punkten. Ferner versah er die Beurteilung mit einer Anlage, in der er Begründungen nach Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol und Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol vornahm.

Der Beurteilung des Klägers vom 18. November 2008 ging eine "Endbeurteilerbesprechung" vom 5. November 2008 voran. An dieser Besprechung nahmen neben dem Endbeurteiler u. a. der Inspekteur der Polizei (IdP) X. und Landeskriminaldirektor (LKD) C1. teil.

In der für den Kläger maßgeblichen Vergleichsgruppe der Beamten der BesGr. A 15 BBesO, die aus insgesamt 167 Beamten bestand, erhielten 7 Beamte (= 4,19 %) 5 Punkte, 44 Beamte (26,35 %) 4 Punkte und 116 Beamte (= 69,46 %) 3 Punkte im Gesamturteil.

In der den Beurteilungszeitraum vom 1. März 1999 bis zum 28. Februar 2002 betreffenden Regelbeurteilung hatte der Kläger im Gesamturteil und allen Hauptmerkmalen jeweils 4 Punkte erhalten. In der den Beurteilungszeitraum vom 2. März 2002 bis zum 31. Juli 2005 betreffenden Regelbeurteilung waren ihm im Gesamturteil und den Hauptmerkmalen "Leistungsverhalten", "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" jeweils 4 Punkte zuerkannt worden, im Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" war er mit 5 Punkten benotet worden.

Am 13. Dezember 2008 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung führt er aus:

Die angefochtene Beurteilung sei zum einen rechtswidrig, weil entgegen den Richtsätzen (Nr. 8.2.2 BRL Pol) das Gesamturteil "5 Punkte" nur in 7 Fällen (4,19 %) vergeben worden sei.

Es sei ferner nicht nachvollziehbar, wie der Endbeurteiler, der seine, des Klägers, tägliche Arbeit aus eigener Anschauung nicht gekannt habe, vom Votum des Erstbeurteilers habe abweichen können. Denn an der Endbeurteilerkonferenz habe der Erstbeurteiler nicht teilgenommen. Vielmehr seien nur solche Personen anwesend gewesen, die selbst im Innenministerium tätig gewesen seien und die seine tägliche Arbeit nicht gekannt hätten. Zwar könne sich der Endbeurteiler auf Tatsachenfeststellungen Dritter stützen. Vorliegend habe es solche Berichte Dritter jedoch nur insofern gegeben, als der Erstbeurteiler - außerhalb des Beurteilungsformulars - eine separate Begründung für die Erstbeurteilung mit "5 Punkten" abgegeben habe. Da der Endbeurteiler keine darüber hinausgehenden Erkenntnisse über ihn gehabt habe, sei eine Abweichung vom Votum des Erstbeurteilers nicht möglich gewesen. Soweit der Beklagte geltend gemacht habe, der Endbeurteiler habe auf die Sachkunde von IdP X. und LKD C1. zurückgegriffen, sei dazu festzustellen, dass Letzterer allenfalls etwas für ihn, den Kläger, Positives zur Notenfindung habe beisteuern können. Denn seine Behörde rangiere unter den Besten des Landes. Der Inspekteur der Polizei habe nichts zu seiner dienstlichen Beurteilung sagen können, weil er mit ihm keinen unmittelbaren Arbeitskontakt in seiner, des Klägers, Behörde gehabt habe. Man habe sich - wenn überhaupt - bei landespolitischen Themen getroffen, die für sämtliche Beschäftigten des höheren Dienstes relevant gewesen seien. Aussagen zum persönlichen Leistungs- und Führungsverhalten seien daher durch die angeblich Sachkundigen nicht möglich, da diese in der Behörde nie gewesen seien und auch sonst keine Arbeitskontakte auf dieser Ebene gehabt hätten.

Die dienstliche Beurteilung vom 18. November 2008 enthalte des Weiteren keine Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol entsprechende Begründung, da in der der Beurteilung als Anlage beigefügten Begründung lediglich auf den Quervergleich mit den anderen Beamten der Vergleichsgruppe abgestellt werde. Einzuwenden sei darüber hinaus, dass mehrere Teilnehmer der Endbeurteilerkonferenz Erstbeurteiler gewesen seien. Überdies sei zu beanstanden, dass die Zahl der mit 5 Punkten beurteilten Beamten der Zahl der zu besetztenden Funktionen der BesGr. A 16 BBesO entsprochen habe. Schließlich sei die Beurteilung auch deswegen rechtswidrig, weil sie in Anbetracht der Submerkmale unplausibel sei.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, die über ihn, den Kläger, erstellte dienstliche Beurteilung vom 18. November 2008 aufzuheben und eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über ihn zu erstellen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, die vom Endbeurteiler gewählte Vorgehensweise, die Richtsatzvorgaben hinsichtlich der Bestnote (5 Punkte) nicht auszuschöpfen, sondern nur 4 % der Vergleichsgruppe mit dieser Note zu beurteilen, stehe im Einklang mit Nr. 8.2.2 BRL Pol. Anders als z. T. andere Beurteilungsrichtlinien gäben die BRL Pol in Nr. 8.2.2 ausdrücklich eine "Obergrenze" als Richtsatz im Sinne eines Orientierungsrahmens vor.

Zur Zusammensetzung der Beurteilerbesprechung sei festzustellen, dass es nach den Erläuterungen zu Nr. 9.2 Abs. 1 BRL Pol sinnvoll sei, den Personenkreis nicht zu sehr auszudehnen. Ziel sei es, den Quervergleich innerhalb einer Vergleichsgruppe vorzunehmen und den Endbeurteiler bei der Einhaltung eines gleichen Beurteilungsmaßstabes zu beraten. Diesen Maßgaben habe der Endbeurteiler entsprochen, indem er in der Endbeurteilerbesprechung u. a. auf die Personen- und Sachkunde der ranghöchsten Polizeivollzugsbeamten des Landes zurückgegriffen habe, nämlich IdP X. und LKD C1. . Zudem habe ihm zum Zeitpunkt der Schlusszeichnung die vom Erstbeurteiler erstellte Begründung (vom 10. September 2008) für dessen Prädikatsvorschlag vorgelegen, die in seine Urteilsbildung eingeflossen sei. Entgegen den Ausführungen des Klägers hätten die Bediensteten X. und C1. durch ihre Sachkenntnis zum Ziel der Beurteilerbesprechung, den Endbeurteiler bei der Einhaltung eines gleichen Beurteilungsmaßstabes zu beraten, beigetragen. Hierzu zähle auch das Wissen um die einschlägigen Statistiken zur Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Kontext gelte es aber auch stets einen unmittelbaren Ursachen-Wirkungszusammenhang zwischen der strategischen Schwerpunktsetzung des Beamten und der positiven Entwicklung der Fallzahlen der Behörde herzustellen. Hierzu sei gerade auch die Begründung des Erstbeurteilers zum Prädikatsvorschlag herangezogen worden.

Was die Begründungspflicht nach Nr. 8.1 BRL Pol anbelange, so habe der Endbeurteiler explizit darauf hingewiesen, dass es sich bei der Vergleichsgruppe um eine Gruppe mit Beamten handele, die schon ihm Rahmen ihres bisherigen dienstlichen Werdegangs kontinuierlich besonders herausragende Leistungen gezeigt hätte, ohne die eine Beförderung in das Amt der BesGr. A 15 BBesO nicht erfolgt wäre. In der aktuellen Vergleichsgruppe sei die Leistungsdichte im Verhältnis zur Vergleichsgruppe des Beurteilungsverfahrens des Jahres 2005 wesentlich angestiegen. Seine Behauptung, der Endbeurteiler habe sich bei der Vergabe von 5-Punkte-Benotungen an der Anzahl der zur Verfügung stehenden Dienstposten der BesGr. A 16 BBesO orientiert, habe der Kläger nicht belegt; dieser Behauptung werde entschieden widersprochen.

Ferner hat die Unterzeichnerin des Klageerwiderungsschreibens vom 13. Mai 2008, MR'in I. , darin ausgeführt, hiermit setzte sie im Einvernehmen mit dem Endbeurteiler, MR T1. , sämtliche Submerkmale der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung jeweils um einen Punkt auf 4 Punkte herab. Damit werde die im Landesvergleich zu wohlwollende, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichende Grundhaltung des Erstbeurteilers korrigiert.

In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten u. a. zur Frage der Personen- und Sachkunde (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol) der Beamten X. und C1. Stellung genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage ist begründet. Die angefochtene dienstliche Beurteilung des Klägers vom 18. November 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der streitigen Beurteilung und auf Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte sind dienstliche Beurteilungen nur beschränkt gerichtlich überprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung (hier: § 93 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - LBG -, § 104 LBG a. F.) ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Demnach kann das Gericht die Entscheidung darüber, wie Eignung, Befähigung und fachliche Leistung eines Beamten zu bewerten sind, nicht mittels eigener Subsumtion eines Tatbestandes unter eine gesetzliche Vorschrift nachvollziehen. Vielmehr beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Überprüfung einer dienstlichen Beurteilung darauf, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Maßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seine Dienstvorgesetzten nachzeichnet oder diese gar durch seine eigene Beurteilung ersetzt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, ZBR 1981, 195; OVG NRW, Urteile vom 18. November 1986 - 6 A 1392/84 - und vom 29. September 1992 - 6 A 133/90 - sowie Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161, und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.

Allerdings ist der Dienstherr, wenn er - wie hier - Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, aufgrund des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -) zu ihrer Beachtung verpflichtet. Das Gericht kann in diesen Fällen überprüfen, ob die Richtlinien eingehalten worden sind und ob sie mit § 93 LBG bzw. § 104 LBG a. F. und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1980 - 2 C 13.80 -, ZBR 1981, 315.

Nach diesen Maßstäben erweist sich die angegriffene dienstliche Beurteilung als rechtswidrig. Sie verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol.

Nach Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 1 BRL Pol ist der Schlusszeichnende zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Er entscheidet abschließend über die Beurteilung der Hauptmerkmale sowie über das Gesamturteil (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 2 BRL Pol). Gemäß Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol zieht er hierzu zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u. a. die Gleichstellungsbeauftragte, heran (Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 4 BRL Pol).

Hinsichtlich der Anforderungen, die an die zur Beratung nach Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol hinzuzuziehenden Bediensteten zu stellen sind, gilt Folgendes: Gemäß den zu Nr. 9.2 BRL Pol ergangenen Erläuterungen (vgl. dort S. 127) entscheidet der Schlusszeichnende, wer an der Beurteilerbesprechung teilnimmt, wobei es sinnvoll ist, den Personenkreis nicht zu sehr auszudehnen. Die weiteren Bediensteten im Sinne der Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol müssen trotz der ihnen abverlangten Personen- und Sachkunde die zu beurteilenden Beamten nicht selbst kennen und aus eigener Anschauung beurteilen können. Nr. 9.1 Abs. 3 Satz 2 BRL Pol gilt insoweit nicht.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. Mai 1998 - 1 K 4752/97 -, S. 9 des amtl. Urteilsumdr.; Urteil vom 20. Mai 1998 - 1 K 4852/97 -, S.13 f. des amtl. Urteilsumdr.; Urteil vom 20. Mai 1998 - 1 K 4278/97 -, S. 9 des amtl. Urteilsumdr.; VG Minden, Urteil vom 3. Juni 1998 - 4 K 4044/97 -, S. 6 d. amtl. Urteilsumdr.; Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW, NWVBl. 2001, 121 (128).

Es genügt vielmehr, dass die Teilnehmer der Beurteilerbesprechung sich in anderer Weise kundig machen.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 3. Juni 1998 - 4 K 4044/97 -, S. 7 d. amtl. Urteilsumdr.; Willems, a.a.O.

Dementsprechend müssen die Erstbeurteiler zur Beurteilerbesprechung nicht hinzugezogen werden.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. Mai 1998 - 1 K 4278/97 -, S. 9 des amtl. Urteilsumdr.; VG Minden, Urteil vom 3. Juni 1998 - 4 K 4044/97 -, S. 8 d. amtl. Urteilsumdr.; Willems, a.a.O., m. w. N.

Andererseits ist ihre Teilnahme aber auch nicht schädlich; u. U. kann es auch zu einer partiellen oder vollständigen Identität der weiteren personen- und sachkundigen Bediensteten mit dem Erstbeurteilerkreis kommen, wenn bereits die Erstbeurteilung auf einer höheren Hierarchiestufe angesiedelt wird.

Vgl. Willems, a.a.O., m. w. N.

Gemessen an diesen Grundsätzen haben an der im Innenministerium durchgeführten Beurteilerbesprechung vom 5. November 2008 Bedienstete, die bezogen auf den Kläger über eine hinreichende Personen- und Sachkunde im Sinne der Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol verfügten, nicht teilgenommen. Es lässt sich nicht feststellen, dass die vom Beklagten insoweit allein namentlich benannten Bediensteten IdP X. und LKD C1. hinsichtlich des Klägers im erforderlichen Maße personen- und sachkundig waren.

Bei Zugrundelegung des vom Beklagten schriftsätzlich Dargelegten sowie des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung beschränkten sich die persönlichen Kontakte zwischen dem Kläger und den Beamten X. und C1. im Beurteilungszeitraum auf die zweimal jährlich durchgeführten Führungsbesprechungen. Nach den Ausführungen des Beklagten ergaben sich darüber hinausgehende Erkenntnisse der Beamten X. und C1. daraus, dass sie als Leiter der Referate 41 und 42 im Innenministerium die insgesamt 47 Polizeibehörden beobachteten und von den einzelnen Polizeibehörden stammende Statistiken und sonstige Unterlagen auswerteten. Ferner habe es neben den Führungsbesprechungen weitere Tagungen gegeben, an denen die Bediensteten X. und C1. entweder persönlich teilgenommen hätten oder bei denen sie sich durch enge Mitarbeiter hätten vertreten lassen. Zudem habe auch bei aktuellen Ereignissen eine Beobachtung der jeweiligen Polizeibehörde stattgefunden. Darüber hinaus hätten sich (mittelbare) Kontakte im Rahmen von Personalangelegenheiten ergeben.

Ausgehend hiervon mögen - was offen bleiben kann - die Beamten X. und C1. imstande gewesen sein, das Leistungsverhalten und das Leistungsergebnis des Klägers einzuschätzen. Keinesfalls nachvollziehbar ist hingegen, wie es ihnen auf der Grundlage der vorstehend genannten Erkenntnisquellen möglich gewesen sein soll, verlässliche Aussagen zum Sozialverhalten und zur Mitarbeiterführung des Klägers zu treffen und dem Endbeurteiler diesbezüglich das für eine Notenherabsetzung erforderliche Wissen zu vermitteln. Weder ist erkennbar, dass die Bediensteten X. und C1. insoweit eigene Einblicke in die dienstliche Tätigkeit des Klägers hatten, noch ist ersichtlich, dass sie entsprechende Informationen von anderer Seite, namentlich vom Erstbeurteiler, erhalten hatten. Es erschließt sich nicht, dass ohne solche Erkenntnisse beispielsweise das dem Hauptmerkmal "Sozialverhalten" zugeordnete Submerkmal "Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen" bewertet werden konnte. Vor diesem Hintergrund lässt sich zumindest bezogen auf die Hauptmerkmale "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung", die im Rahmen der Endbeurteilung ebenfalls gegenüber der Erstbeurteilung um jeweils einen Punkt abgesenkt worden sind, nicht annehmen, dass die Beurteilerbesprechung vom 5. November 2008 nach Maßgabe der Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol durchgeführt worden ist.

Eine abweichende rechtliche Bewertung ist auch nicht mit Blick auf die separate schriftliche Begründung geboten, die jeder 4- bzw. 5-Punkte-Beurteilung beigefügt werden sollte. Derartige Begründungen können die durch Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol vorgeschriebene Hinzuziehung personen- und sachkundiger Bediensteter nicht ersetzen. Dies gilt erst recht mit Blick darauf, dass die Erstbeurteiler mangels anderslautender Vorgaben über den Inhalt der separaten Begründungen im Wesentlichen frei entscheiden konnten, was ihre Vergleichbarkeit entsprechend relativierte. Im Übrigen ist weder vom Beklagten in schlüssiger Weise dargelegt worden noch anderweitig nachvollziehbar, wie die den Kläger betreffende Begründung des Erstbeurteilers Grundlage für die Absenkung insbesondere der Hauptmerkmale "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" sein konnte, da sich diesbezüglich in den in Rede stehenden Ausführungen des Erstbeurteilers allenfalls für den Kläger positive Feststellungen finden.

Des Weiteren lässt sich die Annahme eines Verstoßes gegen die Bestimmung der Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol entgegen der Auffassung des Beklagten nicht unter Hinweis darauf verneinen, zu der Handhabung des Beklagten habe es keine Handlungsalternative gegeben. Dieser Einwand ist schon deshalb nicht stichhaltig, weil es jedenfalls möglich gewesen wäre, die für eine Notenherabsetzung erforderlichen Erkenntnisse zum Sozial- und Führungsverhalten des Klägers durch eine entsprechende Befragung des Erstbeurteilers zu gewinnen.

Die erforderliche potentielle Kausalität zwischen Beurteilungsfehler und Beurteilungsergebnis ist gegeben. Es lässt sich nicht ausschließen, dass der Kläger bei Vermeidung des aufgezeigten Beurteilungsmangels eine bessere Beurteilung erhalten hätte.

Ist die angegriffene Beurteilung aus den dargelegten Gründen rechtsfehlerhaft, so vermittelt dies dem Kläger den streitbefangenen Aufhebungs- und Neubeurteilungsanspruch. Angesichts dessen bedarf keiner Entscheidung mehr, ob bzw. inwieweit die weiteren Einwände des Klägers gegen die streitbefangene Beurteilung durchgreifen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.