Verwaltungsgericht Arnsberg, 13 K 3076/03

T a t b e s t a n d

Der Kläger steht als Beamter im Dienst der Beklagten.

Anfang April 2003 wies die Beklagte ihre Bediensteten per Rundschreiben darauf hin, dass die Bearbeitung von Beihilfeanträgen mit Wirkung vom 01. Mai 2003 auf den Kreis T1 übertragen werde. Hintergrund bildete eine entsprechende Vereinbarung über die Bearbeitung von Beihilfeanträgen zwischen der Beklagten und dem Kreis T1, die auf der Grundlage des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit getroffen wurde und auf deren näheren Inhalt Bezug genommen wird.

Daraufhin begehrte der Kläger von der Beklagten unter Berufung auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, seine Beihilfeanträge auch zukünftig durch ihre Mitarbeiter bearbeiten und entscheiden zu lassen.

Mit Bescheid vom 25. April 2003 lehnte die Beklagte das Begehren des Klägers ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die persönlichen Daten des Klägers beim Kreis T1 in gleicher Weise wie bei ihr geschützt seien.

Mit seinem Widerspruch machte der Kläger im Wesentlichen geltend, dass die Weitergabe seiner höchstpersönlichen Daten an den Kreis T1 nicht mit den Vorschriften des Landesbeamtengesetzes über die Personalakten vereinbar sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juli 2003 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte zur Begründung sinngemäß im Wesentlichen aus: Die Übertragung der Beihilfebearbeitung auf den Kreis T1 sei anders als die Übertragung auf Private deshalb zulässig, weil sie auf einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung beruhe. Die Datenschutzbestimmungen würden auch beim Kreis T1 eingehalten, gleiches gelte für die Anforderungen an die Führung von Beihilfeakten.

Am 05. August 2003 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er sein bisheriges Vorbringen ergänzt und vertieft.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 25. April 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. Juli 2003 zu verurteilen, es zu unterlassen, seine (des Klägers) Beihilfeanträge nebst Beihilfeakten zwecks Bearbeitung dem Kreis T1 zu überlassen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung ihres Antrags nimmt sie Bezug auf die Argumentation in dem Widerspruchsbescheid und macht ergänzend geltend, dass die Vorschriften des Landesbeamtengesetzes über die Personalakten eine Übertragung von Aufgaben in diesem Bereich nicht von vornherein ausschlössen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsakten der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig.

Statthaft ist eine allgemeine Leistungsklage in Gestalt der vorbeugenden Unterlassungsklage. Die analog § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderliche Klagebefugnis des Klägers folgt jedenfalls aus dem auch im Beamtenrecht anwendbaren Recht auf informationelle Selbstbestimmung,

vgl. allgemein Kathke in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Band 2, Teil C, Vor §§ 102 ff. Rz. 13 ff.

gegebenenfalls konkretisiert durch die §§ 102a, 102d des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG).

Das nach § 126 Abs. 3 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) auch bei Leistungsklagen erforderliche Vorverfahren ist durchgeführt worden.

Ein angesichts des begehrten vorbeugenden Rechtsschutzes erforderliches qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis ist ebenfalls zu bejahen. Zunächst ist das nach Ansicht des Klägers zu unterlassende Verwaltungshandeln hinreichend konkret, weil die Beklagte und der Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Bearbeitung von Beihilfen (im Folgenden: Vereinbarung) geschlossen haben, die nach der Veröffentlichung im Amtsblatt der Bezirksregierung B1 (Nr. 33/2003) inzwischen in Kraft getreten ist (vgl. § 7 der Vereinbarung), die eine Bearbeitung von Beihilfeanträgen der Bediensteten der Beklagten durch den Kreis vorsieht (§ 1 Abs. 1 der Vereinbarung) und die zu diesem Zweck die Überlassung der Beihilfeakten an den Kreis regelt (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 der Vereinbarung). Da die Beklagte ferner alle ihre Bediensteten darauf hingewiesen hat, dass ab dem 01. Mai 2003 der Kreis für die Bearbeitung der Beihilfeanträge zuständig sei, und damit zu verstehen gegeben hat, dass sie zukünftig entsprechend der Vereinbarung verfahren wird, kann dem Kläger nicht angesonnen werden, zunächst einen Beihilfeantrag bei der Beklagten zu stellen, um erst nach der Weiterleitung an den Kreis und damit nach der (möglichen) Verletzung seiner Rechte um Rechtsschutz nachzusuchen.

Die Klage ist auch begründet.

Der angegriffene Bescheid vom 25. April 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. Juli 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Dieser hat einen Anspruch darauf, dass die Beklagte es unterlässt, seine Beihilfeanträge nebst der Beihilfeakten zwecks Bearbeitung an den Kreis zu leiten. Die Führung der Beihilfeakte des Klägers durch den Kreis ist mangels (formeller) gesetzlicher Grundlage rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

Vorauszuschicken ist zunächst, dass die Unterlagen über Beihilfen nach § 102a Satz 1 LBG als Teilakte zu führen sind, die nach § 102 Abs. 2 Satz 1 LBG eine Untergliederung der Personalakte darstellt. Die Führung von Personalakten und deren Verwendung im weiteren Sinne sind in den §§ 102 ff. LBG dezidiert geregelt. Diese Regelungen gelten sämtlich auch für Beihilfeakten, soweit nicht § 102a LBG Sonderregelungen enthält.

Weiterhin ist vorauszuschicken, dass die Bearbeitung von Beihilfeanträgen der Bediensteten der Beklagten durch den Kreis in dem durch die Vereinbarung geregelten Umfang (vgl. § 1 Abs. 2) nur dann möglich und sinnvoll ist, wenn dem Kreis die Beihilfeakten im Sinne von § 102a Satz 1 LBG zur Verfügung stehen und er diese (weiter)führt. Dass die Bearbeitung der Beihilfeanträge durch den Kreis mit der Führung der Beihilfeakten verbunden ist, ergibt sich explizit aus § 3 der Vereinbarung, der in seinem Abs. 2 Satz 1 die Übergabe der Beihilfeakten der Beklagten an den Kreis vorsieht und der in den folgenden Bestimmungen detaillierte Regelungen zur Aktenführung durch den Kreis enthält, wobei in Abs. 3 im Wesentlichen die Vorgaben des § 102a LBG übernommen werden.

Eine Aktenführung (der Beihilfeakte) durch den Kreis ist jedoch nicht zulässig.

Den §§ 102 ff. LBG ist es immanent, dass sie in Bezug auf Personalakten das Verhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn regeln. Auch wenn sich diese Vorschriften im Abschnitt über die Rechte des Beamten (Abschnitt III, Nr. 2) befinden und in § 102 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBG geregelt wird, dass über jeden Beamten eine Personalakte zu führen ist, ohne dass ausdrücklich ein Adressat dieser Verpflichtung genannt wird, ist es angesichts der Qualifizierung des Beamtenverhältnisses als (besonderes) Dienst- und Treueverhältnis (vgl. § 48 BRRG, § 85 LBG) zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn unzweifelhaft, dass die Verpflichtung zur Personalaktenführung und die weiteren damit in Zusammenhang stehenden, im Einzelnen in den §§ 102 ff. LBG geregelten Verpflichtungen allein den Dienstherrn des Beamten treffen. Dementsprechend bezieht sich beispielsweise die in § 102 Abs. 3 Satz LBG geregelte Zugangsbeschränkung auf Beschäftigte des Dienstherrn des Beamten,

vgl. Kathke, aaO., § 102 Rz. 156; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -, S. 9 des Abdrucks; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. April 2002 - 2 A 10209/02 - in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 2002, 368 (368).

und zwar auf Beschäftigte der personalaktenführenden Behörde (des Dienstherrn), während sich die Vorlage an andere Behörden oder Dritte nach § 102d LBG bestimmt.

Vgl. Kathke, aaO., § 102 Rz. 137.

Die allgemein in § 102 Abs. 3 Satz 1 LBG geregelte Zugangsbeschränkung auf bestimmte Beschäftigte des Dienstherrn gilt in verstärktem Maße für Beihilfeakten, die nach § 102a Satz 3 LBG einem weitergehenden Zugangsverbot unterliegen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -, S. 8 f. des Abdrucks; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. April 2002 - 2 A 10209/02 -, aaO.

Berücksichtigt man schließlich, dass die detaillierten Aktenführungsregelungen darauf zurückgehen, dass als Folge verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung das Persönlichkeitsrecht des Beamten im Rahmen einer effektiven Verwaltung von Personalakten möglichst umfassend gesichert werden sollte,

vgl. Kathke, aaO., Vor §§ 102 ff. Rz. 3 f., 13 ff.,

dann ist es unzweifelhaft, dass vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelungen ausschließlich der Dienstherr des Beamten, d.h. ist hier die Beklagte, die Personalakten einschließlich der Beihilfeakten führen darf, eine Führung der Beihilfeakte durch den Kreis also unzulässig ist.

Bestätigt wird dieses Ergebnis mit Blick auf § 102d LBG. Wenn der Gesetzgeber in dieser Vorschrift ausdrücklich bestimmt hat, dass die Vorlage der Personalakte ohne Einwilligung des Beamten nur gegenüber bestimmten Behörden (Abs. 1 Satz 1 und 2) oder Ärzten (Abs. 1 Satz 3) zu bestimmten Zwecken zulässig ist und an Dritte lediglich Auskünfte aus der Personalakte mit Zustimmung des Beamten erteilt werden dürfen (Abs. 2), d.h. eine Vorlage der Personalakte gegenüber Dritten unzulässig ist, dann ergibt sich daraus, dass die Übertragung der gesamten Aktenführung erst recht nicht zulässig ist. Denn wenn der Gesetzgeber dem Dienstherrn durch § 102d LBG bereits bei der Verwendung der Personalakte relativ enge Grenzen gesetzt hat, kann nicht davon ausgegangen werden, dass er eine Aktenführung durch andere als den Dienstherrn zulassen wollte.

Zur Klarstellung ist darauf hinzuweisen, dass § 102d LBG als Ermächtigungsgrundlage für eine Aktenführung durch den Kreis bereits deshalb ausscheidet, weil die Vorschrift nach den vorstehenden Ausführungen nur bestimmte Verwendungsarten der Personalakte regelt, nicht jedoch die Weitergabe oder Übertragung zum Zwecke der (generellen) Aktenführung. Selbst wenn man davon ausginge, dass mit der Vorlage von Akten im Sinne von § 102d Abs. 1 Satz 1 bis 3 LBG auch die Aktenführung mit umfasst wäre, lägen die weiteren Voraussetzungen der Vorschrift hier nicht vor.

Eine andere Ermächtigungsgrundlage, die eine Übertragung der Führung der Beihilfeakten zuließe, enthält das Landesbeamtengesetz nicht. Vielmehr ergibt sich aus einer systematischen Betrachtung der §§ 94 ff. LBG, dass eine Übertragung nicht zulässig ist. Die Verpflichtung zur Gewährung von Besoldung (§ 95 LBG), Versorgung (§ 96 LBG) und sonstigen Leistungen (§ 97 LBG) trifft nach § 94 LBG den Dienstherrn des Beamten. Von der Rechtsnatur her sind Beihilfeleistungen als Fürsorgeleistungen im Sinne von § 97 LBG zu qualifizieren. Denn sie werden nicht auf Grund der Besoldungsgesetze (§ 95 LBG) oder des Beamtenversorgungsgesetzes (§ 96 Abs. 1 LBG) gewährt, sondern ergeben sich aus der Beihilfenverordnung (BVO), die ihrerseits auf dem sich im Unterabschnitt des Landesbeamtengesetzes über Fürsorge und Schutz des Beamten befindlichen § 88 Satz 4 LBG beruht. Eine Möglichkeit für den Dienstherrn, Zuständigkeiten im Bereich der nach § 94 LBG zu gewährenden Leistungen zu übertragen, was gegebenenfalls die Übertragung der Aktenführung mit einschließt, hat der Gesetzgeber jedoch lediglich in § 96 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 LBG für die Versorgungsberechtigten der Gemeinden u.a. vorgesehen. Daraus ergibt sich, dass eine Übertragung von Zuständigkeiten einschließlich des Rechts der Aktenführung im Bereich der Besoldung und der sonstigen Leistungen, zu den nach den vorstehenden Ausführungen die Beihilfeleistungen gehören, nicht zulässig ist.

§ 15 Abs. 2 BVO scheidet als Grundlage für eine Aktenführung durch den Kreis ebenfalls aus. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Verordnungsgeber mit § 15 Abs. 2 BVO auch die Frage der Aktenführung inzident dahingehend geregelt hat, dass die die Beihilfefestsetzung übernehmende Stelle zugleich für die Aktenführung zuständig wird, ist diese Bestimmung unwirksam. Zum einen halten sich Regelungen zur Aktenführung nicht im Rahmen dessen, was der Verordnungsgeber nach der Ermächtigungsgrundlage des § 88 Satz 4 LBG, näher konkretisiert durch die Sätze 1, 2, 3 und 5 dieser Vorschrift, durch die Beihilfenverordnung regeln darf. Unabhängig davon kann die durch das Landesbeamtengesetz als Gesetz im formellen Sinne festgelegte Aktenführung durch den Dienstherrn ohnehin nicht durch eine Rechtsverordnung der Exekutive geändert werden.

Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf die Kommentarliteratur (Schütz, Beamtenrecht, § 102 LBG NRW, Rdz. 156") berufen kann, weil die dortigen Äußerungen im Hinblick auf die hier zu entscheidende Rechtsfrage zumindest inkonsequent sind. Zwar wird in dem zitierten Kommentar allgemein zu Personalakten die Auffassung vertreten, dass ein Outsourcing in Sinne des Einsatzes externer EDV-Unternehmen zulässig sei, wenn es sich um Einrichtungen gemäß § 11 Abs. 2 NRW DSG handele, weil deren Beschäftigte ebenfalls den besonderen Sanktionsdrohungen unterlägen (gemeint sind disziplinar- bzw. arbeitsrechtliche Sanktionen bei Verstößen gegen das Personalaktengeheimnis).

Vgl. Kathke, aaO., § 102 Rz. 157, nicht wie von der Beklagten zitiert Rz. 156.

Dieser Ansatz lässt sich mit der vorstehenden Rz. 156 jedoch kaum in Einklang bringen. Dort wird zum einen darauf hingewiesen, dass sich die Regelung in § 102 Abs. 3 LBG über den Zugang zu Personakten implizit auf Beschäftigte des Dienstherrn beziehe. Zum anderen wird darauf hingewiesen, dass § 102d LBG einem Outsourcing entgegenstehe, weil dessen Voraussetzungen für eine Übermittlung von Personalaktendaten durch Auskunft tatsächlich nicht erfüllbar erschienen. Wenn jedoch die §§ 102 ff. LBG, wie bereits oben dargelegt, ausschließlich die Personalaktenführung durch den Dienstherrn des jeweiligen Beamten regeln, folgt daraus im Umkehrschluss, dass ein Outsourcing, das zu einer Personalaktenführung durch andere (Dritte) führt, nicht bzw. nur auf Grund einer gesonderten gesetzlichen Grundlage möglich ist. Darauf, ob möglicherweise bei einer Aktenführung durch den Dritten die Einhaltung der Vorschriften der §§ 102 ff. LBG in gleicher Weise wie bei einer Aktenführung durch den Dienstherrn selbst gewährleistet ist, kommt es nicht an. Ebenfalls irrelevant ist, dass bei der Bearbeitung der Beihilfeanträge durch den Kreis die geltenden Datenschutzbestimmungen eingehalten würden, weil die beamtenrechtlichen Vorschriften der §§ 102 ff. LBG die allgemeinen datenschutzrechtlichen Bestimmungen verdrängen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -, S. 8 des Abdrucks mit weiteren Nachweisen.

Auf die sich aus den §§ 102 ff. LBG ergebende Unzulässigkeit der Aktenführung durch andere als den Dienstherrn kann sich der Kläger schließlich auch berufen, weil es sich um eine beabsichtigte Folge des geltenden Personalaktenrechts handelt, die gerade dem Schutz des Persönlichkeitsrechts des Beamten dient.

Vgl. in diesem Sinne OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. April 2002 - 2 A 10209/02 -, insoweit nur in juris unter Nr. MWRE 105140200 veröffentlicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.