Verwaltungsgericht Arnsberg, 4 L 2072/02

Gründe:

Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung zulässige Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragsteller vom 29. November 2002 gegen die Ordnungsverfügungen des Antragsgegners vom 25. November 2002 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, soweit in den Verfügungen ein Zwangsgeld angedroht wurde,

hat in der Sache keinen Erfolg.

Die in dem Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung der widerstreitenden Interessen fällt zum Nachteil der Antragsteller aus. Bei summarischer Prüfung bestehen keine ernsthaften Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügungen, sodass die Widersprüche der Antragsteller voraussichtlich erfolglos bleiben werden. Auch das für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderliche besondere öffentliche Interesse liegt vor.

Die angefochtenen Verfügungen beruhen in der Sache auf § 61 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW). Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden unter anderem bei der Nutzung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden; hierzu haben sie nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen, unter denen hiernach ein bauaufsichtliches Einschreiten gegen die Antragsteller in Betracht kommt, sind erfüllt. Die von den Antragstellern beabsichtigte Wohnnutzung des von ihnen erworbenen Objektes verstößt gegen das formelle Baurecht, da sie nach § 63 Abs. 1 BauO NRW genehmigungsbedürftig ist und eine entsprechende bauaufsichtliche Genehmigung nicht vorliegt. Deshalb war der Antragsgegner befugt, den Antragstellern die Nutzung des Gebäudes zu Wohnzwecken zu untersagen.

Die Aufnahme der von den Antragsteller beabsichtigten Wohnnutzung stellt eine nach § 63 Abs. 1 BauO NRW genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung einer baulichen Anlage dar. Eine solche Nutzungsänderung liegt vor, wenn die bisherige Nutzung durch eine andere Nutzung ersetzt wird oder ersetzt werden soll und sich die neue Nutzung von der bisherigen derart unterscheidet, dass sie anderen oder weiter gehenden Anforderungen bauplanungs- oder bauordnungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann. Das ist schon dann der Fall, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann.

Vgl. hierzu Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 29. Januar 1997 - 11 A 2980/94 -, Bau- rechtssammlung (BRS) 59 Nr. 27; Beschluss vom 13. November 1995 - 11 B 2161/95 -, BRS 57 Nr. 184; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Kommentar zur BauO NW, § 3 Rdnr. 32 u. § 63 Rdnr. 64, jeweils m. w. N.

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt. Mit der neuen beabsichtigten Nutzung wird die Variationsbreite der bisherigen Nutzung verlassen, wodurch die Genehmigungsfrage neu aufgeworfen wird. Entgegen der Argumentation der Antragsteller ist das von ihnen erworbene Gebäude ausschließlich als Wohnhaus für den Inhaber der auf dem Grundstück betriebenen Gärtnerei sowie für dessen Familie genehmigt worden.

Im Jahre 1970 gründete Herr U. auf seinem Grundstück einen Gartenbaubetrieb und errichtete dafür das streitgegenständliche Wohnhaus sowie ein Gewächshaus. Beide Gebäude wurden vom Oberkreisdirektor des damaligen Kreises J. bauaufsichtlich genehmigt, wobei die Baugenehmigung für das Wohngebäudes unter der Vorhabenbezeichnung "Neubau eines Wohnhauses (Gärtnerstelle)" am 4. November 1970 erteilt wurde. Den beiden Baugenehmigungsverfahren ging ein Bauvorbescheid des Oberkreisdirektors des Kreises J. vom 24. Februar 1970 über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung einer "Gartenbauintensivstelle" mit einem Gewächshaus sowie einem Wohnhaus für den Betriebsinhaber voraus. Darin stellte die damals zuständige Bauaufsichtsbehörde fest, dass sowohl das Wohnhaus als auch das Gewächshaus als einem landwirtschaftlichen Betrieb dienende, gem. § 35 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbaugesetzes (BBauG) im Außenbereich privilegierte Vorhaben zugelassen werden könnten. Die Nutzung des Wohnhauses wurde ausdrücklich an den Betrieb der Gärtnerei gekoppelt. In dem Bescheid heißt es wörtlich: "... 1. Das Grundstück kann nach Maßgabe der hier eingereichten Planunterlagen mit einem Gewächshaus sowie einem Wohnhaus bebaut werden.

2. Das Wohnhaus darf nur der Aufnahme des Betriebsinhabers bzw. dessen Familienangehörigen dienen. ..."

Unter Bezugnahme auf diesen Bauvorbescheid stellte die E. C. GmbH am 6. März 1970 im Auftrag von Herrn U. den Bauantrag für das hier streitgegenständliche Wohnhaus, sodass für die Beurteilung des Regelungsgehaltes der Baugenehmigung der Inhalt des Bauvorbescheides heranzuziehen ist. Auf Grund des Klammerzusatzes in der Baugenehmigung "Gärtnerstelle" und der Verzahnung mit dem Bauvorbescheid bestehen keine Zweifel daran, dass das streitgegenständliche Objekt nicht als Wohnhaus für jedermann ohne Bezug zu einem im Außenbereich privilegierten Vorhaben, sondern nur als gartenbaubetriebsbezogenes Wohngebäude genehmigt worden ist. Die im Vorbescheid vorgenommene ausdrückliche Beschränkung der Nutzung des Wohnhauses für den Betriebsinhaber und dessen Familie lässt keinen Interpretationsspielraum zu. Dem steht auch nicht entgegen, dass das damalige Planungsrecht eine selbstständige Privilegierung von Gartenbaubetrieben im Außenbereich, wie sie in § 35 Abs. 1 Nr. 2 des Baugesetzbuches (BauGB) im Jahre 1998 eingeführt wurde, nicht kannte, da derartige Betriebe vor der Gesetzesänderung unter den Tatbestand des § 35 Abs. 1 BauGB bzw. BBauG fielen.

Die von den Antragstellern beabsichtigte Wohnnutzung des Hauses ohne Bezug zum bestehenden Gartenbaubetrieb ist von der im Jahre 1970 erteilten Baugenehmigung nicht mehr gedeckt. Die planungsrechtliche Zulässigkeit der neuen Nutzung ist unter anderen rechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen, sodass sich die Genehmigungsfrage neu stellt.

Da die Antragsteller nach alledem eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung beabsichtigen, ohne im Besitz der erforderlichen Baugenehmigung zu sein, liegt ein Verstoß gegen das formelle Baurecht vor. Bereits dieser Verstoß rechtfertigt es, die fragliche Nutzung zu untersagen. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,

vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 2. Oktober 1987 - 11 B 1594/87 -, Baurechtssammlung (BRS) 47 Nr. 197; Beschluss vom 26. November 1991 - 11 B 3456/91 -; Beschluss vom 4. September 1991 -7 B 859/91 -; Beschluss vom 22. April 1996 - 7 B 315/96 -,

der die Kammer in ständiger Praxis folgt, kommt ein Nutzungsverbot bereits dann in Betracht, wenn die fragliche Nutzung formell baurechtswidrig ist. Einer Überprüfung der materiellen Baurechtslage bedarf es grundsätzlich nicht. Wird allerdings die Untersagung einer formell illegalen Nutzung auch mit Erwägungen zum materiellen Recht begründet, ist die Entscheidung jedenfalls dann ermessensfehlerhaft, wenn sich herausstellt, dass die materiellen Gründe für das Einschreiten der Behörde nicht zutreffen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom Beschluss vom 4. September 1991 -7 B 859/91 -; Beschluss vom 23. Juli 1992 - 7 B 2692/92 -.

Im vorliegenden Fall könnte die in den Verfügungen verwendete Formulierung "nicht genehmigungsfähige Nutzungsänderung" darauf hindeuten, dass der Antragsgegner die Nutzungsuntersagungen auch auf materiell-rechtliche Gesichtspunkte gestützt hat. Darin ist kein Ermessensfehler zu sehen, weil die von den Antragstellern beabsichtige Wohnnutzung sich bei summarischer Prüfung auch als materiell baurechtswidrig erweist.

Der Standort des streitigen Gebäudes liegt erkennbar im Außenbereich, sodass sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhaben nach § 35 BauGB richtet. Die offensichtlich keinen Privilegierungstatbestand erfüllende Nutzungsänderung ist als sonstiges Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB unzulässig, da öffentliche Belange beeinträchtigt werden. Das Vorhaben widerspricht dem Flächennutzungsplan (§ 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB), der das Gebiet als Fläche für die Landwirtschaft darstellt.

Die Nutzungsänderung kann auch nicht unter den erleichterten Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Nr. 1 BauGB zugelassen werden. Nach dieser Vorschrift kann einer Nutzungsänderung von Gebäuden im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB unter den kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen a) bis g) die Beeinträchtigung bestimmter, im Gesetz bezeichneter öffentlicher Belange nicht entgegen gehalten werden. Es ist schon fraglich, ob das Wohnhaus als ein Gebäude im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB (einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienendes Vorhaben) eingestuft werden kann, da seit der Gesetzesänderung im Jahre 1998 für Betriebe der gartenbaulichen Erzeugung in Abs. 1 Nr. 2 ein eigener Privilegierungstatbestand geschaffen wurde und sich die erleichterten Voraussetzungen für eine Nutzungsänderung nach Abs. 4 Nr. 1 ausdrücklich nur auf die Privilegierung nach Abs. 1 Nr. 1 beziehen. Allerdings ist das streitige Gebäude nach der damals geltenden Regelung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG als einem landwirtschaftlichen Betrieb dienendes Vorhaben genehmigt worden. Die gartenbauliche Erzeugung fällt auch nach heutiger Rechtslage nach wie vor unter den Begriff der Landwirtschaft im Sinne des § 201 BauGB. So wird auch im Schrifttum vertreten, dass Gartenbaubetriebe, die bis zum 31.12.1997 nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert waren und jetzt weiterhin sind, unter den Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Nr. 1 BauGB einer Nutzungsänderung unterzogen werden können,

vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Kommentar zum BauGB, § 35 Rdnr. 136.

Diese Frage kann hier aber offen bleiben, da nicht sämtliche Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. a) bis g) BauGB vorliegen. Es fehlt zumindest an einer Verpflichtung, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen (§ 35 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. g) BauGB). Mit dieser Verpflichtung soll vermieden werden, dass durch die Nutzungsänderung eines bislang land- oder forstwirtschaftlich genutzten Gebäudes ein erneuter Bedarf für ein privilegiertes Vorhaben geltend gemacht wird. Es soll gerade die Situation vermieden werden, die jetzt einzutreten droht. Das alte Gebäude soll als nicht mehr privilegiertes Wohnhaus genutzt werden, während der Inhaber des Gartenbaubetriebes die Errichtung eines neuen Betriebsleiterwohnhauses plant und auch schon eine entsprechende Bauvoranfrage gestellt hat.

Die Nutzungsuntersagungen des Antragsgegners sind auch im Übrigen ermessensfehlerfrei ergangen. Insbesondere spielt es für die Ermessenserwägungen keine Rolle, ob den Antragstellern die Genehmigung des Gebäudes als ausschließlich privilegiertes Vorhaben bekannt war. Den Verwaltungsvorgängen ist an keiner Stelle zu entnehmen, dass Mitarbeiter des Antragsgegners die Antragsteller über die eingeschränkte rechtliche Nutzbarkeit des Gebäudes fehlerhaft informiert hätten.

Der Antragsgegner konnte den Antragstellern auch zu Recht aufgeben, "ab sofort" das Gebäude nicht zu Wohnzwecken zu nutzen, da die Antragsteller die Wohnnutzung noch nicht aufgenommen hatten und die Bestimmung einer Frist zur Befolgung der behördlichen Anordnung bei Unterlassungsgeboten entbehrlich ist (§ 63 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).

Der Antragsgegner hat auch zu Recht die sofortige Vollziehung seiner Verfügung angeordnet. Die Begründung dieser Anordnung erfüllt die formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO und entspricht in der Sache der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, wonach Ordnungsverfügungen, mit denen die formell illegale Nutzung einer baulichen Anlage untersagt werden soll, in aller Regel allein schon zur Wahrung der Ordnungsfunktion des formellen Baurechts mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung versehen werden dürfen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 1987 - 7 B 1183/87 -, BRS Band 47 Nr. 198; Beschluss vom 2. Juli 2002 - 7 B 924/02.

Genau auf diesen Aspekt hat der Antragsgegner in seiner Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung abgestellt. Auf Grund der negativen Vorbildfunktion, die mit der Aufnahme einer ungenehmigten Nutzung gerade im Außenbereich verbunden wäre, ist es nicht zu beanstanden, die Nutzung schon vor Eintritt der Bestandskraft der Verfügungen zu untersagen.

Auch die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von jeweils 1.500 EUR ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen des § 63 VwVG NRW, wonach das Zwangsgeld schriftlich und in bestimmter Höhe anzudrohen und die Androhung zuzustellen ist, sind erfüllt. Insoweit muss es auch hier bei dem Grundsatz verbleiben, dass Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung keine aufschiebende Wirkung haben (vgl. § 8 des Ausführungsgesetzes zur VwGO).

Die Streitwertfestsetzung ergeht auf der Grundlage der §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes. Im Falle einer Nutzungsuntersagung bemisst sich der Streitwert nach dem Jahresnutzwert der baulichen Anlage, den die Kammer auf 10.000 EUR schätzt. Dieser Betrag ist wegen der Vorläufigkeit des anhängigen Verfahrens zu halbieren. Ferner sind die angedrohten Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 3.000 EUR zu einem Viertel zu berücksichtigen.