Verwaltungsgericht Arnsberg, 1 L 373/02

G r ü n d e :

Die Beigeladene beantragte unter dem 3. Juli 2001 beim Antragsgegner die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 62 Abs. 2 des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz, LG) für drei Flächen mit einer Gesamtgröße von 6.600 qm, bei denen es sich nach einer Biotop-Kartierung der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten Nordrhein-Westfalen (LÖBF) um nach § 62 Abs. 1 Nr.3 LG geschützte Magerwiesen- und weiden handelt (Biotope Nr. GB 5114-0001-2001, GB 5114-0002-2001 und GB 5114-0003-2001). Die Beigeladene plant, u.a. diese Flächen in dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. 247 H. als Wohnbauflächen auszuweisen.

Auf eine Anhörung des Antragsgegners hin nahm das Landesbüro der Naturschutzverbände NRW, zu denen auch der Antragsteller gehört, mit Schreiben vom 16. August 2001 ablehnend Stellung.

Mit Bescheid vom 7. September 2001 erteilte der Antragsgegner der Beigeladenen für die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 247 H. die erforderliche Ausnahme von dem Verbot des § 62 Abs. 1 Nr. 3 LG zur Bebauung der drei näher bezeichneten Biotope unter bestimmten Auflagen und unter Festsetzung verschiedener Ausgleichsmaßnahmen.

Der Antragsteller legte gegen diesen Bescheid unter dem 4. Oktober 2001 Widerspruch ein, den die Bezirksregierung Arnsberg mit Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 2002 zurückwies. Daraufhin hat der Antragsteller am 14. Februar 2002 Klage - 1 K 552/02 - erhoben.

Unter dem 24. Januar 2002 ordnete der Antragsgegner auf Antrag der Beigeladenen die sofortige Vollziehung des Ausnahmebescheides an.

Am 7. März 2002 hat der Antragsteller einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Er beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner Klage - 1 K 552/02 - wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen.

Die Beigeladene tritt dem Antrag entgegen, ohne einen konkreten Antrag zu stellen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte, der Akte im Verfahren 1 K 552/02 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen Unterlagen der Beteiligten und der Widerspruchsbehörde Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Ausnahmebscheid vom 7. September 2001 ist gemäß §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Der Ausnahmebescheid ist ein Verwaltungsakt, der die beigeladene Stadt als Adressatin begünstigt. Die von dem Antragsteller als Drittem erhobene Klage hat keine aufschiebende Wirkung, da der Antragsgegner gemäß § 80 a Abs. 1 Nr. 1 VwGO die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet hat.

Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Die Antragsbefugnis ergibt sich aus § 42 Abs. 2 VwGO analog in Verbindung mit § 12 b LG. Der Antragsteller ist ein nach den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes anerkannter Verband. Er wird durch die Erteilung der Ausnahme in seinen satzungsmäßigen Aufgaben berührt, zu denen nach § 2 Abs. 1 der Satzung insbesondere die Förderung des Naturschutzes, der Landschaftspflege, des Tierschutzes unter besonderer Berücksichtigung der freilebenden Vogelwelt und das Eintreten für die Belange des Umweltschutzes gehört. Der Antragsteller hat auch von seinem Mitwirkungsrecht nach § 12 LG Gebrauch gemacht und stützt seinen Antrag auf Einwendungen, die bereits Gegenstand seiner Stellungnahme im Verwaltungsverfahren gewesen sind. Schließlich handelt es sich bei dem Ausnahmebescheid um einen Verwaltungsakt gemäß § 12 Nr. 5 LG, nämlich um eine Ausnahme von Geboten und Verboten zum Schutz von geschützten Biotopen nach § 62 LG.

Der Antragsteller hat auch ein Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Die vom Antragsteller wahrgenommenen Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege könnten beeinträchtigt sein, wenn der Ausnahmebescheid sofort vollziehbar bleibt. Der Ausnahmebescheid bezieht sich nicht auf die Aufstellung des Bebauungsplanes, sondern auf dessen Realisierung durch eine tatsächliche Bebauung. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass es im Tenor des Ausnahmebescheides heißt, die Ausnahme werde zur Bebauung der Biotope..." erteilt. In der Begründung des Bescheides heißt es, die geplante Bebauung" führe zu Eingriffen in die geschützten Biotope. Es ist ausdrücklich die Rede davon, dass die Realisierung des Bebauungsplanes" unter die gesetzlichen Verbote falle und deshalb nach § 62 Abs. 2 LG genehmigungsbedürftig sei. Wenn deshalb der Bebauungsplan als Satzung beschlossen würde - und dies ist absehbar - und der Ausnahmebescheid vollziehbar bliebe, könnten Erschließungsmaßnahmen sowie die Bebauung der kartierten Flächen und die damit einhergehenden Beeinträchtigungen der Biotope nicht mehr auf der Grundlage des § 62 LG verhindert werden.

Der Antrag ist auch begründet.

Der Antragsgegner hat zwar die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Ausnahmebescheides vom 7. September 2001 in einer den formalen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise schriftlich begründet.

Die vom Gericht im Rahmen seiner Entscheidung vorzunehmende Interessenabwägung geht jedoch zu Lasten des Antragsgegners und der Beigeladenen aus. Zu berücksichtigen ist dabei einerseits das vom Antragsteller wahrgenommene Interesse des Naturschutzes und der Landschaftspflege, andererseits das vom Antragsgegner und der Beigeladenen wahrgenomme Interesse an der alsbaldigen Realisierung des - bislang noch nicht als Satzung beschlossenen - Bebauungsplanes H.

Die Interessenabwägung erfolgt zunächst anhand der Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren. Sie fällt in Fällen der vorliegenden Art zu Gunsten der Behörde und des begünstigten Adressaten aus, wenn der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist. Denn es besteht in aller Regel kein schutzwürdiges Interesse des Dritten (des Antragstellers) daran, die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes zu verhindern, wenn schon bei summarischer Prüfung erkennbar ist, dass der Verwaltungsakt Bestand haben wird. Umgekehrt kann an der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtswidriger Verwaltungsakte, die den Antragsteller in seinen Rechten verletzen, niemals ein öffentliches Interesse bestehen.

Bei summarischer Prüfung ist der Ausnahmebescheid vom 7. September 2001 jedoch weder offensichtlich rechtmäßig noch offensichtlich rechtswidrig.

In diesem Bescheid ist - wie oben bereits erläutert wurde - eine Ausnahme von dem Verbot des § 62 Abs. 1 Nr. 3 LG für Baumaßnahmen im Rahmen der Realisierung, nicht für die Aufstellung des Bebauungsplanes H. erteilt worden. Dies ist sachgerecht, denn nicht der Bebauungsplan oder einzelne seiner Festsetzungen, sondern erst deren Verwirklichung stellt eine nach § 62 Abs. 1 LG untersagte Maßnahme dar. Genehmigungsbedürftig ist deshalb das Bauvorhaben, dessen Realisierung mit den naturschutzrechtlichen Vorschriften kollidiert, nicht der Bebauungsplan, auf dessen Grundlage das Vorhaben verwirklicht wird.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 25.08.1997 - 4 NB 12.97 -, Natur und Recht (NuR) 1998, 135, 136.

Weiter ist festzuhalten, dass sich der Bescheid vom 7. September 2001 in der Erteilung einer Ausnahme für die drei näher bezeichneten Biotope erschöpft. Der Bescheid enthält keine bindende Feststellung dahingehend, dass durch die Realisierung des Bebauungsplanes weitere geschützte Biotope, insbesondere das Biotop GB 5114-0004-2001 (Quellbereich), nicht beeinträchtigt werden. Hierzu hätte es jedenfalls eines eindeutigen Ausspruchs im Tenor des Bescheides bedurft, sollte eine solche rechtlich bindende Feststellung überhaupt möglich sein. Es reicht insoweit nicht, dass lediglich in den Auflagen Nr. 2. und 3. und in dem Vorbehalt" auf Seite 4 des Bescheides verschiedene andere kartierte Biotope erwähnt werden und Maßnahmen zu deren Schutz getroffen oder vorbehalten werden. Sollten entgegen der Auffassung des Antragsgegners und der Beigeladenen durch die Verwirklichung des Bebauungsplanes außer den drei von der Ausnahmeerteilung ausdrücklich umfassten Biotope weitere Biotope beeinträchtigt werden, müsste vor entsprechenden Baumaßnahmen eine Ausnahmegenehmigung nach § 62 Abs. 2 LG eingeholt werden. Wenn dies rechtlich nicht möglich wäre, wäre der Bebauungsplan - eventuell teilweise - rechtswidrig, da seiner Verwirklichung dauerhafte Hindernisse entgegenstehen würden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.08.1997 - 4 NB 12.97 -, a.a.O.

Der in diesem Sinne zu verstehende Ausnahmebescheid vom 7. September 2001 findet seine Rechtsgrundlage in § 62 Abs. 2 LG, der seinerseits auf der bundesrechtlichen Vorschrift des § 20 c Abs. 2 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG -) beruht. Nach § 62 Abs. 2 Satz 1 LG kann die untere Landschaftsbehörde, hier der Antragsgegner, im Einzelfall Ausnahmen von den Verboten des § 62 Abs. 1 Satz 1 LG zulassen, soweit dies aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls erforderlich ist.

Bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage spricht viel dafür, dass die Erteilung der Ausnahme nicht bereits deshalb rechtswidrig ist, weil sie nicht für einen Einzelfall erteilt worden wäre. Zwar ist die Ausnahme pauschal für bislang nicht näher bestimmte Baumaßnahmen auf den drei Biotop-Flächen erteilt worden. Dies dürfte jedoch unschädlich sein. Alle Beteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass die Biotope durch die Verwirklichung des Bebauungsplanes H. in seiner gegenwärtigen Fassung vollständig zerstört würden. Es kommt daher nicht auf die Art der Baumaßnahmen an. Für das Merkmal Einzelfall" dürfte es ausreichen, dass die drei betroffenen Biotope konkret bezeichnet sind.

Die Ausnahmeerteilung dürfte voraussichtlich auch nicht deshalb rechtswidrig sein, weil die Beigeladene Adressatin des Bescheides ist. Zwar benötigt die Beigeladene als Plangeber die Ausnahmegenehmigung nicht; erforderlich ist sie erst für den, der den Plan in die Tat umsetzen will.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.08.1997 - 4 NB 12.97 -, a.a.O.

Für die Entscheidung nach § 62 Abs. 2 LG spielt es aber keine Rolle, wer - etwa als privater Bauherr - Maßnahmen zur Realisierung des Bebauungsplanes trifft. Vor diesem Hintergrund dürfte es unschädlich sein, wenn die Ausnahme bereits im Vorfeld zu Gunsten der späteren Bauherren erteilt wird.

Bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage lässt sich hingegen nicht feststellen, ob die Erteilung der Ausnahme aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls erforderlich" ist. Gründe des Gemeinwohls erfordern eine Ausnahme nicht erst dann, wenn den Belangen der Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch eine Ausnahme entsprochen werden könnte, sondern nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift schon dann, wenn es vernünftigerweise geboten ist, mit Hilfe der Ausnahme ein bestimmtes Vorhaben, dass im Gegensatz zu naturschutzrechtlichen Verboten oder Geboten steht, im öffentlichen Interesse an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen. Die Ausnahme muss nicht schlechterdings das einzige denkbare Mittel für die Verwirklichung des jeweiligen öffentlichen Interesses sein. Auch dann, wenn andere Möglichkeiten zur Erfüllung des Interesses zur Verfügung stehen, kann eine Ausnahme zur Wahrnehmung des öffentlichen Interessen in dem vorstehend erläuterten Sinne vernünftigerweise geboten" sein. Es genügt allerdings nicht, dass die Ausnahme dem Gemeinwohl nur irgendwie nützlich oder dienlich ist.

Vgl. für eine Befreiung nach Baurecht: BVerwG, Urteil vom 09.06.1978 - 4 C 54.75 -, BVerwGE 56, 71, 76; für eine landschaftsrechtliche Befreiung: Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, 1989, Rdnr. 788; Stollmann, Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen, Stand: September 2001, 2.2.2.3 zu § 69 LG; Schink, Wertvolle Biotope - ohne gesetzlichen Schutz?, Verwaltungsarchiv 1995 (Band 86), 398, 409.

Gründe des Gemeinwohls reichen für sich nicht aus, um eine Ausnahme zu rechtfertigen. Erforderlich sind vielmehr überwiegende Gründe des Gemeinwohls. Bei der konkreten Abwägung müssen sie die durch die Verbote des § 62 Abs. 1 LG geschützten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege überwiegen. Je größer die Schutzwürdigkeit des Biotops ist, umso gewichtigere Gründe des Allgemeinwohls müssen für die Ausnahme sprechen. Dabei müssen die Gründe des Gemeinwohls schon objektiv von erheblichem Gewicht sein. Diese objektiv gewichtigen Belange überwiegen die Naturschutzbelange nur, wenn der angestrebte Erfolg zugunsten des allgemeinen Wohls mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten wird.

Vgl. Louis, Die naturschutzrechtliche Befreiung, NuR 1995, 62, 69; Schink, Wertvolle Biotope - ohne gesetzlichen Schutz?, Verwaltungsarchiv 1995 (Band 86), 398, 409.

Bei der danach erforderlichen Abwägung der gegenläufigen Belange steht der unteren Landschaftsbehörde kein Beurteilungsspielraum zu, so dass ihre Entscheidung insoweit gerichtlich voll überprüfbar ist.

Vgl. für eine Befreiung nach Baurecht: BVerwG, Urteil vom 09.06.1978 - 4 C 54.75 -, BVerwGE 56, 71, 75

Im Rahmen des nur summarischen Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes kann nicht festgestellt werden, dass die vom Antraggegner vorgenommene Interessenabwägung zu Gunsten der Beigeladenen offensichtlich rechtmäßig oder rechtswidrig ist.

Zunächst ist zweifelhaft, ob die im Ausnahmebescheid vom 7. September 2001 geäußerte Ansicht des Antragsgegners zutrifft, unter Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit sei nicht zu prüfen, ob der Bedarf an Wohnbauflächen tatsächlich vorliege und ob andere alternative Planungen erforderlich gewesen seien. Diese grundlegende Rechtsfrage muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Es lässt sich auch nicht ohne weiteres feststellen, dass die Ausweisung von Wohnbauflächen gerade im Bereich der betroffenen Biotope in jedem Fall vernünftigerweise geboten" ist oder ob nicht doch Planungsalternativen mit vergleichbarem Aufwand und Nutzen in Betracht kommen.

Zudem ist nicht ohne weiteres festzustellen, ob die Auffassung des Antragstellers zutrifft, die Magerwiesen und -weiden erstreckten sich entgegen der Kartierung durch die LÖBF auf weitere Flächen mit einer Gesamtgröße von ca. 1 bis 1,5 ha und seien auch nicht erst in den letzten Jahren entstanden. Wenn dies der Fall wäre, wäre möglicherweise die Bedeutung der Biotope in der Region anders zu bewerten, als dies von Seiten des Antragsgegners bislang geschehen ist.

Nur zur Klarstellung weist das Gericht darauf hin, dass es aus den oben genannten Gründen für die Beurteilung nicht darauf ankommen dürfte, ob durch eine Realisierung des Bebauungsplanes auch andere Biotope, insbesondere der Quellbereich, betroffen wären; diese Frage ist nicht Gegenstand des Ausnahmebescheides.

Erweist sich - wie hier - ein Verwaltungsakt weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig, so hat das Gericht das Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung gegen das Interesse des Antragstellers abzuwägen, die Vollziehung bis zur endgültigen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu verhindern. Diese Abwägung hat dann ohne Berücksichtigung der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens nach allgemeinen Gesichtspunkten zu erfolgen.

Hiervon ausgehend ist dem Antrag stattzugeben, denn gegenüber dem Interesse am (vorläufigen) Schutz von Natur und Landschaft hat das öffentliche Interesse insbesondere der Beigeladenen an der sofortigen Vollziehung des Ausnahmebescheides zurückzutreten. Hierfür ist maßgeblich, dass durch Bauarbeiten zur Realisierung des Bebauungsplanes im Bereich der hier betroffenen und nach Auffassung aller Beteiligten grundsätzlich schützenswerten Biotope Schäden für den Naturhaushalt eintreten würden, die irreversibel wären. Demgegenüber muss das öffentliche Interesse an der möglichst zeitnahen Bereitstellung von Wohnbaufläche zurücktreten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Beigeladene nach der oben dargelegten Auffassung des Gerichts den Bebauungsplan als Satzung beschließen könnte, auch ohne dass die sofortige Vollziehung des Ausnahmebescheides bestehen bleibt. Die Zeit, die bis zur Bestandskraft des Ausnahmebescheides vergehen wird, wird also nicht gänzlich ungenutzt bleiben müssen. Lediglich Maßnahmen, die zur tatsächlichen Beeinträchtigung der Biotope führen könnten, müssten unterbleiben. Das Risiko der Beigeladenen, dass sich im Nachhinein ergibt, dass die Erteilung der zur Realisierung des Bebauungsplanes notwendige Ausnahmegenehmigung nicht erteilt werden darf und dass sich deshalb der Plan als rechtswidrig erweisen könnte, bestünde auch, wenn der Antrag abgewiesen würde. Denn dies würde nicht zwangsläufig bedeuten, dass im Hauptsacheverfahren keine Entscheidung zu Lasten der Beigeladenen ergehen könnte.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Das Gericht erklärt die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus Billigkeitsgründen nicht für erstattungsfähig, da die Beigeladene mit ihrem Begehren nicht erfolgreich war.

Die Streitwertentscheidung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes. Bei der Streitwertfestsetzung ist zu berücksichtigen, dass der Antragsteller kein wirtschaftliches, sondern nur ein ideelles Interesse am Ausgang des Rechtsstreites hat. Es ist deshalb angemessen, zunächst vom Auffangstreitwert in Höhe von 4.000 EUR für nichtvermögensrechtliche Streitigkeiten auszugehen. Dieser wäre im Hauptsacheverfahren zu verdoppeln, da es vorliegend nicht um die Erteilung einer Ausnahme für ein bestimmtes, konkretes Bauvorhaben geht, sondern um eine allgemeine Ausnahme für eine Fläche von immerhin 6.600 qm. Im Hauptsacheverfahren würde deshalb ein Streitwert von 8.000 EUR als angemessen erscheinen. Dieser Betrag ist im Hinblick auf die nur vorläufige Bedeutung einer Entscheidung des einstweiligen Rechtsschutzes zu halbieren.