Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 K 2608/97

T a t b e s t a n d :

Die Klägerin steht als Polizeivollzugsbeamtin in Diensten des beklagten Landes und ist bei dem Polizeipräsidium I. beschäftigt. Sie wendet sich gegen eine über sie erstellte dienstliche Beurteilung vom 11. September 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Arnsberg vom 16. Mai 1997. In der dienstlichen Beurteilung, die sich über den Beurteilungszeitraum vom 2. Oktober 1991 bis zum 31. Mai 1996 verhält, ist die Klägerin von dem Erstbeurteiler lediglich in dem Submerkmal "Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern" mit drei Punkten ("entspricht voll den Anforderungen"), in allen anderen Submerkmalen mit vier Punkten ("übertrifft die Anforderungen") beurteilt worden. Die Endbeurteilerin bewertete sowohl das Leistungsverhalten, als auch das Leistungsergebnis mit drei Punkten ("entspricht voll den Anforderungen"), wobei die Herabstufung jeweils damit begründet wurde, daß "nach Quervergleich in der Vergleichsgruppe" das Leistungsergebnis voll den Anforderungen entspreche. Das Sozialverhalten der Klägerin wurde von Erstbeurteiler und Endbeurteilerin übereinstimmend im Ergebnis mit vier Punkten ("übertrifft die Anforderungen") bewertet. Im Beurteilungsvorschlag bewertete der Erstbeurteiler die Klägerin im Gesamtergebnis mit vier Punkten, während die Schlußzeichnende die Leistung und Befähigung der Klägerin als den Anforderungen voll entsprechend (drei Punkte) bewertete. Sie begründete die Herabstufung im Gesamturteil wie folgt:

"Die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe in der Behörde erfordert ein Abweichen von dem Beurteilungs- vorschlag des Erstbeurteilers, zumal die Beamtin X. erst 1995 zur Kriminalhauptkommissarin (A 11) ernannt wurde. Im behördenweiten Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe war die Gesamtnote auf drei Punkte festzusetzen."

Die Klägerin erhob gegen die dienstliche Beurteilung mit Schreiben vom 16. September 1996 Widerspruch, welchen sie mit Schreiben ihrer Prozeßbevollmächtigten vom 20. Februar 1997 die den Widerspruch wie folgt begründeten: Die dienstliche Beurteilung sei rechtswidrig, weil die Absenkung der Gesamtnote auf einem schriftlichen Vermerk des Inspektionsleiters der Klägerin zurückzuführen sei, der dem Beurteilungsentwurf des Erstbeurteilers beigefügt gewesen sei. Dieser nach den Beurteilungsrichtlinien unzulässige Vermerk habe begründet, warum der Inspektionsleiter der Auffassung gewesen sei, daß die Klägerin mit drei Punkten zu bewerten sei. Mit diesem Vermerk versehen sei die Beurteilung der Klägerin Gegenstand der Beurteilerbesprechung gewesen. Dies sei unzulässig. Dies gälte um so mehr, als der Inspektionsleiter nicht in der Lage gewesen sei, die Klägerin zu beurteilen, weil er lediglich drei Monate des Beurteilungszeitraumes Vorgesetzter der Klägerin gewesen sei, während sich der Beurteilungszeitraum von 1991 bis 1996 erstrecke. Zudem seien in der Beurteilerbesprechung keine im Hinblick auf die Klägerin personen- und sachkundige Beurteiler anwesend gewesen, so daß die Absenkung der Note nicht nachvollzogen werden könne. Es sei daher davon auszugehen, daß die Absenkung der Note ausschließlich auf die schriftliche Stellungnahme des Inspektionsleiters zurückzuführen sei. Zudem sei die Absenkung der Note nicht hinreichend begründet. Ein Verweis auf einen Quervergleich genüge hierfür nicht. Auch der Hinweis, daß die Klägerin erst 1995 zur Kriminalhauptkommissarin (A 11) ernannt worden sei, verfange nicht. Im Hinblick darauf, daß keine personen- oder sachkundigen Beurteiler an der Beurteilerkonferenz teilgenommen hätten, sei eine solche Begründung unzulässig gewesen. Offensichtlich habe ein allgemeiner Grundsatz, wonach bestimmte Beamte, die zu bestimmten Zeitpunkten befördert worden waren, eine bestimmte Note nicht erreichen könnten, zum Grundsatz gemacht werden sollen. Dies sei jedoch rechtswidrig, weil es auf die tatsächliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung ankomme.

Mit Schreiben vom 17. März 1997 legte das Polizeipräsidium I. den Widerspruch der Klägerin der Bezirksregierung Arnsberg zur Entscheidung vor. Mit Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Arnsberg vom 16. Mai 1997 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück.

Die Klägerin hat am 17. Juni 1997 unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens Klage erhoben.

Der Prozeßbevollmächtigte der Klägerin beantragt,

die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 11. September 1996 in der Gestalt des Wider- spruchsbescheides der Bezirksregierung Arnsberg vom 16. Mai 1997 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die angefochtene dienstliche Beurteilung hält einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung nicht stand.

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn auf die Prüfung zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Aufstellung von Beurteilungen erlassen, sind die Beurteilenden an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden; das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 12. März 1987 - 2 C 36.86 -, in: Der Öffent- liche Dienst (DÖD) 1987, 178; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 -, in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1981, 197; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NW), Beschluß vom 30. September 1994 - 6 A 2597/93; ständige verwaltungsgericht- liche Rechtsprechung.

Hiernach ist eine zur Aufhebung der angefochtenen dienstlichen Beurteilung führende wesentliche Verfahrensfehlerhaftigkeit der dienstlichen Beurteilung gegeben.

Auf Grund von § 104 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Mai 1981 (GV NW S. 234), zuletzt geändert durch Art. I des Gesetzes vom 7. Februar 1995 (GV NW S. 102/SGV NW 2030) hat der Beklagte solche Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei (BRL Pol) erlassen.

Eine hiernach anzufertigende dienstliche Beurteilung liegt im Original nicht mehr vor. Dem Kläger wurde lediglich eine "Reinschrift" der Originalbeurteilung ausgehändigt, während das Original der dienstlichen Beurteilung als solches vernichtet worden ist. Hierin sieht die Kammer einen zur Aufhebung führenden wesentlichen Verfahrensmangel.

Der Vertreter des Beklagten hat auf Befragen durch die Kammer im Termin zur mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegeben, daß in der Beurteilerbesprechung die Erstbeurteilung vorgelegen habe, welche durch den Erstbeurteiler unter dem Datum unterzeichnet worden sei, unter dem sie erstellt worden sei. In diese Erstbeurteilung seien dann handschriftlich die Beurteilungen des Endbeurteilers eingetragen worden. Alsdann sei hiervon eine "Reinschrift" angefertigt worden, die vom Erstbeurteiler und vom Endbeurteiler unterzeichnet worden sei. Dieses letztlich vom Erstbeurteiler und vom Endbeurteiler unterzeichnete Exemplar sei für den Beklagten die dienstliche Beurteilung, die auch zu den Akten genommen worden sei. Die ursprünglich erstellte Erstbeurteilung mit den handschriftlichen Ergänzungen sei von dem Beklagten als Entwurf gewertet worden, der nach den Bestimmungen der Beurteilungsrichtlinien zu vernichten gewesen sei.

Mit der Vernichtung des Originals der dienstlichen Beurteilung liegt ein wesentlicher Verfahrensfehler vor, welcher zur Aufhebung der dem Kläger eröffneten und vorliegend angefochtenen Beurteilung führt.

Die BRL Pol sehen insoweit ein gestuftes Beurteilungsverfahren dergestalt vor, daß zunächst eine sogenannte Erstbeurteilung erstellt wird (Ziffer 9.1 BRL Pol), der sich der bzw. die Schlußzeichnende anschließt, wenn die Endbeurteilung nicht von der Erstbeurteilung abweicht (Ziffer 9.2 BRL Pol). Dabei stellt bereits die Erstbeurteilung - auch wenn diese nicht selbständig und gesondert einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann - einen wesentlichen und im Verfahrensablauf zu dokumentierenden Teil der dienstlichen Beurteilung dar. Dies folgt bereits aus den Richtlinien selbst, die in Ziffer 9.1 BRL Pol vorschreiben, daß die Erstbeurteilung vom Erstbeurteiler zu unterzeichnen ist und dem Schlußzeichnenden auf dem Dienstwege zur abschließenden Beurteilung vorzulegen ist. Die Erstbeurteilung ist damit - was insbesondere das Erfordernis der Unterzeichnung durch den Erstbeurteiler zeigt - bereits vor der Beurteilerbesprechung (Ziffer 9.2 BRL Pol) rechtlich existent und im weiteren Verlauf des Verfahrens bereits deshalb als solche zu erhalten, um den ordnungsgemäßen Verfahrensablauf im Falle eines etwaigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens dokumentieren zu können. Hiervon gehen im übrigen auch die Erläuterungen des Innenministeriums zu den BRL Pol aus, die ausdrücklich vorschreiben, daß die Erstbeurteilung "als solche erhalten" bleibt und im weiteren Verfahren "durch die abschließende Beurteilung (Endbeurteilung)" lediglich "ergänzt" wird. Die rechtliche Eigenständigkeit der Erstbeurteilung wird auch durch das im weiteren vorgeschriebene Beurteilungsverfahren verdeutlicht. Insoweit bestimmt Ziffer 9.1 BRL Pol, daß Beurteilungen computergestützt erstellt werden können, wobei der Erstbeurteiler zu diesem Zwecke zu Beginn des Beurteilungsverfahrens einen Datensatz in dem dafür vorgesehenen Programm anlegt und gegen Zugriff durch andere Personen sichert. Die Erstbeurteilung (Beurteilungsvorschlag) ist sodann dem Schlußzeichnenden auf dem Dienstwege vorzulegen. Die abschließende Beurteilung ist handschriftlich in dem Entwurf einzutragen. Diese handschriftlichen Ergänzungen nimmt der Erstbeurteiler sodann in den Datensatz auf und leitet "das Original der Beurteilung" der/dem Schlußzeichnenden zur Schlußzeichnung zu. Nach Abschluß des Beurteilungsverfahrens ist der Datensatz zu löschen, was unter Angabe des Datums in dem Original der Beurteilung zu vermerken ist. Auch hier ist damit ausdrücklich vorgeschrieben, daß lediglich der Datensatz im Computer zu löschen ist, während das Original der Beurteilung (Erstbeurteilung und handschriftliche Ergänzungen) erhalten bleibt.

Dieses Original ist von dem Beklagten vernichtet worden, weil er das Original der Beurteilung lediglich als Beurteilungsentwurf oder Beurteilungsnotiz angesehen hat, welche nach Ziffer 11 BRL Pol nach Erstellung der dienstlichen Beurteilung zu vernichten bzw. zu löschen sind. Diese Bestimmung verhält sich indes nicht über die vom Erstbeurteiler zu unterzeichnende und handschriftlich ergänzte Erstbeurteilung, sondern über sonstige Notizen und Entwürfe außerhalb der in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehenen und zu verwendenden Beurteilungsvordrucke (Ziffer 9.1 BRL Pol).

Dieser Verstoß gegen die Beurteilungsrichtlinien, der darin zu sehen ist, daß das Original der dienstlichen Beurteilung vernichtet worden ist und somit nicht mehr zur Verfügung steht, hat nicht lediglich formelle Bedeutung im Sinne eines unbeachtlichen Ordnungsverstoßes. Vielmehr kommt dem Vorhandensein des Originals der dienstlichen Beurteilung wesentliche materielle Bedeutung zu. Nur aus dem Original der Beurteilung läßt sich nämlich der ordnungsgemäße Ablauf des Beurteilungsverfahrens nachweisen. So ist nicht ohne Grund in Ziffer 9.1 BRL Pol ausdrücklich vorgeschrieben, daß die Endbeurteilung handschriftlich in den Entwurf einzutragen ist. Denn nur auf diese Weise wird dokumentiert, daß die Erstbeurteilung bereits im Zeitpunkt der Beurteilerbesprechung in seiner endgültigen Fassung erstellt worden ist, was - wie gerade der vorliegende Fall zeigt - dann nicht mehr nachvollzogen werden kann, wenn das Original der Beurteilung vernichtet wird und lediglich eine "Reinschrift" des Originals angefertigt und unter dem Datum eines nach dem Zeitpunkt der Beurteilerbesprechung liegenden Tages unterzeichnet wird. Nur durch Vorlage der Originalbeurteilung wird eine bereits nach allgemeinen Grundsätzen des Beurteilungswesens im Streitfalle erforderliche verwaltungsgerichtliche Nachprüfung überhaupt ermöglicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.