Tatbestand

Der Kläger ist Käufer eines Hausgrundstücks und wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die beklagte Stadt.

Das strittige Vorkaufsrecht betrifft das G01, N01 (B.-straße, H.). Im darauf aufstehenden Gebäude befinden sich drei Wohnungen in den Obergeschossen sowie drei Ladenlokale im Erdgeschoss. Eine Wohnung bewohnt der Kläger mit seiner Familie. Die anderen Wohnungen sind vermietet. Die Ladenlokale stehen leer.

Das betroffene Hausgrundstück wird vom Bebauungsplan Nr. N40 - E. erfasst, der seit den 80er Jahren besteht. Ferner liegt das Grundstück im räumlichen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. N132 - Zentrum N. - und der für die Sicherung dieser Planung erlassenen Satzung über ein besonderes Vorkaufsrechts gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuchs. Die Vorkaufsrechtssatzung umfasst eine Fläche von ca. 200.000 m². Dazu gehört in ihrem östlichen Bereich ein allgemeines Wohngebiet („Zechensiedlung“).

Am 25. November 2021 beschloss der Rat der Beklagten die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. N132 - Zentrum N. - und führte dazu u.a. aus: Der bestehende Bebauungsplan für das Zentrum Nr. N40 E. stamme aus den 80er Jahren und setze für einen Großteil des Zentrums von N. Kerngebiete fest. Diese Festsetzung lasse aber keine flexiblen und modernen Planungen bzw. einen Nutzungsmix zu. Im Zuge der Neuaufstellung sollten die Festsetzungen aus den 80er Jahren nun großumfänglich modernisiert und dem Bestand angepasst werden. Die einer generellen Nutzung der Erdgeschosse zu Wohnnutzungen entgegenstehende Festsetzung von Kerngebieten solle zukünftig durch die Ausweisung von Urbanen Gebieten ersetzt werden. Bestimmte Nutzungen wie Vergnügungsstätten im Sinne von Glücksspiel oder Sexdarbietungen, aber auch Wett-Büros und Wett-Annahmestellen sowie Shisha-Bars sollten ausgeschlossen werden, um den Charakter des Gebietes zu erhalten. Mit dem Entwurf sollten die planungsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden, die einen weiteren Leerstand von Immobilien vermeiden.

Des Weiteren beschloss der Rat der Beklagten in der Sitzung vom 25. November 2021 den Erlass einer Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuchs. Um die Verwirklichung der mit dem Bebauungsplan Nr. N132 - Zentrum N. - verfolgten städteplanerischen Ziele schon während des Aufstellungsverfahrens zu sichern, bestimmte die Beklagte, dass die Vorkaufsrechtssatzung einen räumlichen Geltungsbereich besitzen solle, der mit demjenigen des Bebauungsplans Nr. N132 übereinstimme.

Am 8. September 2023 schlossen der Beigeladene als Verkäufer und der Kläger als Käufer einen notariellen Kaufvertrag über das streitgegenständliche Grundstück zu einem Kaufpreis von 172.037,28 Euro, worüber der beurkundende Notar die Beklagte informierte.

Am 20. September 2023 beschloss der Rat der Beklagten das Integrierte Handlungskonzept (InHK) und führte dazu aus: Das Konzept sei Voraussetzung für die Anforderung von Fördermitteln im Rahmen des Sofortprogramms „Innenstadt NRW“ und diene in Verbindung mit den bereits ergriffenen Maßnahmen der Bauleitplanung zur Revitalisierung der Zentren N. und P..

Am 13. Oktober 2023 beschloss der Haupt- und Finanzausschuss der Beklagten die Ausübung des Vorkaufsrechts für das streitgegenständliche Grundstück.

Das Verfahren zur Anhörung der Beteiligten erbrachte keine Stellungnahme.

Mit Bescheid vom 28. November 2023 verfügte die Beklagte die Ausübung des Vorkaufsrechts gegenüber dem beigeladenen Verkäufer und setzte den Kläger darüber mit Schreiben vom selben Tag in Kenntnis.

Zur Begründung machte sie geltend: Eines der geplanten Projekte des Integrierten Handlungskonzeptes sei die Entwicklung einer Kunst- und Kulturachse auf der B.-straße. Hier befänden sich bedeutende geistliche, soziale und kulturelle Infrastruktureinrichtungen. Mit der Etablierung einer Kunst- und Kulturachse solle dem Leerstand im Einzelhandel begegnet werden und in der zentralen Lage in N. wieder mehr Attraktivität geschaffen werden. Es bestehe die Absicht, im Umfeld des Theaters „Traumkarussell“ ein Kunst- und Kulturcafé zu etablieren. Dort könnten Kleinkunstveranstaltungen wie Vorlesungen, Konzerte, Ausstellungen und Work-Shops stattfinden. Das veräußerte Hausgrundstück in der B.-straße eigne sich durch die vorhandenen Ladenlokale im Erdgeschoss hervorragend zur Umsetzung der vorgenannten Ziele. Durch den Eintritt in den Kaufvertrag habe sie, die Beklagte, die Möglichkeit, die städtebaulich in Betracht gezogenen Maßnahmen zur Belebung des Zentrums N. weiter umzusetzen. Das Gemeinwohl rechtfertige die Ausübung des Vorkaufsrechtes aus den vorgenannten Gründen.

Der Kläger hat am 14. Dezember 2023 Klage erhoben.

Er trägt im Wesentlichen vor: Die Ausübung des Vorkaufsrechts verletze ihn in seinen Rechten als Käufer des betroffenen Hausgrundstücks. Die Beklagte könne sich insoweit nicht auf die von ihr erlassene Vorkaufsrechtssatzung stützen, denn diese sei unwirksam. So sei sie nicht aus städtebaulichen Gründen als „notwendig“ anzusehen. Die Satzung stimme mit dem weiten räumlichen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. N132 überein, obwohl die durch das Vorkaufsrecht zu sichernden Maßnahmen sich schwerpunktmäßig auf die B.-straße konzentrierten. Des Weiteren sei der angefochtene Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts ermessensfehlerhaft ergangen. Die Beklagte habe sein Interesse am Erwerb der Immobilie nicht berücksichtigt. Er habe bereits im Jahr 2018 geplant, das Objekt käuflich zu erwerben. Der im Entwurf vorhandene Kaufvertrag habe aber nicht notariell beurkundet werden können, weil seine Aufenthaltsgenehmigung abgelaufen sei. Ab diesem Zeitpunkt habe er sämtliche Kosten für das Objekt getragen und Investitionen in Höhe von 210.000 Euro getätigt, weil er darauf vertraut habe, Eigentümer zu werden. Er sei auch bereit, der Beklagten die erwünschten Nutzungen zu ermöglichen. Zudem habe die Beklagte die Geeignetheit der Immobilie für ihre Zwecke nicht geprüft und sich angesichts des allgemeinen Leerstands im Stadtgebiet nicht um gleich geeignete oder gar bessere Alternativen bemüht. Schließlich sei die Ausübung des Vorkaufsrechts unverhältnismäßig, weil ein Erwerb der Obergeschosse nicht erforderlich sei.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid vom 28. November 2023 über die Ausübung des Vorkaufsrechts für das G01, N01 (B.-straße) aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt im Wesentlichen vor: Die Vorkaufsrechtssatzung sei wirksam. Sie sei insbesondere aus städtebaulichen Gründen notwendig. Die Umsetzung der im Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan N132 geplanten Festsetzung Urbaner Gebiete werde erleichtert. Schließlich habe die Beklagte bei Ausübung des Vorkaufsrechts das ihr zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Der entsprechenden Beschlussvorlage und dem Ausübungsbescheid lasse sich entnehmen, welche städtebaulichen Ziele die Beklagte verfolge und dass sich die Immobilie für die Umsetzung dieser Ziele eigne, eben weil sie innerhalb der geplanten Kunst- und Kulturachse liege und über ein Ladenlokal verfüge. Der Kläger habe die Möglichkeit, seine Belange in der Anhörung vorzutragen, nicht genutzt; sie hätten daher keinen Eingang in die Ermessensentscheidung finden können. Dass es noch andere leerstehende Immobilien gebe, ziehe die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts ebenfalls nicht in Zweifel.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet.

Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 28. November 2023 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten als Käufer des streitbefangenen Hausgrundstücks, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Ausübung des besonderen Vorkaufsrechts durch die Beklagte setzt eine wirksam erlassene Vorkaufsrechtssatzung voraus, an der es hier fehlt.

Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Diese Ermächtigung bietet der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit, Grundstücke zu erwerben. Die Vorschrift verfolgt den Zweck, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik die Sicherung einer langfristig geordneten Planung und Entwicklung zu ermöglichen. Es genügt, dass die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht. Dieser Begriff ist weit zu verstehen. Darunter fallen alle Maßnahmen, die der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen, vorausgesetzt, sie weisen einen städtebaulichen Bezug auf. Zu solchen Maßnahmen gehört auch die Aufstellung eines Bebauungsplans. Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit mit dem Sicherungsmittel des Vorkaufsrechts lässt sich indes nur in den Fällen rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. September 2020 - 4 B 45/19 -, juris, Rn. 4 f, vom 26. Januar 2010 - 4 B 43/09 -, juris, Rn. 9 f. und vom 15. Februar 2000 - 4 B 10/00 -, juris, Rn. 7, 11.

Die Vorkaufsrechtssatzung der Beklagten erfüllt dieses Kriterium nicht hinsichtlich ihres gesamten Geltungsbereichs. So erfasst die Satzung in ihrem östlichen Teil mit der „Zechensiedlung“ auch Hausgrundstücke in einem allgemeinen Wohngebiet, ohne dass dort aus städtebaulichen Gründen ein Vorkaufsrecht notwendig ist. Im Einzelnen:

Das von der Vorkaufsrechtssatzung betroffene Gebiet umfasst eine Fläche von ca. 200.000 m². Die nach dem Aufstellungsbeschluss und der Begründung der Ratsvorlage zu erwartenden Änderungen, die nach dem Bebauungsplan Nr. N132 zu erwarten sind, beschränken sich auf die Bereiche, in denen der Bebauungsplan Nr. N40 Kerngebiete festsetzt und in denen einem Leerstand von Immobilien entgegengewirkt werden soll. In einem ganz erheblichen Anteil des Plangebietes des Bebauungsplanes Nr. N40 werden indes auch allgemeine Wohngebiete festgesetzt. Nach dem Aufstellungsbeschluss ist für diese Bereiche, da weder Kerngebietsfestsetzungen noch Leerstände im Erdgeschoss vorliegen, keine Änderung der städtebaulichen Situation zu erwarten. Insofern geht die Vorkaufsrechtssatzung in räumlicher Hinsicht über die durch den Bebauungsplan Nr. N132 zu erwartenden Änderungen deutlich hinaus. Entwicklungen außerhalb der bisherigen Kerngebiete sollen ausweislich der Begründung nämlich nicht verhindert, vielmehr soll die Planung dem Bestand angepasst werden. Die in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Gerichts nach den planerischen Absichten betreffend die „Zechensiedlung“ vom Beklagtenvertreter gegebenen Hinweise, wonach der optische Eindruck der in den bisherigen allgemeinen Wohngebieten vorhandenen Bergarbeitersiedlungen erhalten werden solle, spiegelt sich in der Begründung der Vorkaufsrechtssatzung nicht wider. Ein rechtlich relevantes Sicherungsbedürfnis für diese Bereiche ist nicht erkennbar. Bezeichnenderweise hat die Beklagte auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung erklärt, der Rat der Beklagten habe bei Verkäufen von Grundstücken, die im Geltungsbereich der bisherigen allgemeinen Wohngebiete lägen, bisher noch kein einziges Mal ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausgeübt.

Die strittige Vorkaufsrechtssatzung ist insgesamt als unwirksam anzusehen. Die Voraussetzungen, nach denen eine Teilunwirksamkeit von Satzungsrecht in Betracht kommt, liegen nicht vor. Die Unwirksamkeit eines Teils einer kommunalen Satzung führt dann nicht zu ihrer Gesamtunwirksamkeit, wenn die übrigen Teile auch ohne den ungültigen Teil sinnvoll bleiben und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wären.

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 17. September 2018 - 15 N 17.698 -, juris, Rn. 32 m.w.N.

Vorliegend sollte die Vorkaufsrechtssatzung ausweislich der Aufstellungsvorgänge dazu dienen, für den gesamten räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. N132 ein besonderes Vorkaufsrecht zu begründen, vgl. auch § 2 der Vorkaufsrechtssatzung. Es besteht keine Grundlage für die Annahme, der Rat der Beklagten habe den hypothetischen Willen gehabt, eine Satzung über das besondere Vorkaufsrecht für einen Teilbereich (bisherige Kerngebiete) zu beschließen.

Abgesehen von der Unwirksamkeit der Vorkaufsrechtssatzung ist der angefochtene Bescheid aus einem weiteren Grund als rechtswidrig anzusehen: Die Bescheidgründe lassen keine Ermessenserwägungen erkennen.

Die Entscheidung, das besondere Vorkaufsrecht auszuüben, ist beim Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen nicht etwa strikt vorgegeben, sondern liegt im Ermessen der Gemeinde („kann“).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2025 - 4 C 3.24 -, juris, Rn. 27, Beschlüsse vom 26. April 1993 - 4 B 31/93 -, juris, Rn. 37, und vom 25. Januar 2010 - 4 B 53/09 -, juris, Rn. 7.

Ist die Gemeinde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie dies gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Verwaltungsgericht in diesen Fällen, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen nicht oder nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Ein Ermessensausfall in diesem Sinne liegt vor, wenn die Gemeinde den ihr zustehenden Handlungsfreiraum nicht erkannt und dementsprechend überhaupt kein Ermessen ausgeübt hat. Ein gewichtiges Indiz hierfür stellt die Begründung des Verwaltungsaktes dar, die nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW die wesentlichen Ermessenserwägungen einschließen muss.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2023 - 1 B 63/23 -, juris, Rn. 11 f. m.w.N.

Die im Ermessen der Gemeinde liegende Ausübung des Vorkaufsrechts muss nicht nur dem Wohl der Allgemeinheit dienen, sondern bei der Ermessensausübung ist auch den gewichtigen Belangen der jeweils Betroffenen Rechnung tragen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 - 4 B 53/09 -, juris, Rn. 7

Danach setzt eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung bei der Ausübung eines Vorkaufsrechts voraus, dass nicht nur einzelne Entscheidungsgesichtspunkte ermittelt und dargestellt werden, sondern auch eine Gewichtung oder Abwägung des „Für und Wider“ der sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Belange erkennbar ist oder andere Alternativen im Rahmen des Ermessensspielraums diskutiert werden.

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 30. März 2023 - 15 B 22.1761 -, juris, Rn. 16.

Ist für die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts, wie hier, gemeindeintern der Haupt- und Finanzausschuss zuständig, so hat dieses Gremium (auf der Grundlage einer Sitzungsvorlage) das der Gemeinde eingeräumte Ermessen auszuüben. Allein maßgeblich sind die Erwägungen des Ausschusses. Diese werden den betroffenen Kaufvertragsparteien in den von der Verwaltung gefertigten Bescheidgründen mitgeteilt.

Vgl. VGH B.-W., Urteil vom 20. Juli 2022 - 3 S 3915/21 -, juris, Rn. 53.

Davon ausgehend kommt vorliegend weder in der Sitzungsvorlage, aufgrund derer der Haupt- und Finanzausschuss über die Ausübung des Vorkaufsrechts entschieden hat, noch im Ausübungsbescheid zum Ausdruck, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Ermessensentscheidung darstellt. In beiden Dokumenten wird die Ausübung des Vorkaufsrechts mit dem Vorliegen der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen begründet, nämlich dass die Maßnahme dem Wohl der Allgemeinheit diene. Die Begründung des Bescheids enthält keine Ausführungen zur Ermessensausübung. Etwa wird nicht geprüft, ob ein milderes Mittel oder Alternativen zur Erreichung der städtebaulichen Ziele in Betracht kommen. Auch die zur Sicherstellung der Angemessenheit der hoheitlichen Maßnahme gebotene Abwägung der öffentlichen Belange mit den privaten Belangen des Klägers und des Beigeladenen ist nicht erkennbar. Der Einwand der Beklagten, der Kläger hätte die von ihm im Gerichtsverfahren vorgetragenen privaten Belange, hätten sie Eingang in die Ermessenentscheidung finden sollen, vor Ausübung des Vorkaufsrechts vortragen müssen, greift nicht durch, weil die Bescheidgründe nicht einmal erkennen lassen, ob das auf der Hand liegende Interesse des Klägers am Erwerb des Hausgrundstücks bewertet, den öffentlichen Belangen gegenübergestellt und abgewogen worden ist.

Ohne Erfolg bleiben die in der mündlichen Verhandlung erhobenen Einwände des Beklagten, sowohl bei der Entscheidung des Haupt- und Finanzausschusses als auch im Ausübungsbescheid sei eine Ermessensausübung hinreichend dokumentiert. Dem Haupt- und Finanzausschuss habe eine „Beschlussempfehlung“ vorgelegen, von der er auch habe abweichen können. Im Bescheid werde erwähnt, dass auf die durchgeführte Anhörung keine Stellungnahme eingegangen sei. Dies belege, dass die Beklagte sich im Klaren darüber gewesen sei, private Belange berücksichtigen zu müssen.

Dieser Argumentation ist schon vom Ansatz her nicht zu folgen. Zur Beantwortung der Frage, ob die Beklagte bei der Ausübung des Vorkaufsrechts von einem Ermessensspielraum oder einer durch die Vorkaufsrechtssatzung gebundenen Rechtsanwendung ausgegangen ist, kann weder das Vorliegen einer Beschlussempfehlung noch die Durchführung einer Anhörung etwas beitragen. Beide Maßnahmen kommen in beiden Fällen der Rechtsanwendung in Betracht.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, da dieser keinen Sachantrag gestellt und sich somit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat, vgl. § 154 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.