Tatbestand

Die Beteiligten streiten über den Teilwiderruf eines Zuwendungsbescheides und die Rückforderung eines Teils der bewilligten Mittel.

Unter dem 29.05.2013 beantragte der Kläger bei dem Beklagten die Bewilligung von Fördermitteln für Aus- und Umbaumaßnahmen sowie Ausstattungsmaßnahmen in der von der Elterninitiative ‚Z.‘ betriebenen Kindertageseinrichtung O.-straße 10 in H. zur Einrichtung von 16 Betreuungsplätzen für Kinder unter 3 Jahren (U3-Plätze) nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Investitionen in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege zum Ausbau von Plätzen für Kinder unter drei Jahren (RdErl des MGFFI vom 09.05.2008, RL)

Mit Zuwendungsbescheid vom 07.05.2015 bewilligte der Beklagte dem Kläger antragsgemäß 166.245 Euro (Nr. 1 des Bescheides) für Aus- und Umbaumaßnahmen nach 2.1.1 i.V.m. 4.4.1.2 RL sowie Ausstattungsmaßnahmen nach 2.1.2 i.V.m. 4.4.1.3 RL in der Kindertageseinrichtung O.-straße 10 in H. zur Schaffung von 16 U3-Plätzen (Nr. 2 des Bescheides). Weiter regelt Nr. 2 des Bescheides eine Zweckbindungsfrist von 5 Jahren. Nr. 7.1 macht die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden (ANBest-G) zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides, nach Nr. 7.5 ergeht der Zuwendungsbescheid unter der Bedingung, dass vor der Auszahlung der Fördermittel die beigefügte Bestätigung über die Inbetriebnahme der geförderten U3-Plätze rechtsverbindlich unterschrieben zurückgesandt wurde. Nach Nr. 9 bedürfen Änderungen in der Zweckbestimmung der vorherigen Zustimmung des Beklagten. Eine zweckentsprechende Nutzung liege nur vor, wenn die Einrichtung und die geförderten Gegenstände im Sinne des Zuwendungszwecks im erforderlichen Ausmaß in einem betriebsfähigen Zustand gehalten und genutzt würden.

Die bewilligten Mittel wurden am 03.06.2015 ausgezahlt.

Nach Nr. 5.1 RL müssen Neubauten und hergerichtete Grundstücke nach Nr. 4.4.1.1 zwanzig Jahre, hergerichtete Grundstücke und Räume nach Nr. 4.4.1.2 und Nr. 4.4.1.3 fünf Jahre für Zwecke der Betreuung von Kindern unter drei Jahren und im Falle des Wegfalls des Bedarfs hierfür der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe genutzt werden.

Mit Rundschreiben Nr. 42/823-2013 vom 25.02.2013 gab der Beklagte den Jugendämtern der Städte und Kreise in seinem Zuständigkeitsbereich den Erlass des Ministeriums für Familie, Kinder, Jugend, Kultur und Sport des Landes NRW (MFKJKS) vom 22.02.2013 bekannt, wonach „U3-Plätze grundsätzlich nach der Fertigstellung“ - bis 01.08.2013 bzw. 01.08.2014 auch stufenweise - „als Plätze für unterdreijährige Kinder in Betrieb genommen werden“ müssen. „Ab diesem Zeitpunkt wäre eine anderweitige Inbetriebnahme und Nutzung von investitionsgeförderten U3-Plätzen mit Kindern, die am 01.11.bereits das 3. Lebensjahr vollendet haben, eindeutig zweckwidrig. … Ein Verstoß gegen die Zweckbindung müsste unmittelbar zur Rückförderung der Investitionsmittel mit Verzinsung führen.“

Mit Rundschreiben Nr. 42/08-2020 vom 20.03.2020 gab der Beklagte den Erlass des Ministeriums für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration von März 2020 “Zweckbindungen für Plätze im Rahmen der U3-Investitionsprogramme - Auslegungshilfe zu § 55 Abs. 2 Satz 2 KiBiz“ bekannt. Danach sollen investiv geförderte U3-Plätze künftig im Einzelfall auch mit überdreijährigen Kindern belegt werden können, um den Jugendämtern und Trägern mehr Flexibilität in der Belegungsstruktur von Plätzen in Kindertageseinrichtungen zu ermöglichen. Voraussetzung sei der vor Beginn des Kindergartenjahres im Rahmen der örtlichen Jugendhilfeplanung getroffene Beschluss, dass seit 2008 im Rahmen der U3-Investitionsprogramme geschaffene Betreuungsplätze weiterhin vorrangig mit U3-Kindern belegt werden, und die Belegung solcher Plätze mit Ü3-Kindern im Einzelfall dokumentiert und begründet werde.

Unter dem 20.08.2020 forderte der Beklagte den Kläger anhand einer tabellarischen Zusammenstellung aller im Rahmen der Investitionskostenförderung von Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege seit 2008 geförderten Maßnahmen auf, zu jeder Fördermaßnahme Angaben zur Belegung der geförderten Betreuungsplätze zu machen, um die Einhaltung der durch die Förderung ausgelösten Zweckbindungen überprüfen zu können. Zu dieser Prüfung sei er aufgrund einer Forderung des Landerechnungshofes gegenüber allen Jugendämtern in einem 5-Jahresrhythmus verpflichtet. Unter dem 26.01.2021 teilte der Kläger zu der Kindertageseinrichtung O.-straße 10 in H. mit, die Zweckbindung der geförderten Plätze sei eingehalten. In den Kindergartenjahren 2015/2016 bis 2019/2020 seien jährlich durchschnittlich zwischen 12,48 und 19,00 Plätze mit U3-Kindern belegt gewesen. Erläuternd fügte der Kläger hinzu „Sicherstellung Rechtsanspruch für Kinder Ü3, U3-Kinder in Tagespflege“.

Unter dem 04.03.2021 hörte der Beklagte den Kläger zum Teilwiderruf des Zuwendungsbescheides vom 07.05.2015 und der Geltendmachung einer Rückforderung in Höhe von 12.496 € an.

Der Kläger sei durch Auflage im Zuwendungsbescheid verpflichtet worden, die geförderten U3-Plätze während der fünfjährigen Zweckbindungsfrist vom 06.06.2015 bis 05.06.2020 mit U3-Kindern zu belegen. Dies sei in den letzten drei Jahren der Zweckbindungsfrist tatsächlich nur teilweise erfolgt. Sei eine (vollständige) Belegung der geförderten Betreuungsplätze mit U3-Kindern nicht möglich gewesen, hätte der Kläger ihn aufgrund entsprechender Auflage im Zuwendungsbescheid informieren müssen, dass und warum eine zweckentsprechende Nutzung der Plätze nicht möglich sei. Das sei ebenfalls nicht erfolgt. Deshalb sei der Zuwendungsbescheid nach § 47 Abs. 2 Nr. 2 SGB X teilweise zu widerrufen und die Zuwendung anteilig zurückzufordern, wie sich bereits aus dem ministerialen Erlass vom 22.02.2013 ergebe. Da dem Kläger die Belegungsverpflichtung sowie die Mitteilungspflichten bekannt gewesen seien, komme ein Verzicht auf die Rückforderung nicht in Betracht. Der Umfang des Rückforderungsbetrages ergebe sich nach Ermittlung der Monate, während derer ein investiv geförderter Platz nicht von einem U3-Kind genutzt worden sei, durch Multiplikation mit der auf einen Nutzungsmonat je Platz entfallenden Fördersumme.

In seiner darauf erfolgten Stellungnahme führte der Kläger aus, für einen Teilwiderruf der bewilligten Mittel für einen Ausbau von U3-Plätzen in der Einrichtung O.-straße 10 in H. fehle es sowohl an einem Auflagenverstoß im Sinne von § 47 Abs. 2 Nr. 2 SGB X als auch an einer Zweckverfehlung im Sinne von § 47 Abs. 2 Nr. 1 SGB X.

Eine Zweckverfehlung durch die vorübergehende Nutzung weniger der geförderten Betreuungsplätze durch Ü3-Kinder sei schon deshalb nicht eingetreten, weil in dem Bewilligungsbescheid überhaupt kein Förderzweck genannt werde. Nur wenn in dem Bewilligungsbescheid selbst ein Förderzweck für den Einzelfall bestimmt worden sei, sei ein Widerruf wegen Zweckverfehlung gemäß § 47 Abs. 2 Nr. 1 SGB X überhaupt möglich.

Soweit die Regelung in Nr. 5.1 RL als Auflage im Sinne von § 47 Abs. 2 Nr. 2 SGB X angesehen werde, sei dagegen nicht verstoßen worden. Nr. 5.1 RL bestimme, dass hergerichtete Räume nach Nr. 4.4.1.2 und 4.4.1.3 fünf Jahre für Zwecke der Betreuung von Kindern unter 3 Jahren und im Falle des Wegfalls des Bedarfs für Zwecke der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe genutzt werden. Diese Vorgabe sei strikt befolgt worden. Es sei darauf geachtet worden, den Rechtsanspruch aller Eltern sicherzustellen. Die Einrichtung sei stets vollständig belegt worden. Sofern kein Bedarf an U3-Plätzen bestanden habe, sei die Einrichtung anteilig mit Ü3-Kindern belegt worden, was unzweifelhaft gemäß § 24 Abs. 3 SGB VIII eine Nutzung für Zwecke der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe darstelle. Das vom Beklagten für seinen Rechtsstandpunkt herangezogene Rundschreiben Nr. 42/823-2013 vom 25.02.2013, in welchem ausgeführt sei, dass die Belegung der geförderten U3-Plätze mit Ü3-Kindern eindeutig zweckwidrig sei, widerspreche der älteren Förderrichtlinie. Mittlerweile sei mit dem Rundschreiben Nr. 42/08-2020, wonach die Belegung der geförderten U3-Plätze mit Kindern im Alter über drei Jahre grundsätzlich möglich sei, das Verständnis einer zweckentsprechenden Platzbelegung an die Lebenswirklichkeit angepasst worden. Aufgrund der zweckentsprechenden Nutzung der geförderten Betreuungsplätze habe auch kein Anlass bestanden, den Beklagten gesondert über die Platzbelegung zu informieren.

Werde allein auf die Quote der U3-Belegungen abgestellt, müsse zudem berücksichtigt werden, dass in den Kindergartenjahren 2015/2016 und 2016/2017 mehr als 16 Plätze mit U3-Kindern belegt worden seien. Über die Zweckbindungsfrist hinweg seien in der Kindertageseinrichtung Z., aber auch im gesamten Zuständigkeitsbereich des Klägers insgesamt mehr Plätze von U3-Kindern genutzt worden, als solche durch den Beklagten gefördert worden seien.

Wenn der Beklagte dennoch einen Teilwiderruf und -rückforderung in Betracht ziehe, müsse er im Rahmen des Widerrufsermessens den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz berücksichtigen. Statt eines (Teil-)Widerrufs sei es das mildere Mittel, die Zweckbindungsfrist um die Monate zu verlängern, während derer ein geförderter Platz nicht mit einem U3-Kind belegt worden sei.

Auf den Hinweis des Beklagten, dass im Rahmen des Ermessens von einem Widerruf nur vollständig oder teilweise abgesehen werden könne, wenn für den Einzelfall nachvollziehbare Gründe für die anderweitige Belegung geförderter Plätze dargelegt würden, führte der Kläger aus, die Belegung mit Ü3-Kindern, die einen Betreuungsanspruch hätten, sei erfolgt, wenn keine Nachfrage von U3-Kindern (mehr) bestanden habe. Die Platzbelegung sei auch von den nicht genau kalkulierbaren Wünschen der Eltern abhängig. Die Nachfrage von U3-Plätzen verteile sich nicht gleichmäßig auf die Einrichtungen, sondern sei regional unterschiedlich. Zum Teil hätten die Plätze nur unterjährig belegt werden können oder bei angekündigtem Bedarf mehrere Monate freigehalten werden müssen.

Mit Bescheid vom 12.01.2023 widerrief der Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 07.05.2015 teilweise in einem Umfang von 12.496,13 € und forderte zugleich diesen Betrag zurück.

Zur Begründung führte er aus, der Teilwiderruf des Zuwendungsbescheides sei zunächst auf § 47 Abs. 2 Nr. 1 SGB X gestützt, weil der Zuwendungszweck teilweise verfehlt worden sei. Die Zweckbestimmung der bewilligten Fördermittel sei im Bewilligungsbescheid (Nr. 2, 4, 9 des Zuwendungsbescheides) festgelegt und werde durch die Förderrichtlinie konkretisiert und erläutert, die wirksam in den Zuwendungsbescheid einbezogen worden sei. Nach Nr. 1 der Förderrichtlinie solle mit Bundes- und Landesmitteln der Auf- und Ausbau von zusätzlichen Betreuungslätzen für Kinder unter drei Jahren gefördert werden. Der Auf- und Ausbau von U3-Plätzen schließe neben der Errichtung auch die Inbetriebnahme der Plätze für Kinder unter drei Jahren ein. Dies meine die Belegung und Nutzung der Plätze für die U3-Betreuung. In Nr. 9 des Zuwendungsbescheides sei unter „Zweckentsprechende Verwendung“ ausgeführt, dass eine zweckentsprechende Nutzung nur vorliege, wenn die „Einrichtung und die geförderten Gegenstände im Sinne des Zuwendungszwecks im erforderlichem Ausmaß in einem betriebsfähigen Zustand“ gehalten und genutzt würden. Dazu regle Nr. 5.1 der Förderrichtlinie, dass die geförderten Räumlichkeiten und Gegenstände für die Dauer der Zweckbindungsfrist (hier 5 Jahre) für Zwecke der U3-Betreuung genutzt werden müssen.

Demgegenüber seien in der Einrichtung O.-straße 10 in H. die 16 geförderten U3-Plätze nur in den ersten beiden Jahren sämtlich von U3-Kindern genutzt worden. Die anschließende Belegung einiger Plätze mit Ü3-Kindern sei pauschal mit fehlender Nachfrage begründet worden. Wenn man dies trotz fehlender Einzelfalldarlegung und fehlender Nachweise unterstelle, müsse ein Planungsfehler angenommen werden, da von den 16 geförderten U3-Plätze einige durch Umwandlung von Ü3-Plätzen entstanden seien, was sich dann als unnötig erwiesen habe.

Darüber hinaus werde der Widerruf auf § 47 Abs. 2 Nr. 2 SGB X wegen Auflagenverstoßes gestützt. Nach Nr. 5.2 ANBestG, die in Nr. 7.1 des Zuwendungsbescheides ausdrücklich zum Bestandteil des Bescheides gemacht worden seien, sei der Zuwendungsempfänger verpflichtet, die Bewilligungsbehörde unverzüglich zu informieren, wenn sich der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung maßgebliche Umstände änderten oder wegfielen. Dagegen habe der Kläger verstoßen, da nicht mitgeteilt worden sei, dass ab dem Kindergartenjahr 2017/2018 U3-Plätze mit Ü3-Kindern belegt werden sollten, um deren Anspruch auf einen Betreuungsplatz zu erfüllen. Dieser Mitteilungspflicht sei auch nicht durch die monatlichen Eintragungen der Platzbelegung im KiBiz.web durch den Einrichtungsträger genüge getan, da diese Datenweitergabe nur der Berechnung des Landeszuschusses zur Finanzierung des laufenden Einrichtungsbetriebes diene (§ 19 Abs. 1 Satz 4 KiBiz a.F.). Zudem fehle es auf jeden Fall an der nach Nr. 9 notwendigen Zustimmung zu einer Änderung der Zweckbestimmung.

Der (Teil-)Widerruf sei auch ermessensgerecht. Grundsätzlich sei mit Blick auf die haushaltsrechtlichen Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ein intendiertes Ermessen in Richtung Widerruf auch mit Wirkung für die Vergangenheit anzunehmen. Ungeachtet dessen müssten die konkreten Umstände des Einzelfalls gegen die gesetzliche Zwecksetzung abgewogen werden. Allerdings fehle es hier an einzelfallbezogenen Argumenten des Klägers. Es sei zur Begründung der zweckwidrigen Platzbelegung lediglich allgemein auf „Sicherstellung Rechtsanspruch für Kinder Ü3, U3-Kinder in Tagespflege“ hingewiesen worden. Weitere individuelle Gesichtspunkte seien nicht vorgetragen worden, vielmehr habe der Kläger in den zahlreichen Verfahren zur Zweckbindungsprüfung immer gleich vorgetragen. Ebenso sei in allen Fällen die Möglichkeit der Verlängerung der Zweckbindungsfrist als milderes Mittel gegenüber dem Widerruf angeführt worden. Diese erscheine aber nur dann ausnahmsweise angemessen, wenn die Unvermeidbarkeit der zweckwidrigen Nutzung für einen überschaubaren Zeitraum konkret dargetan werden könne. Grundsätzlich erweise sich eine Verlängerung der Zweckbindungsfrist nicht als gleich geeignetes Mittel, weil sie dem Zuwendungsziel, den U3-Betreuungsbedarf möglichst schnell zu decken, zuwiderlaufe.

Der Kläger erhob unter dem 23.01.2023 Widerspruch gegen den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid. Zur Begründung wiederholte er seine Argumentation aus dem Anhörungsverfahren. Ergänzend führte er aus, er berufe sich auf Vertrauensschutz, da die Fördermittel verbraucht seien und er aufgrund der Regelung in Nr. 5.1 RL, wonach bei Bedarfsdeckung eine Nutzung der geförderten Räumlichkeiten für andere Zwecke der Jugendhilfe erfolgen solle, von der Unschädlichkeit der Belegung der Plätze mit Ü3-Kindern habe ausgehen dürfen. Ohne eine gesonderte Mitteilung durch ihn sei die konkrete Platzbelegung für den Beklagten im KiBiz.web abrufbar gewesen. Darüber hinaus verwies der Kläger auf eine gutachterliche Stellungnahme des Deutschen Instituts für Jugendhilfe und Familienrecht e.V. an den Bergischen Kreis vom 29.07.2020 zu Fragen der Rückforderung von Investitionsförderung zum U3-Ausbau, auf deren Inhalt verwiesen wird.

Mit Widerspruchsbescheid vom 07.12.2023 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers gegen den Teilwiderruf des Bewilligungsbescheids vom 07.05.2015 zurück. Ergänzend zu seinen bisherigen Ausführungen im Widerrufsverfahren führte er aus: Laut Nr. 2 des Zuwendungsbescheides seien Zuwendungszweck Aus- und Umbaumaßnahmen sowie Ausstattungsmaßnahmen zur Schaffung von 16 Plätzen für Kinder unter drei Jahren mit einer Zweckbindung von fünf Jahren. Aus dem Zuwendungsbescheid (Nr. 2, 9) in Verbindung mit der Zuwendungsrichtlinie (Nr. 5.1) und den Nebenbestimmungen (Nr. 7.3 des Zuwendungsbescheides) ergebe sich konkret, dass die mit der Zuwendung neu geschaffenen U3-Plätze grundsätzlich in Betrieb zu nehmen und bis zum Ablauf der Zweckbindungsfrist in der geförderten Einrichtung in betriebsfähigem Zustand für die Nutzung durch U3-Kinder vorzuhalten und tatsächlich mit solchen zu belegen seien. Insofern sei der Zuwendungsbescheid einschließlich der wirksam eingebundenen Zuwendungsrichtlinie, auf die bereits in den Antragsformularen Bezug genommen werde, und den Allgemeinen Neben­bestimmungen für Zuwendungen an Gemeinden hinsichtlich des Zuwendungszwecks hinreichend bestimmt. Dieser Zuwendungszweck sei durch die abweichende Nutzung der geförderten Betreuungsplätze teilweise verfehlt worden (§ 47 Abs. 2 Nr. 1 SGB X). Soweit Plätze mit Ü3-Kindern belegt worden seien, habe das Anhörungsverfahren ergeben, dass nicht der fehlende Bedarf für U3-Kinderbetreuung für die Belegung maßgeblich gewesen sei, sondern die Erfüllung des Betreuungsanspruchs von Ü3-Kindern. Nach Nr. 5.1 RL könnten Räumlichkeiten und Einrichtungen nur im Fall des Wegfalls des Bedarfs für andere Belange der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe genutzt werden. Dabei sei ein Wegfall im Sinne dieser Regelung immer ein dauerhafter und nicht wie hier ein vorübergehender, zum Teil nur wenige Monate umfassender Zeitraum. Ein dauerhafter Wegfall der geförderten Plätze durch dauerhaften Platzabbau sei jedoch nicht angezeigt worden. Weiter liege auch ein Auflagenverstoß im Sinne von § 47 Abs. 2 Nr. 2 SGB X vor, weil durch die Belegung der geförderten Plätze mit Ü3-Kindern der Verwendungszweck teilweise geändert worden sei, ohne dass er als Bewilligungsbehörde informiert (Nr. 5.1, 5.5 ANBestG) und seine Zustimmung eingeholt (Nr. 9 des Zuwendungsbescheides) worden sei.

Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger gegenüber dem Widerruf und der Rückforderung nicht berufen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundes­verwaltungsgerichts könnten sich Behörden nicht auf den aus § 242 BGB abgeleiteten Vertrauensschutz berufen. Vielmehr seien sie an den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden und könnten nicht die Aufrechterhaltung rechtswidriger Zustände einfordern.

Auch sei die Jahresfrist aus §§ 47 Abs. 2 Satz 5 i.V.m. 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X gewahrt. Bei der Jahresfrist handle es sich nicht um eine Bearbeitungs- sondern Entscheidungsfrist. Deshalb beginne die Jahresfrist regelmäßig erst nach Abschluss des Anhörungsverfahrens, hier mit der letzten Stellungnahme des Klägers vom 23.06.2022. Innerhalb eines Jahres seit diesem Zeitpunkt sei der Widerrufsbescheid vom 12.01.2023 ergangen. Auch deshalb komme es auf die Eintragung der Monatsdaten zu den Kindertageseinrichtungen im KiBiz.web nicht an.

Der Teilwiderruf sei auch ermessensfehlerfrei. Dem stehe der Umstand nicht entgegen, dass es in der Natur der Sache liege, dass es zu Abweichungen zwischen dem prognostizierten Platzbedarf und dem später tatsächlich geltend gemachten Bedarf kommen könne. Dieser Aspekt müsse aber bei der Planung durch eine gewisse Zurückhaltung bei der Beantragung von Fördermitteln Berücksichtigung finden. Sinn und Zweck des Rückforderungsverfahrens bestehe gerade darin, Fehlvorstellungen bei der Bedarfsplanung auszugleichen. Besondere Umstände des Einzelfalls, die gegen eine Rückforderung sprächen, seien nicht geltend gemacht worden. Dann stehe das öffentliche Interesse an einer Sanktionierung von Zweckbindungsverstößen im Vordergrund. Insoweit sei auch auf den Erlass vom 22.02.2013, bekannt gegeben mit Rundschreiben Nr. 42/823-201, zu verweisen, in dem darauf hingewiesen werde, dass eine Nutzung von investitionsgeförderten U3-Plätzen mit Ü3-Kindern eindeutig zweckwidrig sei und zur Rückforderung der Investitionsmittel führen müsse. Dieser Erlass beschreibe die ständige Verwaltungspraxis hinsichtlich der Rückforderung von Investitionsmitteln für den Ausbau von U3-Betreuungsplätzen und sei damit maßgeblich für eine gleichmäßige Verwaltungshandhabung. Der Teilwiderruf sei auch verhältnismäßig. Gründe für eine Verlängerung der Zweckbindungsfrist statt einer Rückforderung seien nicht ersichtlich, zumal nicht gesichert sei, dass die Betreuungsplätze zukünftig ausschließlich für U3-Kinder verwandt würden.

Der Kläger hat am 22.12.2023 Klage erhoben.

Zur Begründung wiederholt er seine Argumentation aus dem Verwaltungsverfahren. Er betont, im Zuwendungsbescheid sei der Zuwendungszweck nicht konkret bestimmt worden, vor allem sei nicht deutlich gemacht worden, dass die geförderten Betreuungsplätze monatsgenau mit U3-Kindern belegt werden müssten. Eine solche Verpflichtung sei schon wegen der üblichen Schwankungen in der örtlichen Nachfrage unrealistisch, ein entsprechendes Verständnis also fernliegend. Diesem Umstand trage ja jetzt auch das Rundschreiben Nr. 42/08-2020 Rechnung. Für die Annahme des Beklagten, der in Nr. 5.1 RL genannte Bedarfswegfall meine ausschließlich einen dauerhaften Wegfall, gebe es in der Richtlinie keine Anhaltspunkte. Der Begriff ‚Wegfall‘ werde nicht definiert.

Für einen Widerruf sei zudem die Jahresfrist aus § 47 Abs. 2 Satz 5 i.V.m. § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X nicht gewahrt, denn der Beklagte sei durch die monatlichen Eintragungen in Kibiz.web immer zeitnah über die konkrete Belegung der vorhandenen Betreuungsplätze informiert worden.

Darüber hinaus berufe er sich gegenüber der Teilrückforderung der Zuwendung auf Vertrauensschutz, da er die bewilligten Mittel verbraucht habe. Aufgrund der Regelung in Nr. 5.1 RL habe er davon ausgehen dürfen, sich auch mit der nachrangigen Belegung der Betreuungsplätze mit Ü3- Kindern zweckentsprechend zu verhalten. Zudem habe der Beklagte erst 5 Jahre nach Mittelbewilligung eine Überprüfung der Einhaltung der Zweckbindungsfrist eingeleitet (2020), der Widerrufsbescheid sei dann sogar erst Anfang 2023 ergangen.

Zuletzt müsse der Beklagte bei Ausübung des Widerrufermessens berücksichtigen, dass die Zweckverfehlung allenfalls marginal sei. Die geförderten Plätze seien tatsächlich eingerichtet worden, würden für die Belegung durch U3-Kinder vorgehalten und seien immer innerhalb des Systems Kinderbetreuung genutzt worden.

Der Kläger beantragt,

den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 12.01.2023 (42.30-435-20-6766, lfd. Nr. 8063) in Gestalt des Widerspruchbescheides des Beklagten vom 07.12.2023 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt der Beklagte die Argumentation aus den angegriffenen Bescheiden.

Der Beklagte betont, auch die Nutzung der geförderten Betreuungsplätze mit Ü3-Kindern stelle eine Zweckverfehlung im Sinne von § 47 Abs. 2 Nr. 1 SGB X dar. Der Förderzweck ergebe sich bei verständiger Würdigung der Regelungen in Nr. 2 und 9 des Zuwendungsbescheides hinreichend klar. Aus der Bestimmung einer Zweckbindungsfrist sei auch zu schließen, dass die Zweckbindung für jeden Monat des Fristzeitraums gelte. Die ständige zweckentsprechende Nutzung des Fördergegenstands sei neben der Herstellung und Unterhaltung des geförderten Gegenstands Primärziel der Förderung. Darauf beruhe die Aussage im Rundschreiben Nr. 42/823-2013, dass eine Nutzung von investitionsgeförderten U3-Plätzen mit Ü3-Kindern eindeutig zweckwidrig sei. Dabei sei ihm durchaus bewusst, dass es insbesondere durch unterjährige Veränderungen, etwa den Wegzug von Familien oder den Wegfall der Erwerbstätigkeit eines Elternteils, zu kurzfristigen, nicht vorher planbaren Fehlbelegungen kommen könne. Diese müssten die Zuwendungs­empfänger jedoch für den Beklagten nachvollziehbar dokumentieren. Um solchen Veränderungen grundsätzlich Rechnung zu tragen, verzichte er im Rahmen des ihm eröffneten Ermessens bereits bei geringfügigen Zweckverfehlungen (Unterschreitung der Vollbelegung der geförderten Plätze um max. 0,5 Plätze im Kindergartenjahr) pauschal auf Teilwiderruf und -rückforderung, weil hier noch nicht von einer Fehlplanung ausgegangen werden könne. Gleiches gelte etwa in Fällen der zeitversetzten Eingewöhnung, in denen die Plätze zeitlich sukzessive bis November vollständig belegt würden. Demgegenüber gehe der Kläger fälschlich davon aus, dass die Plätze zweckentsprechend genutzt würden, wenn sie dem Gesamtsystem Jugendhilfe flexibel zugutekämen. Ziel der investiven Förderung sei immer der U3-Ausbau und nicht die Schaffung ausreichender Betreuungsplätze im Primarbereich gewesen. Die Schaffung ausreichender Ü3-Betreuungsplätze sei bis zum ersten Förderprogramm im Jahr 2016 immer alleinige Aufgabe der örtlichen Jugendhilfeträger gewesen. Um Rückforderungen zu vermeiden, müssten die üblichen Schwankungen bei der Nachfrage berücksichtigt werden und im Zweifel Förderung für weniger Plätze beantragt werden. Die Regelung aus 5.1 RL für den Fall des Bedarfswegfalls greife nur bei dauerhaftem Wegfall. Das Moment der Dauerhaftigkeit sei schon Teil der Bedeutung des Wortes ‚Wegfall‘. Im vorliegenden Fall sei der Bedarf an U3-Betreuung nicht weggefallen, sondern tatsächlich nie in dem Umfang eingetreten, wie bei Beantragung der Fördermittel angenommen. Der Umstand, dass die Nutzung der überflüssigen Betreuungsplätze für Ü3-Kinder nützlich sei, sei insoweit irrelevant.

Außerdem liege ein Auflagenverstoß im Sinne von § 47 Abs. 2 Nr. 2 SGB X vor. Auch eine vorübergehende, teilweise Zweckverfehlung stelle eine Änderung der für die Bewilligung maßgeblichen Umstände dar, die nach Nr. 5.2. und 5.5 ANBestG eine Mitteilungspflicht gegenüber der Beklagten auslöse. Zudem bedürfe eine Änderung der Zweckbestimmung nach Nr. 9 des Zuwendungsbescheides seiner Zustimmung. Der Hinweis auf die Regelung des § 55 Abs. 2 Satz 2 KiBiz verfange nicht. Zum einen sei sie erst 2020/2021 in Kraft getreten. Zum anderen verlange auch § 55 Abs. 2 KiBiz eine Dokumentation jedes Einzelfalles, in dem ein investiv geförderter U3-Platz mit einem Ü3-Kind belegt werde. Die andersaltrige Belegung bedürfe einer belastbaren Begründung. Hier fehle es sowohl an der Einzelfalldokumentation als auch -begrün­dung. Insoweit sei es auch im Rahmen des Widerrufsverfahrens Aufgabe des Klägers, Umstände vorzutragen, die trotz objektiver Fehlbelegung geförderter Betreuungs­plätze eine Ausnahme von der Mittelrückforderung rechtfertigten.

Der Kläger könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Die Verpflichtung zur Nutzung der Plätze für Ü3-Kinder sei bekannt gewesen. Der Beklagten eine kurzfristige Prüfung der Einhaltung der Zweckbindungsfristen nahezulegen, sei angesichts der Zahl der Förderungen fernliegend.

Die einjährige Widerrufsfrist sei eine Entscheidungsfrist und sei hier nach Abschluss des Anhörungsverfahrens eingehalten worden.

Im Rahmen seiner Ermessensbetätigung habe er das grundsätzliche öffentliche Interesse an der Mittelrückforderung bei nicht zweckentsprechender Verwendung gegen die Interessen des Klägers abgewogen. Hierbei sei es ohne Bedeutung, dass die zweckwidrige Nutzung der geförderten Betreuungsplätze durch Ü3-Kinder zugleich als sinnvoll bezeichnet werden könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten der Sach- und Rechtslage wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat Erfolg. Der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 12.01.2023 und der Widerspruchsbescheid vom 07.12.2023 des Beklagten sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten.

I. Ermächtigungsgrundlage für den Teilwiderruf des Zuwendungsbescheids des Beklagten an den Kläger vom 07.05.2015 ist § 47 Abs. 2 SGB X. Danach kann (zur Ermessensausübung s.u. Nr. 4) ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, der eine Geld- oder Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks zuerkennt (dazu Nr. 1), auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn

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   die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den indem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird (dazu Nr. 2),

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   mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat (dazu Nr. 3).

Ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit ist nicht zulässig, wenn der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit einem öffentlichen Interesse an einem Widerruf schutzwürdig ist. Der Widerruf muss, wie in § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts geregelt ist, innerhalb eines Jahres seit Kenntnis der Tatsachen erfolgen, welche den Widerruf des Verwaltungsakts für die Vergangenheit rechtfertigen.

Vorliegend fehlt es bereits an einem Widerrufgrund. Darüber hinaus erweist sich der Teilwiderruf auch bei Annahme eines Widerrufsgrundes als ermessensfehlerhaft. Damit kommt es für den Ausgang des Klageverfahrens nicht mehr darauf an, dass der Kläger mit der Argumentation, er könne sich gegenüber einem Widerruf für die Vergangenheit auf schutzwürdiges Vertrauen berufen und der Beklagte habe die einjährige Widerrufsfrist nicht eingehalten, nicht durchdringt.

1. Der Zuwendungsbescheid vom 07.05.2015 ist ein begünstigender Verwaltungsakt, der eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmen Zwecks zuerkennt. Die Zweckbestimmung der gewährten Geldleistung ergibt sich entgegen der Auffassung des Klägers hinreichend deutlich unmittelbar aus dem Zuwendungsbescheid vom 07.05.2015.

Ausweislich der Betreffzeile des Zuwendungsbescheides werden mit dem Zuwendungsbescheid Zuwendungen zur Förderung von Investitionen in Kindertages­einrichtungen und Kindertagespflege zum Ausbau von Plätzen für Kinder unter 3 Jahren gewährt. Gemäß Nr. 1 des Zuwendungsbescheids wird die konkrete Zuwendungssumme von 166.245,00 Euro für die vom Kläger beantragten Maßnahmen nach der gleichnamigen Richtlinie gewährt. In Nr. 2 des Zuwendungsbescheides werden die bezuschussten Maßnahmen nach der Art (Aus- und Umbaumaßnahmen nach 2.1.1 i.V.m 4.4.1.2 der Richtlinien, Ausstattungs­maßnahmen von geeigneten Räumlichkeiten nach 2.1.2 i.V.m. 4.4.1.3 der Richtlinien), der betroffenen Betreuungseinrichtung (Kindertageseinrichtung O.-straße 10, H., des Trägers Elterninitiative Z. H. e.V.) und der Zielsetzung („Die Maßnahme dient der Schaffung von 16 Plätzen für Kinder unter 3 Jahren.“) sowie die Zweckbindungsfrist („Dauer der Zweckbindung für hergerichtete Grundstücke und Räume nach Ziffer 4.4.1.2 und 4.4.1.3 der Förderrichtlinien: 5 Jahre“) im Einzelnen benannt. Im Abschnitt Nebenbestimmungen ist unter 7.4 bestimmt, dass der Durchführungszeitraum der Maßnahme am 31.12.2015 endet, und unter 7.5 geregelt, dass der Zuwendungsbescheid unter der Bedingung steht, dass vor Auszahlung der Fördermittel eine Bestätigung über die Inbetriebnahme der geförderten U3-Plätze übersandt wird. Im Weiteren verhält sich Nr. 9 des Zuwendungsbescheides zu der Thematik „Zweckentsprechende Verwendung, Trägerwechsel“. Hier wird ausgeführt, dass Änderungen in der Zweckbestimmung der vorherigen Zustimmung des Beklagten bedürften, dass eine zweckentsprechende Nutzung nur vorliege, wenn die Einrichtung und die geförderten Gegenstände im Sinne des Zuwendungszwecks im erforderlichen Ausmaß in einem betriebsfähigen Zustand gehalten und genutzt würden, und dass ein Trägerwechsel als Zweckentfremdung anzusehen sei.

Damit ist der grundsätzliche Zweck der Zuwendung (Ausbau der U3-Betreuungs­plätze) klar benannt und wird hinsichtlich des Umfangs und des Realisierungs­zeitraums der mit der Zuwendung zu schaffenden Plätze konkretisiert und auf die begünstigte Betreuungseinrichtung und die bezuschussten Maßnahmen konkret heruntergebrochen. Mit der Benennung der Zweckbindungsfrist und der Umschreibung einer zweckentsprechenden Verwendung ist darüber hinaus klargestellt, dass der Zweck der Zuwendung sich nicht allein in der Schaffung weiterer U3-Betreuungsplätze erschöpft, sondern sich auf deren betriebsfähiger Vorhaltung und Nutzung während eines Fünfjahreszeitraums erstreckt.

Vgl. zu der Bewertung einer Zweckbestimmung in einem Zuwendungsbescheid über Zuwendungen für Investitionen für zusätzliche Betreuungsplätze in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege: VG Köln, Urteil vom 20.10.2023 - 16 K 5563/22 -, juris Rn. 39 ff;

2. Der Beklagte kann den Teilwiderruf nicht darauf stützen, der Kläger habe die ihm zugewandten Mittel im entsprechenden Umfang nicht zweckentsprechend verwendet (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB X). Eine zweckwidrige Verwendung der Fördermittel hat der Beklagte weder hinreichend dargelegt noch ergibt sie sich zweifelsfrei aus den für das Gericht ersichtlichen Umständen.

Der Beklagte stützt seinen Teilwiderruf der Zuwendung auf die vom Kläger nicht bestrittene Feststellung, dass in der Kindertageseinrichtung O.-straße 10 in H., in der nach dem Zuwendungsbescheid mit den Fördermitteln 16 U3-Plätze geschaffen werden sollten, während der fünfjährigen Zweckbindungsfrist im Kindergartenjahr 2017/2018 in neun Monaten nur 14 und in drei Monaten nur 15 der geförderten 16 Betreuungsplätze, im Kindergartenjahr 2018/2019 in fünf Monaten nur 12 und in acht Monaten nur 13 der geförderten Betreuungsplätze und im Kindergartenjahr 2019/2020 in sieben Monaten nur 14 und in vier Monaten nur 15 der geförderten Betreuungsplätze tatsächlich mit U3-Kindern belegt waren. Soweit einer oder mehrere der geförderten Betreuungsplätze nicht mit U3-Kindern belegt waren, also die mit der Zuwendung geschaffenen Plätze nicht über die gesamte Zweckbindungszeit auch für die Betreuung von U3-Kinden genutzt wurden, sieht der Beklagte den auf den einzelnen Betreuungsplatz und den jeweiligen Nutzungszeitraum entfallenden Anteil der Zuwendung als nicht zweckentsprechend verwendet an.

Demgegenüber beruft sich der Kläger auf Nr. 5.1 RL, wonach „hergerichtete Grundstücke und Räume nach Nr. 4.4.1.2 und 4.4.1.3 fünf Jahre für die Betreuung von Kindern unter drei Jahren und im Falle des Wegfalls des Bedarfs hierfür der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe genutzt werden“ müssen. Dazu trägt er vor, soweit die geförderten, in Betrieb genommenen und vorgehaltenen Plätze nicht mit U3-Kindern hätten belegt werden können, seien die Plätze zur Betreuung von Ü3-Kindern genutzt worden, womit deren Betreuungs- und Förderansprüche aus § 24 Abs. 3 SGBVIII erfüllt worden seien. So habe man immer alle Plätze belegen können.

Danach vermag das Gericht eine zweckwidrige Verwendung der Fördermittel, soweit einzelne der geförderten Betreuungsplätze vorübergehend mit Ü3-Kindern belegt wurden, nicht zweifelsfrei erkennen.

Für die Beurteilung der Zweckerreichung bei der Verwendung von Fördermitteln ist im Rahmen der Prüfung der Widerrufsvoraussetzungen nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 SGB X der im jeweiligen Zuwendungsbescheid ausgewiesene Zuwendungszweck maßgebend. Dabei ist der erklärte Wille der Behörde maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind die in dem Zuwendungsbescheid in Bezug genommenen Regelwerke sowie alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen. Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.03.2017 - 10 C 1.16 -, juris, Rn. 14, Beschluss vom 30.06.2011 - 3 B 87.10 -, juris, Rn. 3, Urteil vom 25.05.2022 - 8 C 11.21 -, juris Rn 13; OVG NRW, Beschlüsse vom 09.09.2020 - 12 A 1515/18 -, juris, Rn. 11ff, vom 28.10.2008 - 4 A 2104/06 -, juris, Rn. 28; Ns OVG, Beschluss vom 16.10.2014 - 8 LA 52/14 - juris LS 1, Rn. 20.

Wie oben bereits ausgeführt ist dem Zuwendungsbescheid des Beklagten vom 07.05.2015 mit hinreichender Klarheit zu entnehmen, dass Zweck der Zuwendung der Ausbau der U3-Betreuungsplätze und dafür nicht nur die Schaffung neuer U3-Betreuungsplätze, sondern auch deren Inbetriebnahme und Nutzung ist. Nach Auffassung des Gerichts verweist der Kläger allerdings für die Frage, wie die Zweckbindung über die Zweckbindungsfrist hinweg im Einzelnen umzusetzen ist, zu Recht auf Nr. 5.1 der im Zuwendungsbescheid als Grundlage der Zuwendung herangezogenen Förderrichtlinie. Diese regelt die Länge der Zweckbindungsfrist je nach bezuschusster Maßnahme und beschreibt die aus der Zweckbindung folgende Nutzungsverpflichtung mit „müssen … hergerichtete Räume nach Nr. 4.4.1.2 und 4.4.1.3 fünf Jahre für Zwecke der Betreuung von Kindern unter drei Jahren und im Falle des Wegfalls des Bedarfs hierfür der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe genutzt werden.“ Damit greift die Regelung die Möglichkeit auf, dass der Bedarf für eine Nutzung der mit den Fördergeldern hergestellten oder hergerichteten Räumlichkeiten für die Betreuung von U3-Kindern während des Zweckbindungszeitraums (vollständig oder zum Teil) wegfällt, und erklärt für diesen Fall die Nutzung der Räumlichkeiten für andere Zwecke der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe - also auch die Erfüllung des Betreuungsanspruchs von Ü3-Kindern in einer Kindertagesstätte nach § 24 Abs. 3 SGB VIII - als der Zweckbindung entsprechend. Für seinen Standpunkt, dass die Förderrichtlinie damit ein für den Lebenssachverhalt „Kinderbetreuung in Kindertageseinrichtungen“ typisches Phänomen berücksichtigt, nämlich dass sich der in jedem Kindergartenjahr der Zweckbindungsfrist tatsächlich bestehende Betreuungsbedarf - hier für Kinder unter 3 Jahren - nicht auf einen Platz genau kalkulieren lässt, verweist der Kläger darüber hinaus auf den zum 01.08.2020 geänderten § 55 Abs. 2 Kinderbildungsgesetzes (KiBiz) und den dazu ergangenen Auslegungserlass des Ministeriums für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration NRW aus März 2020 (bekannt gemacht mit Rundschreiben Nr. 42/08-2020 des Beklagten vom 20.03.2020). Damit wurde nunmehr gesetzlich festgeschrieben, dass die Zweckbindung aufgrund von Förderungen aus den seit 2008 aufgelegten U3-Investitionsprogrammen für die ausgesprochene Zweckbindungsfrist fortgelten soll und als erfüllt angesehen wird, wenn die Plätze vorrangig mit U3-Kindern belegt werden und im Einzelfall auch von Ü3-Kindern genutzt werden können. So soll den Jugendämtern und Einrichtungsträgern mehr Flexibilität in der Belegungsstruktur von Plätzen in Kindertageseinrichtungen ermöglicht werden.

Der der Argumentation des Klägers vom Beklagten entgegengesetzte Hinweis auf sein Rundschreiben Nr. 42/823-2013 vom 25.02.2013, mit dem er den Erlass des Ministeriums für Familie, Kinder, Jugend, Kultur und Sport vom 22.02.2013 bekanntgegeben hat, greift im Ergebnis nicht durch. Nach der Argumentation in diesem Erlass werden mit den U3-Investitionsprogrammen Maßnahmen gefördert, die der Schaffung und Inbetriebnahme neuer Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren dienen. Eine Nutzung von investitionsgeförderten U3-Plätzen mit Kindern, die am 1. November bereits das 3. Lebensjahr vollendet haben, sei eindeutig zweckwidrig. Ein Verstoß gegen die Zweckbindung müsse unmittelbar zur Rückforderung der Investitionsmittel mit Verzinsung führen. Mit dieser strikten Formulierung „eindeutig zweckwidrig“ setzt sich das Ministerium in Widerspruch zu Nr. 5.1 der von ihm 2008 erlassenen und während des Widerrufsverfahrens noch geltenden Förderrichtlinie, die die Nutzung der geförderten Räumlichkeiten für andere Zwecke der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe für den Fall des Wegfalls des Nutzungsbedarfs für die Betreuung von U3-Kindern als zweckentsprechend ausweist. Da sich der Erlass vom 22.02.2013 mit der Regelung aus Nr. 5.1 RL, die bereits seit Mai 2008 in Kraft ist, in keiner Weise auseinandersetzt, bietet er keine Anknüpfungspunkte für eine Auflösung dieses Widerspruchs. Auch der Beklagte nimmt noch in der Begründung des Widerrufsbescheids auf den 1. Halbsatz der Nr. 5.1 RL (Nutzung für die Betreuung von U3-Kindern) Bezug, ohne die Regelung für anderweitige Nutzung im 2. Halbsatz zu berücksichtigen und zu begründen, warum diese für den vorliegenden Sachverhalt nicht einschlägig sein sollte. Auch die im Widerspruchsverfahren entwickelte Argumentation, dass dem Wort „Wegfall“ des Bedarfs im 2. Halbsatz der Nr. 5.1 RL nach seinem Bedeutungsinhalt eine Dauerhaftigkeit innewohne, löst den beschriebenen Widerspruch nicht befriedigend auf. Wollte man diesem Verständnis folgen, hätte dies kaum nachvollziehbar zur Folge, dass bei langfristigem oder endgültigem Wegfall des Bedarfs zur Nutzung der geförderten Räumlichkeiten für die Betreuung von U3-Kinder (etwa bei Schließung der Betreuungsgruppen mit U3-Kindern oder der gesamten Kindertageseinrichtung) eine anderweitige Nutzung der Räumlichkeiten für andere Kinder- und Jugendhilfebedarfe (z.B. Nutzung von Räumlichkeiten einer Kindertageseinrichtung für Tagesgruppen nach § 32 SGB VIII) zuwendungsrechtlich folgenlos möglich wäre, aber eine vorübergehende Belegung der U3-Plätze mit Ü3-Kindern zur Rückforderung der Zuwendung führen müsste.

Diesen nicht auflösbaren Widerspruch muss sich der Beklagte als vom Ministerium in Nr. 6.1 RL bestimmte Bewilligungsbehörde entgegenhalten lassen mit der Folge, dass bei Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung der Fördergelder für den U3-Ausbau eine Nutzung der geförderten Plätze durch Ü3-Kinder jedenfalls dann als zweckentsprechend anzusehen ist, wenn der im Zuwendungsverfahren angenommene Platzbedarf für U3-Kinder auf einer seriösen Prognose beruht (a) und sich im Folgenden die tatsächliche Nachfrage nach U3-Plätzen im Rahmen der typischen Schwankungsbreite hält und deshalb der Bedarf für die Betreuung von U3-Kindern in der geförderten Kindertageseinrichtung während der Zweckbindungsfrist vorübergehend oder auch teilweise endgültig wegfällt (b).

a) Es gibt keine Anhaltspunkte für die Annahme, der Kläger habe den U3-Betreuungsbedarf für den Einzugsbereich der Kindertageseinrichtung O.-straße 10 in H. schon im Zuwendungsverfahren fehlerhaft zu hoch eingeschätzt. Vielmehr zeigen die von der Einrichtung zum Kibiz.web gemeldeten Monatsdaten, dass der tatsächliche Betreuungsbedarf von U3-Kindern bei Inbetriebnahme der geförderten Plätze und in den folgenden zwei Kindergartenjahren den im Antragsverfahren zugrunde gelegten Bedarf von 16 Plätzen sogar noch überstieg. So waren im Kindergartenjahr 2015/2016 (erstes Jahr der fünfjährigen Zweckbindung) zunächst 16 Betreuungsplätze, im Laufe des Jahres dann aber zunächst 17 und zuletzt 19 Betreuungsplätze mit U3-Kindern belegt. Auch im darauffolgenden Kindergartenjahr wurden durchgehend 19 U3-Kinder betreut.

b) Im Weiteren spricht Überwiegendes dafür, dass in den Kindergartenjahren 2017/2018 bis 2019/2020 vorübergehend einzelne der geförderten Betreuungsplätze nicht mit U3-Kindern belegt werden konnten, weil die Nachfrage schwankte.

Zwar bezweifelt der Beklagte, dass die ab dem Kindergartenjahr 2017/2018 hinter 16 zurückbleibende Anzahl der betreuten U3-Kinder auf einen Wegfall des Betreuungsbedarf für U3-Kinder zurückzuführen ist. Vielmehr schließt er aus dem Hinweis des Klägers auf den Betreuungsanspruch von Ü3-Kindern in der tabellarischen Nutzungsübersicht, die der Beklagte für alle mit Zuwendungen aus den U3-Förderprogrammen geförderten Kindertageseinrichtungen zusammengestellt hat, dass diesem gegenüber dem Betreuungswunsch von U3-Kindern der Vorrang eingeräumt worden sei. Konkrete Anhaltspunkte für diese Bewertung fehlen. Auch beim erkennenden Gericht waren in dem Zeitraum 2017 bis 2020 keine Klagen auf Angebot eine Betreuungsplatzes für U3-Kinder im Zuständigkeitsbereich des Klägers anhängig.

Dagegen drängt der weitere Hinweis des Klägers in der Nutzungsübersicht, „U3-Kinder in Tagespflege“ den Schluss auf, dass sich der tatsächliche Betreuungsbedarf von U3-Kindern in den Kindergartenjahren 2017/2018 - 2019/2020 gegenüber den Vorjahren nicht entscheidend geändert hat, aber in größerem Umfang als zuvor durch Kindertagespflegeangebote gedeckt wurde mit der Folge, dass nicht alle 16 U3-Betreuungsplätze in der Kindertageseinrichtung von U3-Kindern in Anspruch genommen wurden und stattdessen mit Ü3-Kindern belegt werden konnten. Für diesen Erklärungsansatz sprechen die Schwankungsbreite der Platzbelegung zwischen 12 und 19 und auch der erneute, stetige Anstieg der Zahl der U3-Kinder in der Kindertageseinrichtung ab Herbst 2018 von 12 auf zuletzt 15 im Frühjahr 2020. Hinsichtlich der vom Beklagten gestellten Anforderungen an die Darlegungstiefe des Klägers muss zum einen berücksichtigt werden, dass dieser nicht selbst Träger der bezuschussten Einrichtung ist, also auf die Informationsvermittlung des Einrichtungsträgers angewiesen ist. Zum anderen wurden weder dem Einrichtungsträger noch dem den Zuschuss weiterleitenden Jugendamt beim Kläger durch den Zuwendungsbescheid oder die weiteren, das Zuwendungsverfahren regelnden Bestimmungen, wie die Förderrichtlinie besondere Dokumentationspflichten hinsichtlich der U3-Betreuung (etwa zur Bewerberlage vor Beginn des Kindergartenjahres, zur Anzahl der im Weiteren tatsächlich durch Kindertagespflege versorgten Kinder, zur Zahl der zurückgezogenen Bewerbungen, zu Zahl und Zeitpunkt der unterjährigen Aufgabe von Betreuungsplätzen oder Nachfragen nach einem Betreuungsplatz) auferlegt. Nach Nr. 7.5 des Zuwendungsbescheides sowie Nr. 5.2 Satz 1 RL hat der Zuwendungsempfänger lediglich die Einrichtung bzw. die Inbetriebnahme der geförderten U3-Plätze noch vor Auszahlung der Fördermittel ausdrücklich schriftlich zu bestätigen. Im Übrigen sind die Einrichtungsträger gemäß § 19 Abs. 1 Satz 4 KiBiz a.F. zur Übermittlung der monatlichen Betreuungsdaten über das KiBiz.web verpflichtet. Diese Daten hat der Beklagte zur Erstellung der Nutzungsübersichten ausgewertet. Dass darüber hinaus Daten über die Nachfrageentwicklung vorgehalten werden müssen, musste sich weder den Einrichtungsträgern noch den Jugendämtern aufdrängen.

3. Der Beklagte kann seinen Teilwiderruf auch nicht mit Erfolg auf § 47 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SGB X stützen. Der Kläger muss sich nicht vorhalten lassen, eine mit dem Zuwendungsbescheid verbundene Auflage nicht oder nicht fristgerecht erfüllt zu haben.

Nach Auffassung des Beklagten ist der Kläger den Mitteilungspflichten nach Nr. 7.1 des Zuwendungsbescheides i.V.m. Nr. 5 ANBest-G nicht nachgekommen und hat es versäumt, für die Nutzung der geförderten Räumlichkeiten zur Betreuung von Ü3-Kindern zuvor nach Nr. 9 Satz 1 des Zuwendungsbescheides die Zustimmung des Beklagten einzuholen. Damit habe er mit dem Zuwendungsbescheid verbundene Auflagen nicht erfüllt.

Abschnitt Nr. 7 des Zuwendungsbescheides enthält Nebenbestimmungen und erklärt unter Nr. 7.1 die ANBest-G zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides. Nr. 5 ANBest-G regelt die Mitteilungspflichten des Zuwendungsempfängers gegenüber der Bewilligungsbehörde. Nach Nr. 5.2 ist unverzüglich anzuzeigen, wenn der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung der Zuwendung maßgeblichen Umstände sich ändern oder wegfallen. Nach Nr. 5.5 ist anzuzeigen, wenn Gegenstände nicht mehr entsprechend dem Zuwendungszweck verwendet oder nicht mehr benötigt werden. Nr. 9 des Zuwendungsbescheides bestimmt, dass eine Änderung in der Zweckbestimmung der Zustimmung des Beklagten bedarf.

Bei den Mitteilungspflichten aus Nr. 5 ANBest-G handelt es sich um Auflagen im Sinne von § 32 Abs. 2 Nr. 4 SGB X, mit denen der Kläger zu einem bestimmten Tun verpflichtet wird. Auch das Zustimmungserfordernis in Nr. 9 Satz 1 des Zuwendungsbescheides stellt insoweit eine Auflage dar, als dass dem Kläger die Verwendung der Fördermittel zu einem anderen Zweck ohne vorherige Zustimmung des Beklagten untersagt bzw. er zur vorherigen Einholung einer Zustimmung verpflichtet wird.

Einen Verstoß gegen diese Auflagen vermag das Gericht nicht festzustellen. Vielmehr folgt das Gericht der Argumentation des Klägers, dass die Auflagentatbestände nicht erfüllt waren.

Der Kläger widerspricht dem Vorwurf der Verletzung von Mitteilungspflichten aus Nr. 5 ANBest-G bzw. dem Verstoß gegen das Zustimmungserfordernis aus Nr. 9 des Zuwendungsbescheides erneut mit dem Hinweis auf Nr. 5.1 RL. Danach sei die Nutzung der mit den Fördergeldern hergerichteten Räume für andere Bedarfe der Kinder- und Jugendhilfe bereits vom Zuwendungszweck umfasst, wenn und soweit der Bedarf deren Nutzung für die Betreuung von U3-Kindern entfallen sei. Insofern bedürfe die (vorübergehende) Nutzung der geförderten Betreuungsplätze für Ü3-Kinder keiner vorherigen Zustimmung des Beklagten. Ebenso wenig löse diese Situation Mitteilungspflichten nach Nr. 5.2 und 5.5 ANBest-G aus, weil die Betreuung von Ü3-Kindern in den geförderten Räumlichkeiten unter der tatsächlich erfüllten Bedingung, dass die Räume nicht für die Betreuung von U3-Kindern benötigt würden, keine Änderung des Verwendungszwecks und keine zweckwidrige Verwendung darstelle.

Gegen die Annahme, jede (vorübergehende) Belegung eines geförderten U3-Platzes mit einem Ü3-Kind löse die Pflicht zur Mitteilung an den Beklagten sowie die Notwendigkeit aus, dafür zuvor die Zustimmung des Beklagten einzuholen, sprechen auch praktische Überlegungen. Angesichts der sehr großen Anzahl der im Zuständigkeitsbereich des Beklagten in zahlreichen Kindertageseinrichtungen in verschiedenen Städten und Kreisen geförderten U3-Plätze erscheint es kaum umsetzbar, für jeden Einzelfall etwa eines mehrmonatigen Freihaltens eines U3-Platzes für eine unterjährige Belegung, eines Freiwerdens eines U3-Platzes durch Wegzug des Platzinhabers während des laufenden Kindergartenjahres oder eines mehrmonatigen oder auch ganzjährigen Freibleibens eines U3-Platzes, weil sich bis zu Beginn des Kindergartenjahres auch kein ‚Nachzügler‘ gefunden hat, eine Mitteilung an den Beklagten zu adressieren und seine Zustimmung einzuholen.

4. Darüber hinaus hat der Beklagte auch - wenn man das Vorliegen eines Widerrufsgrundes nach § 47 Abs. 2 Satz 1 SGB X annehmen wollte - sein Widerrufermessen nicht fehlerfrei ausgeübt.

Steht eine Regelung einer Behörde - wie hier nach § 47 Abs. 2 SGB X - im Ermessen der Behörde, prüft das Gericht nach § 114 VwGO nur, ob die Behörde bei ihrer Regelung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

Hier erweist sich die Widerrufsentscheidung des Beklagten als ermessensfehlerhaft, weil er wesentliche Aspekte des für die Widerrufsentscheidung maßgeblichen Sachverhalts außer Acht gelassen bzw. ihnen nicht das angemessene Gewicht beigemessen hat.

Der Beklagte stützt seine Widerrufsentscheidung maßgeblich darauf, dass einzelne mit Fördermitteln aus den U3-Investtionsprogrammen hergerichtete U3-Betreuungs­plätze während der Zweckbindungsfrist nicht durchgehend zur Betreuung von U3-Kindern genutzt wurden. Bei der Entscheidung, ob diese nach Einschätzung des Beklagten zweckwidrige Nutzung der geförderten Betreuungsplätze auch zu einem Widerruf der Bewilligung der Fördergelder führen soll, hat der Beklagte unzureichend in Rechnung gestellt, dass der Kläger zum einen die Nachfrage nach U3-Betreuungsplätzen selbst nicht beeinflussen kann und zum andern die tatsächlich vom Kläger getroffene, vom Beklagten gerügte Nutzungsentscheidung für einzelne Betreuungsplätze weiterhin der vorschulischen Förderung von Kindern und dabei der Erfüllung des gesetzlichen Betreuungsanspruchs der Ü3-Kinder diente.

Hinsichtlich der Nachfrage an U3-Betreuungsplätzen hat der Kläger vorgetragen, dass zum einen kurzfristig eintretende Veränderungen wie Zu- und Wegzug von Familien, Veränderungen in den Arbeitsbedingungen und -möglichkeiten der Eltern oder unerwartete Notsituationen in Familien den ursprünglich geltend gemachten Betreuungsbedarf von U3-Kindern unterjährig entfallen lassen oder auch außerhalb des üblichen Anmeldeverfahrens entstehen lassen können. Zum andern hängt selbst bei einer - wie hier - nur fünfjährigen Zweckbindungsfrist die Nachfrage von der Geburtenrate im Einzugsbereich der Kindertageseinrichtung sowie von Umfang und Entwicklung der alternativen Betreuungsmöglichkeiten insbesondere in Kindertagespflege und bei Familien mit mehreren nicht schulpflichtigen oder auch grundschulpflichtigen Kindern von den Betreuungsmöglichkeiten für sämtliche Kinder ab. Aus dem Zusammenspiel dieser Aspekte ergibt sich auch bei solider Platzkalkulation eine unvermeidbare Schwankungsbreite in der Nachfrage nach U3-Betreuung, auf die sich die Jugendämter sowie die Kindertageseinrichtungen für jedes Kindergartenjahr neu einstellen müssen, ohne sie maßgeblich beeinflussen zu können.

Zwar hat der Beklagte, wie sich insbesondere aus dem zur Gerichtsakte gereichten Informationsmaterial zur Zweckbindungsprüfung ergibt, verschiedene einzelfall­bezogene Faktoren für eine unterjährige Betreuung von U3-Kindern sowie auch für eine vorrangige Belegung eines U3-Platzes mit einem Ü3-Kind gesehen, jedoch ist er der Frage, ob die sich aus dem Zusammenspiel mehrerer Einzelfälle und allgemeiner Faktoren wie etwa dem Angebot an Kindertagespflegeplätzen ergebende, unvermeidbare Schwankungsbreite in der Platznachfrage selbst Einfluss auf die Widerrufsentscheidung haben kann oder muss, unzureichend nachgegangen. Die Argumentation des Beklagten im Widerspruchsbescheid, die auch bei „vorbildlichster Jugendhilfeplanung“ nicht vermeidbare Abweichung von Belegungsplanung und tatsächlichem Platzbedarf gehe zu Lasten des jeweiligen Jugendamtes bzw. der konkreten Kindertageseinrichtung und müsse durch eine zurückhaltende Beantragung von Fördermitteln aufgefangen werden, überzeugt insofern nicht. Zum einen kann schon zweifelhaft sein, ob im vorliegenden Fall, in dem Förderung für 16 U3-Plätze beantragt und bewilligt wurde und während der fünfjährigen Zweckbindungsfrist tatsächlich jährlich durchschnittlich 15,38 U3-Kinder betreut wurden (unter Berücksichtigung der über 15 Monate andauernden Betreuung von 19 U3-Kinden), eine relevante Abweichung zwischen Planung und tatsächlicher Nachfrage vorliegt. Zum andern handelt es sich - auch nach Einschätzung des Beklagten - bei den Abweichungen zwischen seriöser Planung und der tatsächlichen Entwicklung des Bedarfs um ein typisches Phänomen des Lebenssachverhaltes, für den Fördermittel bereitgestellt werden. Diesen Umstand hätte der Beklagte im Rahmen der Ermessensentscheidung, ob die Bewilligung von Fördermitteln widerrufen werden soll, wenn der tatsächliche Bedarf von dem prognostizierten abgewichen ist, berücksichtigt müssen. Will der Beklagte bzw. das Land sich an den typischen Risiken prognostischer Planungen nicht beteiligen, ist im Rahmen der Widerrufentscheidung auch zu berücksichtigen, dass der Beklagte diesem Risiko bereits im Bewilligungsverfahren durch einen regelmäßigen Abschlag an dem aus dem errechneten Bedarf an Betreuungsplätzen folgenden Förderbedarf hätte begegnen können.

Zugleich hat der Beklagte für die Entscheidung, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die unterbliebene Belegung eines aus den U3-Investitionsprogrammen geförderten Betreuungsplatzes mit einem U3-Kind zu einem Widerruf der Zuwendung führen soll, auf eine differenzierte Bewertung der tatsächlichen Nutzung des geförderten Betreuungsplatzes verzichtet. So dürfte es für das Gewicht der vom Beklagten angenommenen Zweckverfehlung von Bedeutung sein, ob der mit Fördermitteln geschaffene Betreuungsplatz schon gar nicht in Betrieb genommen wurde, ob er über mehrere Monate oder möglicherweise länger ungenutzt blieb oder für welche Aufgabe er tatsächlich genutzt wurde. Hier dürfte die vom Kläger vorgetragene konsequente Nutzung der freien U3-Plätze für die Betreuung von Ü3-Kindern vor dem Hintergrund des Betreuungsanspruchs der Ü3-Kinder aus § 24 Abs. 3 SGB VIII und dem Umstand, dass sich das Land bereits seit 2016 veranlasst sah, der Mangelsituation konkret bei Ü3-Betreuungsplätzen oder allgemein bei U6-Betreuungsplätzen durch entsprechende Förderprogramme zum Ausbau von Ü3- und U6-Plätzen entgegenzuwirken, die Annahme in Zweifel ziehen, es liege eine Zweckverfehlung von Gewicht vor, die einen Widerruf der gesamten auf den Betreuungsplatz und die auf die Monate zweckwidriger Nutzung entfallende Förderung rechtfertigen kann.

II. Unterliegt die Widerrufsentscheidung wegen Rechtswidrigkeit der Aufhebung, ist für die im selben Bescheid gemäß § 50 Abs. 1 SGB X geltend gemachte Erstattungsforderung kein Raum.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwVG i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.