Verwaltungsgericht Aachen, 3 K 2463/21

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Rücknahme eines Bauvorbescheides, den ihr die Beklagte im Mai 2019 für das städtebauliche Projekt „Rathaus-Quartier-Eschweiler“ erteilt hatte.

Das Vorhabengrundstück umschließt das städtische Rathaus und liegt im Stadtzentrum, Otto-Wels-Straße, Gemarkung Eschweiler, Flur 24, Flurstücke 506, 515, 516, 517, 541, 581, 627, 639. Das Areal besitzt mit dem Rathausgrundstück eine Fläche von ca. 3,85 ha und wird von der Indestraße im Süden, der Dürener Straße im Norden sowie von der Wollenweberstraße im Westen und der Peilsgasse im Osten begrenzt.

Das Gebiet liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 89 ‑ Rathaus ‑ vom 16. Juni 1977. Er setzt die Art der baulichen Nutzungen als Kerngebiet (MK) fest, das Maß der baulichen Nutzung u.a. durch die Zahl der Vollgeschosse (II, II/III, IV, VIII) sowie die Zweckbestimmung bestimmter Flächen als „Fläche Parkhaus“ bzw. „Fläche für Gemeinbedarf: Verwaltungsgebäude“. Anlass für die Aufstellung des Planes waren die damaligen Bauprojekte „Rathaus“ und „City Center“. Seit Ende Dezember 2023 wird das Areal vom räumlichen Geltungsbereich des am 21. Dezember 2023 im Amtsblatt der beklagten Stadt bekannt gemachten (Nachfolge-) Bebauungsplanes Nr. 313 – RathausQuartier – erfasst.

Im Jahr 2018 beantragte die Klägerin mit mehreren Schreiben die Erteilung eines Bauvorbescheides für den Neubau eines Einkaufszentrums mit Wohnnutzung unter dem Projektnamen „Rathaus-Quartier-Eschweiler“ und führte aus: Das Vorhaben bestehe in der Reaktivierung einer inzwischen brachgefallenen Fläche der Innenstadt und sei damit ein Beitrag zur Stadtreparatur. Gegenstand der Bauvoranfrage sei die Errichtung eines Gebäudekomplexes, der sich u-förmig um das bestehende Rathaus entwickele. Im Untergeschoss des Gebäudekomplexes seien ca. 300 Stellplätze in einer Tiefgarage zu errichten. Im Erdgeschoss habe man großflächige und nicht-großflächige Einzelhandelsnutzung mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 7.800 qm vorgesehen. Ferner seien ca. 164 oberirdische Stellplätze geplant, die über die Wollenweberstraße angebunden und (zusätzlich) mit einer Abfahrt in die Tiefgarage versehen werden sollen. Im ersten Obergeschoss seien Büronutzung, ein Fitnesscenter, Arztpraxen und Wohnnutzung sowie weitere Einzelhandelsnutzung vorgesehen. Im Einmündungsbereich der Wollenweberstraße in die Indestraße sei im zweiten und dritten Obergeschoss eine Büronutzung geplant, an der Peilsgasse habe man für das erste bis vierte Obergeschoss Wohnnutzung vorgesehen.

Mit ihrem Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids stellte die Klägerin insgesamt elf Fragen:

Frage 01: Sind die geplanten Vorhaben nach Art und Maß der baulichen Nutzung zulässig?

Frage 02: Sind die geplanten Vorhaben hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche planungsrechtlich zulässig?

Frage 03: Sind die geplanten Vorhaben hinsichtlich der Geschossigkeit planungsrechtlich zulässig?

Frage 04: Sind die PKW-Erschließungen sowie Anlieferungen auf der Grundlage des Schall- und Verkehrsgutachtens verkehrstechnisch zulässig?

Frage 05: Sind die Anzahl der PKW-Stellplätze bauordnungsrechtlich, rein rechnerisch, ausreichend?

Frage 06: Sind die LKW-Anlieferungen verkehrstechnisch zulässig?

Frage 07: Ist die ordnungsgemäße Entwässerung und Wasserversorgung gesichert?

Frage 08: Sind die Abstandsflächen bzw. ist der Abstandsflächennachweis genehmigungsfähig?

Frage 09: Ist das Vorhaben schallschutztechnisch genehmigungsfähig?

Frage 10: Ist das Vorhaben hinsichtlich des Brandschutzes genehmigungsfähig?

Frage 11: Sind die dargestellten Werbeanlagen in Bezug auf die Position und Größe genehmigungsfähig?

Das Vorhaben der Klägerin wich von den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 89 ab, und zwar hinsichtlich der Zahl der Vollgeschosse an der Ecke Wollenweberstraße/Indestraße, in Bezug auf die Baugrenze zur Dürener Straße sowie durch die (teilweise) Inanspruchnahme von Flächen mit den Zweckbestimmungen „Parkhaus“, „Gemeinbedarf: Verwaltungsgebäude“ und „Geh-Fahr- und Leitungsrechte“.

Die Bauverwaltung der Beklagten beabsichtigte, der Klägerin für das Vorhaben antragsgemäße Befreiungen von den planungsrechtlichen Festsetzungen zu erteilen. Sie beteiligte ihren Planungs-, Umwelt- und Bauausschuss, der in einer Sitzung vom 20. Februar 2019 mehrheitlich (12:6:1) dieser Vorgehensweise zustimmte.

Gegen diesen Beschluss vom 20. Februar 2019 wandten sich mehrere Eingabeführer und verlangten vom Städteregionsrat der Städteregion Aachen ein kommunalaufsichtsrechtliches Einschreiten gegen die Beklagte. Mit Schreiben vom 5. April 2019 lehnte der Städteregionsrat dies ab und führte u.a. zur Begründung aus, dass der angegriffene Beschluss jedenfalls nicht zweifelsfrei gegen geltendes Recht verstoße.

Mit Bescheid vom 9. Mai 2019 erließ die Beklagte den von der Klägerin beantragten Bauvorbescheid. Darin gab sie Hinweise auf die Rechtslage und nahm umfangreich Stellung zu den im Antrag aufgeworfenen elf Fragen. Gegen das Vorhaben bestünden keine planungsrechtlichen Bedenken. Von den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 89 erteilte sie fünf Befreiungen:

23
Befreiung von der Festsetzung einer maximal zweigeschossigen Bebauung im Einmündungsbereich Wollenweberstraße/Indestraße; hier: Errichtung des Gebäudes mit 4 Vollgeschossen.

25
Befreiung zur Überschreitung der Baugrenzen; hier: im zur Dürener Straße gelegenen nördlichen Bereich des Plangebiets um bis zu 3,00 m sowie Überschreitung der Baugrenze in Richtung Haus Dürener Straße 64 um bis zu 6,80 m.

27
Befreiung von der Festsetzung „Fläche Parkhaus“; hier: Errichtung einer Tiefgarage und Einzelhandelsnutzungen im Erdgeschoss sowie Wohnnutzung in den Obergeschossen.

29
Befreiung von der Festsetzung „Fläche für Gemeinbedarf: Verwaltungsgebäude“ in dem durch den Bebauungsplan Nr. 89 festgesetzten Kerngebiet; hier: Nutzung eines Teilbereichs der Fläche für eine Einzelhandels- und Wohnnutzung.

31
Befreiung von der Festsetzung Geh-, Fahr- und Leitungsrecht, hier: teilweise Überbauung dieser Fläche mit Gebäuden.

Die Verwaltungsgebühr für die Erteilung des Bauvorbescheides setzte die Beklagte mit einem – nicht angefochtenen – Bescheid vom 9. Mai 2019 auf eine Höhe von 241.558, 50 Euro fest.

Im Jahr 2019 erhoben mehrere Anwohner Klage gegen den Bauvorbescheid vom 9. Mai 2019. Diese Nachbarklagen ‑ 3 K 1675/19 ‑, - 3 K 1695/19 ‑ und ‑ 3 K 1729/19 ‑ sind noch anhängig und (bis auf das Verfahren ‑ 3 K 1695/19 ‑) im Einverständnis mit den Beteiligten ruhend gestellt.

In der Folge wandten sich Eingabeführer an die obere Bauaufsichtsbehörde und an die oberste Bauaufsichtsbehörde. Sie machten im Wesentlichen geltend: Das Bauvorhaben der Klägerin verletze die Grundzüge des nach dem Bebauungsplan Nr. 89 bestehenden Planungsrechts und könne daher nicht im Wege der Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 89 zugelassen werden.

Am 26. Februar 2020 stellte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Februar 2020 einen Bauantrag zur Errichtung ihres Vorhabens.

Mit aufsichtsrechtlicher Verfügung vom 18. Dezember 2020 ordnete der Städteregionsrat der Städteregion Aachen in seiner Funktion als obere Bauaufsichtsbehörde gegenüber der Bürgermeisterin der Beklagten als untere Bauaufsichtsbehörde an, die von der Klägerin beantragte Baugenehmigung zu versagen. Nach Maßgabe des einschlägigen Bebauungsplanes Nr. 89 verletze das Vorhaben die Grundzüge des bestehenden Planungsrechts und könne daher nicht im Wege der Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 89 zugelassen werden.

Mit Schreiben vom 28. Dezember 2020 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Versagung der beantragten Baugenehmigung an.

Am 16. Februar 2021 erhob die Klägerin im Parallelverfahren ‑ 3 K 388/21 – Klage und machte geltend, ihre stehe, nicht zuletzt auf der Grundlage des erteilten Bauvorbescheides vom 9. Mai 2019, ein Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung zu.

Mit Erlass vom 11. Mai 2021 gab das (Bau-) Ministerium NRW als oberste Bauaufsichtsbehörde dem Städteregionsrat der Städteregion Aachen als der oberen Bauaufsichtsbehörde auf, rechtlich zu prüfen, ob gegenüber der Bürgermeisterin der Beklagten als der unteren Bauaufsichtsbehörde zum Zwecke des geordneten Verwaltungsvollzuges eine aufsichtsrechtliche Anordnung zu treffen sei, in der die Rücknahme des der Klägerin erteilten Bauvorbescheids vom 9. Mai 2019 angeordnet werde.

Mit Prüfvermerk vom 26. Mai 2021 kam der Städteregionsrat als obere Bauaufsichtsbehörde zu dem Ergebnis, dass die städtebauliche Neugestaltung des Vorhabengebiets im Rahmen des Projekts Rathaus-Quartier nicht mit den getroffenen Festsetzung des Bebauungsplans Nr. 89 – Rathaus – übereinstimme. Eine Vereinbarkeit könne, anders als die Beklagte meine, auch nicht durch die Erteilung von Befreiungen hergestellt werden. Die damalige Planung sei an den konkreten Anforderungen des City Centers und der Rathauserweiterung ausgerichtet gewesen. Die geänderte städtebauliche Vorstellung im Rahmen des von der Klägerin verfolgten Projekts greife tief in das Interessengeflecht der Planung ein und könne über das Instrument der Befreiung, das die Wahrung der Grundzüge der Planung voraussetze, nicht gelöst werden. Es bedürfe einer Anpassung der Bauleitplanung.

Mit bauaufsichtsrechtlicher Verfügung vom 28. Juni 2021 wies der Städteregionsrat die Bürgermeisterin der Beklagte an, den erteilten Bauvorbescheid vom 9. Mai 2019 und die darin enthaltenen Befreiungen nach Maßgabe des § 48 Abs. 1 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen.

Mit Schreiben vom 3./15. September 2021 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Rücknahmeentscheidung an.

Einen ersten Rücknahmebescheid vom 29. September 2021 hob die Beklagte auf die dagegen gerichtete Klage ‑ 3 K 2191/21 – auf, da sie in den Gründen des Bescheides keine Ermessenserwägungen verlautbart habe.

Mit dem – hier streitbefangenen – (zweiten) Rücknahmebescheid vom 22. November 2021 hob die Beklagte den Bauvorbescheid vom 9. Mai 2019 und die darin enthaltenen fünf Befreiungen auf.

Zur Begründung führte sie aus: Der Bauvorbescheid vom 9. Mai 2019 sei rechtswidrig und daher zurückzunehmen. Zu Unrecht sei er nicht auf der Grundlage der ab dem 1. Januar 2019 geltenden Bauordnung NRW 2018 ergangen. Der Bescheid sei zu unbestimmt und verstoße damit gegen § 37 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW. Weder die in der Bauakte enthaltenen Bauzeichnungen noch die Bau- und Betriebsbeschreibung seien mit einem Genehmigungsvermerk versehen und somit nicht zum Bestandteil des Vorbescheids gemacht worden. Bei der Beantwortung der „Frage 01“ werde nur auf die geplante Wohnbebauung eingegangen. In Bezug auf die weiteren geplanten Nutzungen, wie beispielsweise Dienstleistungen und Handel, würden keine Angaben gemacht. Es werde somit nicht hinreichend deutlich, welche Art der Nutzung in welchem Umfang und in welcher Lage für zulässig erklärt werde. Diese Unbestimmtheit sei auch bei der Beantwortung der „Fragen 04, 05 und 06“ festzustellen. Hier seien keine eindeutigen Antworten auf die gestellten Fragen gegeben worden. Eine rechtsverbindliche Beantwortung der Fragen werde auf ein nachfolgendes Baugenehmigungsverfahren verlagert.

Die materielle Rechtswidrigkeit des Bauvorbescheides ergebe sich aus dem Prüfvermerk der oberen Bauaufsichtsbehörde vom 26. Mai 2021, auf dessen Ausführungen verwiesen werde.

Die Rücknahme des Bauvorbescheides stehe im Ermessen der Behörde. Da es sich bei einem Bauvorbescheid um einen begünstigenden Verwaltungsakt gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW handele, könne dieser nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 der Vorschrift zurückgenommen werden. Nach dem dortigen Absatz 3 sei dem Betroffenen auf Antrag ein gegebenenfalls entstandener Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleide, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut habe, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig sei.

Bei der Ermessensentscheidung mache sie sich die entsprechenden Erwägungen der oberen Bauaufsichtsbehörde im Rahmen einer gestuften Ermessensbetätigung zu Eigen: So ergebe sich aus der Bindung der Verwaltung an geltendes Recht, dass grundsätzlich jeder rechtswidrige Verwaltungsakt zurückgenommen werden könne. Es sei jedoch abzuwägen, ob das öffentliche Interesse an der Rücknahme das schutzwürdige Interesse der Bauherrschaft an der Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Vorbescheids überwiege. Hierbei stünden sich das Gesetzmäßigkeitsprinzip und das Rechtssicherheitsprinzip gegenüber. Nähme man den Bauvorbescheid nicht zurück, so entfaltete der Bescheid bei entsprechender Bauantragstellung eine Bindungswirkung. Die Genehmigungsfähigkeit der bereits mit Vorbescheid eindeutig entschiedenen Punkte, wäre dann nicht erneut zu prüfen. Die untere Bauaufsichtsbehörde wäre in diesem Fall gegebenenfalls gezwungen, für eine planungsrechtlich in mehrfacher Hinsicht rechtswidrige Bebauung, eine Baugenehmigung zu erteilen und damit den Bau eines rechtswidrigen Vorhabens freizugeben. Das öffentliche Interesse daran, ein durch Baugenehmigung legitimiertes, aber gleichwohl materiell-rechtswidriges Bauvorhaben entstehen zu lassen, sei auch vor dem Hintergrund des in Artikel 3 Abs. 1 des Grundgesetzes verankerten Gleichheitsgrundsatzes als hoch zu bewerten.

Dem entgegen stehe das Interesse daran, weiterhin auf die durch den Vorbescheid vermittelte Rechtssicherheit hinsichtlich der darin entschiedenen Punkte zu vertrauen, um gegebenenfalls einen entsprechenden Bauantrag stellen zu können. Nach den Angaben der Klägerin seien ihr im Vertrauen auf den Vorbescheid erhebliche Planungs- und sonstige Bauvorbereitungskosten für den gestellten Bauantrag entstanden. Allerdings sei zu bedenken, dass eine Vielzahl von den in der Bauvoranfrage gestellten Fragen im Bauvorbescheid nicht eindeutig beantwortet worden seien (zum Beispiel die „Fragen 01, 04, 05, 06“). In der Folge sei eine Bindungswirkung nur eingeschränkt entstanden. Da dies für die Klägerin als Bauherrin mit langjähriger Erfahrung als Investor in Bauprojekten „durchaus ersichtlich“ sei, könne ein Vertrauensschutz „nur begrenzt“ entstanden sein.

Insgesamt komme sie, die Beklagte, zu dem Schluss, dass im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der Rücknahme das Interesse der Bauherrschaft am weiteren Bestand des Vorbescheides überwiege. Es sei daher ermessensgerecht, den Vorbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen. Die Jahresfrist nach § 48 Absatz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW stehe dem nicht entgegen, da diese erst mit Kenntnisnahme von der Rechtswidrigkeit beginne.

Am 1. Dezember 2021 hat die Klägerin die vorliegende Klage - 3 K 2463/21 – auf Aufhebung des (zweiten) Rücknahmebescheides erhoben.

Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Der angefochtene Rücknahmebescheid sei rechtswidrig, weil der damit aufgehobene Bauvorbescheid rechtmäßig sei. Die Änderung der Landesbauordnung NRW zum 1. Januar 2019 führe nicht zur Annahme der Rechtswidrigkeit des Bauvorbescheids. Dieser sei auch hinreichend bestimmt. Die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung des Bauvorbescheides mit den darin enthaltenen Befreiungen lägen vor. Die Grundzüge der Planung des Bebauungsplanes Nr. 89 seien gewahrt worden. Abgesehen davon sei die Rücknahme des Bauvorbescheides jedenfalls ermessensfehlerhaft. Die Beklagte habe zu Unrecht ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin in Zweifel gezogen. Die Beklagte habe für den Vorbescheid eine Gebühr in Höhe von rund 250.000 Euro erhoben, welche sie, die Klägerin, auch gezahlt habe. Die Höhe der Gebühr werde mit dem erheblichen Prüfungsaufwand begründet. Es mute recht merkwürdig an, wenn die Beklagte nunmehr davon ausgehe, dass sie, die Klägerin, sich hinsichtlich eines Bauvorbescheids, für den sie eine Gebühr von 250.000 Euro entrichtet habe, nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen könne. Auch soweit die Beklagte in ihrem Bescheid darauf abstelle, sie habe als Investor im Bauprojekt mit langjähriger Erfahrung auf den Vorbescheid allenfalls begrenzt vertrauen dürfen, spiele dies für die Entscheidung keine wesentliche Rolle und begründe damit einen beachtlichen Ermessensfehler. Die Beklagte berufe sich in diesem Zusammenhang auf die vermeintliche Unbestimmtheit der Beantwortung der „Fragen 01, 04, 05 und 06“. Die „Frage 01“ bestätige aus der Sicht des Empfängers des Bauvorbescheides die Zulässigkeit des geplanten Vorhabens nach Art und Maß der Nutzung und verweise auf die zur Beantwortung der „Frage 01“ im Bescheid enthaltenen Befreiung. Woraus sich in diesem Zusammenhang eine Unbestimmtheit des Bauvorbescheids ergeben solle, lasse sich dem angefochtenen Rücknahmebescheid nicht entnehmen. Die „Fragen 04, 05 und 06“ beträfen die PKW-Erschließung, die Zahl der Stellplätze und die Organisation der Anlieferung. Insoweit beinhalte der Vorbescheid tatsächlich keine abschließende Regelung. Für sie, die Klägerin, sei dies hinzunehmen gewesen, dass sich im Zuge der Abstimmung während des Verfahrens zum Erlass des Vorbescheids abgezeichnet habe, dass hier keine befriedigende Lösung zu finden sei. Dieser Erkenntnis hätten auch Antworten der Beklagten zu den „Fragen 04, 05 und 06“ zugrunde gelegen. Auch die Beklagte sei erkennbar von der Lösbarkeit dieser Punkte ausgegangen. Sie, die Klägerin, habe sich dafür entschieden, dass der Umfang der Beantwortung des Bauvorbescheids als Grundlage für die Festsetzung des Verfahrens ausreiche. Es sei erkennbar darauf angekommen, die in „Frage 11“ getroffene Entscheidung zu den beantragten Befreiungen zu erhalten. Eine wie immer geartete Begründung für die Relativierung des Vertrauensschutzes ergebe sich aus diesem Sachverhalt nicht. Die Beklagte verfüge die Rücknahme des streitgegenständlichen Bauvorbescheides ‑ insoweit zutreffend ‑ gerade nicht aus den Gründen der vermeintlichen Unbestimmtheit der Antworten auf die „Fragen 04 05 und 06“, sondern aufgrund der Ansicht der Aufsichtsbehörde, die Befreiungen hätten nicht erteilt werden dürfen.

Was die Erteilung der Befreiungen angehe, habe sich die Beklagte im Rücknahmebescheid die fehlerhafte Auffassung der Aufsichtsbehörde zu Eigen gemacht. Anders der Prüfvermerk der Aufsichtsbehörde vom 26. Mai 2021 ausführe, gebe es keine Ansatzpunkte dafür, dass mit der Festsetzung der Baugrenze zur Dürener Straße hin städtebauliche Ziele verfolgt würden. Die zugelassene Überschreitung der Baugrenze berühre damit nicht Grundzüge der Bauleitplanung. Die Festsetzung „Fläche Parkhaus“ sei im Bauvorbescheid zutreffend unberücksichtigt geblieben. Anders als die Aufsichtsbehörde meine, liege dieser Festsetzung kein spezifisches Konzept der Verkehrsplanung zu Grunde. So erfolge die Erschließung des Vorhabens ebenfalls über die Peilsgasse. Der Bebauungsplan Nr. 86 schließe oberirdische Stellplätze innerhalb und außerhalb der Fläche für das Parkhaus nicht aus. Maßnahmen im Rahmen der Umsetzung des Bebauungsplans hätten für die Frage, ob die Festsetzung des Bebauungsplans die Grundzüge der Planung betreffen, keinerlei Aussagekraft. Im Übrigen werde der Anliegerverkehr sowie die Erschließung des rückwärtigen Eingangsbereichs des Rathauses durch die vorliegende Planung nicht infrage gestellt. Insbesondere könne dem Bebauungsplan auch nicht entnommen werden, dass es zu den Grundzügen der Planung gehöre, mehr als 62 % des Stellplatzbedarfs im Bereich der Parkhausfläche unterzubringen. Das Bauplanungsrecht kenne Nutzungszuordnungen zu bestimmten Standorten, die der Unterbringung derselben Nutzung auf Flächen außerhalb dieser Standorte ausschließen, wie zum Beispiel nach § 35 Abs. 3 Satz 3 des Baugesetzbuches. Die vorliegende Festsetzung mit der Zweckbestimmung „Parkhaus“ gehöre offensichtlich nicht dazu. Die von der Aufsichtsbehörde geäußerte Annahme, dass Abweichung von Festsetzungen eines Bebauungsplanes, die den Gebietscharakter nach der Art der baulichen Nutzung bestimmten, aus dem Anwendungsbereich des § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuches ausscheiden müssten, entspreche nicht dem Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. August 2009 – 4 CN 4/08 –. Im Übrigen sei mit der Zulassung von Einzelhandels – und Wohnflächen in Teilen der festgesetzten Parkhausfläche nicht einmal eine Änderung des Baugebietstyps verbunden. Es werde lediglich eine Veränderung der innerhalb eines Kerngebiets allgemein bzw. ausnahmsweise zulässigen Nutzung im Sinne des § 7 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung 1968 angestrebt. Gleiches gelte sinngemäß für die Inanspruchnahme eines als „Fläche für den Gemeinbedarf – Verwaltungsgebäude“ bestimmten Bereichs. Auch insoweit handele es sich nicht um eine Abweichung von einem festgesetzten Baugebietstyp, sondern um eine bloße Verschiebung der Nutzungsgrenze. Auch hier stelle sich die Frage, was der Plangeber mit der Gliederung des Kerngebietes an dieser Stelle tatsächlich habe erreichen wollen und was er gewollt hätte, wenn er die Weiterentwicklung eigentlichen Grundes für die Abweichung gekannt hätte. Bei der Abweichung von der Festsetzung eines „Geh-, Fahr- und Leitungsrechts“ sei bedenken, dass es hier offensichtlich in erster Linie um die Sicherung der Erschließung gehe, und zwar insbesondere für den rückwärtigen Teil des Rathauses. Die im Bauvorbescheid erteilte Abweichung stelle aber diese gesicherte Erschließung nicht infrage. Vielmehr sei diese weiterhin gewährleistet. Dass der Bebauungsplan, die von der Festsetzung betroffene Fläche parzellenscharf festsetze, habe seine Ursache nicht in einer besonderen städtebaulichen Bedeutung, sondern diene dazu den Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit einer solchen Festsetzung in dem Bebauungsplan. Dementsprechend berührten die Lageverschiebungen die Grundzüge der Planung dann nicht, wenn sie, wie im vorliegenden Fall, die mit der Planung verfolgten Ziele nicht infrage stellten. Auf die Frage der Barrierefreiheit komme es nicht an. Zum einen handele es sich um eine bauordnungsrechtliche Anforderung. Zum anderen habe diese Frage zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses – anders als heute – keine entscheidende Rolle gespielt. Letztlich sei jedoch maßgeblich, dass sowohl die geplanten Bauvorhaben als auch das städtische Rathaus nach Maßgabe der Anforderungen der Bauordnung barrierefrei erreichbar seien. Die Darlegungen der Aufsichtsbehörde zur beabsichtigten Wohnbebauung seien nur schwer verständlich. Maßgeblich sei, dass die Wohnnutzung in einem Kerngebiet nach Maßgabe des § 7 Abs. 3 Nr. 2 der Baunutzungsverordnung 1968 als Ausnahme zur Regelnutzung ohne Weiteres zulässig sei und nicht etwa einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuches bedürfe. Bleibe der Ausnahmecharakter der Wohnnutzung in Bezug auf das festgesetzte Kerngebiet, wie hier, gewahrt, könne auch die Wohnbebauung ohne Weiteres zugelassen werden. Sollte sich, anders als von ihr vertreten, gleichwohl herausstellen, dass Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der beantragten Befreiungen und des seinerzeit erteilten Bauvorbescheides bestünden, hätte die Beklagte eine ihr obliegende Amtspflicht zu rechtmäßigem Verwaltungshandeln verletzt, wodurch ihr ein Vermögensschaden in Höhe von 2,5 Millionen Euro entstanden sei.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

den Bescheid vom 22. November 2021 über die Rücknahme des Bauvorbescheides vom 9. Mai 2019 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hält sie an ihrem Rücknahmebescheid fest.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (auch in den Klageverfahren – 3 K 2338/18 –, ‑ 3 K 388/21 –‑ 3 K 525/24 –) sowie der beigezogenen Bauakten und Bebauungsplanunterlagen verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage hat keinen Erfolg.

Der Rücknahmebescheid der Beklagten vom 22. November 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Rechtsgrundlage für den Rücknahmebescheid ist § 48 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) NRW. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Begünstigende Verwaltungsakte, wozu auch der in Rede stehende Bauvorbescheid gehört, dürfen nur unter den Einschränkungen des § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW zurückgenommen werden, vgl. § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage liegen vor. Der zurückgenommene Bauvorbescheid vom 9. Mai 2019 ist unter Verstoß gegen Planungsrecht ergangenen. Maßgeblich für seinen Erlass ist die Ermächtigung in § 71 der Bauordnung NRW a.F. bzw. in § 77 der Bauordnung NRW 2018.

Die am 1. Januar 2019 in Kraft getretene neue Bauordnung (BauO) NRW 2018 hat die bestehende Ermächtigung zum Erlass eines Bauvorbescheides unverändert beibehalten. Angesichts dessen kommt es für die Rechtmäßigkeit des strittigen Bauvorbescheides nicht darauf an, ob die Beklagte die bei Bescheiderlass im Mai 2019 noch geltende Fassung der Übergangsvorschrift des § 90 Abs. 4 BauO NRW 2018 richtig angewandt hat, wonach die bis zum 31. Dezember 2018 vollständigen und ohne erhebliche Mängel eingereichten Bauvorlagen nach der Landesbauordnung in der bis zum 31. Dezember 2018 geltenden Fassung zu bescheiden gewesen sind.

Nach unverändert gebliebener Rechtslage kann vor Einreichung des Bauantrags zu Fragen des Bauvorhabens ein Bescheid (Bauvorbescheid) beantragt werden. Die insoweit relevanten Vorschriften über die Erteilung der Baugenehmigung gelten entsprechend. Ein solcher Vorbescheid stellt, anders als die Baugenehmigung, nicht die Übereinstimmung des Vorhabens mit dem gesamten öffentlichen Recht fest. Mit ihm wird lediglich über einzelne Fragen des Bauvorhabens entschieden. "Fragen des Bauvorhabens" können diejenigen sein, über die im bauaufsichtsrechtlichen Genehmigungsverfahren entschieden werden muss, wobei sich die Frage nicht nur auf landesrechtliche, sondern mangels bundesrechtlicher Regelung des Verfahrens auch auf bundesrechtlich geregelte Prüfungsgegenstände beziehen kann. Während seiner Geltungsdauer steht mit Bindungswirkung für das Baugenehmigungsverfahren fest, dass das geplante Bauvorhaben in den zur Prüfung gestellten Punkten dem öffentlichen Recht nicht widerspricht. Soweit der Regelungsinhalt des Vorbescheids reicht, ist über die Fragen des Bauvorbescheids abschließend entschieden, mit der Folge, dass im nachfolgenden Genehmigungsverfahren nicht erneut über die bereits durch den Vorbescheid beantworteten Fragen entschieden wird.

Vgl. Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW, Urteil vom 16. September 2009 - 10 A 3087/07 -, juris Rn. 49; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 3. Februar 1984 - 4 C 39.82 -, juris.

Was das "Bauvorhaben" und die zur Beurteilung gestellten Fragen sein sollen, bestimmt der Bauherr als Bauantragsteller. Der Bauvorbescheid ist ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt, dessen Inhalt durch den auf seine Erteilung gerichteten Antrag, die Bauvoranfrage, bestimmt wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1980 - 4 C 99.77 –juris; OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2009 - 10 A 793/07 -, BauR 2009, 1123 und vom 16. September 2009 - 10 A 3087/07 -, juris Rn. 53.

Prüffähiger Inhalt eines Vorbescheids können alle Fragen sein, über die im Genehmigungsverfahren im Falle eines Bauantrags zu entscheiden wäre. Denn Sinn und Zweck des Bauvorbescheids ist es, dem Bauherrn die Möglichkeit zu geben, vor der Bauantragstellung problematische Fragen des Bauvorhabens vorab geklärt zu bekommen, um unnötige Kosten zu vermeiden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. September 2009, ‑ 10 A 3087/07 - , juris Rn. 59.

Bestandteil des Bauvorbescheides ist auch die sog. Bebauungsgenehmigung. Eine Bebauungsgenehmigung ist, was ihre Rechtsqualität angeht, nach höchstrichterlicher Rechtsprechung der bebauungsrechtliche Ausschnitt aus der umfassenden Baugenehmigung, und zwar aus dem feststellenden Teil derselben. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass sie die "bodenrechtliche Zulässigkeit eines bestimmten Vorhabens" erfasst.

So BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1983 - 4 C 44/80 -, juris Rn. 13; Urteil vom 3. Februar 1984 - 4 C 39/82 -, juris Rn. 10.

Die von der Klägerin in ihren Antrag gestellten 11 baurechtlichen Fragen betreffen die Einhaltung des Planungsrechts und anderer Vorschriften. Die Beklagte hat darauf in den Gründen des Bauvorbescheids vom 9. Mai 2019 mit umfangreichen Ausführungen reagiert, welche Regelungen, Erwägungen und weitere Hinweise für die Klägerin enthalten. Tragend für den Inhalt des Bauvorbescheides (und seine Rücknahme) ist die Prüfung und Bejahung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Gesamtvorhabens. Dies hat die Beklagte am Anfang der Bescheidgründe durch den Hinweis auf ihre planungsrechtliche Prüfung und an deren Ende durch die Erteilung von fünf Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 89 verdeutlicht.

Die im Bauvorbescheid verfügten fünf Befreiungen berühren die Grundzüge des Bebauungsplanes Nr. 89 und hätten daher nicht erteilt werden dürfen. Diese Einschätzung beruht auf folgenden Erwägungen:

Trifft ein qualifizierter Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 des Baugesetzbuches (BauGB) bestimmte Festsetzungen und möchte ein Bauherr – wie hier ‑ mit einem genehmigungsbedürftigen Bauvorhaben davon abweichen, so darf die Bauaufsichtsbehörde nur dann eine Befreiung erteilen, wenn die in § 31 Abs. 2 BauGB dafür geregelten Voraussetzungen vorliegen.

Danach kann von den Festsetzungen eines Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung und des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern (Nr. 1) oder die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (Nr. 2) oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (Nr. 3) und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.

Der Bundesgesetzgeber stellt mit der Befreiung ein Instrument zur Verfügung, das im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit für Vorhaben, die den Festsetzungen eines Bebauungsplans zwar widersprechen, sich mit den planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen lassen, ein Mindestmaß an Flexibilität schafft.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 2012 – BVerwG 4 C 14.10 –, juris Rn. 22.

Hieran gemessen lagen die Voraussetzungen zur Erteilung der strittigen Befreiungen schon deshalb nicht vor, weil die von der Klägerin als Bauherrin beabsichtigten Abweichungen die Grundzüge der nach Maßgabe des Bebauungsplanes Nr. 89 bestehenden Planung berühren.

Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt von der jeweiligen Plansituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Plankonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 2004 – 4 B 35.04 –, juris Rn. 3.

Die Frage, ob die Abweichung eines Vorhabens von minderem Gewicht ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Willen.

Vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (VGH), Urteil vom 12. Februar 2015 – VGH 2 B 14.2817 –, juris Rn. 28.

Befreit werden kann daher von Festsetzungen, die das jeweilige Planungskonzept nicht tragen. Solche Festsetzungen liegen dann vor, wenn sie das Plangebiet oder maßgebliche Teile dieses Gebiets nicht wie ein roter Faden durchziehen, sondern gewissermaßen „zufällig“ erfolgt sind. Dagegen kann von Festsetzungen, die die Grundzüge der Planung tragen, nur dann befreit werden, wenn die jeweilige Abweichung für das Plangefüge von untergeordneter Bedeutung ist.

Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 31. Juli 2008 – VGH 9 ZB 05.1476 –, juris Rn. 6.

Gemessen an diesen Voraussetzungen hätte keine der fünf Befreiungen erteilt werden dürfen.

Das gilt zunächst für die Befreiung von der Geschossigkeit. Im Einmündungsbereich der Wollenweberstraße/Indestraße befreit der strittige Bauvorbescheid auf einer Länge von jeweils 35 m von der im Bebauungsplan Nr. 89 festgesetzten zweigeschossigen Bebauung und lässt die von der Klägerin geplante Erhöhung der Geschossigkeit, die zur Umsetzung einer auf Nahversorgung, Gewerbe, Dienstleistung und Wohnungsangebot abzielenden Nutzung dient, auf eine viergeschossige Bebauung zu. Dadurch wird die bisherige Konzeption der Bebauungshöhe, die an der Wollenweberstraße eine niedrigere Bebauung vorsieht, welche in Richtung Dürener Straße sukzessive ansteigt, erkennbar aufgegeben und in ihren Grundzügen berührt. Daran ändert nichts, dass eine im Sinne des Vorhabens abgeänderte Höhenstruktur der Bebauung ohne Weiteres städtebaulich vertretbar wäre und nach Abwägung der durch sie aufgeworfenen Belange zum Gegenstand einer Änderung des Bebauungsplanes gemacht werden könnte. Ein städtebauliches Indiz dafür, dass keine marginale und damit die Grundzüge der Planung nicht berührende Abweichung vorliegt, lässt sich auch daran ablesen, dass die Befreiung an der betreffenden Straßenecke ein über 19 m hohes Gebäude mit einer Breite und Länge von 35 m entstehen lassen würde, obwohl die Umgebungsbebauung – nach den unwidersprochen gebliebenen Berechnungen der Aufsichtsbehörde – mit 14,52 m, 8,14 m und 8,81 m (Hausnummern 18, 16 und 14) deutlich geringere Bauhöhen aufweist.

Die Befreiung von der Baugrenze ist ebenfalls als rechtswidrig anzusehen. Der strittige Bauvorbescheid lässt es im Wege der Befreiung zu, dass vom Vorhaben im Bereich der Dürener Straße die festgesetzten Baugrenzen in einer Länge von über 80 m bis zu 3 m überschritten werden. In westlicher Richtung wird die Baugrenze zu dem geschützten Denkmalbereich in einer Länge von 16 m bis zu 6,8 m überschritten. Die Befreiung soll dazu dienen, dass die speziellen Miet- und Flächenanforderung sowie der im Inneren des Bebauungsblocks geplante Stellplatzbereich nach den Vorstellungen der Klägerin umgesetzt werden kann. Auch hier kommt es nicht darauf an, ob nach Abwägung aller städtebaulichen Belange eine dem Bauvorhaben der Klägerin entsprechender Bebauungsplan hätte geschaffen werden können. Vielmehr ist maßgeblich, dass die Befreiung mit dem Planungskonzept des Bebauungsplanes Nr. 89 nicht vereinbar ist. Dieses sieht die Bündelung des ruhenden Verkehrs – zugeschnitten auf den damaligen City Center ‑ im Bereich des Parkhauses vor. Die aus der Befreiung resultierende neue Planung des fließenden und ruhenden Verkehrs lässt sich mit den Grundzügen der bestehenden Planungsgrundlage nicht in Deckung bringen.

Eine Befreiung von der „Fläche Parkhaus“ hätte ebenso wenig erfolgen dürfen. Im Bereich der vom Bebauungsplan Nr. 89 festgesetzten Fläche mit dem besonderen Nutzungszweck „Parkhaus“ lässt der Bauvorbescheid eine davon abweichende Nutzung zu. Anders als die Ursprungsnutzung (City Center) verfügt das Vorhaben der Klägerin über eine weiträumige Tiefgarage und Stellplätze im Inneren des Bebauungsblocks. Dementsprechend ist auf der „Parkhausfläche“ eine Einzelhandelsnutzung im Erdgeschoss sowie Wohnnutzung in den Obergeschossen geplant. Damit wird aber auch das spezielle Verkehrskonzept zur Bewältigung der Zu- und Abfahrt von Fahrzeugen bzw. des ruhenden Verkehrs, auf dem die planerische Abwägung des Bebauungsplanes Nr. 89 beruht, ersetzt, und zwar ohne die erforderliche Planänderung, welche eine neue Abwägungsentscheidung durch den Rat der beklagten Stadt als Satzungsgeber erfordert hätte.

Ferner ist die zur Inanspruchnahme der „Fläche für Gemeinbedarf: Verwaltungsgebäude“ erlassene Befreiung als rechtswidrig anzusehen. Der Bauvorbescheid lässt im Wege der Befreiung zu, dass ein Teilbereich der für den „Gemeinbedarf: Verwaltungsgebäude“ festgesetzten Fläche vom Vorhaben für eine Einzelhandels- und Wohnnutzung in Anspruch genommen wird. Es soll im Bereich an der Straße Peilsgasse ein massiver Gebäuderiegel entstehen, welcher den Zweck der Nutzung „für den Gemeinbedarf“ obsolet werden lässt. Auch eine derartige Änderung der städtebaulichen Vorstellung in einem für die Kommune maßgeblichen Punkt ist nicht in die Hand der Bauverwaltung und ihrer Dispensmöglichkeiten gelegt, sondern verlangt eine vom Willen des Rates als Ortsgesetzgeber getragene Änderung des Bebauungsplanes.

Schließlich hätte die zur Inanspruchnahme der Fläche für „Geh-, Fahr- und Leitungsrechte“ erteilte Befreiung nicht ergehen dürfen. Die innere Erschließung des Areals wird auf der Grundlage des Bebauungsplanes Nr. 86 von einer in Ost-West-Richtung verlaufenden Fläche für „Geh-, Fahr- und Leitungsrechte“ geprägt, die dementsprechend unbebaut bleiben soll. Die erteilte Befreiung greift in dieses ‑ den Gesamtplan prägende ‑ Erschließungskonzept ein, indem es die teilweise Inanspruchnahme dieser Fläche durch die geplante Bebauung zulässt.

Betrachtet man die erteilten Befreiungen in ihrer Gesamtheit, so liegt es auf der Hand, dass der Bebauungsplan Nr. 89 aus dem Jahr 1977 ein in besonderer Weise auf die damaligen Projekte „Rathaus“ und „City Center“ ausgerichtetes Städtebaukonzept enthält, welches damit die Grundzüge dieser Planung prägt. Um im Jahr 2019 die planungsrechtliche Zulässigkeit des von der Klägerin geplanten Großvorhabens „Rathaus-Quartier“ bejahen zu können, wäre es erforderlich gewesen, neues Planungsrecht in dem dafür vorgesehenen Verfahren zu schaffen.

Durch das – hier nicht beachtete – Erfordernis der Wahrung der Grundzüge der Planung bei der Erteilung von Befreiungen stellt der Gesetzgeber sicher, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht beliebig durch Verwaltungsakt außer Kraft gesetzt werden. Die Änderung eines Bebauungsplans obliegt nach § 2 Abs. 1 BauGB der Gemeinde und nicht der Bauaufsichtsbehörde. Hierfür ist in den §§ 3 und 4 BauGB ein bestimmtes Verfahren unter Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange vorgeschrieben, von dem nur unter den in § 13 BauGB genannten Voraussetzungen abgesehen werden kann. Diese Regelung darf nicht ‑ wie hier - durch eine großzügige Befreiungspraxis aus den Angeln gehoben werden. Die Befreiung kann nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben.

Vgl. dazu: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Februar 2023 – OVG 10 B 15.18 –, juris Rn. 87.

Keine Rechtsfehler sind der Beklagten hingegen bei der Rücknahme Bauvorbescheids unterlaufen. Das nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW eröffnete Rücknahmeermessen hat die Beklagte erkannt. Aus den von ihr getroffenen Ermessenserwägungen, die nach § 114 Satz 1 VwGO nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar sind, lässt sich ‑ entgegen der Auffassung der Klägerin ‑ kein durchgreifender Ermessensfehler herleiten.

Im Rahmen ihres betätigten Ermessens hat die Beklagte eine Abwägung zwischen dem Interesse des Klägers am Fortbestand des Bauvorbescheids und dem öffentlichen Interesse vorgenommen. Die Beklagte hat erkannt, dass eine Rücknahme des Bauvorbescheids mit Nachteilen für die Klägerin verbunden ist. Sie hat einen überwiegenden Vertrauensschutz der Klägerin verneint. Die Realisierung der Planung war – für die Klägerin ersichtlich – nicht sicher, da mehrere Eingabeführer sich an die Aufsichtsbehörden gewandt und Nachbarn gegen die Erteilung des Bauvorbescheids Klage erhoben hatten. Es ist daher unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, dass die Beklagte dem im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Vorrang eingeräumt hat gegenüber den Interessen der Klägerin, die finanzielle Mittel für die Planung aufgewandt hat.

Kein Ermessensdefizit begründet der von der Klägerin erhobene Einwand, die Beklagte habe im angefochtenen Bescheid nicht dargelegt, warum sie den strittigen Bauvorbescheid mit Wirkung für Vergangenheit und nicht nur für die Zukunft aufgehoben habe. Regelmäßig – und so auch hier – macht es keinen relevanten Unterschied, ob die im Bauvorbescheid getroffenen Feststellungen, die mangels Baugenehmigung bzw. Bauausführung ohne Bezug zu einem bestimmten Zeitabschnitt bleiben, rückwirkend oder für die Zukunft aufgehoben werden. Im Sinne der Rechtsklarheit spricht alles für die Aufhebung eines Bauvorbescheides mit Rückwirkung, ohne dass die Bauaufsichtsbehörde „das Selbstverständliche“ eigens darlegen und begründen müsste.

Die Ausübung des Rücknahmeermessens leidet auch nicht daran, dass die Beklagte dem Vertrauensschutz der Klägerin ein zu geringes Gewicht beigemessen hätte. Zwar erscheint es zweifelhaft, ob die Klägerin tatsächlich vorgehalten werden kann, die „Unbestimmtheit“ des Bauvorbescheids hinsichtlich der Beantwortung der Fragen 01, 04, 05 und 06 sei für sie „durchaus ersichtlich“ gewesen. Der zur Begründung gegebene Hinweis auf die Erfahrung der Klägerin als Investor in Bauprojekten ist wenig überzeugend. Maßgeblich ist aber, dass die Beklagte einen „nur begrenzten Vertrauensschutz“ im Ergebnis zutreffend angenommen hat. Die Klägerin ging nämlich bei der Vorbereitung des Projekts Rathaus-Quartier und der dadurch entstehenden Planungs- und Bauvorbereitungskosten in erster Linie ein unternehmerisches Risiko ein. Die Hoffnung darauf, dass sich die eigene Rechtsauffassung durchsetzen und das Vorhaben anhand der Erteilung von Befreiungen als planungsrechtlich zulässig erweisen werde, begründet noch kein schutzwürdiges Vertrauen. Erst mit der Erteilung des Bauvorbescheides, der als (feststellender) Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW mit seinem Regelungsgehalt verbindlich ist, kann die Grundlage für ein Vertrauen entstehen, das der späteren Rücknahme des Bauvorbescheides als schutzwürdig entgegengehalten werden kann. Ist die Rechtmäßigkeit eines Bauvorbescheides – wie hier – von Anfang an umstritten und von Dritten in aufsichtsrechtlichen sowie gerichtlichen Verfahren angegriffen, so ist das Vertrauen weniger schutzwürdig, vgl. auch den Rechtsgedanken, welcher der gesetzlichen Regelung in § 50 VwVfG NRW zu Grunde liegt. Ferner darf auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass der Gesetzgeber ein etwaiges Vertrauen auf die Beibehaltung eines Bauvorbescheids nach der für diesen einschlägigen Regelung in § 48 Abs. 3 VwVfG NRW regelmäßig nicht durch den Fortbestand des Verwaltungsakts, sondern durch den Ausgleich des erlittenen Vermögensnachteils berücksichtigt wissen will.

100

Abgesehen davon führen die Gründe, die für die Rechtswidrigkeit des erlassenen Bauvorbescheides maßgeblich sind, auch dazu, dass der Ermessensspielraum der Beklagten reduziert gewesen ist, und zwar im Sinne der von ihr erlassenen Rücknahmeentscheidung. Das ergibt sich aus dem für das Bauplanungsrecht einschlägigen Unionsrecht. Die durch EU-Richtlinien geschaffenen Vorgaben zur vorhabenbezogenen Umweltverträglichkeitsprüfung, zur planbezogenen Strategischen Umweltprüfung und zur Öffentlichkeitsbeteiligung zielen jeweils auf die „praktische Wirksamkeit“ (effet utile) in den Mitgliedstaaten ab.

101

Vgl. zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP): UVP-Richtlinie 2011/92/EU und UVP-Änderungsrichtlinie 2014/52/EU; zur Strategischen Umweltprüfung (SUP) von (Bauleit-) Plänen die SUP-Richtlinie 2001/42/EG und zur Öffentlichkeitsbeteiligung die Richtlinie 2003/35/EG.

102

Die nationalen Behörden müssen sie vollziehen und die vorgegebenen Kriterien im jeweiligen Regelungszusammenhang prüfen und anwenden. Zwar hat die Beklagte das Vorhaben der Klägerin einer UVP-Vorprüfung unterzogen und dabei festgestellt, dass keine Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung besteht, vgl. dazu § 5 des UVP-Gesetzes. Da sie aber nach dem deutschen Baugesetzbuch gehalten gewesen wäre, zur Bejahung der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens einen Bebauungsplan aufzustellen, hat sie die insoweit geltenden Kriterien der Strategischen Umweltprüfung,

103

vgl. allgemein §§ 33 ff. des UVP-Gesetzes sowie die Spezialregelungen im Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen in § 2 Abs. 4 BauGB, Anlage 1 zum BauGB (Umweltprüfung und Umweltbericht), § 3 BauGB (Beteiligung der Öffentlichkeit) und § 10a BauGB (Zusammenfassende Erklärung),

104

unbeachtet gelassen.

105

Des Weiteren führt der von der Aufsichtsbehörde zu Recht monierte Umstand, dass die zum Bauvorbescheid gehörenden Bauvorlagen nicht hinreichend durch entsprechende Zugehörigkeitsvermerke „grün gestempelt“ und damit nicht (in einer gegen den Austausch von Dokumenten gesicherten Weise) zum Bestandteil des Bauvorbescheides geworden sind, zu einer Unbestimmtheit, welche die Rechte der klagenden Nachbarn schon deswegen verletzt, weil damit der nachbarrechtsrelevante Genehmigungsinhalt im Unklaren bleibt.

106

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. November 1989 ‑ 11 A 195/88 -, juris.

107

Angesichts der noch anhängigen Drittklagen gegen den Bauvorbescheid sind die betroffenen Nachbarn auch nicht daran gehindert, eine hieraus resultierende Verletzung der subjektiven Rechte geltend zu machen bzw. vom Verwaltungsgericht prüfen zu lassen.

108

Vgl. in diesem Zusammenhang: Oberverwaltungs-gericht des Saarlandes, Urteil vom 26. August 1997 ‑ 2 R 26/96 -, juris.

109

Schließlich ist die angefochtene Rücknahmeentscheidung nicht verspätet erfolgt.

110

Nach § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW ist, wenn die Behörde von Tatsachen Kenntnis erlangt, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, diese nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Die Vorschrift findet (auch) Anwendung, wenn die Behörde nachträglich erkennt, dass sie den beim Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt und deswegen rechtswidrig entschieden hat. Die Jahresfrist beginnt danach (erst) zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind.

111

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 ‑ GrS 1 und 2/84 ‑, Neue Juristische Wochenschrift 1985, 819 und Urteil vom 23. Januar 2019 – 10 C 5/17 –, juris.

112

Maßgeblich ist die Kenntnis des zuständigen Amtswalters; dass die erheblichen Tatsachen aktenkundig sind, genügt nicht.

113

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2001 – 8 C 8/00 –, juris.

114

Dient eine Anhörung des Betroffenen nach § 28 Abs. 1 VwVfG der Ermittlung weiterer entscheidungserheblicher Tatsachen, beginnt die Jahresfrist erst danach zu laufen.

115

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2001 – 8 C 8/00 –, juris.

116

Gemessen daran hat die Beklagte die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW eingehalten. Die Anhörung der Klägerin zur Rücknahme, welche u.a. zur Ermittlung der tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte für die Bewertung des Vertrauensschutzes diente, erfolgte im September 2021 mit der Folge, dass die Rücknahme im November 2021 nicht verfristet gewesen ist.

117

Nach alledem war die Klage abzuweisen.

118

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

119

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und Satz 2 der Zivilprozessordnung.