Verwaltungsgericht Aachen, 10 K 1694/22

T a t b e s t a n d

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Verbundspielhalle.

Die Klägerin betrieb an dem Standort A.-straße in I. ursprünglich die drei folgenden Spielhallen: "Firma, A.-straße in I., rechts vom Haupteingang (Windfang)" (im Folgenden: Spielhalle 1), "Firma, A.-straße in I., links vom Haupteingang (Windfang)" (im Folgenden: Spielhalle 2) und "Firma, A.-straße in I., Hintereingang (vom Parkplatz rechts)" (im Folgenden: Spielhalle 3).

Unter dem 10. April 2017 hatte die Klägerin für diese drei Spielhallen Erlaubnisanträge gestellt und dabei für die Spielhallen 2 und 3 die Erteilung einer Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 des Glücksspielstaatsvertrags in der damals geltenden Fassung vom 1. Juli 2012 (GlüStV 2012) unter Befreiung von dem Verbot der Mehrfachkonzession des § 25 GlüStV 2012 beantragt. Zur Begründung hatte sie vorgetragen, es sei ein langfristiges Mietverhältnis eingegangen worden, das mindestens bis zum 31. Juli 2019 bestehe und es seien Investitionen getätigt worden, deren Abschreibung einen Betrieb bis mindestens 2021 erfordere.

Unter dem 2. November 2017 schränkte die Klägerin ihren Erlaubnisantrag nach Maßgabe eines von ihr vorgesehenen Abschmelzungskonzepts ein und erklärte, dass die Spielhalle 3 ab dem 1. Juli 2021 schließen solle, die Spielhalle 2 bereits zum 30. November 2017.

Mit Erlaubnisbescheid vom 30. November 2017 erteilte die Beklagte der Klägerin daraufhin bis zum 30. Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnisse für den Betrieb der Spielhallen 1 und 3. Es wurde zudem festgestellt, dass für die Spielhalle 2 kein Antrag gestellt worden sei, so dass diese zum 30. November 2017 schließe. Für die Spielhalle 3 sah der Erlaubnisbescheid eine Abschmelzung der Geldspielgeräte entsprechend dem von der Klägerin vorgelegten Abschmelzungskonzept vor. Danach sollte die Anzahl der Spielgeräte kontinuierlich ab dem 30. November 2018 bis zum 30. Juni 2021 reduziert werden. Wörtlich heißt es dort in Ziffer 2:

ʺDie glücksspielrechtliche Erlaubnis wird gemäß § 24 Abs. 2 Glücksspielstaatsvertrag in Verbindung mit § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW bis zum 30.06.2021 befristet.

Für diese Spielhalle gilt folgendes Abschmelzungskonzept, das zu einer teilweisen weiteren Befristung führt:

a) Die ersten zwei Geräte werden zum 30.11.2018 entfernt (vom 01.12.2018 bis zum 30.11.2019 werden in dieser Halle daher zehn Geräte betrieben);

b) Zum 30.11.2019 werden zwei Geräte entfernt (vom 01.12.2019 bis zum 30.11.2020 werden in dieser Halle daher acht Geräte betrieben);

c) Zum 30.11.2020 werden zwei Geräte entfernt (vom 01.12.2020 bis zum 30.06.2021 werden in dieser Halle daher sechs Geräte betrieben);

d) Zum 30.06.2021 schließt diese Spielhalle.ʺ

Unter dem 3. Mai 2018 stellte die Klägerin einen Folgeantrag für die Spielhalle 1. Mit Schreiben vom 14. Juli 2021 beantragte sie zudem auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrags in der Fassung vom 1. Juli 2021 (GlüStV) i. V. m. dem Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages in der Fassung vom 1. Juli 2021 (AG GlüStV NRW) die Erteilung der Erlaubnis zum Weiterbetrieb der Spielhalle 3. Mit Schreiben vom 5. Mai 2022 und 7. Juni 2022 übermittelte die Klägerin weitere Unterlagen zu ihren Anträgen, unter anderem einen "Antrag zur Erteilung/Verlängerung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis § 24 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) in Verbindung mit § 16 Ausführungsgesetz Glücksspielstaatsvertrag NRW (AG GlüStV NRW) ab dem 01.07.2021 zur Weiterführung eines Verbundspielhallenstandorts". In diesem Antrag vom 4. Mai 2022 wurde die "Spielhalle 1" als primäre Spielhalle benannt und die Spielhalle "Firma - Eingang hinten vom Parkplatz rechts" (im Antrag benannt als "Spielhalle 2") als mitantragende Spielhalle.

Nachdem die im Jahr 2017 erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse für die Spielhallen 1 und 3 am 30. Juni 2021 ausgelaufen waren, betrieb die Klägerin die beiden Spielhallen ab dem 1. Juli 2021 zunächst fort.

Am 18. August 2021 führten Mitarbeiter der Beklagten eine Vor-Ort-Kontrolle der Spielhallen durch und stellten fest, dass die Spielhalle 3 noch geöffnet und mit sechs Geldspielgeräten bestückt war. Die Mitarbeiter der Beklagten wiesen die Mitarbeiter der Klägerin vor Ort und im Rahmen eines Telefonats am folgenden Tag darauf hin, dass die Spielhalle 3 nicht wieder öffnen dürfe, da für ihren Betrieb keine Erlaubnis bestehe. Bei einer weiteren Vor-Ort-Kontrolle am 31. August 2021 war die Spielhalle 3 geschlossen.

Mit Schreiben vom 26. August 2021 wandte sich der Prozessbevollmächtigte der Klägerin an die Beklagte und teilte mit, dass die Klägerin die Spielhalle 3 im Anschluss an die ordnungsbehördliche Vor-Ort-Kontrolle am 18. August 2021 vorsorglich geschlossen habe. Zu der gegenüber einer Mitarbeiterin der Klägerin geäußerten Rechtsansicht der Beklagten, wonach die Spielhalle 3 aufgrund des in der glücksspielrechtlichen Erlaubnis vom 30. November 2017 vorgesehenen Abschmelzungskonzepts seit dem 1. Juli 2021 nicht mehr betrieben werden dürfe, nahm die Klägerin durch ihren Prozessbevollmächtigten wie folgt Stellung: Die Klägerin könne die ursprünglich auf Grundlage der glücksspielrechtlichen Erlaubnis vom 30. November 2017 betriebene Spielhalle 3 gemäß der in § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW vorgesehenen Übergangsregelung weiter betreiben. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm seien erfüllt, da die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle 3 bis zum 30. Juni 2021 befristet gewesen sei, die alte Erlaubnis am 30. Juni 2021 noch gültig gewesen sei und der Folgeantrag für den Weiterbetrieb der Spielhalle rechtzeitig am 14. Juli 2021 gestellt worden sei. Das in dem Erlaubnisbescheid vom 30. November 2017 enthaltene Abschmelzungskonzept stehe einem vorläufigen Weiterbetrieb der Spielhalle 3 nicht entgegen. Die Spielhalle 3 sei zudem von der "Öffnungsklausel" für den Weiterbetrieb bestehender Verbundspielhallen in § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW erfasst, da sie zum Stichtag des 1. Januar 2020 bestanden habe und ihr Betrieb weder bestandskräftig untersagt noch der entsprechende Erlaubnisantrag rechtskräftig abgelehnt worden sei (vgl. § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW). Die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle 3 sei lediglich bis zum 30. Juni 2021 befristet gewesen und falle daher nicht unter die Ausnahmeregelung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW. Vor dem Hintergrund dieser rechtlichen Ausführungen bat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin um eine Bestätigung, dass die Klägerin beide Spielhallen einstweilen auf Grundlage des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW weiterbetreiben könne. Diese Bitte wurde per E-Mail vom 29. Oktober 2021 unter Bezugnahme auf einen Erlass des Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen vom 6. Juli 2021 (Az.: 13-38.07.13-1.4), durch den die Klägerin ihre Rechtsauffassung bestätigt sehe, erneut an die Beklagte herangetragen.

Mit Bescheid vom 29. Juni 2022 wurde der Klägerin für die Spielhalle 1 eine bis zum 30. Juni 2029 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 1 AG GlüStV NRW erteilt.

Den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 3 lehnte die Beklagte mit dem vorliegend streitgegenständlichen weiteren Bescheid vom 29. Juni 2022 hingegen ab. Zwar sei die Primärspielhalle erlaubnisfähig, allerdings könne eine Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 3 als Verbundspielhalle nicht erteilt werden, da der Betrieb der Spielhalle 3 aufgrund des in dem Erlaubnisbescheid vom 30. November 2017 enthaltenen Abschmelzungskonzepts zum 1. Juli 2021 untersagt gewesen sei. Die Übergangsregelung für Verbundspielhallen des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW gelte daher im vorliegenden Fall aufgrund der Einschränkung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW nicht. § 17a AG GlüStV NRW diene nicht dazu, bereits abgeschmolzene Spielhallen wieder in Betrieb zu nehmen, sondern dem Erhalt bestehender Verbundspielhallen. Die Ablehnung der beantragten Erlaubnis sei auch verhältnismäßig.

Die Klägerin hat am 26. Juli 2022 Klage erhoben.

Zur Begründung trägt sie vor, sie habe einen Anspruch auf Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle 3. Dieser folge aus § 17a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Normen seien erfüllt, insbesondere habe auch die Spielhalle 3 seit dem 1. Januar 2020 ohne Unterbrechung im Sinne der Norm bestanden. Sie habe die Spielhalle 3 im Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis 30. Juni 2021 auf Grundlage der ihr im Jahr 2017 erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis betrieben. Danach sei ihr ein Weiterbetrieb auf Grundlage des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW möglich gewesen, da die Erlaubnis zum Betrieb dieser Spielhalle vom 30. November 2017 bis zum 30. Juni 2021 befristet und nicht aufgehoben gewesen sei und sie rechtzeitig vor dem gemäß § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW maßgeblichen Stichtag am 31. Juli 2021 - nämlich am 14. Juli 2021 - einen Folgeantrag für den Weiterbetrieb gestellt habe. Die seitens der Beklagten im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle vom 18. August 2021 geäußerte Ansicht, sie könne den Betrieb der streitgegenständlichen Spielhalle aufgrund der vormals vereinbarten Abschmelzung zum 30. Juni 2021 nicht auf § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW stützen, sei rechtlich nicht haltbar. Eine gesetzliche Einschränkung dahingehend, dass Spielhallenbetriebe mit Abschmelzungskonzept nicht von der Übergangsregelung des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW profitieren sollten, sei nicht ersichtlich. Hätte der Gesetzgeber des AG GlüStV NRW abgeschmolzene Spielhallen von dem Anwendungsbereich des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW ausschließen wollen, wäre angesichts dessen, dass die Vereinbarung von Abschmelzungskonzepten der damals gängigen Behördenpraxis entsprochen habe, zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber für solche Spielhallen Sonderregelungen vorsehe. Dies sei jedoch nicht geschehen, so dass davon auszugehen sei, dass auch abgeschmolzene Spielhallen von § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW erfasst sein sollten. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass Härtefallerlaubnisse, wie die unter Abweichung des ursprünglichen Verbots der Mehrfachkonzession erteilte Erlaubnis vom 30. November 2017 für den Betrieb der Spielhalle 3, rechtlich anders behandelt werden müssten als "normale" glücksspielrechtliche Erlaubnisse. § 18 Abs. 2 AG GlüStV stelle vielmehr lediglich darauf ab, dass die erteilte Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 befristet gewesen sein müsse. Aus diesen Gründen habe die Spielhalle 3 auch im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW ununterbrochen seit dem 1. Januar 2020 bestanden. Ausweislich der Gesetzesbegründung des AG GlüStV NRW komme es lediglich auf das tatsächliche Bestehen der Spielhalle an. Ob der Betrieb rechtmäßig, erlaubt oder erlaubnisfähig gewesen sei, sei hingegen unbeachtlich. Dass sie den Betrieb der Spielhalle nach der ordnungsbehördlichen Kontrolle am 18. August 2021 zunächst eingestellt habe, könne ihr nicht als relevante Betriebsunterbrechung entgegengehalten werden. Die Regelung des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW nehme nämlich nur den Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2020 und dem 30. Juni 2021 in den Blick, da sie auf das Bestandsinteresse von Spielhallenbetreibern abstelle, deren Verbundspielhallen im Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2020 und dem 30. Juni 2021 bestanden hätten. Diesen Spielhallen habe mit § 17a AG GlüStV NRW ein Weiterbetrieb unter dem neuen Glücksspielrechtsregime ab dem 1. Juli 2021 ermöglicht werden sollen. Selbst wenn auch auf den Zeitraum ab dem 1. Juli 2021 abzustellen wäre, wäre dennoch von einem ununterbrochenen Betrieb im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW auszugehen. Sie könne ein schützenswertes Bestandsschutzinteresse geltend machen. Die Schließung der Spielhalle 3 sei allein aufgrund der von der Beklagten im Zusammenhang mit der Kontrolle vom 18. August 2021 geäußerten Rechtsauffassung erfolgt, der Betrieb der Spielhalle sei seit dem 1. Juli 2021 untersagt und könne nicht auf § 18 Abs. 2 AG GlüStV gestützt werden. Angesichts dieser Sachlage habe sie davon ausgehen müssen, im Falle eines Weiterbetriebs ordnungsbehördlichen Sanktionen ausgesetzt zu werden. Es habe die Gefahr der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens, einer Strafanzeige und einer möglichen Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit bestanden. Angesichts dessen sei ihr ein Weiterbetrieb der Spielhalle 3 nach dem 18. August 2021 nicht zuzumuten gewesen.

Es liege auch kein Fall des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW vor. Der Betrieb der Spielhalle 3 sei weder bestandskräftig untersagt noch sei eine Erlaubnis am Stichtag des 1. Juli 2021 bestandskräftig abgelehnt worden. Das in dem Erlaubnisbescheid vom 30. November 2017 enthaltene Abschmelzungskonzept sei weder einer bestandskräftigen Untersagung noch einer Ablehnung eines Erlaubnisantrags gleichzusetzen. Vielmehr sei sie berechtigt gewesen, die Spielhalle 3 bis zum 30. Juni 2021 rechtmäßig zu betreiben. Im Übrigen seien alle unter Geltung des GlüStV 2012 und des AG GlüStV NRW 2012 erteilten Erlaubnisse längstens bis zum 30. Juni 2021 zu befristen gewesen, da der GlüStV 2012 selbst bis zum 30. Juni 2021 befristet gewesen sei. Vor diesem Hintergrund seien auch solche Härtefallregelungen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012, die keine Gerätereduzierung zum Gegenstand gehabt hätten, nur bis zum 30. Juni 2021 befristet gewesen. Gehe man davon aus, dass auch deren Betrieb für den Zeitraum ab dem 1. Juli 2021 untersagt gewesen sei, so könnten gar keine Spielhallen in den Genuss der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW kommen. Dies widerspreche jedoch dem Sinn und Zweck der Übergangsregelung des § 17a AG GlüStV NRW. Es handele sich vielmehr um eine Bestandschutzregelung, die berücksichtige, dass einige Länder - wie auch Nordrhein-Westfalen - in ihren bestehenden Ausführungsbestimmungen auf Basis der bisherigen Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 den Betrieb von Verbundspielhallen unter bestimmten Anforderungen im Wege der Erlaubniserteilung ermöglicht hätten. § 29 Abs. 4 GlüStV und § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW sollten nunmehr ein Auslaufen dieser Regelungen ermöglichen. In den Blick zu nehmen seien daher solche Spielhallen, die - wie ihre Spielhalle 3 - bis zum Außerkrafttreten des GlüStV 2012 erlaubt gewesen seien. Die Rechtsansicht der Beklagten, wonach § 17a AG GlüStV NRW nur auf solche Verbundspielhallen anzuwenden sei, die ohne die erforderliche Erlaubnis lediglich geduldet gewesen seien, überzeuge nicht, da sie dazu führen würde, dass die Betreiber erlaubter Verbundspielhallen benachteiligt würden. Eine solche Ungleichbehandlung sei mit Art. 3 GG nicht vereinbar. Es könne davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber abgeschmolzene Spielhallen in § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW ausdrücklich erwähnt hätte, wenn er solche für weniger schutzwürdig erachtet hätte. Zudem lasse sich weder dem Wortlaut noch Sinn und Zweck der Regelung eine Differenzierung zwischen abgeschmolzenen und nicht-abgeschmolzenen Spielhallen entnehmen. Eine solche Differenzierung sei auch nicht sachgerecht. Der früheren Empfehlung des Innenministeriums an die Erlaubnisbehörden zur Vereinbarung von Abschmelzungskonzepten habe nämlich die Annahme zugrunde gelegen, dass die damalige Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 für Verbundspielhallen zum 30. Juni 2021 auslaufe, d. h. ab dem 1. Juli 2021 in Nordrhein-Westfalen nur noch Einzelspielhallen betrieben werden könnten. Hintergrund sei die in § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2012 vorgesehene Befristung des GlüStV 2012 bis zum 30. Juni 2021 gewesen. Erst im Oktober 2020 sei klar gewesen, dass der neue GlüStV auch weiterhin die Möglichkeit des Betriebes von Verbundspielhallen vorsehen würde. Das im Jahr 2017 vereinbarte Abschmelzungskonzept könne daher einen Weiterbetrieb der klägerischen Spielhalle unter dem neuen Rechtsregime des GlüStV bzw. des AG GlüStV NRW sinnvollerweise nicht unterlaufen.

Im Übrigen lägen die Voraussetzungen des § 17a Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW vor, so dass sie nach Erteilung der Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 1 einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis auch für den Betrieb der Spielhalle 3 habe.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheids vom 29. Juni 2022 zu verpflichten, ihr für die Spielhalle "Firma, A.-straße in I., Hintereingang (vom Parkplatz rechts)" eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 16 Abs. 2 i. V. m. § 17a Abs. 1 und 3 AG GlüStV NRW zu erteilen,

hilfsweise,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheids vom 29. Juni 2022 zu verpflichten, ihren Erlaubnisantrag für die Spielhalle "Firma, A.-straße in I., Hintereingang (vom Parkplatz rechts)" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags führt die Beklagte aus, die Spielhalle 3 sei nicht erlaubnisfähig, da sie nicht unter die Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW falle. Diese gelte gemäß § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW nicht für Spielhallen, deren Betrieb untersagt oder für die ein Erlaubnisantrag abgelehnt worden sei, falls die Untersagung bzw. die Ablehnung vor dem Inkrafttreten des neuen GlüStV bestandskräftig geworden sei. Gleiches gelte für Verbundspielhallen, wenn für sie ein bestandskräftiges Abschmelzungskonzept vorliege und sie bereits geschlossen seien. Hier sei der Zweck, Rechtsfrieden zu schaffen, bereits erfüllt. Die Schließung der Spielhalle 3 zum 30. Juni 2021 komme einer Untersagung des Betriebes gleich. Durch den Passus ʺzum 30. Juni 2021 schließt diese Spielhalleʺ im Bescheid vom 30. November 2017 sei der Weiterbetrieb nach dem 30. Juni 2021 untersagt worden, da eine Schließung des Betriebes die weitere Fortführung ausschließe bzw. untersage. Regelungsintention des Erlaubnisbescheids vom 30. November 2017 sei letztlich die Schließung der Spielhalle 3 gewesen. Diese habe lediglich sukzessive erfolgen können. Ein Weiterbetrieb nach dem 30. Juni 2021 sei zu keinem Zeitpunkt in Aussicht gestellt worden. Sinn und Zweck des neuen GlüStV sei die Schließung von Verbundspielhallen bei gleichzeitiger Herstellung von Rechtsfrieden. Indem durch die Vereinbarung eines Abschmelzungskonzepts bereits beide Ziele erreicht worden seien, sei kein Platz mehr für die Anwendung der Übergangsvorschrift des § 17a AG GlüStV NRW auf die Spielhalle 3 der Klägerin. § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW sei eingeführt worden, um Kommunen oder Städten, die bisher nicht gehandelt hätten, die Chance zu geben, nunmehr Übergangsregelungen zu schaffen. So sei der Betrieb von Verbundspielhallen in vielen großen Städten unter Geltung des GlüStV 2012 häufig geduldet worden, ohne dass entsprechende Erlaubnisse erteilt worden seien. Die Regelungen seien unter Geltung der alten Rechtslage getroffen worden, sodass die Klägerin sich nunmehr nicht auf die neuen Regelungen berufen könne. Jedenfalls könne ein Weiterbetrieb nicht mit 12 Spielgeräten stattfinden, da zuletzt aufgrund des bestandskräftigen Bescheids vom 30. November 2017 lediglich der Betrieb von sechs Spielgeräten erlaubt gewesen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, aber mit ihrem Haupt- und Hilfsantrag unbegründet.

A. Soweit sich die Klägerin mit ihrem Hauptantrag gegen die Ablehnungsentscheidung in Ziffer 1. des Bescheids der Beklagten vom 29. Juni 2022 wendet und die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle 3 begehrt, hat die Klage keinen Erfolg, weil der angegriffene Bescheid insoweit rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 3.

Rechtsgrundlage für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle ist § 16 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 24, 25 GlüStV. Handelt es sich - wie hier - um eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, also um eine so genannte Verbundspielhalle, ist zusätzlich zu beachten, dass § 25 Abs. 2 GlüStV ein Verbot von Verbundspielhallen statuiert. § 17a AG GlüStV NRW normiert insoweit eine Übergangsregelung für Verbundspielhallen.

Ziel dieser Regelungen ist die Reduzierung der Verbundspielhallen im Bundesgebiet und damit die Einschränkung der Verfügbarkeit von Geldspielgeräten. Es sollen Mehrfachkonzessionen verhindert werden, um das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit auf ein harmloses Zeitvergnügen zurückzuführen und die Entstehung spielbankenähnlicher Großspielhallen zu verhindern.

Vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2012 (GlüStV 2012), Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 31.

Hintergrund dieser gesetzgeberischen Entscheidung ist das erhöhte Suchtpotenzial, das von Geldspielgeräten ausgeht. Ausweislich der Gesetzesbegründung des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland aus dem Jahr 2012 ist das Suchtpotenzial bei Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchsten, wobei im Zeitraum von 2006 bis 2010 die Anzahl der Geldspielgeräte in Spielhallen um 42,66 % zugenommen habe.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 16/17, S. 43.

Gegen den normierten glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt bestehen ebenso wie gegen das Verbundverbot keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris. Rn. 119 ff.; BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 36, und vom 5. April 2017 - 8 C 16.16 -, juris, Rn. 25 ff., sowie Beschluss vom 28. September 2023 - 8 B 15.23 -, juris, Rn. 5 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Juli 2023 - 4 A 2411/20 -, juris, Rn. 10, und vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17, juris, Rn. 17.

Ausgehend von den hiernach anzuwendenden Regelungen der §§ 24 Abs. 1, 25 Abs. 2 GlüStV i. V. m. §§ 16 Abs. 2, 17a AG GlüStV NRW liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht vor.

I. Der Betrieb der Spielhalle 3 fällt in den Anwendungsbereich des Verbots von Verbundspielhallen nach § 25 Abs. 2 GlüStV.

Bei der streitgegenständlichen Spielhalle 3 der Klägerin handelt es sich um eine Verbundspielhalle, da sie im baulichen Verbund mit der primären Spielhalle 1 der Klägerin steht.

II. Der Betrieb der Verbundspielhalle ist auch nicht auf Grundlage der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW ausnahmsweise erlaubnisfähig.

Das Verbundspielhallenverbot gilt nicht absolut. Den Ländern wurde in § 29 Abs. 4 GlüStV die Möglichkeit eröffnet, den Betrieb von bis zu drei Spielhallen im baulichen Verbund befristet weiter zu erlauben, wenn für die Spielhallen ein gemeinsamer Antrag gestellt wird und mindestens alle Spielhallen von einer akkreditierten Prüforganisation zertifiziert worden sind und die Zertifizierung in regelmäßigen Abständen, mindestens alle zwei Jahre, wiederholt wird, die Betreiber über einen aufgrund einer Unterrichtung mit Prüfung erworbenen Sachkundenachweis verfügen und das Personal der Spielhallen besonders geschult wird. Diese Regelung ist an die Stelle der Härtefallerlaubnis in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 getreten und sollte es den Spielhallenbetreibern ermöglichen, sich innerhalb eines gewissen Zeitraums an das Verbot der Mehrfachkonzession anzupassen. Durch die Härtefallregelung sollte im Einzelfall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden, der aufgrund des Eingriffes in die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit des Art. 12 GG erforderlich war.

Vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2012 (GlüStV 2012), Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 32.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat von der Regelungsermächtigung in § 29 Abs. 4 GlüStV durch den Erlass des § 17a AG GlüStV NRW Gebrauch gemacht und sieht in § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW vor, dass die Betreiberinnen und Betreiber für bis zu drei Spielhallen, die in einem baulichen Verbund stehen und mindestens seit dem 1. Januar 2020 ohne Unterbrechung bestanden haben, durch einen gemeinsamen Antrag, in dem sie eine der antragstellenden Spielhallen zur primären Spielhalle bestimmen, Erlaubnisse nach § 16 AG GlüStV NRW beantragen können. Dies gilt nach § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW nicht für Spielhallen, deren Betrieb untersagt oder für die ein Erlaubnisantrag abgelehnt worden ist, falls die Untersagung beziehungsweise die Ablehnung vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 bestandskräftig geworden ist.

Nach Maßgabe der vorstehenden Regelungen kommt eine Erlaubniserteilung für die Spielhalle 3 der Klägerin nicht in Betracht.

1. Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 3 nach §§ 17a Abs. 1, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW scheitert bereits daran, dass diese nicht seit dem 1. Januar 2020 ohne Unterbrechung bestanden hat, vgl. § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW.

a. Als "bestehend" sind alle Spielhallen anzusehen, die seit dem 1. Januar 2020 tatsächlich betrieben wurden. Darauf, ob der Betrieb der Spielhalle rechtmäßig, erlaubt oder erlaubnisfähig war, kommt es hingegen nicht an.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/12978, S. 92.

Für welchen Zeitraum ab dem 1. Januar 2020 eine Spielhalle in diesem Sinne bestanden haben muss, um sich auf die Übergangsregelung berufen zu können, lässt sich der Vorschrift des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW nicht eindeutig entnehmen.

Der Wortlaut des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW deutet darauf hin, dass hiermit lediglich die Voraussetzungen für die Antragstellung für eine Verbundspielhalle festgelegt werden sollten. Vor diesem Hintergrund lässt sich die Auffassung vertreten, dass die Spielhalle lediglich bis zur Antragstellung durch die Spielhallenbetreiberin oder den Spielhallenbetreiber bestanden haben muss. Hierfür spricht auch die gewählte Zeitform ʺSpielhallen, die […] ohne Unterbrechung bestanden habenʺ und nicht ʺSpielhallen, die […] ohne Unterbrechung bestehenʺ.

Dieses Wortlautverständnis widerspräche indes dem Sinn und Zweck der Übergangsregelung und der gesetzlichen Systematik. Der Landesgesetzgeber wollte mit Einführung des § 17a AG GlüStV NRW von der in § 29 Abs. 4 GlüStV vorgesehenen Möglichkeit der Einführung einer Übergangsregelung für zum 1. Januar 2020 bestehende Verbundspielhallen Gebrauch machen.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/12978, S. 91.

Anders als § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW stellt § 29 Abs. 4 GlüStV nicht lediglich auf die Antragstellung ab, sondern sieht vor, dass die Länder in ihren Ausführungsbestimmungen vorsehen können, dass für am 1. Januar 2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex auf gemeinsamen Antrag der Betreiber abweichend von § 25 Absatz 2 GlüStV eine befristete Erlaubnis erteilt werden kann. § 29 Abs. 4 GlüStV liegt mithin die Annahme zugrunde, dass die Länder die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung regeln und sich nicht auf die Einführung von Antragsmodalitäten beschränken. Angesichts des gesetzgeberischen Willens, Rechtsfrieden zu schaffen, nicht aber geschlossenen Spielhallen die Möglichkeit einer Wiedereröffnung zu bieten, setzt die Anwendung der Übergangsregelung nach dem Verständnis der Kammer voraus, dass die Spielhalle im Zeitpunkt der behördlichen und ggf. gerichtlichen Entscheidung noch bestehen muss. Denn nur so kann der gesetzgeberischen Intention angemessen Rechnung getragen werden.

Die von der Klägerin geäußerte Rechtsansicht, § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW nehme lediglich den Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2020 und dem 30. Juni 2021 in den Blick, da Sinn der Regelung der Schutz des Bestandsinteresses solcher Spielhallen sei, die in diesem Zeitraum bestanden haben, findet hingegen keine Stütze im Gesetz. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern die Regelung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW hierfür streiten sollte. Dieser Ausschlusstatbestand macht lediglich deutlich, dass Spielhallen, bei denen bereits vor Inkrafttreten des GlüStV Rechtsfrieden eingetreten ist, nicht die Möglichkeit erhalten sollen, ihren Betrieb erneut zu öffnen.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/12978, S. 92.

Es liegt auf der Hand, dass Spielhallen, deren Betrieb nach dem 1. Juli 2021 bestandskräftig untersagt bzw. deren Erlaubnisantrag nach diesem Stichtag bestandskräftig abgelehnt wurde, keine Genehmigung für einen Weiterbetrieb allein auf Grundlage des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW erhalten können. § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW schützt deren Bestandsinteresse vielmehr nur bis zu der behördlichen und ggf. gerichtlichen Entscheidung. Dass Spielhallen, die im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung bereits geschlossen sind, auf Grundlage des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW wiedereröffnet werden können sollen, widerspricht eindeutig der gesetzgeberischen Intention, eine Wiedereröffnung geschlossener Spielhallen - egal aus welchem Grund - zu vermeiden.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/12978, S. 92.

b. Dies berücksichtigend kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf die Übergangsregelung berufen, da die Spielhalle 3 gerade nicht seit dem 1. Januar 2020 ununterbrochen bestanden hat.

Es ist unstreitig, dass die Klägerin die Spielhalle 3 nach der durch Mitarbeiter der Beklagten durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle am 18. August 2021 geschlossen und seitdem nicht wiedereröffnet hat.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die aufgrund des behördlichen Einschreitens erfolgte Schließung der Spielhalle 3 im Rahmen des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW auch nicht unbeachtlich. Der Klägerin war es insofern ohne weiteres möglich und zumutbar, gegen die aus ihrer Sicht rechtswidrige Aufforderung der Beklagten gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Dies hat sie hingegen nicht getan. Zwar hatte eine Mitarbeiterin der Beklagten in einem Vermerk vom 31. August 2021 festgehalten, dass gegenüber dem Rechtsamt in Aussicht gestellt worden sei, einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr hat die Klägerin sich darauf beschränkt, ihre Rechtsauffassung zu §§ 17a und 18 AG GlüStV NRW gegenüber der Beklagten schriftlich zu äußern. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die Klägerin die Rechtsauffassung der Beklagten trotz der bestehenden Meinungsverschiedenheiten letztlich akzeptiert und aus diesem Grund von einer gerichtlichen Klärung Abstand genommen hat. Die Schließung der Spielhalle 3 muss sie sich daher entgegenhalten lassen.

2. Der Erlaubniserteilung steht zudem - die Entscheidung selbstständig tragend - auch § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW entgegen.

§ 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW ist auf die Spielhalle 3 der Klägerin, deren Schließung zum 30. Juni 2021 in dem bestandskräftigen Bescheid vom 30. November 2017 ausdrücklich festgehalten wurde, anwendbar.

a. Eine unmittelbare Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW auf den Fall der Klägerin dürfte ausscheiden, da nach dem eindeutigen und insoweit nicht auslegungsfähigen Wortlaut des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW nur solche Spielhallen nicht in den Genuss der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW kommen sollen, denen gegenüber eine ausdrückliche Untersagungs- oder Versagungsverfügung ergangen ist.

Daran fehlt es vorliegend. Gegenüber der Klägerin sind bis zum Inkrafttreten des neuen GlüStV am 1. Juli 2021 weder eine bestandskräftige Untersagungsverfügung noch eine bestandskräftige Ablehnung einer beantragten Erlaubnis ergangen.

aa. Der bestandskräftige Bescheid der Beklagten vom 30. November 2017 enthält keine Betriebsuntersagung ab dem 1. Juli 2021.

Der Bescheid sieht eine Untersagung des Betriebs ab dem 1. Juli 2021 ausdrücklich nicht vor. Die Beklagte hat der Klägerin unter Ziffer 2. des Bescheids für die Spielhalle 3 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Weiterbetrieb bis zum 30. Juni 2021 nach Maßgabe des von ihr vorgelegten Abschmelzungskonzepts erteilt und zugleich lediglich festgestellt, dass die Spielhalle 3 zum 30. Juni 2021 schließt. Die insoweit unter Ziffer 2. getroffene Feststellung ʺzum 30.06.2021 schließt diese Spielhalleʺ ist nicht dahingehend auszulegen, dass der Klägerin der Weiterbetrieb der Spielhalle 3 ab dem 1. Juli 2021 untersagt werden sollte.

Entscheidend für die Auslegung eines Bescheids ist die Perspektive des Bescheidempfängers (sog. Auslegung nach dem Empfängerhorizont, vgl. §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuchs - BGB -).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 2013 - 5 C 16.12 -, juris, Rn. 10.

Die Klägerin durfte unter Berücksichtigung aller Umstände Ziffer 2. des Bescheids dahingehend verstehen, dass die Beklagte eine Regelung nur für den Zeitraum bis zum 30. Juni 2021 beabsichtigte, für den Zeitraum danach eine solche jedoch nicht für erforderlich hielt, da die Spielhalle 3 zu diesem Zeitpunkt - antragsgemäß - nicht mehr existieren sollte. Das Vorliegen eventueller Untersagungstatbestände hat die Beklagte in ihrem Bescheid vom 30. November 2017 nicht geprüft. Auch konnte sie im Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht davon ausgehen, dass ein Weiterbetrieb der Spielhalle 3 über den 30. Juni 2021 hinaus unter einem neuen GlüStV ausgeschlossen und ein Weiterbetrieb deshalb in jedem Fall rechtswidrig gewesen wäre.

bb. Dementsprechend kann der Bescheid vom 30. November 2017 auch nicht als Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis für einen Betrieb ab dem 1. Juli 2021 ausgelegt werden. Die Klägerin hat vielmehr das bekommen, was sie mit ihrem am 2. November 2017 modifizierten Antrag begehrt hat. Entscheidungen bezüglich der Genehmigungsfähigkeit der Spielhalle 3 über den 30. Juni 2021 hinaus waren der Beklagten im Erlasszeitpunkt daher schon nicht möglich, so dass auch keine diesbezüglich ablehnende Entscheidung über die beantragte Erlaubnis ergehen konnte, vgl. § 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüStV NRW 2012.

b. Die Vorschrift des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW ist jedoch analog auch auf Spielhallen anzuwenden, deren endgültige Schließung zum Stichtag des 30. Juni 2021 bereits durch den Betreiber entschieden war, sei es auf Grundlage eines Abschmelzungskonzepts - wie hier - oder auf Grundlage einer anderen betrieblichen Entscheidung. Diese Spielhallen fallen nach Sinn und Zweck der Regelung nicht in den Anwendungsbereich des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW.

aa. Die Voraussetzungen für eine richterliche Rechtsfortbildung im Wege der Analogie liegen vor.

Die Gerichte sind nicht allein darauf verwiesen, gesetzgeberische Weisungen in den Grenzen des möglichen Wortsinns auf den Einzelfall anzuwenden. Richterliche Tätigkeit besteht nicht nur im Erkennen und Aussprechen von Entscheidungen des Gesetzgebers. Die Aufgabe der Rechtsprechung kann es insbesondere erfordern, in einem Akt bewertenden Erkennens, dem auch willenhafte Elemente nicht fehlen, Wertvorstellungen, die der Rechtsordnung immanent sind, ans Licht und in Entscheidungen in willkürfreier Weise zur Geltung zu bringen. Im Rahmen der richterlichen Rechtsfortbildung durch teleologische Korrektur des Normtexts liegt es auf der Hand, dass der Wortlaut der Norm als solcher gerade nicht begrenzend wirken kann.

Vgl. BVerfG, u. a. bereits Beschluss vom 14. Februar 1973 - 1 BvR 112/65 -, juris, Rn. 38; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22. März 2018 - 11 S 2776/17 -, juris, Rn. 17.

Die richterliche Rechtsfortbildung durch gerichtliche Rechtsauslegung wird vom Bundesverfassungsgericht seit jeher anerkannt und als praktisch unentbehrlich erachtet. Entsprechendes gilt für die richterliche Rechtsfortbildung im Wege der Analogie, also die Erstreckung des Anwendungsbereichs einer Norm auf einen vom Wortlaut nicht gedeckten Fall hinaus. Aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG angeordneten Vorrang des Gesetzes folgt kein Verbot für den Richter, gegebenenfalls vorhandene gesetzliche Lücken im Wege richterlicher Rechtsfortbildung zu schließen. Der Aufgabe und Befugnis zur schöpferischen Rechtsfindung und Rechtsfortbildung sind jedoch mit Rücksicht auf den aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit unverzichtbaren Grundsatz der Gesetzesbindung der Rechtsprechung Grenzen gesetzt. Solche ergeben sich auch aus den Grundrechten. Die Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung sind dabei weiter, soweit die vom Gericht im Wege der Rechtsfortbildung gewählte Lösung dazu dient, der Verfassung, insbesondere verfassungsmäßigen Rechten des Einzelnen, zum Durchbruch zu verhelfen, da insoweit eine auch den Gesetzgeber treffende Vorgabe der höherrangigen Verfassung konkretisiert wird. Umgekehrt sind die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung demgemäß bei einer Verschlechterung der rechtlichen Situation des Einzelnen enger gesteckt. Die Rechtsfindung muss sich umso stärker auf die Umsetzung bereits bestehender Vorgaben des einfachen Gesetzesrechts beschränken, je schwerer die beeinträchtige Rechtsposition auch verfassungsrechtlich wiegt.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 -, juris, Rn. 130, vom 31. Oktober 2016 - 1 BvR 871/13, 1 BvR 1833/13 -, juris, Rn. 19 ff., und vom 24. Februar 2015 - 1 BvR 472/14 -, juris, Rn. 39 ff.

Maßgebend ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte, die einander nicht ausschließen, sondern sich gegenseitig ergänzen. Unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen. Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut der Vorschrift. Er gibt allerdings nicht immer hinreichende Hinweise auf den Willen des Gesetzgebers. Unter Umständen wird erst im Zusammenhang mit Sinn und Zweck des Gesetzes oder anderen Auslegungsgesichtspunkten die im Wortlaut ausgedrückte, vom Gesetzgeber verfolgte Regelungskonzeption deutlich, der sich das Gericht nicht entgegenstellen darf. Seine Aufgabe beschränkt sich darauf, die intendierte Regelungskonzeption bezogen auf den konkreten Fall - auch unter gewandelten Bedingungen - möglichst zuverlässig zur Geltung zu bringen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 -, juris, Rn. 118 und 131.

In keinem Fall darf richterliche Rechtsfindung das gesetzgeberische Ziel der Norm in einem wesentlichen Punkt verfehlen oder verfälschen oder an die Stelle der Regelungskonzeption des Gesetzgebers gar eine eigene treten lassen. Eine richterliche Rechtsfortbildung ist dann verfassungsrechtlich unzulässig, wenn, ausgehend von einer teleologischen Interpretation, der klare Wortlaut des Gesetzes hintangestellt wird, sie ihren Widerhall nicht im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder - bei Vorliegen einer erkennbar planwidrigen Gesetzeslücke - stillschweigend gebilligt wird. Richterliche Rechtsfortbildung überschreitet demnach dann die verfassungsrechtlichen Grenzen, wenn sie deutlich erkennbare, möglicherweise sogar ausdrücklich im Wortlaut dokumentierte gesetzliche Entscheidungen abändert oder ohne ausreichende Rückbindung an gesetzliche Aussagen neue Regelungen schafft. Dem Rechtsanwender ist es in einem gewaltengeteilten Rechtsstaat verwehrt, sich über den klaren Wortlaut des Gesetzes hinwegzusetzen, um einem vermuteten Ziel des Gesetzgebers Wirkung zu verschaffen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 -, juris, Rn. 118 und 130, und vom 31. Oktober 2016 - 1 BvR 871/13, 1 BvR 1833/13 -, juris, Rn. 23.

Ist es - wie hier - nicht möglich, den objektivierten Willen des Gesetzgebers im Wege der Auslegung der streitentscheidenden Norm zu verwirklichen, kann eine analoge Anwendung der entsprechenden Norm geboten sein. Eine Analogie ist zulässig, wenn die maßgebliche Norm eine planwidrige Regelungslücke aufweist und der zu beurteilende Sachverhalt in rechtlicher Hinsicht so weit mit dem Tatbestand, den der Normgeber geregelt hat, vergleichbar ist, dass angenommen werden kann, der Normgeber wäre bei einer Interessenabwägung, bei der er sich von den gleichen Grundsätzen hätte leiten lassen wie bei dem Erlass der herangezogenen Vorschrift, zu dem gleichen Abwägungsergebnis gekommen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2017 - 4 C 6.16 -, juris, Rn. 15.

Für die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke ist dabei maßgeblich, dass aufgrund der Gesamtumstände anzunehmen ist, dass diese Regelung unbedacht vom Gesetzgeber nicht getroffen worden ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2016 - 2 B 17.15 -, juris, Rn. 11.

bb. Gemessen an diesen Kriterien begegnet eine analoge Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW auf Spielhallen, deren endgültige Schließung zum Stichtag des 30. Juni 2021 bereits durch den Betreiber entschieden war, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Voraussetzungen einer richterlichen Rechtsfortbildung im Wege der Analogie liegen vor.

(1) Es besteht eine planwidrige Regelungslücke. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat das rechtliche Schicksal solcher Spielhallen, deren Betreiber aufgrund einer unternehmerischen Entscheidung die Einstellung des Betriebs zum 30. Juni 2021 beschlossen und diesen zur Grundlage eines Härtefallantrags nach § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 gemacht haben, gesetzlich nicht geregelt. Einer Regelung zugeführt wurden lediglich die Fälle, in denen der Betrieb einer Spielhalle vor dem 1. Juli 2021 bestandskräftig untersagt oder der Erlaubnisantrag bestandskräftig abgelehnt wurde. Diese Regelungslücke ist auch planwidrig. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber den Betreibern in vorgenannten Fällen durch § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW die Möglichkeit eröffnen wollte, ihre unternehmerische Entscheidung zur Schließung ihrer Verbundspielhalle zu überdenken und den Betrieb abweichend von der zuvor getroffenen Entscheidung doch weiterzuführen. Erklärtes Ziel des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers war die Schaffung von Rechtsfrieden durch die Einführung einer Übergangsvorschrift für solche Spielhallen, deren Schicksal für den Zeitraum nach Auslaufen des GlüStV 2012 ungewiss war.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/12978, S. 91 f.

Dies lässt sich den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig entnehmen. Sowohl der GlüStV 2012 als auch der neue GlüStV statuieren ein Verbot der Mehrfachkonzessionen, da nach Ansicht der Vertragsparteien Verbundspielhallen ein besonders hohes Suchtpotenzial haben.

Vgl. Erläuterungen zum GlüStV 2021, S. 195, im Internet abrufbar unter https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMV17-3443.pdf (zuletzt abgerufen am 30. Januar 2024); Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2012 (GlüStV 2012), Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 30; Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 16/17, S. 43.

Zur Abmilderung der Belastung des Eingriffs in die Berufsfreiheit wurde bestehenden Spielhallen eine erste Übergangsfrist durch § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2012 eingeräumt, wonach bereits bestehende Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt worden war, fünf Jahre von der Erlaubnispflicht freigestellt wurden und ihnen die Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ohne Erlaubnis ermöglicht wurde. Darüber hinaus war ein Weitertrieb bestehender Spielhallen über diese fünfjährige Übergangsfrist hinaus nach Erteilung einer Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 bis zum 30. Juni 2021 möglich. Die Rechtsprechung, auch des Bundesverfassungsgerichts, sah bereits diese fünfjährige Übergangsfrist als ausreichend an, um als Betreiber die Amortisierung der in die Spielhalle getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris, Rn. 193.

Vor diesem Hintergrund wurde von den Spielhallenbetreibern erwartet, dass sie innerhalb dieser Übergangsfristen die voraussehbare Schließung ihrer Verbundspielhallen wirtschaftlich tragfähig vorbereiten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Juni 2021 - 4 A 2470/20 -, juris, Rn. 10.

Durch § 17a AG GlüStV NRW wurde diese Übergangsfrist verlängert. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollte hierdurch Rechtsfrieden geschaffen und bestehenden Verbundspielhallen die Möglichkeit eröffnet werden, sich an das seit dem 1. November 2012 in Nordrhein-Westfalen geltende Verbot der Mehrfachkonzessionen nach § 25 Abs. 2 Satz 1 GlüStV anzupassen. Ihnen sollte ermöglicht werden, entsprechende finanzielle und organisatorische Maßnahmen zu ergreifen, um den Spielbetrieb in den absehbar nicht mehr erlaubnisfähigen Spielhallen sozialverträglich und möglichst wirtschaftlich tragfähig einzustellen.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/12978, S. 91 f.

Der Landesgesetzgeber hat jedoch in seiner Gesetzesbegründung deutlich gemacht, dass solche Spielhallen, bei denen bereits Rechtsfrieden eingetreten ist, nicht in den Genuss einer weiteren Übergangsfrist kommen sollten. Es handelt sich mithin um eine reine Bestandsschutzregelung, die bereits geschlossenen Spielhallen nicht zugutekommen soll.

100

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/12978, S. 92; Erläuterungen zum GlüStV 2021, S. 195, im Internet abrufbar unter https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMV17-3443.pdf (zuletzt abgerufen am 30. Januar 2024).

101

Der Wille des Gesetzgebers, die Zahl von Verbundspielhallen zu reduzieren und Übergangsregelungen lediglich zugunsten solcher Spielhallen zu schaffen, deren Schicksal im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen GlüStV noch nicht entschieden, bei denen mithin kein Rechtsfrieden eingetreten war, lässt sich den Gesetzesmaterialien damit ausdrücklich entnehmen. Es handelt sich somit nicht lediglich um eine vermutete gesetzgeberische Intention, sondern um eine deutlich belegte.

102

Dass der Gesetzgeber bei der Benennung der Fallgruppen, die seiner Ansicht nach nicht in den Genuss der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW fallen sollten, nur solche Fallkonstellationen berücksichtigt hat, in denen Rechtsfrieden aufgrund einer behördlichen Maßnahme eingetreten ist, nicht aber jene Fälle, in denen der Betreiber der Spielhalle aufgrund einer unternehmerischen Entscheidung selbst Rechtsfrieden geschaffen hat, ist aus Sicht der Kammer Folge eines unbewussten gesetzgeberischen Unterlassens.

103

(2) Die Interessenlage ist auch vergleichbar. Sowohl Spielhallenbetreiber, die ihren Betrieb aufgrund einer vor dem 1. Juli 2021 bestandskräftig gewordenen behördlichen Maßnahme eingestellt haben, als auch jene, die die unternehmerische Entscheidung getroffen haben, ihren Betrieb mit Ablauf des GlüStV 2012 endgültig einzustellen, wirtschafteten in dem Bewusstsein, dass der Betrieb ihrer Spielhallen nicht über den 30. Juni 2021 hinaus fortgeführt werden würde. Diesen Konstellationen ist gemein, dass das Schicksal der Spielhallen bereits vor Inkrafttreten des GlüStV und des AG GlüStV NRW geklärt und somit bereits mit Ablauf des GlüStV 2012 Rechtsfrieden eingetreten war.

104

Die analoge Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW dient damit der Verwirklichung der gesetzgeberischen Intention, durch das Verbot von Verbundspielhallen die Spielsucht einzudämmen.

105

Die gegen eine (analoge) Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW auch auf Spielhallen mit einem Abschmelzungskonzept durch die Klägerin vorgebrachten Einwände greifen zur Überzeugung der Kammer nicht durch.

106

(a) Die Auffassung der Klägerin, dass der Gesetzgeber angesichts der Vielzahl der vereinbarten Abschmelzungskonzepte eine ausdrückliche Regelung hätte treffen müssen, wenn er Spielhallen, denen unter Zugrundelegung eines Abschmelzungskonzepts eine bis zum 30. Juni 2021 befristete Härtefallerlaubnis erteilt worden war, vom Anwendungsbereich des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW hätte ausschließen wollen, vermag nicht zu überzeugen. Vielmehr wird aus den Gesetzgebungsmaterialien hinreichend klar, dass bereits geschlossene oder zu schließende Spielhallen vom Anwendungsbereich des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW ausgeschlossen sein sollten.

107

(b) Etwas anderes gilt auch nicht aufgrund des Vortrags der Klägerin, die Abschmelzungskonzepte beruhten auf einer Empfehlung des Innenministeriums an die Erlaubnisbehörden. Dem von der Klägerin zitierten Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Mai 2016 (113-38.07.13 - 5) lässt sich vielmehr nur entnehmen, dass es aus Sicht des Innenministeriums für rechtlich vertretbar erachtet wurde, Betreibern, die der zuständigen Behörde ein genehmigungsfähiges Konzept vorgelegt hatten, wonach Spielhallen stufenweise geschlossen werden sollten, mit dem Ziel, nur noch eine zu betreiben, für die Übergangszeit für einzelne Konzessionen eine zeitlich begrenzte Genehmigung zu erteilen.

108

Vgl. Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Mai 2016 -113-38.07.13 - 5 -, im Internet abrufbar unter: https://www.im.nrw/sites/default/files/media/ document/file/Spielhallenerlass%202016.pdf (zuletzt abgerufen am 30. Januar 2024).

109

Eine Empfehlung, derart zu verfahren, lässt sich dem Erlass jedoch nicht entnehmen, so dass aus dem Erlass auch nicht gefolgert werden kann, dass Abschmelzungskonzepte aufgrund ihrer Häufigkeit einer eigenständigen Regelung bedurft hätten.

110

(c) Auch läuft der Anwendungsbereich des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW nicht leer, wenn man Spielhallen, bezüglich derer ein Abschmelzungskonzept vereinbart worden war, von § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW ausnimmt. Zwar mag es zutreffen, dass angesichts des damals zu erwartenden generellen Verbots des Betriebs von Verbundspielhallen unter dem ab dem 1. Juli 2021 anwendbaren GlüStV vermehrt Abschmelzungskonzepte vereinbart wurden. Dass dies flächendeckend geschehen ist, ist jedoch nicht hinlänglich substantiiert dargelegt worden. Angesichts der Möglichkeit, nach § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 Härtefallerlaubnisse auch ohne Abschmelzungskonzepte zu erteilen, erscheint es vielmehr wahrscheinlich, dass es eine unbestimmte Anzahl an Spielhallen gibt, denen eine uneingeschränkte Härtefallerlaubnis bis zum 30. Juni 2021 erteilt worden war, bei denen eine Schließung zum 30. Juni 2021 somit gerade nicht zur Grundlage eines bestandskräftig gewordenen Erlaubnisbescheids gemacht worden war und deren Schicksal zu diesem Stichtag vielmehr noch offen war. Diese Spielhallen können sich grundsätzlich auf die Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW berufen.

111

(d) Entgegen der Ansicht der Beklagten kann insoweit zwar nicht davon ausgegangen werden, dass jede befristete Erlaubnis auch eine bestandskräftige Untersagung für den Zeitraum nach Ablauf der Befristung enthält. So liegt der Fall hier aber nicht. Im Falle der Klägerin wurde in dem Bescheid vom 30. November 2017 nicht lediglich eine Befristung ausgesprochen. Vielmehr wurde in dem bestandskräftig gewordenen Bescheid auch ausdrücklich festgestellt, dass die Spielhalle 3 zum 30. Juni 2021 schließt. Ihr Schicksal war somit über den Ablauf der Befristung hinaus im Zeitpunkt der Erteilung des Erlaubnisbescheides bereits endgültig geklärt. Hierin unterscheidet sie sich von Spielhallen, denen eine "einfache" befristete Härtefallerlaubnis erteilt worden und deren künftiges Schicksal noch offen war.

112

(3) Die vorgenommene analoge Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW wahrt auch die verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung.

113

(a) Zwar greift die analoge Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit betroffener Spielhallenbetreiber ein und stellt eine objektive Berufszulassungsregelung dar. Allerdings ist dieser Eingriff gerechtfertigt. Er dient der Durchsetzung des verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Verbundverbots und damit der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sowie dem Kinder- und Jugendschutz.

114

Vgl. zur Verfassungsmäßigkeit des Verbundverbots: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris, Rn. 119 ff.; OVG NRW, u. a. Beschluss vom 20. Juli 2023 - 4 A 2411/20 -, juris, Rn. 10 ff., m. w. N.

115

Spielhallenbetreiber, die eine Schließung ihrer Spielhalle für den Zeitpunkt des Außerkrafttretens des GlüStV 2012 beschlossen haben, können sich in diesem Zusammenhang nicht darauf berufen, dass ihnen aus Vertrauensschutzgesichtspunkten ein weiterer Übergangszeitraum nach § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW eingeräumt werden müsste. Sie können insbesondere nicht geltend machen, in die Möglichkeit der Fortführung ihrer Verbundspielhallen vertraut zu haben. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den unbegrenzten weiteren Betrieb von Mehrfachspielhallen war bereits vor Erlass des GlüStV 2012 erheblich eingeschränkt, da die Besonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere auch des Spielhallensektors zur Folge haben, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen. So begründet nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts grundsätzlich keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz.

116

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris, Rn. 189 ff.

117

Im Übrigen ist der Landesgesetzgeber ohnehin nicht gehalten, Spielhallenbetreibern in jedem Einzelfall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen zu ermöglichen.

118

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris, Rn. 193.

119

Der Fall der Klägerin zeigt auch keine Besonderheiten auf, die Anlass geben könnten, die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des durch eine (analoge) Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW vorgenommenen Eingriffs in die Berufsfreiheit in Zweifel zu ziehen. Auch die Klägerin kann sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, da ihr spätestens seit dem bestandskräftig gewordenen Erlaubnisbescheid vom 30. November 2017 klar gewesen sein muss, dass sie den Betrieb der Spielhalle 3 zum 30. Juni 2021 einstellen würde. Diesem Ziel diente auch das von ihr am 2. November 2017 vorgelegte Abschmelzungskonzept, in dem sie die Schließung der Spielhallen 2 und 3 vorgesehen hatte. Die Schließung der Spielhalle 3 entsprach daher gerade ihrem betrieblichen Konzept. Zudem hat die Klägerin auch in ihrem ursprünglichen Antrag vom 10. April 2017 dargelegt, dass für die völlige Abschreibung von Investitionen ein Weiterbetrieb der Spielhallen im baulichen Verbund bis mindestens 30. Juni 2021 erforderlich sei. Dies wurde ihr mit der Erlaubniserteilung vom 30. November 2017 auch ermöglicht. Mithin wurde auch der Klägerin die Möglichkeit gegeben, sich an das Verbot der Mehrfachkonzession anzupassen und den Spielbetrieb in der Spielhalle 3 sukzessive bis zur gänzlichen Einstellung zu verringern. Dass sich durch die - im Jahr 2017 möglicherweise nicht vorhersehbare - Einführung einer weiteren Übergangsfrist bis zum Jahr 2028 im Nachgang zu der Vorlage des Abschmelzungskonzepts weitere Gewinnerzielungsmöglichkeiten eröffneten, führt nicht dazu, dass der durch den Erlaubnisbescheid vom 30. November 2017 eingetretene Rechtsfrieden gestört wurde. Vielmehr musste die Klägerin aufgrund der Bestandskraft dieses Bescheides davon ausgehen, dass ihre zum Gegenstand des Erlaubnisbescheides gemachte unternehmerische Entscheidung, ihre Spielhalle zum 30. Juni 2021 zu schließen, endgültig war. Hierauf konnte und musste sie sich einstellen, wodurch ihren Interessen aus Art. 12 Abs. 1 GG hinreichend Rechnung getragen wurde. Die Klägerin ist daher durch die analoge Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW in gleicher Weise betroffen wie Spielhallenbetreiber, für deren Spielhallen es eine bestandskräftige Untersagungs- oder Versagungsentscheidung gab und deren Einschränkung der Berufsfreiheit verfassungsrechtlichen Bedenken nicht begegnet.

120

(b) Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg einwenden, Spielhallenbetreiber, die Abschmelzungskonzepte vereinbart hätten, würden durch eine (analoge) Anwendung des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW gegenüber Betreibern von Spielhallen ohne Abschmelzungskonzept und solchen, die ihren Betrieb ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis geführt haben, grundrechtswidrig benachteiligt. Eine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung ist vorliegend nicht gegeben.

121

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern.

122

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris, Rn. 171.

123

Zwar liegt eine Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern, deren Erlaubnisbescheid ein Abschmelzungskonzept mit dem Ziel der Betriebseinstellung zugrunde gelegt wurde, und solchen Betreibern, die für ihre Spielhalle eine einfache unbefristete Härtefallerlaubnis oder gar keine Erlaubnis erhalten haben, vor. Denn letztere fallen aus den dargelegten Gründen grundsätzlich in den Anwendungsbereich des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW, weil das Schicksal ihrer Spielhalle zum 30. Juni 2021 noch offen war.

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Allerdings ist diese Ungleichbehandlung gerechtfertigt. Die Gesetzgeber verfolgen bei der Regulierung der Spielhallen und allgemein im Bereich des Glücksspielrechts mit der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung liegt in dem Umstand begründet, dass Spielhallen, deren Betriebserlaubnis ein Abschmelzungskonzept zugrunde liegt, das (auch) eine endgültige Schließung zum 30. Juni 2021 zum Gegenstand hat, auch nach dem Willen des jeweiligen Betreibers im Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV und des AG GlüStV NRW nicht mehr existieren sollten. Insoweit sind diese Spielhallenbetreiber, die sich auf das Verbot der Mehrfachkonzession zum 30. Juni 2021 eingestellt und ihren Betrieb danach ausgerichtet haben, weniger schutzwürdig. Die Schließung derartiger Betriebe mit dem Ziel der möglichst zeitnahen Umsetzung des seit 2012 bestehenden Verbots der Mehrfachkonzession stellt sich daher nicht als unverhältnismäßig oder willkürlich dar.

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B. Aus den vorgenannten Gründen hat die Klägerin auch keinen - mit ihrem Hilfsantrag verfolgten - Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der angefochtene Bescheid ist vielmehr insgesamt rechtlich nicht zu beanstanden.

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C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Grundlage in § 167 Absätze 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1, 709 Satz 2 ZPO.