Verwaltungsgericht Aachen, 7 L 951/20

G r ü n d e

Die Kammer legt den Antrag des Antragstellers dahingehend aus, dass er sich gegen die Regelungen in Ziffer 3 und 7 der Allgemeinverfügung wendet. Bei verständiger Würdigung (§§ 88, 122 VwGO) ist davon auszugehen, dass er allein diese Regelungen zur gerichtlichen Überprüfung stellt, da sich seine Antragsbegründung allein mit diesen befasst.

Der so zu verstehende Antrag ist zulässig. Er ist insbesondere nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO statthaft, da die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen das auf das Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) gestützte Verbot kraft bundesgesetzlicher Regelung gemäß § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG entfällt (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO).

II.

Der Antrag ist im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt in Bezug auf die Regelung unter Ziffer 3 der Allgemeinverfügung zugunsten des Antragstellers, in Bezug auf die Regelung unter Ziffer 7 zugunsten des Antragsgegners aus. Maßgebliches Kriterium innerhalb der Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das Aussetzungsinteresse das Vollzugsinteresse. Stellt der Verwaltungsakt sich als offensichtlich rechtmäßig dar, überwiegt in der Regel das Vollzugsinteresse. Lässt sich hingegen bei summarischer Überprüfung eine Offensichtlichkeitsbeurteilung nicht treffen, kommt es entscheidend auf eine Abwägung zwischen den für eine sofortige Vollziehung sprechenden Interessen einerseits und dem Interesse des Betroffenen an einer Aussetzung der Vollziehung bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren andererseits an. Die Erfolgsaussichten sind dabei auch unabhängig von einer fehlenden Offensichtlichkeit einzubeziehen. Je höher diese sind, umso größer ist das Interesse an der aufschiebenden Wirkung. Sind die Erfolgsaussichten demgegenüber gering, fällt das Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts stärker ins Gewicht.

Gemessen daran überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers nur in Bezug auf die Regelung unter Ziffer 3 der Allgemeinverfügung.

1.) Ziffer 3 der Allgemeinverfügung

Als Ermächtigungsgrundlage kommt zwar § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 IfSG in Betracht. Es handelt sich bei der angeordneten Ausgangsbeschränkung um eine solche im öffentlichen Raum.

a) Die Allgemeinverfügung dürfte sich jedoch voraussichtlich bereits als formell rechtswidrig erweisen, da die vom Antragsgegner auf der Grundlage der §§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG als Allgemeinverfügung erlassene Maßnahme nicht in dieser Rechtsform, sondern als Rechtsverordnung (auf der zusätzlichen Grundlage des § 32 IfSG) hätte erlassen werden müssen. Denn die sich aus den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ergebenden Voraussetzungen für eine Regelung durch eine personenbezogene Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 Var. 1 VwVfG NRW und damit durch VA dürften vorliegend nicht erfüllt sein.

Voraussetzung für die Annahme eines VA in Form einer Allgemeinverfügung ist stets, dass dieser einen Einzelfall im Sinne des § 35 Satz 1 und 2 VwVfG NRW regelt. Das Kriterium des Einzelfalls wird durch § 35 Satz 2 Var. 1 VwVfG NRW dahingehend modifiziert, dass bei personenbezogenen Allgemeinverfügungen die in ihnen festgesetzten Regelungen sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten müssen.

Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 35 Rn. 267, 281.

Für die Abgrenzung zwischen einer personenbezogenen Allgemeinverfügung und einer Rechtsverordnung kommt es daher neben dem potenziellen Adressatenkreis maßgeblich auf den Inhalt der jeweiligen Maßnahme an. Maßgeblich ist dabei die Frage, ob die Maßnahme noch auf einen bestimmten Lebenssachverhalt hinreichend konkretisiert ist.

Vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 10. Dezember 2020 – 2 K 5102/20 –, juris Rn. 50 m.w.N.

Da es sich bei (personenbezogenen) Allgemeinverfügungen nicht um abstrakt-generelle Regelungen handelt, ist ihnen zudem eigen, dass sie eine gewisse räumliche Begrenzung enthalten, die sich nicht zuletzt auch aus dem konkreten, zu regelnden Lebenssachverhalt, etwa einer Verkehrssituation ergeben. Wo dies nicht der Fall ist und eine allgemeine Handlungspflicht über verschiedene konkrete Fälle hinaus festgeschrieben werden soll, liegt eine Regelung durch abstrakt-generellen Rechtssatz näher.

Vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 10. Dezember 2020 – 2 K 5102/20 –, juris Rn. 51 m.w.N.

Gemessen daran ist ernstlich zweifelhaft, ob die gewählte Handlungsform der personenbezogenen Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 Var. 1 VwVfG NRW die in ihr materiell getroffene Regelung inhaltlich zu tragen vermag. Die Zweifel ergeben sich dabei aus einer Gesamtschau des räumlichen Geltungsbereichs, der inhaltlichen Weite der durch die Ausgangsbeschränkung betroffenen Lebensbereiche und Verhaltensweisen sowie der absehbaren zeitlichen Dimension der Regelung durch Allgemeinverfügung. Die Allgemeinverfügung betrifft den gesamten Kreis Euskirchen. Je weiter aber eine Regelung räumlich ausgreift, umso mehr verschiedene örtliche Besonderheiten muss der Regelungsgeber berücksichtigen, um eine sachgerechte und verhältnismäßige Regelung zu treffen. Daran fehlt es ersichtlich.

Durch die angeordnete Ausgangsbeschränkung werden verschiedenste Lebenssachverhalte der Bevölkerung des Kreises Euskirchen eingeschränkt. Es wird eine Vielzahl unterschiedlicher Verhaltensweisen mit jeweils unterschiedlichen Beweggründen betroffen, die lediglich lose durch den Oberbegriff des Aufenthalts im öffentlichen Raum zusammengefasst werden können. Insofern unterscheidet sich der hier geregelte Fall auch deutlich von sonstigen Allgemeinverfügungen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie, die beispielsweise Ausschankverbote oder Sperrzeiten festsetzen. Anders als in Fällen des Verkaufs bestimmter Waren, des Alkoholausschanks, der Öffnung von Gaststätten oder auch des Tragens von Mund-Nasen-Bedeckungen betrifft ein Verbot des Verlassens der eigenen Wohnung verschiedene Lebenssachverhalte. Das VG Karlsruhe führt hierzu in seinem Beschluss vom 10. Dezember 2020 – 2 K 5102/20 –, juris Rn. 55, aus:

„So sind offensichtlich kurzzeitige und niederschwellige Handlungen, ohne erkennbare Infektionsgefahren, etwa das abendliche Hinausbringen von Hausmüll zu einer gemeinschaftlichen Müllsammelanlage oder das kurzzeitige Betreten des öffentlichen Straßenraums wegen eines Gangs zu einem abgestellten Kraftfahrzeug umfasst. Gleichfalls umfasst sind längere Aufenthalte im öffentlichen Raum außerhalb der Wohnung für Spaziergänge – auch ohne Begleitung weiterer Personen -, die im Regelfall auf das Seuchengeschehen keinen ersichtlichen Einfluss haben, aber abstrakt, etwa im Falle spontaner Begegnungen zu Ansteckungen führen könnten. Ferner sind für das Infektionsgeschehen höchst relevante Handlungen wie das abendliche bzw. nächtliche Verlassen der eigenen Wohnung mit der Absicht, andere Menschen im öffentlichen Raum oder in anderen privaten Wohnungen zu treffen, erfasst. Schließlich bestehen auch mit Blick auf die Beweggründe für verbotene Verhaltensweisen erhebliche Unterschiede. Für eine solche Vielzahl an Sachverhalten sprechen auch die beispielhaften Aufzählungen von Ausnahmen in Ziffer 1 Abs. 2 der Allgemeinverfügung.“

Die beispielhaft aufgeführten Lebenssachverhalte fallen auch vorliegend unter den Geltungsbereich der Ausgangsbeschränkung des Antragsgegners.

Auch eine Betrachtung unter dem Gesichtspunkt der zeitlichen Dimension der Allgemeinverfügung dürfte kein anderes Ergebnis rechtfertigen. Zwar ist anerkannt, dass eine kurzfristig zu treffende und zeitlich befristete Regelung auch eines vergleichsweise weiteren Lebenssachverhalts durch Allgemeinverfügung noch rechtlich möglich sein soll.

Vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 10. Dezember 2020 – 2 K 5102/20 –, juris Rn. 56 m.w.N.

Vorliegend ist jedoch eine besonders kurzfristig zu ergreifende Handlung voraussichtlich nicht gegeben. Die Möglichkeit einer Regelung durch Rechtsverordnung durch die Landesregierung wäre durch § 32 Satz 1 IfSG angesichts des absehbar zunehmenden Infektionsgeschehens ebenso eröffnet wie die Delegation an die Kreise gemäß § 32 Satz 1 IfSG.

Die als Allgemeinverfügung bezeichnete, materiell indes als Rechtsverordnung anzusehende Regelung konnte auch nicht umgedeutet werden.

Vgl. ebenfalls ablehnend VG Karlsruhe, Beschluss vom 10. Dezember 2020 – 2 K 5102/20 –, juris m.w.N.; VG München, Beschluss vom 24. März 2020 - M 26 S 20.1552 -, juris Rn. 24.

Denn mangels einer Ermächtigung zum Erlass aufgrund von § 32 Satz 2 IfSG wäre der Antragsgegner jedenfalls nicht kompetenziell befugt, eine Regelung im Verordnungswege zu treffen. Gemäß § 32 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Das ist in Nordrhein-Westfalen erfolgt durch das Gesetz zur Regelung besonderer Handlungsbefugnisse im Rahmen einer epidemischen Lage von nationaler oder landesweiter Tragweite und zur Festlegung der Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (Infektionsschutz- und Befugnisgesetz - IfSBG-NRW) vom 14. April 2020. Nach § 10 IfSGBG-NRW werden die der Landesregierung in § 15 Absatz 3, § 17 Absatz 4 und 5 und § 32 IfSG eingeräumten Ermächtigungen zum Erlass einer Rechtsverordnung auf das für Gesundheit zuständige Ministerium übertragen. Eine weitergehende Übertragung ist, soweit ersichtlich, nicht erfolgt.

b) Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausgangsbeschränkung unter Ziffer 3 der Allgemeinverfügung bestehen auch im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme. Ungeachtet der generellen Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG hat der Antragsgegner nicht dargetan, dass die Maßnahme geeignet und erforderlich ist. In der Begründung der Allgemeinverfügung hat er darauf abgestellt, dass die Ausgangsbeschränkungen in der Zeit von 22.00 Uhr bis 05.00 Uhr notwendig seien, damit „typische Kontakte“ vermieden würden. Weiter heißt es, dass eine Ausgangssperre Treffen im privaten Raum unterbinde; namentlich könnte die Anzahl abgehaltener Partys, Feiern oder sonstiger loser Verabredungen reduziert werden. Warum es hierfür angesichts der Regelung unter Ziffer 7 der Allgemeinverfügung noch einen Regelungsbedarf gibt, erschließt sich der Kammer nicht. Wenn das Zusammentreffen auf den eigenen Hausstand und die Angehörigen eines weiteren Hausstandes mit höchstens insgesamt fünf Personen beschränkt ist, dürfte eine Party bzw. Feier im Regelfall schon unterbunden sein. Hinzu kommt, dass die Regelung losgelöst von Partys, Feiern und losen Verabredungen auch den Fall verbietet, sich in der Zeit von 22.00 Uhr bis 5.00 Uhr allein im öffentlichen Raum aufzuhalten, ohne dass ein triftiger Grund i.S.d. Ziffer 3 besteht. Dieses Verhalten ist aber von der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG geschützt. Nichts anderes gilt für die oben aufgeführten Konstellationen. Zielt der Antragsgegner mit seiner Allgemeinverfügung, wie aus der Begründung erhellt, darauf ab, Partys, Feiern oder lose Verabredungen, zusammenfassend formuliert: das Treffen mehrerer Personen im privaten Raum zu unterbinden, so ist er gehalten, eine Regelung zu treffen, die sich in ihrer grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung darauf beschränkt.

c) Rechtliche Bedenken hinsichtlich der in Rede stehenden Regelungen hat die Kammer auch deshalb, weil der Ausnahmetatbestand des triftigen Grundes beschränkt ist. Es sind fünf Konstellationen erfasst, die auch nicht nur beispielhaft gemeint sind (dies wäre etwa durch ein „insbesondere“ gekennzeichnet). Damit dürfte freilich die Lebenswirklichkeit noch nicht hinreichend abgebildet sein. Von der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG ist zunächst jedes erlaubte Verhalten gedeckt. Demgemäß ist dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof darin zu folgen, dass sich das Merkmal eines „triftigen Grundes“ abstrakt nur insoweit fassen lässt, als im Grundsatz jeder sachliche und einer konkreten, nicht von vornherein unzulässigen Bedürfnisbefriedigung dienende Anlass als „triftiger Grund“ anzuerkennen ist.

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 28. April 2020 – 20 NE 20.849 –, juris Rn. 46.

Dem wird die Regelung in Ziffer 3 der Allgemeinverfügung nicht gerecht.

d) Eine Folgenbetrachtung losgelöst von den Erfolgsaussichten in der Sache würde vorliegend zu keinem anderen Ergebnis führen. Dass die hier angesprochenen Konstellationen, etwas das Betreten des öffentlichen Raums ohne Begleitung, für das Infektionsgeschehen von Relevanz sind, wird auch der Antragsgegner nicht behaupten wollen und entspricht auch nicht der Begründung der Allgemeinverfügung.

2.) Ziffer 7 der Allgemeinverfügung

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit von Ziffer 7 der angegriffenen Allgemeinverfügung lässt sich dagegen nicht feststellen. Die oben dargelegten Bedenken hinsichtlich der Handlungsform allein schlagen nicht durch.

Durchgreifende Bedenken, dass der Verordnungsgeber im Rahmen von § 16 Abs. 2 CoronaSchVO die Regelung privater Zusammenkünfte durch eine Allgemeinverfügung als über die Verordnung hinausgehende, zusätzliche Schutzmaßnahme nicht zulassen wollten, sind nicht erkennbar.

Soweit der Antragsteller die Geeignetheit der Beschränkung privater Zusammenkünfte in der eigenen Wohnung mit dem Argument anzweifelt, es bestehe kein Unterschied zwischen einem parallelen und einem seriellen Treffen von Familienangehörigen, kann dem nicht gefolgt werden. Die räumliche Ausdehnung der privaten Wohnung ist, wie auch der Antragsteller selbst ausführt, naturgemäß beschränkt. Dürfen sich gleichzeitig nur eine begrenzte Anzahl von Personen auf einem solch begrenzten Raum treffen, kann der Mindestabstand offensichtlich eher eingehalten werden. Zwischen zeitlich versetzten Treffen können auch Sicherheitsmaßnahmen wie Stoßlüftungen durchgeführt werden. Darüber hinaus ist das Infektionsrisiko zwischen zwei Personen geringer, wenn diese keinen persönlichen Kontakt haben, sondern nur die Möglichkeit besteht, dass die Infektion durch eine dritte Person vermittelt wird, da nicht davon ausgegangen werden kann, dass eine angesteckte Person sofort eine Virenlast entwickelt, die unmittelbar wieder ansteckend wird.

Das antragstellerseitige Argument, dass weitreichendere Beschränkungen möglicherweise noch stärker ein Infektionsgeschehen eindämmen könnten, lässt die Verhältnismäßigkeit der getroffenen Kontaktbeschränkungen nicht entfallen.

Die Regelungen der privaten Zusammenkünfte sind auch nicht wegen Verstoßes gegen Art. 13 Abs. 1 GG offensichtlich rechtswidrig. Ob die Kontaktbeschränkungen im privaten Raum überhaupt vom Schutzbereich von Art. 13 Abs. 1 GG erfasst werden, erscheint bereits fraglich. Zwar wird in der Literatur auch der freie Wohnungsaufenthalt für sich und Angehörige samt der Aufenthaltsgewährung für Dritte als geschützt angesehen und in der Rechtsprechung vereinzelt auch Wohnungsverweisungen als Eingriff in Art. 13 Abs. 1 GG angesehen. Die Unverletzlichkeit der Wohnung gemäß Art. 13 Abs. 1 GG schützt vor solchen Nachteilen jedoch ebenso wenig wie vor bloßen Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen und Eingriffe sind grundsätzlich nur solche Maßnahmen, die sich als ein Eindringen des Staates in die räumliche Privatsphäre des Bürgers auffassen lassen. Art. 13 Abs. 1 GG schützt nicht auch vor Beeinträchtigungen ihrer Zugänglichkeit. Die vorstehend genannten Maßnahmen sind vielmehr an anderen Grundrechten zu messen und die Vollstreckung solcher Maßnahmen kann mit einem Eingriff in den Schutzbereich des Art. 13 Abs. 1 verbunden sein

Vgl. Kluckert BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 45. Edition, Stand: 15.11.2020, Art. 13 GG Rn. 11a, m.w.N.

Soweit durch die Regelungen in den Schutz von Ehe und Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG eingegriffen wird, ist eine offensichtliche Rechtswidrigkeit nicht festzustellen. Zwar werden Zusammenkünfte im Bereich der Familie eingeschränkt, letztlich bleibt jedoch jeder familiär zu pflegende Kontakt auch nach der Regelung der Allgemeinverfügung zumindest zeitlich nacheinander möglich.

Die damit zu Ziffer 7. der Allgemeinverfügung zu treffende Güterabwägung geht zum Nachteil des Antragstellers aus. Der Antragsteller hat bereits nicht dargelegt, an welchen familiären Zusammenkünften er sich konkret durch die Regelung der Allgemeinverfügung gehindert sieht. Demgegenüber fallen die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Allgemeinverfügung voraussichtlich schwerer ins Gewicht. In Anbetracht der überragenden Bedeutung des Rechts auf Leben und Gesundheit der Bevölkerung, die es vor einer ungebremsten Ausbreitung der COVID-19-Erkrankung zu schützen gilt, um eine Vielzahl von teils schweren Erkrankungen und Todesfällen sowie einer Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden und angesichts der zeitlich begrenzten Geltungsdauer der Regelungen bis zum 10. Januar 2020 überwiegen die verfolgten öffentlichen Interessen und der Schutz der Grundrechte Dritter die Interessen des Antragstellers.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Von einer Reduzierung des Betrags im Eilverfahren (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit) hat die Kammer abgesehen, weil die Entscheidung im Eilverfahren in ihrer Bedeutung dem Hauptsacheverfahren entspricht.