1

G r ü n d e :

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1. Der Antrag mit dem sinngemäßen Inhalt,

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die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten,

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den Weiterbetrieb der Spielhalle der Antragstellerin am Standort      A     -straße 23 b in      T      zu dulden, und zwar bis zum rechtskräftigen Abschluss der Klageverfahren zur Erteilung einer Spielhallenerlaubnis (3 K 1961/18) bzw. Aufhebung einer der      D        L      GmbH und dortigen Beigeladenen für den Standort      A    -straße 31 erteilten Spielhallenerlaubnis (3 K 1997/18),

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hat keinen Erfolg.

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Der Antrag ist zwar zulässig.

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Insbesondere ist das damit verfolgte Begehren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung statthaft, vgl. § 123 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

8

Der von der Antragstellerin – in erster Linie - angegriffene Bescheid vom 25. April 2018 über die Versagung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle ist ein Verwaltungsakt, gegen den in der Hauptsache die Verpflichtungsklage auf Erteilung der nachgesuchten Erlaubnis statthaft ist, vgl. § 42 Abs. 1 Satz 1, 2. Fall VwGO. Sollte es in der Hauptsache an der Spruchreife des Rechtsschutzbegehrens fehlen, weil die Erteilung der begehrten Erlaubnis angesichts standortkonkurrierender Spielhallen im behördlichen Auswahlermessen steht, richtet sich eine (erfolgreiche) Verpflichtungsklage - als Minus - auf eine Neubescheidung im Auswahlverfahren unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Ein derartiger Anspruch auf Neubescheidung ist mit Blick auf die nach Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) gebotene Gewährung effektiven Eilrechtsschutzes ein zulässiger Gegenstand der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO.

9

Vgl. Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW, Beschluss vom 17. Juni 2014 – 4 B 548/14 –, juris, Rn. 14, m.w.N. im Zusammenhang mit der Marktzulassung.

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Ein Rechtsschutzbedürfnis für den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung des Anspruchs auf Erlaubniserteilung bzw. Neubescheidung ist gegeben. Die von der Antragsgegnerin zu Gunsten der      D        L      GmbH und ihres konkurrierenden Standorts      A    -straße 31 erlassene Spielhallenerlaubnis ist gegenüber der Antragstellerin nicht etwa in Bestandskraft erwachsen. Die Antragstellerin hat gegen diese Spielhallenerlaubnis fristgerecht eine Drittanfechtungsklage ‑ 3 K 1997/18 –(„Konkurrentenverdrängungsklage“) erhoben, gegen deren Zulässigkeit im Übrigen, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Klagebefugnis der Antragstellerin, keine Bedenken bestehen.

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Vgl. zur anerkannten Zulässigkeit der Drittanfechtungsklage gegen solche Erlaubnisse, welche die Standortkonkurrenz von Spielhallen auflösen: OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 ‑ 4 A 665/19 ‑, juris Rn. 4 f.

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Der zulässige Antrag ist aber unbegründet.

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Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) voraus, dass sowohl der Anspruch, dessen vorläufiger Sicherung die begehrte Anordnung dienen soll (Anordnungsanspruch), als auch die Gründe, die eine gerichtliche Eilentscheidung erforderlich machen (Anordnungsgrund), glaubhaft gemacht werden.

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Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat.

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Es ist nicht hinreichend glaubhaft gemacht, dass sie einen Anspruch auf Erteilung der nachgesuchten Spielhallenerlaubnis für den Standort      A    -straße 23 b oder zumindest auf erneute Bescheidung ihres Erlaubnisantrags hat.

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Daher ist die Annahme gerechtfertigt, dass der angegriffene Versagungsbescheid vom 25. April 2018 und der an die Mitbewerberin      D        L      GmbH erteilte Erlaubnisbescheid vom 25. April 2018 bei einer Entscheidung in den Hauptsacheverfahren (3 K 1961/18 und 3 K 1997/18) Bestand haben werden. Die im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zur Sicherung des Erlaubnis- bzw. Neubescheidungsanspruchs begehrte weitere Duldung des Spielhallenbetriebs der Antragstellerin kommt daher nicht in Betracht.

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Die Antragstellerin bedarf zum Weiterbetrieb ihrer Spielhalle am Standort      A    -straße 23 b einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.

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Das ergibt sich aus § 24 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) vom 15. Dezember 2011 i.V.m. § 16 Abs. 2 des Landesgesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages vom 13. November 2012 (AG GlüStV NRW). Diese Vorschriften und die weiteren Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes NRW, wie etwa das Mindestabstandsgebot von Spielhallen, das Verbot der Mehrfachkonzessionen (§ 25 Abs. 1 und 2 GlüStV und § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW) und die zugehörigen Übergangsregelungen (§ 29 Abs. 4 GlüStV und § 18 AG GlüStV NRW) sind mit höherrangigem Unions- bzw. Verfassungsrecht vereinbar. Das ist in der dazu ergangenen Rechtsprechung, der sich die Kammer anschließt, geklärt.

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Vgl. insbesondere: Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 105, juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 10. März 2020 – 4 B 362/19 –, Rn. 10, juris und vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, Rn. 49 ff., juris.

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Ebenso hat das Oberverwaltungsgericht NRW klargestellt, dass es in Nordrhein-Westfalen zum Weiterbetrieb von nach § 33 i der Gewerbeordnung genehmigten Bestandsspielhallen ab dem 1. Juli 2017 einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedarf, mithin die fünfjährige Übergangsfrist am 30. Juni 2017 ausgelaufen ist, vgl. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Der Glücksspielstaatsvertrag ist in Nordrhein-Westfalen nämlich nach Art. 1 § 2 Abs. 1 des (nach seinem Art. 4 am 1. Dezember 2012 in Kraft getretenen) Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13. November 2012 (GV. NRW. S. 524) rückwirkend am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, so dass die Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV am 30. Juni 2017 endete.

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Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 27. August  2015 - 4 B 407/15 -, GewArch 2016, 117 = juris, Rn. 13.

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Der beabsichtige Weiterbetrieb der Spielhalle ist nicht erlaubnisfähig.

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In Nordrhein-Westfalen setzt die Erlaubnisfähigkeit des Betriebs einer Spielhalle regelhaft u.a. voraus, dass in einem Umkreis von 350 Metern zum Spielhallenstandort, den die Antragsgegnerin im vorgelegten Kartenmaterial mit roten Kreisen verdeutlicht hat, keine weitere Spielhalle betrieben wird, vgl. das Mindestabstandsgebot in § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW.

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Werden im maßgeblichen Umkreis von 350 Metern – wie hier – Spielhallenstandorte von anderen Betreibern beansprucht, kommt es zu einer Standortkonkurrenz. Allein erlaubnisfähig ist dann diejenige Spielhalle, die sich in einem behördlichen Auswahlverfahren durchsetzt, weil sie im Vergleich zu den konkurrierenden Spielhallen aufgrund ihrer Merkmale „am besten geeignet“ ist.

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Als rechtliche Folge der behördlichen Auswahlentscheidung verstoßen die weniger gut geeigneten und damit bei der Auswahl unberücksichtigt gebliebenen Spielhallen gegen das Mindestabstandsgebot von 350 Metern. Diese haben damit in der Regel ihre Erlaubnisfähigkeit verloren.

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So liegt der Fall hier. Mit ihrem Standort      A    -straße 23 b verstößt die Spielhalle der Antragstellerin gegen den Mindestabstand zur ausgewählten Spielhalle der      D        L      GmbH mit dem Standort      A    -straße 31.

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Nach § 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW soll ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden. Die Entfernung zwischen der Spielhalle der Antragstellerin unter der Anschrift      A     -straße 23 b und der Spielhalle der Firma      D        L      GmbH unter der Anschrift      A    -straße 31 bewegt sich nach Tim-Online und Google maps in einer Größenordnung von rund 100 Metern. Sie unterschreitet damit derart deutlich den erforderlichen Mindestabstand von 350 Metern, dass es auf den genauen Abstand, gemessen vom Eingang der jeweiligen Spielhalle, nicht ankommt.

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Vgl. zur Frage der Messpunkte: OVG NRW, Beschluss vom 10. Februar 2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 17 f.

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Die Antragsgegnerin hat es zu Recht abgelehnt, hinsichtlich der Spielhalle der Antragstellerin von der Anforderung an den Mindestabstand abzuweichen.

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Nach § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW darf die für die Erlaubnis zuständige Behörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen.

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Aufgrund der gesetzlichen Formulierung, dass der Mindestabstand nicht unterschritten werden "soll" (§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW) und die Behörde von diesem abweichen "darf", liegt eine durch den Landesgesetzgeber intendierte Entscheidung vor. Ausnahmen sind nur restriktiv zugelassen. Nur wenn ein wichtiger Grund der vorgesehenen Handhabung entgegensteht, also in atypischen Fällen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das "Soll" ein "Muss". In Regelfällen bedarf es keiner besonderen Begründung für die Anwendung der Soll-Vorschrift.

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Vgl. Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 21. August 2019 ‑ 24 K 16103/17 ‑, juris Rn. 39 m.w.N.

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Das Mindestabstandsgebot dient der Begrenzung des Glücksspielangebots und der Bekämpfung der Glücksspielsucht. Die Regelung bezweckt, dass Spieler nicht von einer Spielhalle direkt zur nächsten gelangen sollen, sondern dass es über einen entsprechend zurückzulegenden Fußweg zu einer gewissen „Abkühlung“ kommen soll, bevor sich erneut die Gelegenheit zum Spiel eröffnet,

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vgl. Landtags-Drucksache 16/17, S. 43 f.,

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was voraussetzt, dass die Möglichkeit einer Abweichung nach § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW restriktiv gehandhabt wird.

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Gemessen daran hat die Antragsgegnerin unter Ziffer II. 3. Ihres Versagungsbescheides vom 25. April 2018 eine Abweichung vom Mindestabstand ermessensfehlerfrei (§ 114 Satz 1 VwGO) abgelehnt. Insbesondere fehlen topographische Besonderheiten (in Betracht kommen etwa Geländehindernisse, aber auch Flussläufe oder Bahntrassen), die in der Lage sind, die Fortsetzung des Spiels an der nächstgelegenen Spielhalle in ähnlicher Weise zu erschweren, wie es der Gesetzgeber mit der vorgesehenen Einhaltung eines Mindestabstands von 350 Metern bezweckt. Die Spielhalle der Antragsgegnerin und die standortkonkurrierende Spielhalle der      D        L      GmbH liegen vielmehr in einem Abstand von rund 100 Metern an derselben Straße und sind damit für eine Fortsetzung des Glücksspiels am jeweils anderen Spielhallenstandort fußläufig gut erreichbar.

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Der geltend gemachte Anspruch auf Erlaubniserteilung steht damit unter dem Vorbehalt einer behördlichen Auswahlentscheidung. Ein Erlaubnisanspruch ist nur unter der engen Voraussetzung gegeben, dass das behördliche Auswahlermessen zu Gunsten des Erlaubnisantragstellers auf Null reduziert ist. Hat die Behörde ihr Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt, kommt lediglich eine (fehlerfreie) Neubetätigung des Auswahlermessens in Betracht, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Eine ermessensfehlerfreie Auswahl muss der unterlegene Erlaubnisantragsteller gegen sich gelten lassen.

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So liegt der Fall hier. Die getroffene Auswahlentscheidung ist als ermessensfehlerfrei anzusehen, vgl. § 114 Satz 1 VwGO. Die Antragstellerin muss die Erlaubniserteilung für den konkurrierenden Spielhallenstandort      A    -straße 31 gegen sich gelten lassen.

39

Die Antragsgegnerin war zuständig zur Durchführung des Auswahlverfahrens. Nach § 19 Abs. 5 AG GlüStV NRW war sie als örtliche Ordnungsbehörde (§ 3 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes NRW) zuständig für die Erteilung der Spielhallenerlaubnis und damit ‑ aufgrund des engen Sachzusammenhangs – auch zuständig für das zur Auflösung der Standortkonkurrenz vorgeschaltete Auswahlverfahren.

40

In Ermangelung gesetzlicher Vorgaben hatte sie das Auswahlverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen zu gestalten. Danach ist es nicht nur nicht zu beanstanden, sondern als geboten anzusehen, dass die Antragsgegnerin das Bewerberfeld vorab über die einschlägigen Auswahlkriterien informiert hat, vgl. dazu die den Standortbewerbern im Konkurrenzgebiet übersandten „Verfahrenshinweise zur Erteilung der Erlaubnis nach §§ 24 GlüStV, 16 AG GlüStV NRW“.

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Unerheblich ist die Verfahrensrüge der Antragstellerin, wonach diese Information über die Auswahlkriterien ihr viel zu spät übersandt worden sei, nämlich erst durch Schreiben vom 13. Juni 2017 mit der Folge, dass sie sich nicht mehr habe darauf einstellen können. Der behauptete Verfahrensfehler ist (jedenfalls) als überholt anzusehen. Er bezieht sich noch auf das ursprüngliche Auswahlverfahren im Jahr 2017, das die Antragsgegnerin mit Blick auf den Beschluss der Kammer gleichen Rubrums vom 25. Januar 2018 ‑ 3 L 1965/17 ‑ im Jahr 2018 fortgesetzt und erst mit den hier streitbefangenen Bescheiden vom 25. April 2018 abgeschlossen hat.

42

Die in der Information betreffend die „Verfahrenshinweise zur Erteilung der Erlaubnis nach §§ 24 GlüStV, 16 AG GlüStV NRW“ von der Antragsgegnerin gegebenen Hinweise sind nicht zu beanstanden. Insbesondere waren sie nicht geeignet, bei der Antragstellerin oder ihren Mitbewerbern rechtlich relevante Fehlvorstellungen zu wecken. So hat die Antragsgegnerin das Erlaubnisverfahren plastisch und zutreffend als „Abfolge von Entscheidungskomponenten“ erläutert und dabei „Fünf Stufen“ hervorgehoben. Die hier maßgebliche „Vierte Stufe“, nämlich die Beachtung des Abstandsgebots wird wie folgt beschrieben:

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„Es findet eine Auswahlentscheidung unter den mit Blick auf das Abstandsgebot konkurrierenden Bewerbern statt. Für die Stadt     T     [Antragsgegnerin] sind nachfolgend aufgelistete Auswahlkriterien maßgebend. Die Reihenfolge spiegelt keine Wertigkeit oder Gewichtigkeit der einzelnen Kriterien wider; eine abstrakte Wertungsmatrix mit Punktzahlen existiert nicht. Die Stadt     T     [Antragsgegnerin] entscheidet vielmehr konkret für jedes von einer Konkurrenzsituation betroffene Gebiet auf der Grundlage der hierfür eingehenden Bewerbungen.“

44

Mit der von der Antragsgegnerin gewählten Verfahrensgestaltung ist dem von der Rechtsprechung entwickelten Transparenzgebot auch dann Genüge getan, wenn ‑ wie aufgrund der Nähe des Konkurrenzgebiets zum Gebiet der EU-Mitgliedstaaten Belgien und Niederlande zu erwarten – ein grenzüberschreitender Aspekt die tendenziell strengeren Verfahrensanforderungen des Unionsrechts auslöst.

45

Die aus dem allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung folgende Pflicht zur Transparenz ist bei Auswahlentscheidungen heranzuziehen, bei denen angesichts bestimmter objektiver Kriterien ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht. Hier ist den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen zuzuerkennen, um zur Einhaltung dieser Grundsätze bestimmte Maßnahmen zu erlassen. Die Verpflichtung zur Transparenz soll u. a. die Gefahr willkürlicher Entscheidungen ausschließen. Außerhalb unionsrechtlich harmonisierter Vergabeverfahren – wie hier – verlangt das Transparenzgebot aber nicht unbedingt eine Ausschreibung, sondern nur die Herstellung eines angemessenen Grads an Öffentlichkeit, der eine Öffnung für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Verfahren unparteiisch durchgeführt worden sind. Die Transparenzpflicht reicht auch nicht so weit, dass auch die relative Gewichtung der vorab bekannten Kriterien sowie die Präzisierung der Modalitäten, nach denen die vorliegenden Anträge zu bewerten sind, vorab zu bestimmen und allgemein oder den potenziellen Interessenten mitzuteilen sind.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, Rn. 37 ff, juris m.w.N.

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Angesichts der hier erfolgten Mitteilung der Auswahlkriterien hat die Antragsgegnerin das Transparenzgebot in einer Weise erfüllt, die über das zwingend erforderliche Maß hinausgeht.

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Verfahrensrechtlich ordnungsgemäß hat die Antragsgegnerin ihre Auswahlentscheidung im angegriffenen Bescheid vom 25. April 2018 umfassend dokumentiert.

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Sie ist damit ihrer formellen Begründungspflicht (§ 39 VwVfG NRW) nachgekommen. Diese Verfahrenspflicht ist bei Auswahlentscheidungen von grundlegender Bedeutung. Sie hat die Funktion, die Überprüfbarkeit der behördlichen Entscheidungsfindung zu ermöglichen und betrifft damit eine unverzichtbare Voraussetzung für die Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG).

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Gemäß § 39 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Dem ist die Antragsgegnerin nachgekommen. Ihrem Versagungsbescheid vom 25. April 2018 ist eine neunseitige Anlage vom 19. April 2018 beigefügt, in welchem sie ihre Auswahlentscheidung ausführlich erläutert.

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Dabei legt die Antragsgegnerin zunächst die von ihr herangezogenen 8 Auswahlkriterien offen (1. Maß der persönlichen Zuverlässigkeit; 2. Anzahl der für das gleiche Konkurrenzgebiet gestellten Anträge; 3. Alter; 4. Amortisation der Investition; 5. Wirtschaftliche Folge der Betriebsaufgabe; 6. Entfernung der Spielhalle zu Schulen bzw. Kinder – Jugendeinrichtungen; 7. Qualität des Sozialkonzepts; 8. Gebot der Gebietskapazitätsausschöpfung bei der Beachtung des Mindestabstandserfordernisses).

52

Ferner ist dort die konkrete Anwendung der Auswahlkriterien auf die vier Mitbewerber (darunter auch die Antragsgegnerin und die      D        L      GmbH) verschriftlicht. Schließlich weist sie darauf hin, dass mit Blick auf die Konkurrenz unter den Betrieben nur solche Daten allen Mitbewerbern offengelegt werden können, die keine datenschutzrechtlichen Belange berühren. Abschließend dokumentiert sie auf Seite 9 ihre Gesamtwürdigung, dass und warum sie zu einem „positiven Votum“ für eine Auswahl des Standorts der      D        L      GmbH gelangt ist.

53

Der Verfahrenseinwand der Antragstellerin, sie sei im Verwaltungsverfahren nicht hinreichend beteiligt worden (§ 13 Abs. 2 VwVfG NRW), greift nicht durch. Diese Rüge bezieht sich nicht auf das Auswahlverfahren an sich, sondern auf die danach erfolgte Erteilung der Spielhallenerlaubnis an die      D        L      GmbH. Aus der Nichtbeteiligung an diesem letzten Verfahrensschritt, der das Ergebnis der bereits getroffenen Auswahl in einen Erlaubnisbescheid fasst, lässt sich keine rechtsschutzrelevante Verletzung von Beteiligungsrechten ableiten. Verfahrensfehler bei der Umsetzung der Auswahl können denknotwendig die bereits zuvor verbindliche Auswahlentscheidung nicht mehr beeinflussen, vgl. § 46 VwVfG NRW. Maßgeblich für die Verfahrensteilhabe und den Rechtsschutz der unterlegenen Mitbewerber ist vielmehr, dass ihnen gegen die erteilte Erlaubnis die Drittanfechtungsklage („Konkurrentenverdrängungsklage“) offensteht. Von dieser Rechtsschutzmöglichkeit hat die Antragstellerin auch Gebrauch gemacht hat mit der Folge, dass ein (unterstellter) Beteiligungsmangel nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW zusätzlich nach dem Rechtsgedanken des § 45 Abs. 2 VwVfG NRW durch das gerichtliche Verfahren der Drittanfechtung und die darin ermöglichten Beteiligungsrechte (Akteneinsicht etc.) ausgeglichen worden ist.

54

Die demnach verfahrensrechtlich nicht zu beanstandende Auswahlentscheidung ist auch inhaltlich als ermessensgerecht anzusehen.

55

Die Antragsgegnerin hat auch insoweit ihr Ermessen erkannt und ordnungsgemäß ausgeübt, vgl. §§ 114 Satz 1 VwGO, 40 VwVfG NRW. Sie hat insbesondere die (verfassungs-) rechtlichen Grenzen ihres Auswahlermessens nicht überschritten und sich entscheidungstragend auf solche Erwägungen gestützt, die dem Zweck des Glücksspielstaatsvertrag und des Landesgesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages entsprechen.

56

In Nordrhein-Westfalen ist die Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen, die ‑ wie hier ‑ hinsichtlich ihres Betriebsstandorts in einem Konkurrenzverhältnis stehen, weil die Zulassung aller Bewerber den nach Landesrecht geforderten Mindestabstand von 350 Metern unterschreiten würde, mangels dafür ausformulierter Vorgaben ihrem Inhalt nach vorrangig an den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zu orientieren.

57

Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GlüStV benennt fünf gleichrangige Ziele des Staatsvertrages:

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1.              das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,

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2.              durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken,

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3.              den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten,

61

4.              sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt, die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden und

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5.              Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen.

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Das Ausführungsgesetz des Landes (§ 1 Abs. 1 Satz 1 GlüStV NRW) erhält daneben noch eine weitere („6.“) Zielformulierung:

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6.              einen sicheren und transparenten Spielbetrieb zu gewährleisten.

65

Zusammenfassend lässt sich daraus entnehmen, dass zu den für die Auswahlentscheidung maßgeblichen „Zielen des Staatsvertrags“ insbesondere die Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht, die Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, der Jugend- und Spielerschutz und die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Spiels und Schutz vor Kriminalität zählen.

66

Mit diesen Zielen des Staatsvertrages ist der „Zweck der Ermächtigung“ im Sinne des des § 40 VwVfG NRW beschrieben, den die Behörde bei der Ausübung des Auswahlermessens zwingend zu beachten hat. Andernfalls begeht sie einen rechtsschutzrelevanten Ermessensfehler, vgl. § 114 Satz 1 VwGO. Dementsprechend ist die behördliche Auswahl einer bestimmten Spielhalle regelmäßig nur dann als ermessensgerecht anzusehen und von den unterlegenen Mitbewerbern trotz der damit verbundenen Zurückstellung ihrer grundrechtlich geschützten (Art. 3 Abs. 1, 12, 14 GG) Belange auf Beanspruchung des eigenen Spielhallenstandorts hinzunehmen, wenn es sich bei der ausgewählten Spielhalle um den Betrieb handelt, der im Vergleich mit den konkurrierenden Spielhallen „am besten geeignet“ ist, die Ziele des Staatsvertrags zu erfüllen („Bestenauslese“).

67

Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss 26. September 2019 ‑ 4 B 255/18 ‑, juris Rn 25.

68

Die zur Bestenauslese erforderliche Eignungsbeurteilung bedarf der Aufstellung von Auswahlkriterien. Die Zulässigkeit von Auswahlkriterien beurteilt sich im Wesentlichen danach, ob sie „zweckentsprechend“ (§ 40 VwVfG NRW) sind. Zweckentsprechend sind solche Auswahlkriterien, deren Erfüllung gleichzeitig die Erfüllung der Ziele des Staatsvertrags erwarten lässt. Erfüllt eine Spielhalle ein solches Auswahlkriterium (Hauptkriterium), ist die Auswahlentscheidung nur dann ermessensgerecht, wenn sie dem Standortanspruch dieses Betriebs Vorrang gegenüber konkurrierenden Standortansprüchen von solchen Spielhallen einräumt, die Kriterien erfüllen, die nicht zur Erfüllung der Ziele des Staatsvertrags beitragen.

69

Auswahlkriterien, die nicht zur Erfüllung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags beitragen, sind Nebenkriterien. Dabei kann es sich beispielsweise um die ‑ auch hier von der Antragsgegnerin herangezogenen ‑ Kriterien „Alter des bestehenden Spielhallenbetriebs“ und „Amortisation von Investitionen“ handeln. Mit derartigen Nebenkriterien ist die Auswahlbehörde in der Lage, ihrer auf Art. 1 Abs. 3 GG beruhenden verfassungsrechtlichen Pflicht nachzukommen, den von Art. 12 GG (Berufsfreiheit), Art. 14 GG (Eigentumsfreiheit) und dem Gebot der Verhältnismäßigkeit geschützten Belangen der Mitbewerber auf der Ebene des Vollzuges des Glücksspielrechts Rechnung zu tragen.

70

Ebenso wie die Hauptkriterien müssen die von der Behörde herangezogenen Nebenkriterien „zweckentsprechend“ (§ 40 VwVfG NRW) sein. Sie dürfen nicht dem Zweck der einschlägigen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags und seines Ausführungsgesetzes NRW zuwiderlaufen. Hinsichtlich der Bestands- und Vertrauensschutzinteressen bestehender Spielhallenbetriebe bezweckt die Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 GlüStV, dass nach Ablauf einer fünfjährigen Übergangsfrist alle Spielhallenbetriebe – als Regel – die neuen glücksspielrechtlichen Anforderungen, insbesondere das Mindestabstandsgebot und das Verbot der Doppelkonzession einhalten müssen. Das Ausführungsgesetz NRW übernimmt diese Regel in § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW.

71

Diese gesetzgeberische Bewertung für den Regelfall muss die Auswahlbehörde bei der Aufstellung und Anwendung von Nebenkriterien beachten. Insbesondere darf sie das Gewicht der Bestands- und Vertrauensschutzbelange aus Anlass der Spielhallenauswahl nicht etwa eigenmächtig höher bewerten als dies der Gesetzgeber in den Überleitungsvorschriften im Glücksspielstaatsvertrag bzw. im Ausführungsgesetz NRW getan hat.

72

Vgl. insoweit auch OVG NRW, Beschluss 26. September 2019 ‑ 4 B 255/18 ‑, juris Rn. 25 und Rn. 44.

73

Die geforderte Bestenauslese unter den standortkonkurrierenden Spielhallen ist ‑ entgegen der Ansicht der Antragstellerin – auch dann ohne Weiteres ermessensgerecht, wenn die Behörde dazu solche Haupt- oder Nebenkriterien heranzieht, die sich auf Anforderungen beziehen, von denen bei bestehenden Spielhallen ausnahmsweise abgewichen werden kann.

74

So hat der Landesgesetzgeber im Wege einer Ausnahmeregelung des Übergangsrechts (§ 18 Satz 3 AG GlüStV NRW) davon abgesehen, bestehende Spielhallen, für die nach alter Rechtslage eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erteilt worden ist, dem Abstandserfordernis gegenüber öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zu unterstellen.

75

Die Antragstellerin meint daraus ableiten zu können, dass die Qualität der damit privilegierten Bestandsspielhallen bei der Auswahlentscheidung – anders als hier geschehen - nicht an der Frage der Nähe zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe gemessen werden dürfe. Dieser Rechtsansicht ist nicht zu folgen.

76

Vielmehr handelt es sich bei der Frage der Nähe zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe um ein Hauptkriterium der Auswahl, weil seine Erfüllung zur Verwirklichung eines Ziels des Glücksspielstaatsvertrags dient, namentlich des Jugendschutzes, vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 3 des GlüStV bzw. des AG GlüStV NRW.

77

Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV können die zuständigen Behörden auch nach Ablauf der Übergangsfrist eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 (Spielhallenbetrieb läuft Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwider) sowie § 25 GlüStV (Mindestabstandsgebot und Verbot der Mehrfachkonzession) für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i Gewerbeordnung sowie die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu berücksichtigen, wobei das Nähere in den Ausführungsbestimmungen der Länder geregelt wird.

78

Zwar kann im Rahmen dieser Härtefallprüfung bei einer bestehenden Spielhalle von der Konformität mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags, der Einhaltung des Mindestabstandsgebots oder der Einhaltung des Verbots der Mehrfachkonzession für eine gewisse Zeit zur Vermeidung unbilliger Härten abgesehen werden. Dieser Ausnahmetatbestand, den das Übergangsrecht beinhaltet, ändert nichts daran, dass die genannten Anforderungen in aller Regel einzuhalten sind, weil sie sich auf Qualitätsmerkmale von Spielhallen beziehen, die für die Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags von grundlegender Bedeutung sind.

79

Eine Auswahlentscheidung, die dies bei Aufstellung und Anwendung der Auswahlkriterien verkennt, wäre ermessensfehlerhaft. Einer Spielhalle, die aufgrund ihrer Qualität den aktuellen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags entspricht, darf der Standort einer anderen Spielhalle nicht entgegengehalten werden, welche diese Qualität nicht besitzt und der u.a. deshalb eine Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV erteilt worden ist. Eine derartige Zurücksetzung des rechtskonformen Betriebs gegenüber dem ausnahmsweise zugelassenen Betrieb würde erkennbar dem Zweck des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderlaufen, zu dessen Verwirklichung es erforderlich ist, dass die Erlaubnis der „am besten geeigneten Spielhalle“ erteilt wird.

80

Vgl. in diesem Zusammenhang auch die obergerichtliche Beanstandung der Genehmigungspraxis der Stadt Wuppertal, wonach die Behörde von der Notwendigkeit, eine Auswahlentscheidung zu treffen, nicht etwa dadurch entbunden wird, dass sie Härtefallerlaubnisse nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Befreiung von der Einhaltung des Mindestabstandsgebots erteilt, vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 1826/19 –, juris Rn. 57.

81

Ferner darf die Behörde eine Standortkonkurrenz von Spielhallen, die nach ihrer Einschätzung „gleich geeignet“ sind, nach gegenwärtiger Gesetzeslage in Nordrhein-Westfalen nicht dadurch auflösen, dass sie zu einem Losverfahren greift. Für die Durchführung eines Losverfahrens dürfte vorliegend ein Normvorbehalt bestehen. Anders als bei konkurrierenden Wettvermittlungsstellen (vgl. die Verordnung über das Losverfahren zur Auswahl bei konkurrierenden Wettvermittlungsstellen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Februar 2020 GV. NRW. 2020, 159, 183) gibt es für konkurrierende Spielhallen keine normative Ermächtigung zur Durchführung eines Losverfahrens.

82

Die Ziele des Staatsvertrags sind damit das maßgebliche Anforderungsprofil für die auszuwählende Spielhalle. Je mehr eine Spielhalle diesem Profil entspricht, desto besser geeignet ist sie. Die damit erforderliche Beurteilung des Maßes der Geeignetheit eines Spielhallenbetriebs im Vergleich zu den konkurrierenden Spielhallenbetrieben ist das Ergebnis einer behördlichen Einschätzung und Bewertung. Die Intensität der gerichtlichen Überprüfung besitzt die von § 114 Satz 1 VwGO gezogenen Grenzen. Insbesondere darf das Verwaltungsgericht nicht seine eigene ‑ nicht notwendig richtigere ‑ Einschätzung und Bewertung über das Maß der Geeignetheit des jeweiligen Spielhallenbetriebs an die Stelle der zur Bewertung berufenen Auswahlbehörde setzen. Vielmehr steht der Behörde insoweit ein gewisser Freiraum zu, der gerichtlich nur darauf überprüft werden kann, ob die Beurteilung aufgrund zutreffender Tatsachen erfolgt ist, ob nicht gegen Denkgesetze oder allgemein gültige Wertmaßstäbe verstoßen worden ist, ob keine sachwidrigen Erwägungen angestellt worden sind und ob keine Verfahrensfehler gemacht wurden.

83

Vgl. zur strukturell vergleichbaren Frage der gerichtlichen Kontrolle des von der Behörde bestimmten „Maßes der Attraktivität“ bei der Auswahl von Kirmesbeschickern: OVG NRW, Beschluss vom 2. Juli 2010 ‑ 4 B 643/10 -, juris.

84

Gemessen an den oben dargestellten Vorgaben und der Art und Weise ihrer gerichtlichen Kontrolle begegnet die behördliche Ausübung des Auswahlermessens durch die Antragsgegnerin keinen durchgreifenden Bedenken. Den Gesichtspunkt der Härtefallerlaubnis hat sie zutreffend aus dem Auswahlverfahren herausgehalten. Ihre entscheidungstragenden Erwägungen ergeben sich aus der Gesamtwürdigung des Konkurrenzverhältnisses auf Seite 9 der Anlage zum Versagungsbescheid vom 25. April 2018. Dort erläutert sie ihre Bewertung:

85

Die Auswahlentscheidung vollziehe sich als wertender Akt, welcher nicht in einer strikt formal-mathematischen Weise durchgeführt werden könne. Bei Beachtung des somit eingeräumten verwaltungsseitigen Spielraumes führe der obige Abgleich zu dem Ergebnis, dass dem Antrag der Firma      D        L      GmbH der Vorzug einzuräumen sei, beschränkt auf eine der von diesem Unternehmen beantragten Spielhallen. Hervorzuheben seien folgende Aspekte: der Antrag zeichne sich durch ein hohes Maß an Zuverlässigkeit der Antragstellerin aus und sei der einzige, bei welchem die Investitionen sich noch nicht amortisiert hätten. Weiterhin lege dieses Unternehmen ein Sozialkonzept vor, welches die ihm nach den Vorstellungen des Gesetzgebers zukommende Aufgabe sehr intensiv reflektiere und in sich schlüssig sei, während bei den anderen Sozialkonzepten diese Intensität weniger ausgeprägt sei und Unstimmigkeiten und Defizite festzustellen gewesen seien.

86

Diese Ausführungen ergeben, dass sich die Antragsgegnerin bei der getroffenen Auswahl entscheidungstragend an der Erfüllung der Kriterien „Maß an Zuverlässigkeit“, „Amortisierung der Investitionen“ und „Qualität des Sozialkonzepts“ orientiert hat.

87

Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin das unter Nr. 1 der Anlage zum Versagungsbescheid genannte Auswahlkriterium „Maß der persönlichen Zuverlässigkeit“ bei der      D        L      am besten verwirklicht gesehen hat. Der Hinweis, dass sie gegen diesen Betreiber nur „ein Verfahren aus dem Jahr 2009“ habe durchführen müssen, während dies bei den Mitbewerbern mehr als ein Verfahren sei, wobei diese zum Teil auch jüngeren Datums (2015 und 2016) seien, bleibt zwar wenig konkret, weil den unterlegenen Mitbewerbern das genaue Bild der Verstöße unter Hinweis auf Datenschutzgesichtspunkte nicht mitgeteilt wird. Das ist aber hinzunehmen. Immerhin gibt es mit der Anzahl und dem Alter der gegen die Konkurrenten der      D        L      GmbH geführten Verfahren Anhaltspunkte für die Prognose, dass die      D        L      GmbH im Vergleich zu ihren Konkurrenten über die größere Zuverlässigkeit verfüge.

88

Ohne Erfolg bleibt die Rüge der Antragstellerin, sie könne dem angegriffenen Versagungsbescheid nicht entnehmen, welche Verfahren ihr zur Last gelegt werden. Sie muss sich entgegenhalten lassen, dass sie unabhängig vom Versagungsbescheid wissen muss, welche Verfahren gegen sie zu welchem Ergebnis geführt haben. Unabhängig davon hat sie nicht vorgetragen, dass die gegen sie geführten Verfahren ein außergewöhnlich geringeres oder gar zu vernachlässigendes Gewicht gehabt hätten.

89

Im konkreten Fall unbedenklich ist es, dass die Antragsgegnerin das unter Nr. 4 der Anlage zum Versagungsbescheid genannte Auswahlkriterium „Amortisation der Investitionen“ herangezogen hat. Sie erläutert dazu:

90

Die Firma      D        L      GmbH habe mit bei der Stadt     T     am 30. November 2017 eingegangenen Einlassung der beauftragten Anwaltskanzlei umfassend zur Frage der Investitionsamortisation Stellung genommen. Nach dem vorgelegten und plausiblen Zahlenwerk bestünde im Fall einer Schließung zum 1. Dezember 2017 noch ein beträchtlicher Restbuchwert für die getätigten Investitionen. Auf eine nähere Darstellung werde aus den oben […] genannten datenschutzrechtlichen Gründen verzichtet. Die Einzelheiten ergäben sich insoweit aus der Verfahrensakte zum Antrag der Firma      D        L      GmbH. Alle anderen Antragsteller, die ebenfalls im Laufe des Verfahrens sich durch Anwälte hätten vertreten lassen, hätten sich nicht zu diesem Auswahlkriterium geäußert. Somit spreche dieser Punkt für eine Entscheidung zugunsten der Firma      D        L      GmbH.

91

Diese Erwägungen bewegen sich noch im gesetzlichen Rahmen der Ausübung des Auswahlermessens. Beim Kriterium der Amortisation der Investitionen handelt es sich nicht um ein Hauptkriterium, das auf die Verwirklichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags abzielt. Vielmehr können insoweit nur die Bestandsinteressen des eingerichteten und ausgeübten Spielhallenbetriebs, denen nach Art. 12 GG und Art. 14 GG Gewicht zukommen kann, erfasst werden. Damit ist ein Nebenkriterium gegeben, dessen Heranziehung schon wegen der Bindung aller Staatsgewalt an die Grundrechte (Art. 1 Abs. 3 GG) möglich sein muss und ggfls. auch erforderlich ist.

92

Vgl. zur Möglichkeit der Berücksichtigung der Amortisierbarkeit von Investitionen und des Zeitpunkts der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO mit Blick auf den Gesamtzusammenhang mit der Härtefallregelung in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 10. März 2020 – 4 B 362/19 –, juris Rn. 24 ff.

93

Allerdings darf dieses Kriterium nur nachrangig die Auswahl steuern. Einen Spielhallenbetrieb, in den als Ausdruck der Übernahme eines unternehmerischen Risikos hohe Investitionen geflossen sind, die sich ‑ aus welchem Grund auch immer - noch nicht amortisiert haben, darf nicht etwa einem Spielhallenbetrieb vorgezogen werden, der anhand der Erfüllung eines Hauptkriteriums besser geeignet ist, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu erfüllen.

94

Davon kann aber vorliegend nicht ausgegangen werden. Die Antragsgegnerin hat der Frage der Amortisation von Investitionen kein ausschlaggebendes Gewicht beigemessen, sondern diese ausweislich der Gesamtbegründung zur Abrundung des insgesamt positiven Bildes herangezogen, das sie von der      D        L      GmbH gewonnen hat. Auch wenn sie in der Gesamtwertung davon spricht, dass der Antrag der      D        L      der einzige sei, bei welchem sich die Investitionen noch nicht amortisiert hätten, wird aus dem Gesamtzusammenhang der Auswahlbegründung deutlich, dass für die Antragsgegnerin die hohe Qualität des von der      D        L      GmbH vorgelegten Sozialkonzepts und damit die Erfüllung eines Hauptkriteriums die ausschlagende Bedeutung für Auswahl gehabt hat. Damit gehen aber auch die erhobenen Rügen zur Heranziehung, Darstellung und Anwendung (insbesondere Ermittlungstiefe) des Kriteriums „Amortisation von Investitionen“ am entscheidungstragenden Kriterium des „besseren Sozialkonzepts“ vorbei und können der Antragstellerin keinen Anspruch auf Neubetätigung des Auswahlermessens vermitteln.

95

Das maßgebliche (Haupt-) Auswahlkriterium „Qualität des Sozialkonzepts“, hat die Antragstellerin ohne Ermessensfehler bei der      D        L      am besten verwirklicht gesehen. Dazu führt sie aus:

96

Die Firma      D        L      GmbH habe unter dem 28. November 2017 ihr Sozialkonzept vorgelegt. Das Unternehmen habe sich dabei der fachlichen Hilfestellung durch die Gesellschaft für Spielerschutz und Prävention mbH bedient. Der Sachkundenachweis von Geschäftsführung und Personal werde separat durch Bescheinigung der Teilnahme an entsprechenden Fortbildungskursen erbracht. Das Konzept sei auf die Spielhallen-Kette zugeschnitten, zu welcher die      D        L      gehöre. Wie den Erläuterungen entnommen werden könne, sei die Gesellschaft für Spielerschutz und Prävention mbH hervorgegangen aus einer Kooperation von überregionalen Spielhallenbetreibern (der      W     -Gruppe, zu welcher die      D        L      GmbH gehöre, der      W      Play GmbH sowie der      H           Gruppe Service GmbH). Aufgrund dieser Ausrichtung auf ein Spielhallenkonsortium bestehe eine mehrstufige Bearbeitung und Betreuung des Sozialkonzepts (Sozialkonzeptbeauftragte als Ansprechpartner für Sozialkonzept und Spielerschutz im gesamten Unternehmen, lokaler Spielerschutzbeauftragter, Präventionsberater und dann schließlich die Ebene Gebietsleiter/Bezirksleiter/Filialleiter mit Aufgaben auch innerhalb des Sozialkonzepts und schließlich die Servicekräfte in der konkreten Spielhalle). Die inhaltlichen Punkte, die von einem Sozialkonzept von Gesetzes wegen erwartet werden könnten, seien sehr umfassend und intensiv aufgearbeitet.

97

Dem hat die Antragsgegnerin u.a. das Sozialkonzept der Antragstellerin gegenübergestellt und ausgeführt:

98

Das von der Firma      O                GmbH [Antragstellerin] vorgelegte Sozialkonzept basiere […] auf dem „Muster für ein betriebliches Sozialkonzept“ der deutschen Automatenwirtschaft. In dieses Konzept eingepflegt seien Muster der      G                    GmbH zur monatlichen Auswertung der Umsetzung des Sozialkonzepts. Die von einem Sozialkonzept zu erwartenden Inhalte habe man darin abgearbeitet. Die Sachkundenachweise des Geschäftsführers und der Mitarbeiter in Form von Teilnahmebescheinigung an einschlägigen Fortbildungsveranstaltung lägen vor. Die Verantwortlichkeit für die Umsetzung des Sozialkonzepts konzentriere sich auf nur eine Person, nämlich auf die als Sozialkonzeptbeauftragte benannte Frau S.. Nach den Maßstäben, die die Antragstellerin in ihrem eigenen Konzept für sich aufgestellt habe, sei allerdings fraglich, ob sie diese Anforderung erfülle. Nach den Konzeptvorgaben seien folgende Kriterien zu belegen: Name und Kontaktdaten, Einbindung dieser Person in das Unternehmen (Hierarchieebene), Qualifikation für diese Aufgabe, Konkretisierung der zeitlichen Ressourcen für die Aufgabenerfüllung. Für die Person von Frau S. hätten diese Angaben gefehlt. Insbesondere beim Nachweis der Sachkunde sei für sie nur der Besuch der „Prävention-Schulung Modul A“ vorgelegt worden; dies sei die Schulung für die Servicekräfte.

99

Der auf der Grundlage dieser vergleichenden Betrachtung von der Antragsgegnerin gezogene Schluss, dass die      D        L      GmbH, insbesondere auch gegenüber der Antragstellerin, ein qualitativ besseres Sozialkonzept vorzuweisen habe und damit besser geeignet sei, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages zu erfüllen, ist als ermessensgerecht anzusehen.

100

Die Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch. Sie macht geltend: Die Ausführung der Antragsgegnerin zur Qualität der Sozialkonzepte seien ermessensfehlerhaft. Es entstehe nämlich der Eindruck, dass sich die Antragsgegnerin von der Größe der Firma      D        L      GmbH habe blenden lassen. Es liege auf der Hand, dass kleine, insbesondere inhabergeführte, Betriebe nicht den gleichen Aufwand betreiben könnten, wie bundesweit tätige Ketten, die sich darüber hinaus auch noch zusammengeschlossen hätten. Mit nicht nachvollziehbaren Behauptung führe die Antragsgegnerin in ihrem Versagungsbescheid aus, dass fraglich sei, ob die Sozialkonzeptsbeauftragte der Antragstellerin in der Lage sei, die Anforderungen des Sozialkonzeptes zu erfüllen. Die Ausführungen der Antragsgegnerin zeigten, dass diese nicht in der Lage sei, die von den Antragstellern vorgezeigten Sozialkonzepte und deren Umsetzung zu beurteilen. Ihre Entscheidung beruhe nicht auf ermittelten Tatsachen, sondern auf unbewiesenen Annahmen. Insoweit müsse auch hier festgestellt werden, dass die Entscheidung der Antragsgegnerin ermessensfehlerhaft und rechtswidrig sei.

101

Dem ist nicht zu folgen. Vielmehr ist nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin bei der Frage, ob eine Spielhalle aufgrund des vorgelegten Sozialkonzepts besser geeignet ist, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu erfüllen, keinen Unterschied zwischen solchen Unternehmen macht, welche auf die Expertise einer Spielhallenkette zugreifen können oder solchen, welche inhabergeführt sind und dies nicht vorweisen können. Eine Sonderbehandlung inhabergeführter Spielhallen ist dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zu entnehmen. Die von der Antragsgegnerin geäußerten Zweifel, ob die Sozialkonzeptsbeauftragte der Antragstellerin in der Lage sei, die Anforderungen des Sozialkonzeptes zu erfüllen, begründen keinen Ermessensfehler. Sie sind vor dem Hintergrund eines Vergleichs mit der      D        L      zu sehen, deren Sozialkonzept der Antragsgegnerin besser geeignet erscheint. Es geht also nicht darum, ob die Qualität des Sozialkonzepts die Erlaubniserteilung ermöglicht. Die Antragsgegnerin war gehalten, das „bessere Sozialkonzept“ ausfindig zu machen. Die dagegen gerichtete Pauschalkritik, wonach die Antragsgegnerin dazu nicht in der Lage sei, vermag einen ‑ wie auch immer gearteten – Fehler bei der Ausübung des Ermessens nicht aufzuzeigen.

102

Muss sich die Antragstellerin nach alledem die zu ihren Lasten getroffene Auswahlentscheidung als ermessensgerecht entgegenhalten lassen, bleibt es beim Verstoß ihrer Spielhalle (     A    -straße 23 b) gegen den Mindestabstand zur von der Antragsgegnerin ausgewählten Spielhalle (     A    -straße 31).

103

Des Weiteren kann die Antragstellerin einen Anspruch auf Erlaubniserteilung bzw. Neubescheidung ihres Erlaubnisantrags nicht aus den Vorschriften über die Härtefallprüfung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ableiten.

104

Nach dieser (oben bereits angesprochenen) Vorschrift kommt eine zeitweise Befreiung von der Erfüllung des Mindestabstandsgebots in Betracht, wenn diese zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist. Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würde, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier Spielsuchtprävention durch Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber wollte mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben. In diesem Sinne enthält der Ministerialerlass vom 10. Mai 2016 auf den Seiten 6 bis 8 detaillierte erläuternde verständliche Hinweise, auf die sich Betreiber von Bestandsspielhallen frühzeitig einstellen konnten.

105

Vgl. zum Vorstehenden: OVG NRW, Beschluss vom 10. März 2020 – 4 B 362/19 –, juris Rn. 42 ff.

106

Gemessen daran hat die Antragsgegnerin zu Recht das Vorliegen einer unbilligen Härte verneint. Die gravierenden Folgen, die für Antragstellerin ohne Zweifel mit der Aufgabe ihres Spielhallenstandorts      A    -straße 23 b verbunden sind, erscheinen als Ausdruck der vom Glücksspielrechtsstaatsvertrag beabsichtigten Härte, um Anzahl und Dichte die Spielhallen zu reduzieren. Hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer im Einzelfall unbilligen Härte liegen nicht vor.

107

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

108

2. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei zieht die Kammer in Orientierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [NVwZ-Beilage 2013, 58 (68)] den dort genannten Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000 Euro als Grundlage der Wertfestsetzung heran. Dieser Betrag ist im vorliegenden Fall wegen der Vorläufigkeit des Eilverfahrens zu halbieren (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013).