Verwaltungsgericht Aachen, 3 K 1602/15

T a t b e s t a n d

Die Klägerin begehrt die Befreiung von einer Festsetzung („Bereich ohne Ein- und Ausfahrt“), welche die Beklagte in ihrem Bebauungsplan getroffen hat.

Die klagende GmbH beabsichtigt, Ein- und Ausfahrten von ihrem Grundstück auf die angrenzende Straße zu errichten. Das Vorhabengrundstück liegt im Gewerbegebiet B L (Gemarkung C , Flur 00, Flurstück 0000). Die geplanten Ein- und Ausfahren sollen zur südlich und östlich des Grundstücks angrenzenden N straße erfolgen.

Die N straße wurde mit Verfügung vom 8. Januar 1999 als Gemeindestraße für den öffentlichen Verkehr gewidmet. Träger der Straßenbaulast war die beklagte Stadt.

Mit der am 28. Juni 2005 beschlossenen 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 143 bestimmte die Beklagte die N straße zur Kreisstraße 00 als Teil einer „Osttangente“, die zur nahegelegenen Autobahn A 44 führt. Entlang der N straße setzte sie mit dem Planzeichen und textlicher Erläuterung einen „Bereich ohne Ein- und Ausfahrt“ fest. In Ziffer 3.1 der Planbegründung heißt es:

„Die Osttangente wird anbaufrei errichtet (…).

Durch die Anbaufreiheit der Osttangente (K00) muss das Erschließungssystem im Bereich N straße geändert werden. Über die N straße können keine Grundstücke mehr erschlossen werden.“

Am 10. Juni 2011 wurde die „Kreisstraße 00/N straße“ für den Verkehr freigegeben. Eine förmliche Widmung als Kreisstraße erfolgte zunächst nicht.

Am 6. März 2013 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheides darüber, dass verschiedene Zu- und Ausfahrtsvarianten vom klägerischen Grundstück auf die N straße zulässig seien.

Im Zuge des Verwaltungsverfahrens beteiligte die Beklagte nach Maßgabe des § 25 des Straßen- und Wegegesetzes NRW die Straßenbaubehörde der Beigeladenen. Letztere erteilte der Beklagten mit Schreiben vom 18. April 2013 eine ablehnende Stellungnahme: Sie könne der von der Klägerin geplanten direkten Zufahrt auf die N straße bzw. Kreisstraße 00 nicht zustimmen. Durch den einschlägigen Bebauungsplan sei ausdrücklich festgelegt, dass dieser Straßenzug als Osttangente des Gewerbegebiets B L anbaufrei und damit ohne Zufahrten errichtet werden solle. Auf dieser Grundlage beruhe im Übrigen auch die finanzielle Förderung, die das Land für die Errichtung der Osttangente geleistet habe. Für die vor der Änderung des Straßenkonzepts vorhandene Zufahrt zur N straße bestünden seit Inbetriebnahme der Osttangente entsprechende Nutzungseinschränkungen. Ferner sei als Ausgleich für das Zufahrtsverbot eine neue Zufahrtsmöglichkeit über die L - D -Straße, einem Abzweig von der N straße, mit öffentlichen Mitteln geschaffen worden. Auch sei der Rechtsvorgängerin der Klägerin der Kauf der für die neue Zufahrt benötigten Grundstücke ermöglicht worden.

Mit Schreiben vom 17. Mai 2013 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass die Beigeladene es abgelehnt habe, ihre straßenrechtliche Zustimmung zu den vom klägerischen Grundstück geplanten Ein- und Ausfahrten auf die N straße zu erteilen. Die Beklagte gab ferner den Hinweis, dass die Klägerin ihr Begehren auch in einem anderen Antragsverfahren verfolgen könne. So habe sie die Möglichkeit einen Antrag zu stellen, der auf Erteilung einer bauplanungsrechtlichen Befreiung nach § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuches gerichtet sei.

Am 3. Februar 2014 erfolgte die Bekanntmachung der Widmung der N straße als Kreisstraße im Amtsblatt der Beigeladenen, und zwar mit dem Hinweis, dass diese nunmehr Trägerin der Straßenbaulast sei.

Am 11. Juni 2015 stellte die KIägerin den – hier streitbefangenen – Antrag auf Erteilung einer Befreiung von den bauplanungsrechtlichen Festsetzungen über das Verbot von Ein- und Ausfahrten und verwies darauf, dass sie zur Nutzung und Bebauung ihres Grundstücks zwingend auf die Anlegung einer Zufahrt zur N straße angewiesen sei.

Der Antrag auf Erteilung der Befreiung wurde von der Beklagte nicht beschieden.

Die Klägerin hat am 4. September 2015 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht: Ihr stehe ein Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes nach § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuches zu. Das Vorhaben der Errichtung von Ein- und Ausfahrten sei befreiungsfähig, weil es die Grundzüge der im Bebauungsplan enthaltenen Planung nicht berühre. Die Beklagte habe sich - ebenso wie die Bezirksregierung Köln - über Jahre hinweg grundsätzlich positiv befürwortend hinsichtlich einer wegemäßigen Erschließung über die N straße gezeigt. Ihr, der Klägerin, sei in der Vergangenheit immer zugesichert worden, dass eine Erschließung des Vorhabengrundstücks über eine "Ostzufahrt", also über die N straße erfolgen könne. Das Ausbleiben einer positiven Entscheidung in der Sache beruhe einzig auf der Verweigerungshaltung der Beigeladenen. Darüber hinaus sei die Abweichung städtebaulich vertretbar und die Durchführung des Bebauungsplanes führe hier zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte. Einzig die N straße komme für eine Anliegeranbindung ihres Grundstücks in Betracht. Ohne eine solche Anbindung sei eine Veräußerung des Grundstücks zur baulichen Verwertung und wirtschaftlichen Nutzung nicht möglich. Eine solche Anbindung an die N straße sei von ihr seit Beginn der Bebauung des Flurstücks 000 mit einer Einfahrt im Bereich der heutigen Flurstücke 0000, 0000 und 0000 beabsichtigt gewesen. Sie nutze als eine der ersten Anliegerinnen des Gewerbegebietes „ B L “ seit dem Jahr 1993 an der N straße 0 eine genehmigte und bestandsgeschützte Zufahrt unmittelbar auf die N straße in der Nähe des Kreisverkehrs auf den X C -Ring. Damit liege ein vergleichbarer Ausnahmetatbestand entgegen der Festsetzungen des Bebauungsplanes bereits vor. Zudem seien für die Anlage einer Grundstückszufahrt durch ihren damaligen Insolvenzverwalter im Jahr 2010 Flurstücke von der Beigeladenen erworben worden. Eine damit verbundene wirtschaftliche Belastung der Insolvenzmasse wäre niemals erfolgt, wenn die Beklagte oder die Beigeladene damals den Standpunkt vertreten hätte, dass die Anlage einer Zufahrt nicht genehmigungsfähig sei. Wegen der besonderen Umstände des Einzelfalles sei von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen. Ihrem Begehren könne nicht entgegengehalten werden, dass im Bereich der L -D -Straße eine rückwärtige Ein-/Ausfahrt auf das angrenzende Flurstück 0001 geschaffen worden sei. Diese betreffe nicht das Vorhabengrundstück und ermögliche ihr auch keinen direkten Grundstückszugang. Sie müsse sich auch nicht auf eine Erschließung über ein Notwegerecht verweisen lassen. Insofern sei auch zu berücksichtigen, dass die Beklagte eine Teilung der Flurstücke 0001 und 0000 mit Bescheid vom 15. September 2014 selbst herbeigeführt habe. Die Teilung sei auflagenfrei erfolgt. Die Beklagte sei jedoch verpflichtet gewesen, die Teilung zu versagen, wenn sie beabsichtigt habe, dem durch die Teilung entstandenen Hinterliegergrundstück 0000 eine Erschließung zu versagen. Schließlich sei die Untätigkeit der Beklagten bei der Bescheidung des streitbefangenen Antrags nicht ohne rechtliche Folgen geblieben. Im Falle der behördlichen Untätigkeit gelte die straßenrechtliche Zustimmung als erteilt. Der Eintritt dieser Rechtsfolge werde von der Beklagten bestritten, weshalb das Gericht sie auf den Hilfsantrag festzustellen habe.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, die nachgesuchte Befreiung vom Zufahrtsverbot zur Kreisstraße 00 (N straße in X ) zu erteilen,

hilfsweise festzustellen, dass die straßenrechtliche Zustimmung zur begehrten Zufahrt auf die Kreisstraße 00 gemäß § 25 StrWG NRW als erteilt gilt.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor: Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuches lägen nicht vor. Insbesondere stelle das Festhalten an den Festsetzungen des Bebauungsplanes über das Zufahrtsverbot keine „nicht beabsichtigte Härte“ im Sinne der Vorschrift dar. Aufgrund der Eigentumsverhältnisse auf Seiten der Klägerin bestehe für sie durchaus die Möglichkeit, die Verbindung zum öffentlichen Straßennetz für das streitige Grundstück herzustellen und dauerhaft zu sichern. Dies sei der Klägerin (ohne die Einbeziehung Dritter) schon durch die Eintragung einer entsprechenden Baulast auf den Flurstücken 0001, 0002, 0003 sowie 0004 ohne Weiteres möglich. Diese Sicherung sei auch zumutbar. Die dortige Privatstraße sei seinerzeit zu Lasten des Straßenbaulastträgers als Ersatz für die entfallende Zufahrt zur N straße errichtet worden. Spätestens mit dem Aufstellungsbeschluss zum betreffenden Bebauungsplan sei auch die Beigeladene zu beteiligen gewesen. Eine Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans sei auch nicht mit öffentlichen Belangen - hier des Verkehrs - vereinbar. Eine Ermessensreduzierung auf Null scheide ebenso aus. Die Klägerin könne sich in Ermangelung eines konkreten Baugenehmigungsverfahrens auch nicht auf eine fiktive Zustimmung nach § 25 StrWG NRW berufen.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuches. Den Umstand, dass das klägerische Grundstück ohne Zufahrt sei, habe die Klägerin durch ihr eigenes Verhalten herbeigeführt und damit selbst zu vertreten. Diese Situation sei nämlich durch eine Grundstücksteilung im Jahr 2014 entstanden, welche auf einem Antrag der Klägerin beruhe. Zudem seien die Grundzüge der im einschlägigen Bebauungsplan dokumentierten Planung berührt, wenn die Klägerin eine Zufahrt zur N straße einrichte. So sehe der einschlägige Bebauungsplan im gesamten Gebiet, in dem die Kreisstraße 01 und die Kreisstraße 00 an Grundstücke angrenzten, ein Verbot von Ein- und Ausfahrten vor. Zusammen mit der Planbegründung ergebe sich hieraus, dass das Nichtbestehen von Ein- und Ausfahrten zentraler Bestandteil der planerischen Grundkonzeption gewesen sei. Die Beklagte habe mit den Bereichen ohne zulässige Ein- und Ausfahrten eine gezielte Planungsvorstellungen verbunden, die nicht durch Befreiungen beiseitegeschoben werden könne. Auch die weiteren Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung lägen nicht vor. Gründe des Wohls der Allgemeinheit erforderten die Befreiung nicht. Die Abweichung sei auch nicht städtebaulich vertretbar, weil die Zufahrt an einer anbaufreien Kreisstraße liegen solle. Darüber hinaus führe die Durchführung des Bebauungsplans auch nicht zu einer unbeabsichtigten Härte. Mit den Festsetzungen des Bebauungsplans sei gerade beabsichtigt gewesen, dass eine Zuwegung zur Kreisstraße nicht angelegt werde. Einem Anspruch der Klägerin stehe zudem entgegen, dass eine Ermessensreduzierung auf Null nicht vorliege. Ein Anspruch der Klägerin könne daher unabhängig davon, ob eine Zustimmung nach § 25 des Straßen- und Wegegesetzes NRW als erteilt gelte, nicht bestehen.

Der Berichterstatter hat am 29. April 2019 einen Termin zur Beweisaufnahme und Erörterung an Ort und Stelle durchgeführt; auf die gefertigte Terminsniederschrift wird verwiesen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstrandes wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Bände I - XVII) verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage bleibt insgesamt ohne Erfolg.

Sie ist mit ihrem Hauptantrag zulässig (I.), aber unbegründet (II.); auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg (III.).

I. Der Hauptantrag ist zulässig.

Die Statthaftigkeit des Hauptantrags als Verpflichtungsklage ist gegeben, vgl. § 42 Abs. 1 Fall 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), und zwar in der Form der „Verurteilung zum Erlass eines unterlassenen Verwaltungsakts“, vgl. § 42 Abs. 1 Fall 2 Alt. 2 VwGO. Die Klägerin, die auf ihren Antrag keinen Verwaltungsakt erhalten hat, begehrt die gerichtliche Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung des nachgesuchten Verwaltungsakts, nämlich einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuches (BauGB).

Der Zulässigkeit des Hauptantrags steht nicht entgehen, dass zwischen dem Antrag bei der Behörde (11. Juni 2015) und der Klageerhebung (4. September 2015) weniger als drei Monate liegen. Zwar sieht § 75 Satz 2, 2. Fall VwGO vor, dass die Klage im Regelfall erst nach einer behördlichen Untätigkeit von drei Monaten zulässigerweise erhoben werden kann.

Diese Sperrfrist ist aber eine Zulässigkeitsvoraussetzung, die das Gericht nach der Dauer der behördlichen Untätigkeit zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zu beurteilen hat.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 20. Januar 1966 - I C 24.63 - juris, 15; Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 75 VwGO Rn. 6.

Damit greift die Frist nicht mehr ein, wenn die behördliche Untätigkeit sich nach (verfrühter) Klageerhebung während der Dauer des Prozesses fortsetzt, wie es hier seit dem 4. September 2015 der Fall ist.

Abgesehen davon gilt die Drei-Monats-Frist des § 75 VwGO ohnehin nur für den Regelfall und dürfte hier durch die speziellere Vorschrift des § 74a Satz 3 der Bauordnung (BauO) NRW 2000 verdrängt worden sein. Diese galt zum Zeitpunkt der Antragstellung im Jahr 2015 und bestimmte, dass die Behörde über einen Antrag auf Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes in wesentlich kürzerer Frist zu entscheiden hatte, und zwar „innerhalb von 6 Wochen nach Eingang“.

Vgl. Boeddingshaus/Hahn/Schulte/Radeisen, Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: 1. Dezember 2016, § 74a BauO NRW Rn. 50.

II. Der zulässige Hauptantrag ist unbegründet.

Die Klägerin hat zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Befreiung, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO.

Bei dieser Einschätzung stützt sich die Kammer nicht auf das Fehlen der formellen Anspruchsvoraussetzungen. Vielmehr unterstellt sie zu Gunsten der Klägerin, dass ihr Antrag einen prüffähigen Inhalt besitzt, obwohl die Antragsunterlagen insoweit Zweifel aufwerfen. Das Vorhaben der Errichtung von Ein- und Ausfahrten ist dort mit mehreren Varianten dargestellt und lässt keine exakten Vermaßungen erkennen.

Es fehlt jedenfalls an den in § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuchs (BauGB) geregelten materiellen Voraussetzungen für den behaupteten Anspruch auf Erteilung einer Befreiung. Das Vorhaben der Klägerin bedarf einer Befreiung, weil an der Wirksamkeit der entgegenstehenden Festsetzung im Bebauungsplan kein Zweifel besteht (dazu 1.). Die Klägerin hat aber keinen Anspruch auf Erteilung der erforderlichen Befreiung, weil die Zulassung ihres Vorhabens die Grundzüge der (Verkehrs-) Planung berührt. (dazu 2.)

1. Die bauplanungsrechtliche Festsetzung eines Bereichs „ohne Ein- und Ausfahrt“ entlang der N straße ist rechtswirksam.

Die Festsetzung beruht auf § 9 Abs 1 Nr. 11 BauGB. Danach können aus städtebaulichen Gründen „Flächen für (…) den Anschluss anderer Flächen an die Verkehrsflächen“ im Bebauungsplan festgesetzt werden. Diese Norm ermächtigt den Plangeber zur positiven Festsetzung von Bereichen, in denen Ein- und Ausfahrten zulässig sind. Die gesetzliche Ermächtigung zur Festsetzung des Standorts von Ein- und Ausfahrten ergäbe aber keinen Sinn, wenn mit ihr nicht auch die – hier strittige – Ermächtigung des Plangebers verbunden wäre, in anderen Bereichen, die Unzulässigkeit von Ein- und Ausfahrten festzusetzen. Diese doppelte Richtung der Ermächtigung spiegelt sich im Übrigen auch in der nach § 2 Abs. 5 Nr. 4 BauGB ergangenen Planzeichenverordnung wider. Diese enthält unter Bezugnahme auf § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB in der Ziffer 6.4 ihrer Anlage ein eigenes Planzeichen für die Festsetzung eines Bereichs ohne Ein- und Ausfahrt: .

Die Beklagte hat dieses Planzeichen i.V.m. einem Textzusatz „Bereich ohne Ein- und Ausfahrt“ in der maßgeblichen 2. Änderung ihres Bebauungsplanes Nr. 000 verwandt und das Verbot der Ein- und Ausfahrt an der N straße hinreichend klar festgesetzt.

Das Verbot ist, wie nach § 9 Abs 1 Nr. 11 BauGB erforderlich, aus städtebaulichen Gründen erfolgt. Geht es - wie hier bei der N straße bzw. Kreisstraße 00 als Osttangente - um eine Straßenplanung durch einen Bebauungsplan, ist es ein Bestandteil der Städtebaupolitik, dass eine Kommune ihre eigenen städtebaulichen Vorstellungen im Hinblick auf die geplante Verkehrsführung umsetzt, das heißt im Rahmen der Selbstverwaltung das Festsetzungsinstrumentarium des § 9 BauGB für eine eigene "Verkehrspolitik" nutzt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2010 - 4 B 43/09 -, juris, Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1999 - 4 CN 5/98 -, juris, Rn. 18; Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW, Urteil vom 17. Juni 201 - 2 D 106/09.NE -, juris, Rn. 76.

Dies ist hier geschehen. Die Beklagte hat das Verbot der Ein- und Ausfahrt festgesetzt, um den Verkehrsfluss auf der N straße (nach der Planung eine zukünftige Kreisstraße) durch Gewährleistung der Anbaufreiheit nicht zu beeinträchtigen. Die Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs auf der N straße ist damit von städtebaulicher Bedeutung. Im neu geplanten Verkehrskonzept der Beklagten führt diese Straße als Kreisstraße zur Autobahnanschlussstelle und damit zur Verbesserung der bisher als schwierig geltenden Verkehrssituation im Gewerbegebiet („Entzerrung der Verkehre“).

Die Festsetzung des Verbots der Ein- und Ausfahrt an der N straße lässt auch keine Abwägungsfehler erkennen.

Vgl. zu den rechtlichen Anforderungen, die das Abwägungsgebot an Planungsentscheidungen stellt: BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, juris, Rn. 29 und BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 -, juris, 37.

Im streitbefangenen Gewerbegebiet bestand vor der Neuplanung unstrittig eine schwierige Verkehrssituation mit Rückstaus an den Knotenpunkten. Dies hat die Beklagte erkannt und zum Anlass der Planung eines neuen Verkehrskonzepts genommen. Dafür stand ihr als kommunaler Planungsträgerin das Instrument der Straßenplanung mittels Bebauungsplan zu. Bei ihrer Planungsentscheidung für einen weiteren Autobahnanschluss durch Errichtung einer Osttangente zum Anschluss an die Bundesautobahn A 00 hat sie zuvor die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen. Insbesondere durfte sie dem Belang der Entzerrung der Verkehre im Gewerbegebiet und damit der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der zu schaffenden Osttangente ein überragendes Gewicht einräumen und diesen Straßenzug „anbaufrei“, also ohne Ein- und Ausfahrten planen. Dabei hat die Beklagte keineswegs verkannt, dass ihre Straßenplanung dazu führt, dass die N straße ihre Erschließungsfunktion für Anliegergrundstücke, wie dasjenige der Klägerin, verliert. Diese Nachteile für die Nutzung des privaten Eigentums durfte sie im Vergleich zu den Vorteilen der neuen Straßenplanung ein geringeres Gewicht zumessen. Die Bedeutung der wegerechtlichen Erschließung für die nach Art. 14 des Grundgesetzes geschützte Nutzung des Eigentums hat sie dabei nicht verkannt, sondern mit einer anderen planerischen Maßnahme hinreichend Rechnung getragen. So hat sie als Ausgleich dafür, dass die N straße als Erschließungsstraße entfällt, mit der L -D -Straße, einem Abzweig von der N straße, eine neue Erschließungsstraße geschaffen.

Ohne Erfolg bleibt der sinngemäße Einwand der Klägerin, die Festsetzung eines Verbots der Ein- und Ausfahrt an der N straße sei als funktionslos und damit unwirksam anzusehen. Die Klägerin macht dazu geltend, sie besitze im Widerspruch zur bauplanungsrechtlichen Festsetzung bereits eine Ein- und Ausfahrt zur N straße, und zwar nicht für das Vorhabengrundstück (Flurstück 0000), sondern für das durch Grundstücksteilung entstandene benachbarte Betriebsgrundstück (Flurstück 0001). Damit sei aus ihrer Sicht das Verbot ohnehin obsolet.

Zwar kann im Einzelfall eine faktische bauliche Entwicklung dazu führen, dass bauplanungsrechtlichen Festsetzungen als obsolet und damit unwirksam anzusehen sind. Das gilt nach gefestigter Rechtsprechung dann, wenn deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - IV C 39.75 -, juris, Rn. 35; BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2001 - IV B 33/01 -, juris, Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2013 - 10 A 2269/10 -, juris, Rn. 75.

Für das Vorliegen dieser Voraussetzungen gibt die bauliche Situation an der N straße nicht ansatzweise etwas her. Im Übrigen setzt das Unwirksamwerden eines zunächst wirksam erlassenen Bebauungsplanes denknotwendig eine faktische bauliche Entwicklung voraus, die nach dem Inkrafttreten der Norm einsetzt. Auch daran fehlt es offensichtlich. Die Erschließung des klägerischen Betriebsgrundstücks über die N straße war bereits vorhanden, als die Beklagte im Jahr 2005 für die Zukunft ein Verbot der Ein- und Ausfahrt an der neu geplanten Kreisstraße/Osttangente unter Berücksichtigung des vorhandenen Bestands bestimmte.

2. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung.

Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann von den (wirksamen) Festsetzungen eines Bebauungsplans nur dann befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Die Grundzüge der Planung bilden die den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrunde liegende und in ihnen zum Ausdruck kommende planerische Konzeption. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist. Die Befreiung darf nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. März 1999 - 4 B 5/99 -, juris, Rn. 6.

Demgemäß rechtfertigen nur Planfestsetzungen, die - wie regelmäßig - ein Mindestmaß an Abstraktion oder Verallgemeinerungen enthalten, die Erteilung einer Befreiung. Hat der Plangeber hingegen eine Festsetzung "im Angesicht des Falles" für diesen Fall so und nicht anders gewollt, ist für eine Befreiung kein Raum.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2004 - 10 A 4840/01 -, juris, Rn. 54; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Mai 2013 - 3 S 1643/12 -, juris, Rn. 35.

Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der nachgesuchten Befreiung nicht vor. Das Vorhaben der Klägerin berührt die Grundzüge der (Verkehrs-) Planung der Beklagten.

Das festgesetzte Verbot von Ein- und Ausfahrten entlang der N straße ist, wie oben bereits dargelegt, Bestandteil einer übergeordneten Verkehrs- und Straßenplanung, welche es sich zur Aufgabe gemacht hat, die schwierige Verkehrssituation im Gewerbegebiet B L zu bewältigen. Aus diesem städtebaulichen Grund hat die Beklagte die vorher gegebene Erschließungsfunktion der N straße aufgegeben und sie mit der Schaffung einer Osttangente zur Bundesautobahn als anbaufreie Kreisstraße geschaffen. Die Zulassung von Ein- und Ausfahrten an dieser schnellen Verbindung zur Autobahn würde die mit hohem finanziellen Aufwand erzielte Bewältigung des Verkehrsproblems beeinträchtigen und damit Grundzüge der (Verkehrs-) Planung berühren.

Fehlt damit bereits die Grundvoraussetzung für Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB, kommt es auf das Vorliegen der weiteren Voraussetzungen nicht mehr an.

III. Der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg.

Die beantragte Feststellung ist nicht zu treffen. Eine straßenrechtliche Zustimmung, deren Bestehen das Gericht festzustellen hätte, ist nicht gegeben.

Zwar trifft es zu, dass § 25 StrWG NRW auch „fiktive Zustimmungen“ kennt, die durch bloße behördliche Untätigkeit entstehen können. Gegenüber der Klägerin und ihrem Vorhaben ist eine solche Zustimmung aber nicht entstanden. So war der Anwendungsbereich des § 25 StrWG NRW schon nicht eröffnet, als die N straße noch Gemeindestraße der Beklagten war. Anwendbar ist diese Vorschrift nämlich auf bauliche Anlagen an „Landesstraßen, Radschnellverbindungen des Landes und Kreisstraßen“. Nach Höherstufung der N straße zur Kreisstraße ist § 25 StrWG NRW zwar anwendbar geworden. Allerdings sind die einschlägigen Voraussetzungen, nach denen eine fiktive Zustimmung an die Klägerin zu bejahen wäre, auch in der Folge nicht erfüllt worden. Dabei lässt sich aus § 25 Abs. 2 Satz 2 StrWG NRW schon deshalb nichts für die Klägerin herleiten, weil die darin enthaltene Zustimmungsfiktion keine Verwaltungsaktqualität besitzt, sondern allein behördenintern, also im Innenverhältnis zwischen der Baugenehmigungs- und der Straßenbaubehörde von Bedeutung ist.

Vgl. zum vergleichbaren § 9 Abs. 2 FStrG bereits BVerwG, Urteil vom 28. Mai 1963 - I C 247.58 -, juris; allgemein Aust, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, Kapitel 28, Rn. 66 - 66.1, 66.6.

Auch die Zustimmungs- bzw. Genehmigungsfiktion in § 25 Abs. 4 Satz 2 StrWG NRW greift für die Klägerin nicht ein. Sie ergeht als fiktiver Verwaltungsakt für Vorhaben, die keiner bauaufsichtlichen Zulassung bedürfen und nur gegenüber Personen, die bei der Straßenbaubehörde ‑ hier der Beigeladenen ‑ einen entsprechenden Antrag auf Zustimmung bzw. Genehmigung gestellt haben, woran es bei der Klägerin fehlt.

Nach alledem war die Klage mit ihrem Haupt- und Hilfsantrag abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren für erstattungsfähig zu erklären, weil sie einen Sachantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).