T a t b e s t a n d :

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die Allgemeinverfügung des Beklagten über das Reiten im Wald im Kreis E.     . Sie ist Eigentümerin mehrerer Reitpferde, Freizeitreiterin und Reitwegebeauftragte des Landesverbandes Nordrhein‑Westfalen e.V. der Vereinigung der Freizeitreiter und ‑fahrer (VFD/NRW).

Der Landesgesetzgeber hatte das Reiten im Wald zunächst mit dem Gesetz zur Änderung des Landesfortgesetzes vom 11. März 1980 (GV.NW S. 214) durch Änderung des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz - LG) in § 50 Abs. 2 LG dahingehend geregelt, dass das Reiten im Walde nur auf den nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung als Reitwege gekennzeichneten privaten Straßen und Wege (Reitwege) gestattet (Satz 1) war und die nach den Vorschriften des Landschaftsgesetzes gekennzeichneten Wanderwege und Wanderpfade sowie Sport- und Lehrpfade nicht als Reitwege gekennzeichnet werden durften (Satz 2). Die Kreise und kreisfreien Städte konnten allerdings Ausnahmen von Satz 1 zulassen und insoweit bestimmen, dass in Gebieten mit regelmäßig nur geringem Reitaufkommen auf die Kennzeichnung von Reitwegen verzichtet wurde mit der Rechtsfolge, dass auch auf nicht gekennzeichneten privaten Wegen geritten werden durfte (Sätze 3 und 4).

Anknüpfend an diese Vorschrift hatte der Beklagte bereits am 18. Dezember 1980 eine Regelung getroffen, in welcher er die Waldgebiete im Kreis E.     festgelegt hatte, in denen auf die Kennzeichnung von Reitwegen verzichtet wurde (sog. Freistellungsregelung für das Reiten im Walde); diese Freistellungsregelung war in der Folgezeit mehrfach verlängert worden. Gemäß der bis zum 31. Dezember 2017 gültigen Freistellungsregelung vom 17. Dezember 2015 wurde für alle Waldgebiete der Städte/Gemeinden I.        , O.        , I1.           , L.       , W.        und M.          auf die Kennzeichnung von Reitwegen verzichtet; ausgenommen von dieser Freistellungsregelung waren in der Gemeinde M.          der Bereich der I2.     O1.        , in den Gemeinden L.       und W.        der Bereich der E1.      I3.     und in den Städten I.        und O.        der Bereich des O2.             F.     (im Folgenden: I2.     O1.        , E1.      I3.     und O3.            F.     ). In der Begründung zur Freistellungsregelung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass die getroffene Regelung sinnvoll erscheine, weil das Reitaufkommen in den von der Regelung betroffenen Gebieten im Verhältnis zur vorhandenen Waldfläche als gering anzusehen sei.

Da die Reiterverbände mit den bestehenden Reitregelungen unzufrieden waren und insbesondere bemängelten, dass die Regelungen zu restriktiv und nur schwer durchschaubar seien, beauftragte das Land Nordrhein‑Westfalen, vertreten durch das Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz die BTE Tourismusmanagement, Regionalentwicklung Hannover & Berlin (im Folgenden: BTE) im März 2010 mit der Erstellung eines Gutachtens, in welchem die damalige Praxis der Reitregelung in Nordrhein‑Westfalen untersucht, Brennpunkte herausgearbeitet und Empfehlungen für die Optimierung der bestehenden Reitregelungen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Positionen der Interessengruppen erarbeitet werden sollten. In dem Gutachten aus November 2010 wird auf S. 116 ff. u.a. Folgendes ausgeführt:

„8.3 Einschränkungen für das Reiten in begründeten Fällen

…

Neben der Möglichkeit, in Einzelfällen Wege für Reiter zu sperren, sollte die Neuregelung die Möglichkeit beinhalten, Gebiete festzulegen, für die Ausnahmen von der Grundregel (Reiten auf dafür geeigneten Wegen) gelten. Das heißt, das Reiten kann hier auf bestimmte Wege beschränkt werden. Zu solchen Gebieten können z.B. stark frequentierte Erholungsbereiche im Umfeld großer Ballungsräume gehören, in denen die Vielzahl an Erholungsnutzungen zu Konflikten führt (vergleichbar den ‚Erholungswäldern‘ bzw. ‚Entmischungsgebieten‘ in Hessen bzw. Baden‑Württemberg). Für eine einheitliche Anwendung der Regelung bedarf es möglichst klarer und eindeutiger Kriterien.

Einschränkungen für das Reiten in begründeten Fällen sind ein wichtiges Instrument, um Konfliktsituationen regeln zu können. Sie sollten als Ausnahmeregelungen ‚sparsam‘ eingesetzt werden.

…

Gebiete mit besonderen Vorgaben für das Reiten

Mögliche Kriterien für die Festlegung der Gebiete, in denen das Reiten eingeschränkt werden kann, werden in Abb. 40 dargestellt.

Bei einer Umsetzung einer derartigen Ermächtigung vor Ort hat es sich in der Praxis bewährt, den tatsächlichen Konflikt- und Regelungsbedarf am Runden Tisch gemeinsam mit den unterschiedlichen Beteiligten zu ermitteln. Auf diese Weise können die Einschränkungen auch gemeinsam zielgerichtet festgelegt werden: Soll das Reiten insgesamt auf ausgewiesene Reitwege beschränkt werden? Müssen in stark frequentierten Bereichen getrennte Wegeführungen entwickelt werden? usw.

              Abb. 40     Kriterien für Gebiete mit besonderen Vorgaben für das Reiten

              …

… „

Mit dem Gesetz zum Schutz der Natur in Nordrhein‑Westfalen (Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG) vom 15. November 2016 (GV.NRW S. 568) regelte der Landesgesetzgeber (auch) das Reiten im Wald neu; hierbei berücksichtigte er das Gutachten der BTE sowie die Beratungsergebnisse einer Arbeitsgruppe aus Januar 2012, an der u.a. die Reiterverbände beteiligt waren. Nach § 58 LNatSchG ist das Reiten im Wald nunmehr über den Gemeingebrauch hinaus an öffentlichen Verkehrsflächen zum Zweck der Erholung auch auf privaten Straßen und Fahrwegen sowie auf den nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwegen auf eigene Gefahr gestattet, wobei als Fahrwege befestigte oder naturfeste Waldwege gelten (Abs. 2). Die Kreise und kreisfreien Städte können durch Allgemeinverfügung im Einvernehmen mit der Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden und Waldbesitzer- und Reiterverbände das Reiten im Wald in Gebieten mit regelmäßig geringem Reitaufkommen auf allen privaten Wegen zum Zwecke der Erholung zulassen (Abs. 3 Satz 1) bzw. in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt würden, auf die nach der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege beschränken (Abs. 4 Satz 1). Nach § 58 Abs. 8 LNatSchG sollen die Naturschutzbehörden im Zusammenwirken mit den Forstbehörden, den Gemeinden, den Waldbesitzern und den Reiterverbänden für ein ausreichendes und geeignetes Reitwegenetz sorgen (Satz 1); Grundstückseigentümer und sonstige Berechtigte haben die Kennzeichnung von Reitwegen und Reitverboten zu dulden (Satz 2).

Der Beklagte wies u.a. die Städte und Gemeinden im Kreis E.     , die zuständigen Forstbehörden und die Reiterverbände mit Schreiben vom 27. September 2017 darauf hin, dass er beabsichtigte, eine Allgemeinverfügung gemäß § 58 Abs. 3 LNatSchG zu erlassen und hierin die bereits bestehende Freistellungsregelung fortzuführen. Hierdurch würde das Reiten im Wald in den dort genannten Bereichen auf allen privaten Wegen zum Zwecke der Erholung zugelassen. Ferner müsse überprüft werden, ob das Reiten in den Bereichen I2.     O1.        , E1.      I3.     und O3.            F.     gemäß § 58 Abs. 4 LNatSchG durch Allgemeinverfügung auf gekennzeichnete Reitwege beschränkt werden solle. Er bat zugleich um Mitteilung, welche Regelungen für das Reiten im Wald im Kreis E.     für erforderlich und angemessen erachtet würden. Eine Kopie dieses Schreibens leitete er u.a. dem Wasserverband F.     -S.   (…) und dem F1.           e.V. ‑ einem in E.     ansässigen Wanderverein ‑ zur Kenntnis- und Stellungnahme zu.

Der VFD/NRW bat den Beklagten daraufhin unter dem 28. November 2017, das Reiten im Wald in den Bereichen E1.      I3.     , I2.     O1.        , O3.            F.     und T.           nicht durch Allgemeinverfügung gemäß § 58 Abs. 4 LNatSchG zu beschränken, sondern von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, in diesen Gebieten für einzelne Wege gezielte Reitverbote gemäß § 58 Abs. 5 LNatSchG festzulegen.

Der F1.           vertrat unter dem 26. Oktober 2017 die Auffassung, dass Pfade und Wege, die nicht zum Zwecke der Waldbewirtschaftung wegen mangelnder Breite und Bodenbeschaffenheit mit den erforderlichen Fahrzeugen befahren werden könnten, vom Reiten ausgeschlossen seien. Aus diesem Grunde sollte aus seiner Sicht auf Wegen unterhalb einer Breite von 2 m das Reiten verboten werden; denn nur auf breiteren Wegen sei aufgrund gefahrloser Ausweichmöglichkeiten und Bodenbeschaffenheit ein konfliktfreier ‚Begegnungsverkehr‘ mehrerer Erholungssuchender (Reiter, Wanderer, Jogger, Mountainbiker etc.) gewährleistet.

Am 31. Januar 2018 fand ein Treffen zwischen Vertretern der zuständigen Forst-, Naturschutz- und Bergbehörden und der S1.   Q.     , der Grundstückseigentümerin der T.           , statt. Ausweislich des Vermerks der S1.   Q.       vom 26. Februar 2018 sollte die bestehende Regelung, wonach das Reiten im Wald auf der T.           nur auf Reitwegen erlaubt war, zwar fortgeführt, aber das vorhandene Reitwegenetz ausgebaut werden. So sollten neue Reitwege im Nordwesten der T.           ausgewiesen werden, während die Kernzone der T.           nördlich des I4.      I5.     , die als Wildruhezone und ökologische Vorrangfläche ausgewiesen sei, zur Konfliktvermeidung mit anderen Erholungssuchenden der stillen Erholung vorbehalten bleiben und der südliche Teil der T.           , der stark durch Fahrverkehr, Erholungssuchende und Mountainbiker frequentiert sei, von Reitern gemieden werden sollte.

Der Beklagte leitete u.a. den Städten und Gemeinden im Kreis E.     , den Forstbehörden und den Waldbesitzer- und Reiterverbänden mit Schreiben vom 27. Februar 2018 einen Entwurf der Allgemeinverfügung sowie eine von der unteren Naturschutzbehörde erstellte Aufstellung zu, in der die bis zu diesem Zeitpunkt eingegangenen Stellungnahmen zusammengefasst, ausgewertet und beurteilt worden waren, und gab erneut Gelegenheit zur Stellungnahme. Er wies zugleich darauf hin, dass er beabsichtige, für bestimmte - im Einzelnen näher bezeichnete - Gebiete Reitverbote gemäß § 58 Abs. 5 LNatSchG festzulegen.

Nachdem der Beirat der unteren Naturschutzbehörde den Entwurf der Allgemeinverfügung in seiner Sitzung vom 21. März 2018 einstimmig zur Kenntnis genommen hatte, erließ der Beklagte am 23. März 2018 die ‚Regelungen zum Reiten im Kreis E.     ‘ im Form einer Allgemeinverfügung. In der Präambel zu den §§ 1 ff. der Allgemeinverfügung wiederholte der Beklagte zunächst den Inhalt des § 58 Abs. 2 LNatSchG (Sätze 1 und 2 der Einleitung) und führte sodann Folgendes aus:

„Somit gehören ‚unbefestigte‘ und ‚nicht naturfeste‘ ‚Wege‘ (wie z.B. Rücke- oder Maschinenwege und -trassen) nicht zu den ‚Fahrwegen‘ im Sinne des LNatSchG (Satz 3). Des Weiteren werden als Waldwirtschaftswege im Sinne des § 58 Abs. 2 LNatSchG solche Wege verstanden, die grundsätzlich langjährig mit einem normalen, mit Front- oder Heckantrieb ausgestatteten, Personenkraftwagen befahren werden können (Satz 4). Die vorgenannten ‚Waldwirtschaftswege‘ sind so ausgebaut, dass diese die Erfordernisse für das Befahren mit fortwirtschaftlichen Transportfahrzeugen (z.B. zwecks Holzabfuhr) erfüllen (Satz 5). Somit ist das Reiten auch z.B. auf Trampel- oder Wanderpfaden, Sport- und Lehrpfaden sowie auf Stegen, Waldschneisen, Schleifspuren oder Leitungstrassen nicht gestattet (Satz 6).

…

Aufgrund des § 58 Abs. 3 und 4 LNatSchG NRW wird im Einvernehmen mit den betroffenen Forstbehörden und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden sowie der Waldbesitzer- und Reiterverbände die folgende Allgemeinverfügung zum Reiten im Wald durch den Kreis E.     erlassen (Satz 8).“

In § 1 der Allgemeinverfügung ist bestimmt, dass § 58 Abs. 3 LNatSchG NRW für alle Waldgebiete der Städte/Gemeinden I.        , O.        , I1.           , L.       , W.        und M.          gilt mit Ausnahme der Bereiche I2.     O1.        , der E1.      I3.     und des O2.             F.     . Gemäß § 2 der Allgemeinverfügung findet § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW auf die vorgenannten Bereiche sowie die T.           in der Stadt K.      und der Gemeinde O4.          und den M1.            X.    und T1.             X.    in der Stadt K.      Anwendung. In der Begründung zur Allgemeinverfügung führt der Beklagte u.a. aus, dass das Reiten gemäß den Vorgaben der Freistellungsregelung für das Reiten im Walde in den in § 2 erster bis dritter Spiegelstrich der Verfügung genannten Bereichen bereits in der Vergangenheit nur auf nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung als Reitwege gekennzeichneten privaten Straßen und Wegen gestattet gewesen sei. Um diese Regelung ‚mit dem LNatSchG fortzuführen‘, würden diese Bereiche aufgrund der hier vorliegenden Erholungsnutzung ‚im besonderem Maße durch die Allgemeinverfügung gemäß § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW erfasst‘. Zudem würden auch die T.           und der M1.            und T1.             X.    in diese Regelung einbezogen. Diese Waldflächen würden in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt; auch bestehe dort ein ausreichendes und geeignetes Reitwegenetz. Der Beklagte veröffentliche die Allgemeinverfügung am 28. März 2018 in der ..‑Woche und der K1.        Woche.

Die Klägerin hat am 23. April 2018 Klage erhoben.

Die angefochtene Allgemeinverfügung erweise sich zunächst als formell rechtswidrig. Es fehle bereits an der Organzuständigkeit des Landrats des Beklagten. Dieser habe die Allgemeinverfügung nicht als Geschäft der laufenden Verwaltung erlassen dürfen, sondern vielmehr einen entsprechenden Ratsbeschluss herbeiführen müssen. Denn die angefochtene Allgemeinverfügung sei von ihrem Regelungscharakter her einer Satzung oder ortsrechtlichen Regelung vergleichbar, deren Erlass gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f) der Kreisordnung für das Land Nordrhein‑Westfalen (KrO NRW) in die ausschließliche Zuständigkeit des Kreistages falle. Ferner sei das Beteiligungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden. Der Beklagte habe entgegen den Vorgaben der §§ 58 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1, 83 Satz 3 LNatSchG bei der Entscheidung, welche Regelungen für das Reiten im X.    erforderlich und angemessen seien, nicht nur die Stellungnahmen der Forstbehörden, Gemeinden und Waldbesitzer- und Reiterverbände, sondern auch des Wasserverbandes F.     ‑S.   und des F2.            e.V. berücksichtigt, die sich für eine Beschränkung der Reitbefugnisse ausgesprochen hätten. Zudem fehle es an dem vorgesehenen ‚Zusammenwirken‘ des Beklagten mit den im Landesnaturschutzgesetz genannten Stellen. Auch habe der Beklagte es unter Verstoß gegen § 24 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein‑Westfalen (VwVfG NRW) versäumt, den für die Beurteilung der tatbestandlichen Voraussetzungen notwendigen maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln. Es fehle insbesondere an Feststellungen zu der tatsächlichen Situation vor Ort. So habe der Beklagte u.a. nicht ermittelt, wie hoch das Reitaufkommen in den betroffenen Bereichen sei und welche Waldflächen in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt würden.

Die Allgemeinverfügung sei aber auch materiell rechtswidrig. Der Beklagte habe zunächst die gemäß § 58 Abs. 2 LNatSchG bestehenden Reitbefugnisse rechtswidrig beschränkt, indem er den Begriff des ‚Waldwirtschaftsweges‘ in der Präambel zu der Allgemeinverfügung unzutreffend definiert und vorgegeben habe, dass Waldwirtschaftswege nur solche Wege seien, die ganzjährig mit einem mit Front- und Heckantrieb ausgestatteten Personenkraftwagen befahren werden könnten und so ausgebaut seien, dass sie die Erfordernisse für das Befahren mit forstwirtschaftlichen Transportfahrzeugen erfüllten. Außerdem lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 58 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG nicht vor, wonach eine Beschränkung der Reitbefugnisse nur in Waldflächen, die in besonderen Maße für Erholungszwecke genutzt würden, erfolgen könne. Der Beklagte habe nicht anhand der im dem Gutachten der BTE im Einzelnen herausgearbeiteten Kriterien ‑ hierzu gehörten beispielsweise die Einwohnerdichte, die Anzahl der Besucher, das Reitaufkommen und das Bestehen von Konfliktsituationen in dem jeweiligen Einzugsgebiet ‑ belegt, dass die in § 2 der Allgemeinverfügung genannten Gebiete in besonderen Maße für Erholungszwecke genutzt würden, sondern sich zur Begründung des bestehenden Erholungsdrucks auf bereits in der Vergangenheit im Zusammenhang mit dem Erlass der Freistellungsregelung für das Reiten im Walde getroffene ‑ nicht offen gelegte ‑ Feststellungen und die Angaben der Forstbehörden bezogen. Er habe daher für keine der in § 2 der Allgemeinverfügung genannten Waldflächen den tatbestandlich geforderten Erholungsdruck nachgewiesen. Schließlich erweise sich die angefochtene Allgemeinverfügung als ermessensfehlerhaft. Das aufgezeigte Ermittlungsdefizit habe ein Abwägungsdefizit bzw. einen Abwägungsausfall zur Folge.

Die Klägerin beantragt,

Sätze 4 bis 6 der Präambel zur Allgemeinverfügung des Beklagten vom 23. März 2018 sowie § 2 der Allgemeinverfügung ‚Regelung zum Reiten im Wald    im Kreis E.     ‘ aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Allgemeinverfügung sei formell rechtmäßig. Diese habe vom Landrat als Geschäft der laufenden Verwaltung erlassen werden dürfen. Unter die Geschäfte der laufenden Verwaltung seien Vorgänge zu fassen, die durch einen typisierten Ablauf gekennzeichnet seien. Hierzu gehörten in gewisser Regelmäßigkeit wiederkehrende Geschäfte, die zugleich nach Größe, Umfang, Verwaltungstätigkeit und Finanzkraft des Kreises von sachlich weniger erheblichen Bedeutung seien, also auch Verwaltungsakte und Allgemeinverfügungen.

Ferner sei das durchgeführte Beteiligungsverfahren nicht zu beanstanden. Er habe entsprechend den Vorgaben des § 83 Satz 3 LNatSchG die Gemeinden, Forstbehörden und die Waldbesitzer- und Reiterverbände über die neuen gesetzlichen Rahmenbedingungen informiert und diese um Mitteilung gebeten, welche Regelungen sie für erforderlich und angemessen erachteten. Um ein möglichst breites Spektrum an Anregungen von durch die Reitregelung betroffenen Stellen zu erhalten, habe er auch den Wasserverband F.     ‑S.   und den F1.           e.V. um Stellungnahme gebeten. Letzteres könne ihm - entgegen der Ansicht der Kläger - nicht angelastet werden, da § 83 Satz 3 LNatSchG keinen abschließenden Katalog der zu beteiligenden Stellen enthalte. Sämtliche Anregungen habe er ausgewertet, beurteilt und synoptisch aufbereitet und mit der Endfassung der Allgemeinverfügung an die vorgenannten Stellen zur erneuten Kenntnis- und Stellungnahme verschickt. Darüber hinaus hätten Gespräche und Abstimmungstermine mit den Forstbehörden und der Klägerin als Vertreterin des VFD/NRW stattgefunden und seien der Naturschutzbeirat und der politische Fachausschuss laufend über den Sachverhalt unterrichtet worden. Durch diese Vorgehensweise habe er den Anforderungen der §§ 58 Abs. 3 Satz 1 und 4 Satz 1, 83 Satz 3 LNatSchG genügt.

Entgegen der Auffassung der Kläger habe er auch seine Amtsermittlungspflicht nicht verletzt. Die von den Klägern geforderte Ermittlung von Gebieten mit regelmäßig geringem Reitaufkommen bzw. von Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt würden, sei zwar nicht erfolgt. Dies sei aber auch nicht erforderlich gewesen. Denn in drei der betroffenen Gebiete (I2.     O1.        , E1.      I3.     und O3.            F.     ) sei das Reiten bereits unter der Geltung der Freistellungsregelung für das Reiten im Walde nur auf nach der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Wegen zulässig gewesen, und für die weiteren drei Gebiete (T.           sowie M1.            und T1.             X.    ) hätten die Forstbehörden ‑ und hinsichtlich der T.           zusätzlich das Bergamt und die Eigentümerin des Waldgebietes ‑ in ihren im Rahmen des Anhörungsverfahrens abgegebenen Stellungnahme deutlich gemacht, dass die dortigen Waldflächen in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt würden. So bestehe beispielsweise in dem Naturschutzgebiet E1.      I3.     ein erheblicher Erholungsdruck durch Wanderer und Spaziergänger. Dort seien auf einer Fläche von 650 ha jährlich 80.000 bis 100.000 Besucher anzutreffen. Da die Wege im Schutzgebiet in vielen Bereichen als Holzbohlenstege hergestellt seien, sei ein Reiten nur eingeschränkt möglich und finde deshalb auch nur in sehr eingeschränktem Umfang statt. Vor diesem Hintergrund sei in der Vergangenheit das Reiten auf Wegen bei ortsansässigen Reitern geduldet worden, um diesen den Zugang zu den Ställen und Weiden nicht zu erschweren. Sollte die bisher praktizierte Regelung zukünftig nicht mehr möglich sein, bestünde die Gefahr einer massiven Zunahme des Reitens mit der Folge, dass u.a. Schäden an den hochsensiblen Schutzgütern des dortigen FFH‑ und Vogelschutzgebiets unvermeidbar wären. Die Durchsetzung eines absoluten Reitverbots gemäß § 58 Abs. 5 LNatSchG wäre dann unumgänglich. Ferner sei eine Einschränkung des Reitens auf der T.           ‑ einem zumindest regional bedeutsamen Wander- und Erholungsgebiet ‑ erforderlich geworden, weil dort zahlreiche Wege Fahrwege im Sinne des § 58 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG seien und ein ausreichendes Reitwegenetz bestehe.

Die Allgemeinverfügung erweise sich des Weiteren als materiell rechtmäßig. Insbesondere genüge die Definition des Waldwirtschaftsweges in der Präambel den gesetzlichen Anforderungen. Es handele sich bei dieser Definition nicht um eine Einschränkung bestehender Reitbefugnisse, sondern um eine Klarstellung, die den Reitern eine Zuordnung von Wegestrukturen zu den im Gesetz genannten Begriffen „Weg“, „Waldwirtschaftsweg“ und „Fahrwege“ ermöglichen solle.

Die Allgemeinverfügung sei auch ermessensfehlerfrei. Er habe in hinreichender und im Verwaltungsvorgang im einzelnen dokumentierter Weise Ermessen ausgeübt und die vom Landesgesetzgeber gewollte Liberalisierung des Reitens im Wald    gesetzeskonform umgesetzt, indem er für die waldreichen Flächen im Süden des Kreisgebietes, wo sich keine größeren Städte befänden, auf der Grundlage des § 58 Abs. 3 LNatSchG ein Reiten auf allen privaten Wegen ermöglicht habe. Die Reiter würden durch die streitgegenständliche Allgemeinverfügung deutlich besser gestellt, als sie in der Vergangenheit gestanden hätten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Soweit die Klägerin mit ihrem Anfechtungsantrag die Aufhebung der Sätze 4 bis 6 der Präambel begehrt, ist die Klage unzulässig. Die - den §§ 1 ff. der Allgemeinverfügung - vorangestellte Einleitung stellt keinen anfechtbaren Verwaltungsakt dar (vgl. § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO ‑).

Ein Verwaltungsakt wie auch eine Allgemeinverfügung gemäß § 35 Sätze 1 und 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein‑Westfalen (VwVfG NRW) setzen voraus, dass eine Regelung getroffen wird. Eine solche Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde ihrem objektiven Gehalt nach darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen. Dies ist der Fall, wenn Rechte des bzw. der Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden.

Vgl.              Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 19. Juni 2000 ‑ 1 DB 13/00 ‑, juris Rn. 24 mit weiteren Nachw. zur Rspr. des BVerwG; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 28. Juli 2006 ‑ 6 B 942/06 -, juris Rn. 7.

Eine Regelung erfordert deshalb eine Willenserklärung, nämlich die Erklärung des Willens zur Rechtsfolgensetzung. Keine Regelung liegt dagegen vor bei bloßen Auskünften oder Informationen zur Rechtslage, also bei schlichten Wissenserklärungen.

Vgl.              OVG NRW, Beschluss vom 13. Februar 2008 ‑ 15 B 24/08 -, juris Rn. 21 ff.; Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss vom 9. November 2018 ‑ 3 Kart 850/18 (V) -, juris Rn. 50.

Ob eine von einer Behörde abgegebene Erklärung eine Regelung im Sinne des § 35 VwVfG NRW enthält und welchen Inhalt diese hat, bestimmt sich nach den gemäß §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Maßstäben. Danach ist anhand der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB nicht maßgeblich, was die Behörde bei ihrer Erklärung gedacht hat (innerer Wille), sondern wie der Bürger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung verstehen musste.

Vgl.              OVG NRW, Beschluss vom 4. April 2019 ‑ 4 A 1090/17 -, juris Rn. 3.

Ausgehend von diesen Grundsätzen handelte es sich bei denjenigen Ausführungen, die der Beklagten den §§ 1 ff. der angefochtenen Allgemeinverfügung vorangestellt hat, nicht um Regelungen im vorgenannten Sinne, sondern um schlichte Wissenserklärungen. So geben die Sätze 1, 2 und 7 der Präambel lediglich den Inhalt der §§ 58 Abs. 2, 83 Satz 3 LNatSchG wieder. In den Sätzen 4 bis 6 der Einleitung wird festgehalten, dass von dem Begriff ‚befestigter oder naturfester Waldwirtschaftsweg‘ nur solche Wege erfasst würden, die grundsätzlich ganzjährig mit einem normalen, mit Front- oder Heckantrieb ausgestatteten Personenkraftwagen befahren werden könnten (Satz 4) und so ausgebaut seien, dass diese die Erfordernisse für das Befahren mit fortwirtschaftlichen Transportfahrzeugen erfüllten (Satz 5); hierzu gehörten Trampel- und Wanderpfade, Sport- und Lehrpfade sowie Stege, Waldschneisen, Schleifspuren oder Leitungstrassen nicht (Satz 6). Diese ‑ möglicher Weise mit der geltenden Rechtslage nicht im vollem Umfang in Einklang zu bringenden - Ausführungen begründen bei objektiver Auslegung keine subjektiv‑öffentliche Rechtspflicht der Adressaten der Allgemeinverfügung, sondern stellen lediglich klar, bei welchen Wegen es sich um Wege im Sinne des § 58 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG handelt; sie beinhalten damit einen Hinweis auf die Rechtslage wie sie sich aus Sicht des Beklagten darstellt. Dies ist auch für die von der Allgemeinverfügung betroffenen Bürger unter Berücksichtigung der ihnen bekannten und erkennbaren Umstände ersichtlich. Denn die Präambel endet mit folgenden Satz 8: ‚Aufgrund von § 58 Abs. 3 und 4 LNatSchG wird im Einvernehmen mit den betroffenen Forstbehörden und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden sowie der Waldbesitzer- und Reiterverbände die folgende Allgemeinverfügung zum Reiten im Wald durch den Kreis E.     erlassen.' Dieser Satz macht unmissverständlich deutlich, dass nur den sich die Einleitung anschließenden ‑ in die Form von Paragraphen gekleideten - Willenserklärungen Regelungscharakter zukommen soll.

Die weitergehende Klage ist zulässig und begründet.

§ 2 der Allgemeinverfügung des Beklagten vom 23. März 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die vorgenannte Vorschrift leidet zunächst an einem Verfahrensmangel.

Dabei brauchte die Kammer die von der Klägerin aufgeworfene Frage, welchem Gemeindeorgan intern die Kompetenz zum Erlass der Allgemeinverfügung zusteht, nicht zu klären. Eine Verletzung des § 26 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f) KrO NRW über die Zuständigkeiten des Kreistages würde der Klage schon deshalb nicht zum Erfolg verhelfen, weil diese Vorschrift keine aus sich heraus klagefähige Rechtsposition begründet. Die Einhaltung dieser objektiv‑rechtlichen Aufgabenzuweisung vermittelt der Klägerin keine abwehrfähige Stellung, weil diese nur einen Anspruch auf Wahrung ihrer eigenen materiellen Rechte hat (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Vgl.              OVG NRW, Beschluss vom 4. Juni 2012 ‑ 11 A 1422/11 -, juris Rn. 9.

Ferner brauchte die Kammer nicht zu entscheiden, ob die in den §§ 58 Abs. 3 Satz 1 und 4 Satz 1, 83 Satz 3 LNatSchG vorgesehene Prüfung der Anwendung der neuen Reitregelung, die die Kreise gemäß den Vorstellungen des Landesgesetzgebers zusammen mit den Gemeinden, der Forstbehörde sowie den Reiter- und Waldbesitzerverbänden vornehmen sollten, um einen breiten Konsens auf örtlicher Ebene zu erzielen,

vgl.              Landtagsdrucksache 16/11154, Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 17. Februar 2016, S. 184,

ordnungsgemäß erfolgt ist und ob die Klägerin sich auf einen etwaigen Verstoß gegen diese Vorschriften berufen kann.

Denn die Allgemeinverfügung leidet jedenfalls an einem Aufklärungsmangel. Der Beklagte hat es entgegen § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW unterlassen, den entscheidungserheblichen Sachverhalt sachgerecht und vollständig zu ermitteln und in der gebotenen Weise zu bewerten, obwohl sich die Notwendigkeit hierzu aufdrängte. Er hat damit seine Entscheidung, das Reiten im Wald    in den Bereichen I2.     O1.        , E1.      I3.     , O3.            F.     , T.           sowie M1.            und T1.             X.    auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Wege zu beschränken, auf eine unzureichende Tatsachengrundlage gestützt.

Die Beschränkung der den Reitern durch § 58 Abs. 2 LNatSchG eingeräumten Befugnisse findet in § 58 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG keine Rechtsgrundlage. Nach dieser Bestimmung können die Kreise und kreisfreien Städte in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, durch Allgemeinverfügung im Einvernehmen mit der Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden und Waldbesitzer- und Reiterverbände das Reiten im Wald auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege beschränken. Die Regelung konkretisiert § 59 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (BNatSchG), wonach das Betreten des Waldes aus wichtigen Gründen, u.a. zum Schutz der Erholungssuchenden eingeschränkt werden kann. Sie soll den Kreisen und kreisfreien Städten als untere Naturschutzbehörden die Möglichkeit geben, das Reiten im Wald deutlich einzuschränken und zwar in Abweichung von der Grundregel des § 58 Abs. 2 LNatSchG, der das Reiten im Wald  liberalisiert und die Befugnis zum Reiten im Wald  über den Gemeingebrauch an den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen und Wegen hinaus grundsätzlich auf alle privaten Straßen und Fahrwege im Wald ausweitet. Sie eröffnet den Gebietskörperschaften die Möglichkeit zur Lenkung des Reitverkehrs,

vgl.              Landtags-Drucksache 16/11154, Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 17. Februar 2016, S. 170 und 172,

und mithin zur Schaffung von Regelungen, durch welche Gefahren und sonstige Beeinträchtigungen vermieden werden, die sich für sonstige Erholungssuchende aus der Begegnung mit Pferden ergeben können. Damit wird ein Zweck verfolgt, der nicht nur als Gemeinwohlbelang verfassungsrechtlich legitim ist, sondern dessen Rechtfertigung sich unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) ableiten lässt. Indem der Landesgesetzgeber in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, durch das Beschränken des Reitens auf die nach der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege eine Trennung von Reitern und anderen Erholungssuchenden vornimmt, bringt er verschiedene Betätigungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit in ein geordnetes Nebeneinander und unterzieht sich zugleich einer Aufgabe, die in der Grundrechtsnorm selbst angelegt und in Art. 2 Abs. 1 GG mit dem Hinweis auf die Rechte anderer vorgezeichnet ist.

Vgl.              hierzu und zu dem Folgenden: Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 6. Juni 1989 ‑ 1 BvR 921/85 -, juris Rn. 81 ff. zu § 50 Abs. 2 LG NRW.

Die Entscheidung, welche Waldwege aufgrund einer Ordnung des gesamten Erholungsverkehrs im Wald Wanderern vorbehalten bleiben sollen oder zugleich auch als Reitwege zur Verfügung stehen, erweist sich nach § 56 Abs. 2, 4 und 8 LNatSchG letztlich als Akt staatlicher (Wege‑)Planung. Der Landesgesetzgeber hat damit bezüglich des Reitens im Wald einen Regelungsansatz gewählt, der für andere qualifizierte Betätigungsformen der Fortbewegungsfreiheit ‑ wie etwa des Kraftfahrzeugverkehrs - bereits geläufig ist. Derartige Planungsakte können nicht im Wege eines Konditionalprogramms normativ vorherbestimmt werden. Jedoch bietet insoweit das planerische Abwägungsgebot einen sachgerechten Maßstab, der es erlaubt, die sich aus den konkreten Verhältnissen ergebenden öffentlichen Interessen und die privaten Belange in einen gerechten Ausgleich zu bringen. Für die hier in Rede stehende, den Naturschutzbehörden durch § 58 Abs. 8 LNatSchG ausdrücklich zur Pflicht gemachte Planung und Verwirklichung eines ausreichenden und geeigneten Reitwegenetzes gilt nichts anderes als für die Planung sonstiger Verkehrswege wie etwa öffentlichen Straßen. Bei der Entscheidung, welche privaten Straßen und Fahrwege nicht als Reitwege genutzt werden dürfen, weil diese in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, müssen sich die Behörden demgemäß mit einer Vielzahl berechtigter Interessen auseinandersetzen. Regelmäßig werden zumindest das Interesse der Reiter an einem möglichst umfassenden Reitwegenetz und das entgegengesetzte Interesse der sonstigen Erholungssuchenden an der ungestörten Nutzung von Waldgebieten, die in besonderem Maße der Erholung dienen und in denen Begegnungen mit Reitern, besonders auf engeren Waldwegen, ernsthafte Gefahrensituationen für Fußgänger hervorrufen können, sowie der Grundstückseigentümer an der Erhaltung der Wege gegeneinander abgewogen werden. Demgemäß ist in § 59 Abs. 2 LNatSchG geregelt, dass die Betretens- und Reitbefugnisse nur so ausgeübt werden dürfen, dass die Belange der anderen Erholungssuchenden und die Rechte der Eigentümer und Besitzer nicht unzumutbar beeinträchtigt werden und Radfahrer und Reiter auf Fußgänger Rücksicht zu nehmen haben.

Ausgehend von diesen Überlegungen sind in dem Gutachten der BTE, dessen Empfehlungen der Landesgesetzgeber bei der Schaffung der neuen Reitregelung berücksichtigt hat,

vgl.              Landtagsdrucksache 16/11154, Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 17. Februar 2016 , S. 170,

unter Ziffer 8.3 (Einschränken für das Reiten in begründeten Fällen) als Kriterien für Gebiete, in denen das Reiten eingeschränkt werden kann, u.a. ein starker Erholungsdruck, das Reitaufkommen und das Auftreten von Konfliktsituationen herausgearbeitet worden. Dabei sind als Merkmale für einen starken Erholungsdruck (auch) die Einwohnerdichte im Einzugsgebiet und die Anzahl der Besucher in dem betroffenen Waldgebiet, als Merkmale für das Reitaufkommen die Anzahl der ansässigen Betriebe und eine Hochrechnung der Reiter im Einzugsgebiet sowie als Merkmale für das Auftreten von Konfliktsituationen Art, Ausmaß und Intensität von Konflikten zwischen Reitern und anderen Erholungssuchenden und Ausmaß und Intensität von Trittschäden herausgearbeitet worden. Diese Kriterien sind zwar weder abschließend noch für die Gebietskörperschaften verbindlich, bilden aber brauchbare Anhaltspunkte für die Beantwortung der Frage, welche Tatsachen im Vorfeld der jeweiligen Abwägungsentscheidungen gemäß § 58 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG zu ermitteln sind.

Dies zugrunde gelegt ist der Beklagte seiner Pflicht zur Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts auch nicht nur ansatzweise gerecht geworden. Er hat keine aktuellen Feststellungen beispielsweise zur Einwohnerzahl, Reiterzahl und Zahl der in den betroffenen Waldgebieten ansässigen Betriebe sowie zur Qualität der vorhandenen privaten Straßen und Fahrwege getroffen und sich auch keinen Überblick über Art, Ausmaß und Intensität der in den jeweiligen Gebieten zwischen Reitern und sonstigen Erholungssuchenden bestehenden Konflikte verschafft, sondern vielmehr die Auffassung vertreten, eine erneute Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts sei nicht erforderlich gewesen, weil in drei der betroffenen Gebiete (I2.     O1.        , E1.      I3.     und O3.            F.     ) bereits unter der Geltung der Freistellungsregelung für das Reiten im Walde ein Reiten nur auf nach der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Wegen zulässig gewesen sei, und in den weiteren Gebieten (T.           sowie M1.            und T1.             X.    ) gemäß den im Rahmen des Anhörungsverfahrens abgegebenen Stellungnahmen u.a. der Gemeinden und Forstämter ein hoher Erholungsdruck bestehe. Der Verweis auf die Freistellungsregelung für das Reiten im Walde vermag die gebotene Sachverhaltsermittlung schon deshalb nicht zu ersetzen, weil die Regelung lediglich zum Ziel hatte, Gebiete auszuweisen, in denen wegen eines nur geringen Reitaufkommens auf die Kennzeichnung von Reitwegen verzichtet werden konnte. Die Tatsache, dass die Bereiche I2.     O1.        , E1.        und O3.            F.     von dieser Regelung ausgenommen sind, lässt daher allenfalls den Schluss zu, dass es sich bei diesen Gebieten aus Sicht des Beklagten zu dem (jeweiligen) Zeitpunkt des Erlasses der Freistellungsregelung nicht um Gebiete mit regelmäßig nur geringem Reitaufkommen gehandelt hat, gibt aber keine verlässliche Auskunft darüber, ob die Waldflächen in der Vergangenheit in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt worden sind und derzeit weiter genutzt werden. Unabhängig hiervon hat der Beklagte die Sachverhaltsermittlungen, die der Freistellungsregelung zugrunde liegen, aber auch nicht offengelegt und insbesondere nicht nachvollziehbar dargelegt, inwieweit die seinerzeitigen Erhebungen, die sich möglicherweise auch zu der Frage verhalten haben, in welchem Umfang die Waldflächen zu Erholungszwecken genutzt worden sind, nach wie vor Gültigkeit haben. Dies wäre für eine Plausibilisierung der Behauptung, dass es sich bei den vorgenannten Gebieten sämtlich um Waldflächen mit einem hohen Erholungswert handelt, aber zwingend erforderlich gewesen. So hätte es beispielsweise bei der T.           ‑ einem beliebten Naherholungsgebiet, das die Aufschlussmassen des benachbarten C.                   I6.       birgt ‑ u.a. der Darlegung bedurft, warum nur ein geringer Teil des etwa 100 km langen Wanderwegenetzes, in welchem die Mehrzahl der Wege ausreichend breit sind, um einen gefahrlosen Begegnungsverkehrs zwischen Reitern und sonstigen Erholungssuchenden zu gewährleisten, für das Reiten frei gegeben worden ist. Hier wären zumindest konkrete Feststellungen zur Höhe des Besucheraufkommens zu unterschiedlichen Zeitpunkten (werktags bzw. an Wochenenden/Feiertagen) und zu dem zu erwartenden Reitaufkommen auf den einzelnen Wanderwegen zu erwarten gewesen. An entsprechenden Ermittlungen fehlt es indes vollständig; diese lassen sich weder dem Vermerk der Grundstückseigentümerin vom 26. Februar 2018 noch den im Verwaltungsvorgang befindlichen Stellungnahmen der Forstbehörden und Gemeinden entnehmen. Die Behauptung des Beklagten, dass es sich bei den in § 2 der Allgemeinverfügung bezeichneten Waldgebieten um Waldflächen im Sinne von § 58 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG handelt, erweist sich vor diesem Hintergrund als bloße, nicht hinreichend belegte Annahme. Bei dieser Einschätzung verkennt die Kammer nicht, dass die Bedeutung der eifelnahen Landschaft für den Tourismus ‑ wie vom Beklagten im Klageverfahren geltend gemacht ‑ stark zugenommen haben und damit die Zahl der Besucher in diesem Bereich stark angestiegen sein mag. Diese ‑ hier einmal als gegeben unterstellte ‑ Tatsachen rechtfertigen gemäß den vorstehenden Überlegungen für sich allein nämlich nicht, ganze Gebiete für das Reiten zu sperren, ohne die dort anzutreffenden Besonderheiten wie beispielsweise den Ausbauzustand der Wege, das Bestehen von Konfliktsituationen zwischen Reitern und sonstigen Erholungssuchenden und/oder das Vorkommen gegenüber Reitern störungsempfindlicher Tierarten bzw. trittempfindlicher Pflanzenarten in den Blick zu nehmen.

§ 46 VwVfG, wonach die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form und die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können, steht der Aufhebung des § 2 der Allgemeinverfügung nicht entgegen. Ein Fehler in der Sachverhaltsaufklärung nach § 24 Abs. 1 VwVfG NRW führt bei Ermessensentscheidungen nämlich nicht nur zur formellen ‑ nach § 46 VwVfG NRW unter Umständen unbeachtlichen - Rechtswidrigkeit, sondern auch zur materiellen Rechtswidrigkeit der Entscheidung.

Vgl.              OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2011 ‑ 6 B 968/11 -, juris Rn. 5.

Dies gilt insbesondere dann, wenn die Behörde tatsächlich vorhandene entscheidungserhebliche Gesichtspunkt außer Acht gelassen oder falsch gewichtet hat.

Vgl.              Kallerhoff in: Stelkens/Sachs/Kallerhoff/Fellenberg, VwVfG, § 24 Rn. 58.

Letzteres ist hier indes der Fall. Der Beklagte hätte das ihm durch § 58 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG eröffnete Ermessen nur dann sachgerecht ausüben können, wenn er hinsichtlich der insoweit relevante Umstände ‑ wie bereits im Einzelnen dargelegt ‑ zunächst hinreichend sorgfältige und umfassende Ermittlungen angestellt hätte.

Unabhängig hiervon erweist sich § 2 der Allgemeinverfügung aber auch wegen eines Ermessensausfalls als rechtswidrig. Weder der Allgemeinverfügung noch dem Verwaltungsvorgang des Beklagten lassen sich Erwägungen entnehmen, in welchen Beklagte die aufgezeigten Interessen der Reiter, sonstigen Erholungssuchenden und Grundstückseigentümer gegeneinander abgewogen hätte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.