Verwaltungsgericht Aachen, 8 K 1252/09

T a t b e s t a n d :

Ziel der Klage ist der Zugang zum bei der Beklagten vorhandenen Rechtsgutachten "Aufsichtsrechtliche Verfolgbarkeit von vermeintlich im Ausland befindlichen Content Providern sowie dritten Beteiligten" von Rechtsanwalt Dr. N. M, das am 21. November 2007 im Auftrag der Landeszentrale für Medien und Kommunikation (LMK) Rheinland-Pfalz erstellt wurde.

Der Kläger ist Geschäftsführer der O. GmbH, die ein Bezahlsystem für kostenpflichtige Internetangebote anbietet. Er beantragte mit Schreiben vom 30. März 2009 den Zugang zu dem o. g. Gutachten. Er machte geltend, es seien derzeit zwei Verfahren gegen die O. GmbH anhängig, ein medienrechtliches Verfahren, in dem beanstandet werde, die GmbH verwende kein sicheres Altersverifikationssystem für pornografische Internet-Angebote, und ein dazu gehöriges Ordnungswidrigkeiten-Verfahren. Im Rahmen der Anhörung in diesen Verfahren berufe sich die Beklagte u. a. auf das o. g. Gutachten. Es sei aufgrund des Protokolls der Prüfgruppensitzung vom 12. November 2008, S. 24, sogar davon auszugehen, dass dieses Gutachten einen Kern der rechtlichen Argumentation der Behörde ausmache. Der Gutachter solle sich sogar konkret mit der O. GmbH befasst haben. Zur Rechtsverteidigung sei die Kenntnis des Gutachtens erforderlich.

Die Beklagte lehnte den Informationszugangsantrag mit Bescheid vom 24. April 2009 ab. Zur Begründung führte sie aus, ein Anspruch auf Zugang zu dem Gutachten bestehe nicht. Einem solchen stehe nämlich der Ausschlussgrund des § 7 Abs. 1 a) IFG NRW entgegen, wonach der Antrag abgelehnt werden solle, wenn sich der Inhalt der Information auf den Prozess der Willensbildung innerhalb und zwischen öffentlichen Stellen beziehe. Das Gutachten habe der Steuerung des Prozesses der Willensbildung der Landesmedienanstalten innerhalb des nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) für Jugendschutzfragen zuständigen gemeinsamen Organs der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) gedient. Das Gutachten biete den Landesmedienanstalten einen Rechercheleitfaden, anhand dessen sie vorgehen können, und stelle Richtlinien für die Fallbearbeitung auf. Es seien keine Gründe ersichtlich, die Anlass geben könnten, vom aus § 7 Abs. 1 a) IFG NRW ersichtlichen Regelfall, wonach der interne Willensbildungsprozess nicht öffentlich werden solle, abzuweichen. Außerdem greife für die Dauer des Ordnungswidrigkeiten-Verfahrens der Ausschlusstatbestand des § 6 Satz 1 b) IFG NRW, wonach der Zugang abzulehnen sei, soweit und solange durch die Bekanntgabe der Information der Verfahrensablauf eines anhängigen Verfahrens erheblich beeinträchtigt werde. Dies sei hier der Fall, weil das Gutachten das Vorgehen der Landesmedienanstalten gegen Content-Provider wiedergebe. Daneben sei auch § 7 Abs. 1 IFG NRW einschlägig. Nach dieser Vorschrift sei der Antrag hinsichtlich Entwürfen zu Entscheidungen, für Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung sowie für Protokolle vertraulicher Beratungen abzulehnen. Das Gutachten diene der Vorbereitung der unmittelbaren Entscheidungsfindung. Zwar seien juristische und fachliche Gutachten in der Regel nicht als entscheidungsvorbereitende Arbeiten anzusehen. Hier liege aber aufgrund des besonderen Charakters des Gutachtens eine Ausnahme vor. Das Gutachten würde im Fall des Bekanntwerdens für die Landesmedienanstalten wertlos werden, weil es genaue Handlungsmöglichkeiten vorgebe und, wäre es bekannt, das Verhalten der Landesmedienanstalten vorhersehbar machen würde. Es handele sich um ein internes Papier, das die Einleitung von Ordnungswidrigkeiten-Verfahren und aufsichtsrechtlichen Verwaltungsverfahren überhaupt erst ermöglichen solle.

Der Kläger hat am 9. Juli 2009 Klage erhoben.

Sodann beanstandete die Beklagte gegenüber der O. GmbH mit Bescheid vom 2. November 2009 das Verhalten des Unternehmens und untersagte es, die beanstandeten Angebote im Internet in dieser Fassung weiter zu betreiben. Die O. GmbH habe ihre medienrechtliche Verpflichtung zu erfüllen, ein anerkanntes Altersverifikationssystem zu verwenden. Die hiergegen am 1. Dezember 2009 erhobene Klage 8 K 2162/09 wurde von den Beteiligten am 18. April 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt, nachdem die Beklagte den angefochtenen Bescheid vom 2. November 2009 mit Schriftsatz vom 22. Februar 2016 aufgehoben hatte. Die Beklagte hatte ausgeführt, sie habe zwei Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Juni 2015 (13 A 1072/12 und 13 A 1215/12) zum Anlass genommen, auch den vorliegenden Bescheid zu überprüfen. Das OVG NRW habe bestimmte formelle Anforderungen an Beanstandungs- und Untersagungsbescheide, insbesondere hinsichtlich der Begründungspflicht, als nicht erfüllt angesehen. Das Verfahren 8 K 2162/09 wurde mit Beschluss vom 26. April 2016 eingestellt.

Zur Begründung seiner Klage auf Informationszugang trägt der Kläger vor, das in Rede stehende Gutachten befasse sich offensichtlich ausführlich mit der O. GmbH, ohne dass ihm dessen Aussagen bekannt seien. Auf dieses Gutachten berufe sich die Beklagte zur Stützung ihrer fehlerhaften juristischen These, der GmbH sei eine Beteiligung am Zugänglichmachen unzureichend geschützter pornografischer Inhalte vorzuwerfen.

Der Kläger habe einen Rechtsanspruch auf Zugang zu dem Gutachten. Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 IFG NRW seien erfüllt. Die Beklagte unterfalle als "Verfolgungsbehörde" dem IFG NRW. Ausschlusstatbestände stünden nicht entgegen. Zunächst sei festzuhalten, dass alle Ausnahmevorschriften eng auszulegen seien. Die Beklagte habe nicht darlegen können, weshalb hier ausnahmsweise der Informationszugang zu versagen sei.

Zu § 7 Abs. 2 a) IFG NRW sei zu bemerken, dass diese Vorschrift hier nicht greife. Zweck dieser Bestimmung sei es, die nach außen vertretene Entscheidung der Behörde nicht dadurch angreifbar zu machen, dass interne Meinungsverschiedenheiten oder unterschiedliche Auffassung mehrerer Stellen veröffentlicht werden. Bei dem Gutachten gehe es gar nicht um den Prozess der Willensbildung. Es sei ein im Auftrag eines Dritten erstelltes normales und bereits lange vor der Willensbildung vorgelegtes Rechtsgutachten, das nichts über innerbehördliche Meinungsverschiedenheiten besage oder solche offenbare. Selbst wenn das Gutachten einen Rechercheleitfaden enthalte, habe dies nichts mit der internen behördlichen Willensbildung zu tun. Dass Gutachten generell nicht zum internen Willensbildungsprozess gehören, zeige sich auch aus § 4 IFG (Bund). Denn Gutachten Dritter seien abgrenzbare und neutrale Erkenntnisse, die die Verfahrensherrschaft der Behörde typischerweise nicht tangierten.

Zu § 6 Satz 1 b) IFG NRW sei auszuführen, dass nicht ersichtlich sei, dass die Bekanntgabe der Information den Verfahrensablauf eines anhängigen Verwaltungsverfahrens, eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens, eines Disziplinarverfahrens oder den Erfolg einer bevorstehenden behördlichen Maßnahme erheblich beeinträchtige. Die Vorschrift diene dem Schutz anhängiger sowie konkret bevorstehender Verfahren bzw. Maßnahmen und verlange abgesehen davon eine erhebliche Beeinträchtigung, also eine solche von einigem Gewicht. Die Beklagte gebe nicht konkret an, um welche Verfahren, die erheblich beeinträchtigt werden könnten, es sich eigentlich handeln solle. Eine Maßnahme gegen den Kläger bzw. die O. GmbH sei inzwischen jedenfalls nicht mehr erfolgt.

Auch auf § 7 Abs. 1 IFG NRW könne sich die Beklagte nicht berufen. Es sei zwar möglich, dass das Gutachten in den Entscheidungsprozess der Beklagten eingeflossen sei, die jeweilige Entscheidung werde aber von den Mitarbeitern der Beklagten gefällt. Es sei in der Rechtsprechung unumstritten, dass der Zugang zu Gutachten generell nicht unter Verweis auf § 7 Abs. 1 IFG NRW verweigert werden könne. Das Gutachten könne schon deshalb nicht als Gegenstand der vorausgesetzten unmittelbaren Vorbereitung der behördlichen Entscheidung betrachtet werden, weil es gar nicht in einem solchen Zusammenhang, sondern mehrere Monate vor der konkreten Entscheidung der Beklagten betreffend die O. GmbH erstellt worden sei. Der nötige enge unmittelbare Vorbereitungs-Zusammenhang zwischen Entwürfen, Arbeiten und Beschlüssen und der zu treffenden Entscheidung i. S. d. § 7 Abs. 1 IFG NRW sei hier, bei diesem Gutachten eines Dritten, nicht gegeben. Der Vortrag der Beklagten, eine Offenbarung habe negative Folgen für künftige aufsichtsrechtliche Verfahren, sei im Hinblick auf § 7 Abs. 1 IFG NRW nicht relevant, abgesehen davon, dass man der GmbH ein Verhalten in der Vergangenheit vorwerfe, das sie auch nach Kenntnis des Gutachtens nicht mehr ändern könne.

Auch der Hinweis der Beklagten auf § 6 Satz 1 a) IFG NRW sei zurückzuweisen. Eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch Offenlegung des Gutachtens sei nicht ersichtlich. Das Gutachten habe allenfalls noch rechtshistorische Bedeutung. Es sei nicht anzunehmen, dass ein Gutachten von 2007 die Gefahrenabwehr durch die Beklagte noch im Jahr 2018 beeinträchtigen könne. Erst recht könnten durch die Offenlegung des Gutachtens Rechtsverletzungen nicht "konkret drohen". Eine Gefährdungslage sei hier von der Behörde nicht nachvollziehbar mittels einer durch konkrete Fakten untermauerte Prognose dargelegt worden.

Zur von der Beklagten benannten Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 13. August 2010 – 10 A 10076/10 – sei festzuhalten, dass in diesem Verfahren ein Rechtsanwalt geklagt habe, der selbst und unmittelbar von keinerlei Maßnahmen betroffen gewesen sei und dessen Firma ‑ anders als im Fall des Klägers ‑ auch in dem Gutachten nicht erwähnt werde. Der Kläger selbst sei ja hier in mehreren Verfahren verfolgt worden. Aus diesem Grund könne man ihm nicht seine Verfahrensrechte zu seiner Rechtsverteidigung absprechen.

Die von der Beklagten geltend gemachten Hintergründe der Gutachtenbeauftragung, wonach Anbieter unzulässiger Internet-Angebote häufig ihren Sitz etwa mit Briefkastenadressen außereuropäischer Standorte verschleierten und es darum gegangen sei, effektive Ermittlungs- und Verfolgungsmethoden zu entwerfen, würden bestritten. Tatsächlich handele es sich beim in Deutschland abrufbaren Angebot (einfacher) Pornografie im Internet weitestgehend um ein solches aus Staaten, in denen die Verbreitung (einfacher) Pornografie auch an Minderjährige erlaubt sei. Dank des spürbaren klerikalen Einflusses würden in Deutschland Anbieter pornografischer Inhalte besonders besessen verfolgt, während etwa Dänemark schon seit 1969 die Verbreitung einfacher Pornografie an Minderjährige erlaube, wobei auch in Deutschland Fachleute der einfachen Pornografie jegliche Eignung zur Gefährdung Minderjähriger absprächen. Das in Frage stehende Gutachten eines jugendschutzrechtlichen Hardliners sei nach dem Verständnis der Beklagten wohl dem "Hexenhammer" von 1486 vergleichbar, wobei dieser allerdings veröffentlicht worden sei. Der Inhalt des Gutachtens müsse, wegen der Beauftragung auch unter dem Gesichtspunkt des Missbrauchs öffentlicher Gelder, bekannt gemacht werden. Die Ausführungen der Beklagten zum Inhalt des Gutachtens würden ebenso bestritten wie die Behauptung, durch eine Offenlegung würden behördliche Maßnahmen erheblich beeinträchtigt, zumal ‑ wie bereits vorgetragen ‑ die Ausführungen des Gutachters ohnehin durch Zeitablauf (Gutachten von 2007) überholt sein dürften. Die Beklagte könne wohl kaum behaupten, das Gutachten beinhalte den heute wesentlichen Erkenntnisstand der Landesmedienanstalten zu den Methoden der Anbieterverschleierung. Im Übrigen habe der Kläger nicht die Absicht, die Inhalte des Gutachtens weiterzugeben.

Soweit sich die Beklagte darauf berufe, den Interessen der Allgemeinheit verpflichtet zu sein, müsse bemerkt werden, dass etwa die Medienkommission (§ 93 LMG NRW) bis auf wenige Ausnahmen ein getreues Abbild der gesellschaftlichen Verhältnisse in West-Deutschland Anfang der 1960er Jahre darstelle. Die Ausgestaltung des Jugendmedienschutzes sei nicht mehr zeitgemäß.

Die teilweise Vorlage des Gutachtens im Verfahren 8 K 2162/09 unter Schwärzung bzw. Auslassung wesentlicher Gutachtenteile veranlasse den Kläger nicht, von seinem Antrag auf Informationszugang abzurücken; allenfalls sei eine Teilerledigung bezüglich der wenigen offenbarten Inhalte des Gutachtens eingetreten. Er habe einen Anspruch auf vollständigen Informationszugang.

Zwar habe die Beklagte den Beanstandungs- und Untersagungsbescheid vom 2. November 2009 aufgehoben. Es sei aber zu befürchten, dass die Beklagte jederzeit wieder gegen die O. GmbH losschlage. Außerdem müsse der Kläger überprüfen, ob die Beklagte mit ihren aus den Empfehlungen des Dr. M folgenden Methoden Rechtsverletzungen begangen habe, etwa durch den Einsatz verdeckter Online-Ermittler und ob in dem dem Verfahren 8 K 2162/09 vorausgegangenen Verwaltungsverfahren rechtswidrig erhobene Daten verwertet worden seien. Nach Ansicht des Klägers seien die Ermittlungen und das aufsichtsrechtliche Verfahren nicht rechtmäßig gewesen.

Im Verfahren 8 K 2162/09 wäre wegen des Anspruchs auf rechtliches Gehör und den Grundsätzen eines fairen Verfahrens im Interesse der Rechtsverteidigung der dortigen Klägerin eine vollständige Akteneinsicht in die nach § 99 VwGO vorzulegende Behördenakte erforderlich gewesen. Gegenüber dem § 4 IFG NRW seien die Akteneinsichtsrechte nach § 29 VwVfG und § 100 VwGO lex speciales.

Das Gericht müsse den Inhalt des Gutachtens selbst kennen, weil es anderenfalls nicht beurteilen könne, ob die von der Beklagten geltend gemachten Ausschlussgründe tatsächlich vorliegen. Deshalb müsse die Beklagte das Gutachten vorlegen, eventuell in einem In-camera-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO.

Der Kläger erklärt den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt, soweit ihm die im Verfahren 8 K 2162/09 von der Beklagten übersandte unvollständige Fassung des Gutachtens (Beiakte II zu 8 K 2162/09) vorgelegt worden ist und beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 24. April 2009 zu verpflichten, dem Kläger das Rechtsgutachten „Aufsichtsrechtliche Verfolgbarkeit von vermeintlich im Ausland befindlichen Content-Providern sowie dritten Beteiligten“ von Rechtsanwalt Dr. N M zugänglich zu machen, soweit dies nicht bereits mit der seitens der Beklagten im Verfahren 8 K 2162/09 mit Schriftsatz vom 15. Juni 2015 vorgelegten Fassung des Gutachtens geschehen ist.

Die Beklagte schließt sich der Teil-Erledigungserklärung des Klägers an und beantragt im Übrigen,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, die Klage sei unbegründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Zugang zum Gutachten des Herrn Dr. M.

Die Landesmedienanstalten seien in ihrer aufsichtsrechtlichen Praxis vielfach mit der Erfahrung konfrontiert, dass es sich bei den Anbietern unzulässiger Angebote laut Domain-Registrierung um Unternehmen aus dem außereuropäischen Ausland handele, auch wenn sich das Angebot eindeutig an deutsche Nutzer wende. Nicht selten handele es sich bei den Auslands-Anschriften lediglich um Briefkastenadressen. Dies habe zum Auftrag zur Erstellung des Gutachtens geführt, das insoweit keinen feststehenden Sachverhalt nachträglich rechtlich bewerte, wie es normalerweise für ein Gutachten charakteristisch sei, sondern den konkreten Entwurf eines zukunftsbezogenen Leitfadens für den aufsichtsrechtlichen Umgang mit jugendgefährdenden Angeboten u. a. von vermeintlich im Ausland ansässigen Content-Anbietern und dritten Beteiligten darstelle. Unter diese Dritten fielen auch Zahlungsdienstleister wie die O. GmbH. Gegenstand der Abhandlung seien vor allem spezifische Handlungsanregungen. Auf dieser Grundlage sein bei den Landesmedienanstalten viele Verfahren anhängig, die sich im ‑ maßgeblich durch das Gutachten geprägten ‑ Ermittlungs- und Dokumentationsstadium befänden.

Die Beklagte habe den Antrag auf Informationszugang zu Recht abgelehnt.

Die Beklagte unterliege als Landesmedienanstalt nicht dem IFG NRW. Das Gesetz sei in Bezug auf die programmbezogene Tätigkeit nicht auf die Beklagte anwendbar. Die Beklagte agiere aus einer Position grundrechtlich geschützter Staatsferne und könne von daher nicht Adressat eines staatsgerichteten Informationsanspruchs sein. Das IFG NRW sei seinem Sinn und Zweck nach auf die Kontrolle staatlicher Verwaltungstätigkeit gerichtet. Bei der Beklagten handele es sich aber nicht um eine in die staatliche Verwaltungshierarchie eingegliederte Stelle, sondern um einen eigenständigen, durch ein umfassendes Selbstverwaltungsrecht geschützten Grundrechtsträger (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz ‑ GG ‑). Das Informationsbegehren betreffe unmittelbar die inhalts- und programmbezogene, grundrechtlich geschützte staatsferne Tätigkeit der Beklagten. Das Gutachten diene der Aufsicht über das "Programm" von Telemedien. Auch sei ein ausreichendes Maß an Kontrolle bereits durch die pluralistische und staatsferne Organisationsstruktur gewährleistet. Einer darüber hinausgehenden Kontrolle bedürfe es nicht. Dies ergebe sich (auch) aus einem Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 19. November 2009 in einem gegen den Westdeutschen Rundfunk (WDR) geführten Verfahren 6 K 2032/09, NWVBl 2010, 155.

Aber auch unabhängig hiervon sei der Informationszugang hier gemäß §§ 6, 7 IFG NRW ausgeschlossen. Die Beklagte könne ihre Aufgabe der jugendschutzrechtlichen Gefahrenabwehr nur dann erfüllen, wenn die in dem Gutachten von Dr. M entwickelten und erläuterten Strategien der Bekämpfung unzulässiger Internetangebote, insbesondere hinsichtlich Ermittlung und Beweisführung, nicht bekannt würden. Anderenfalls könnten sich die von diesen Ermittlungen Betroffenen den zu treffenden Maßnahmen leicht entziehen.

Der Antrag sei insbesondere nach § 6 Satz 1 a) IFG NRW abzulehnen gewesen. Die Offenbarung des Gutachtens würde die öffentliche Sicherheit, hier die Tätigkeit der Beklagten auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr, beeinträchtigen. Eine Beeinträchtigung in diesem Sinn sei insbesondere gegeben, wenn der Antragsteller durch den Informationszugang Rückschlüsse auf die Arbeitsweise und den Informationsaustausch der betroffenen Behörden ziehen könnte. Abgesehen davon könnten die betroffenen Unternehmen und Personen in Kenntnis der Strategie und Vorgehensweise der Landesmedienanstalten insbesondere zur Aufdeckung der Anbieterverschleierung ihr Verhalten daran anpassen und sich so aufsichtsrechtlichen Maßnahmen entziehen und fortgesetzt Rechtsbruch begehen. Die Effektivität der Gefahrenabwehr wäre erheblich beeinträchtigt; die Beklagte könnte ihrer Jugendschutzaufgabe nur eingeschränkt gerecht werden, entsprechend hätten das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße und das Oberverwaltungsgericht Koblenz zum hier in Rede stehenden Gutachten entschieden. Nach der Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz bestünde für den Fall der Offenlegung des Gutachtens die konkrete Gefahr, dass es zu Rechtsverstößen komme; der Ausschlussgrund einer drohenden Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit sei gegeben. Die zugrunde liegende Vorschrift, § 9 Abs. 1 Nr. 3 IFG RhPf, sei inhaltlich mit § 6 Satz 1 a) IFG NRW identisch.

Die Gefahr der Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung i. S. v. § 6 Satz 1 a) IFG NRW dauere auch noch an. Das Gutachten habe seine Bedeutung für die Landesmedienanstalten als Grundlage der aufsichtsrechtlichen Aufgabenerfüllung nicht verloren. Nach wie vor sei es so, dass die erfolgreiche Gefahrenabwehr im Bereich des Jugendmedienschutzes u. a. davon abhänge, dass ermittelt und bewiesen werden könne, wo die scheinbar im außereuropäischen Ausland agierenden Anbieter tatsächlich ansässig seien. Ebenso erleichtere das Gutachten wesentlich die Aufgabe, der Rolle dritter Beteiligter und ihrer aufsichtsrechtlichen Verfolgbarkeit nachzugehen. Gegenwärtig (Schriftsatz vom 7. September 2018) seien zwar bei der Beklagten selbst keine entsprechenden Verfahren anhängig, bei anderen Landesmedienanstalten allerdings durchaus. In einem der von anderen Landesmedienanstalten berichteten Fälle gehe es um Anbieterverschleierung und Nutzung eines Anonymisierungsdienstleisters im Zusammenhang mit der Leugnung des Holocaust. Hier könne der Rückgriff auf das Gutachten angezeigt sein. Auch darüber hinaus seien jedenfalls einige der im Gutachten skizzierten Vorgehensweisen und Ermittlungswege nach wie vor von Belang. Dementsprechend habe eine andere Landesmedienanstalt berichtet, dass in einem dort aktuell anhängigen Fall gewinnbringend auf die Methoden und Empfehlungen des Gutachtens zurückgegriffen worden sei. Angesichts dessen, dass durch eine Änderung des Datenmanagements des Deutschen Network Information Centers (DENIC eG) die Domainabfragen als Mittel der Anbieterermittlung allgemein erschwert worden seien, sei sogar davon auszugehen, dass die im Gutachten des Dr. M empfohlenen Möglichkeiten noch an Bedeutung gewonnen hätten.

Ebenso wie das Phänomen der Anbieterverschleierung im Internet fortbestehe, müssten die Beklagte und die anderen Landesmedienanstalten auch in Zukunft im Rahmen weiterer Verfahren auf das Gutachten einschließlich etwa der darin enthaltenen Informationen zu Methoden der Anbieterverschleierung, der Ermittlung des tatsächlichen Content-Anbieters und der entsprechenden Rechercheoptionen zurückgreifen. Das Gutachten beinhalte in erheblichem Umfang die Erkenntnisse der Beklagten zu den darin behandelten Themen, was nicht ausschließe, dass daneben weitere Methoden und Arbeitsweisen bekannt seien. Das Vertraulichkeitsinteresse der Beklagten sei nach wie vor schutzwürdig. Gerade die Effektivität der jugendschutzrechtlichen Gefahrenabwehr setze voraus, dass den Anbietern rechtswidriger Inhalte möglichst wenig entsprechende Informationen über die Kenntnisse und Methoden der Landesmedienanstalten zugänglich seien.

Auch nach § 7 Abs. 2 a) IFG NRW sei der Antrag abzulehnen gewesen, da es in dem Gutachten um den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen öffentlichen Stellen gehe. Das in Rede stehende Gutachten sei nämlich Bestandteil eines Abstimmungs- und Koordinierungsprozesses und betreffe die Willensbildung der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt sowohl zu den Ermittlungstechniken als auch zum rechtlichen Umgang mit den Betroffenen. Dieser Prozess müsse intern bleiben, wenn er effektiv sein wolle. Unter den Begriff der Willensbildung falle auch die externe Beratung einer öffentlichen Stelle etwa durch einen Rechtsanwalt, denn auch in Gestalt der Beratung durch einen externen Dienstleister werde ein Beitrag zur Willensbildung innerhalb bzw. zwischen verschiedenen öffentlichen Stellen geleistet. Hier sei der externe Sachverstand des Rechtsanwalts Dr. M in die interne Willensbildung als ein wichtiger Bestandteil in die interne Willensbildung der Landesmedienanstalt eingeflossen und fließe nach wie vor in diese ein.

Die Vorschrift ("soll") normiere einen Fall des intendierten Versagungsermessens. Bei Vorliegen des Tatbestandes sei die Ablehnung der Regelfall, weshalb besondere Ausführungen hierzu im Ablehnungsbescheid nicht erforderlich gewesen seien.

Der Hinweis des Klägers auf § 4 Abs. 1 Satz 2 IFG Bund zur Stützung seiner Auffassung, Gutachten seien immer zu offenbaren, sei verfehlt. Zum einen spreche die Vorschrift im Bundesgesetz nur davon, dass Gutachten "regelmäßig" nicht der unmittelbaren Entscheidungsvorbereitung dienten. Zum zweiten könne man daraus, dass das IFG NRW eine solche Regelung nicht enthalte, schließen, dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber möglicherweise auch Gutachten und Stellungnahmen Dritter als Bestandteil des inner- und zwischenbehördlichen Willensbildungsprozesses ansehe. Und außerdem handele es sich vorliegend nicht um ein klassisches Gutachten lediglich zu rechtlichen Fragen. Das Gutachten diene ‑ wie bereits ausgeführt ‑ insbesondere wegen seiner konkreten Handlungsanleitungen der unmittelbaren Entscheidungsvorbereitung der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt.

Die Beklagte könne sich wegen einer bei Herausgabe des Gutachtens drohenden erheblichen Beeinträchtigung eines Verfahrens oder des Erfolgs einer Maßnahme auch auf § 6 Satz 1 b) IFG NRW berufen. Es seien zahlreiche Verwaltungs- und Ordnungswidrigkeiten-Verfahren in der Ermittlungs- bzw. Entscheidungsphase anhängig, bezüglich derer bei Offenlegung des Gutachtens eine erhebliche Beeinträchtigung eintreten würde. Es sei nämlich zu befürchten, dass die Anbieter illegaler Inhalte, insbesondere auch die Kunden der O. GmbH, Kenntnis vom Inhalt des Gutachtens erhielten und ihr Verhalten darauf einstellen würden. Damit sei die konkrete Gefahr einer erheblichen Erschwerung wenn nicht der gänzlichen Vereitelung der Ahndung illegalen Verhaltens verbunden.

Zudem sei der Antrag auch nach § 7 Abs. 1 IFG NRW abzulehnen gewesen. Das Gutachten gehöre nämlich zu den Entwürfen zu Entscheidungen und Arbeiten zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung i. S. d. Vorschrift. Nach der Rechtsprechung des OVG NRW sei der Antrag nach dieser Vorschrift abzulehnen, wenn sich in dem betreffenden Dokument Aussagen über Art und Inhalt der zu treffenden Entscheidung fänden. Dies sei hier der Fall. Die Abhandlung schildere konkret und spezifisch, welche Maßnahmen ergriffen und welche Entscheidungen wie getroffen werden können. Daraus ergebe sich ein aus ihrer gesetzlichen Aufgabe folgendes legitimes Interesse der Landesmedienanstalten an der Vertraulichkeit des Gutachtens.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ‑ auch des Verfahrens 8 K 2162/09 ‑ und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Soweit die Beteiligten übereinstimmende Erledigungserklärungen abgegeben haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen ist die Klage zulässig, aber nicht begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 24. April 2009 ist ‑ soweit er nach den Teil-Erledigungserklärungen noch streitgegenständlich ist ‑ rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zugang zum vollständigen Gutachten "Aufsichtsrechtliche Verfolgbarkeit von vermeintlich im Ausland befindlichen Content Providern sowie dritten Beteiligten" von Rechtsanwalt Dr. N M vom 21. November 2007.

Die Klage ist unbegründet, weil einem Anspruch des Klägers auf Informationszugang nach § 4 Abs. 1 IFG NRW insoweit der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 a) IFG NRW entgegensteht.

Das IFG NRW ist hinsichtlich der Frage des Zugangs zum hier in Rede stehenden Gutachten auf die Tätigkeit der Beklagten anwendbar.

Nach § 4 Abs. 1 IFG NRW hat jede natürliche Person nach Maßgabe des IFG NRW Anspruch auf Zugang zu den bei den in § 2 Abs. 1 IFG NRW genannten Stellen vorhandenen amtlichen Informationen. Nach § 2 Abs. 1 IFG NRW gilt das IFG NRW für die Verwaltungstätigkeit der Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren Vereinigungen (öffentliche Stellen). Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.

Die Beklagte nimmt als öffentlich-rechtliche Anstalt gemäß §§ 87 ff. Landesmediengesetz (LMG), §§ 52 f, 38 Abs. 2 Rundfunk-Staatsvertrag (RStV) aufsichtsbehördliche Aufgaben wahr,

vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 26. Februar 1997 ‑ 1 BvR 2172/96 ‑, BVerfGE 95, 220, DVBl 1997, 604, DÖV 1997, 503, NJW 1997, 1841 (Verfassungsbeschwerde einer privaten Rundfunkanstalt wegen aufsichtsrechtlicher Maßnahmen der Landesmedienanstalt).

Nach letztgenannter Vorschrift trifft sie bei Vorliegen bestimmter Sachverhalte "die erforderlichen Maßnahmen. Maßnahmen sind insbesondere Beanstandung, Untersagung, Rücknahme und Widerruf." Entsprechende Befugnisse bestehen nach §§ 9 Abs. 2, 14 ff., insbesondere 20 JMStV. Die Beklagte übt damit als Landesmedienanstalt Eingriffsverwaltung aus, von der zu sprechen ist, wenn eine Behörde durch Gebote oder Verbote oder durch die Festlegung von Pflichten und Beschränkungen in Freiheitsrechte des Einzelnen eingreift.

Die Vorstellung, die Beklagte sei als Landesmedienanstalt wegen der Rundfunkfreiheit von den Verpflichtungen des IFG NRW unberührt, ist unzutreffend. Die Rundfunkfreiheit gewährleistet, dass die Programmgestaltung Sache des Rundfunks bleibt und schützt die Veranstalter von Rundfunk vor staatlicher Lenkung oder sonstiger Indienstnahme. Der Grundrechtsschutz umfasst dagegen nicht undifferenziert die gesamte Tätigkeit einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1997 ‑ 1 BvR 2172/96 ‑, a. a. O., Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 27. Mai 2013 – 7 B 30/12 –, ZD 2014, 98, ZUM-RD 2013, 560 (vorgehend OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 –, DVBl 2012, 568, NVwZ 2012, 902, NWVBl 2012, 359).

Die sich aus § 4 Abs. 1 IFG NRW für die Landesmedienanstalt im Bezug zu ihrer aufsichtsrechtlichen Verwaltungsaufgabe ergebende Verpflichtung zur Gewährung von Informationszugang erlegt der Beklagten keine Verhaltenspflicht auf, die im Zusammenhang mit der Veranstaltung von Rundfunk steht und sich speziell auf diese bezieht, wie es nach der o. g. Rechtsprechung erforderlich wäre. Die Programmautonomie, soweit diese überhaupt von der Beklagten wahrzunehmen ist,

vgl. im Übrigen zur (partiellen) Grundrechtsfähigkeit von Landesmedienanstalten: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 24. März 1993 ‑ 25 CS 93.483 ‑, NVwZ-RR 1993, 552, ZUM 1993, 296 (Konflikt von Landesmedienanstalten über die Genehmigungsfähigkeit eines Fernsehspartenprogramms),

wird nicht berührt.

Ob und inwieweit das IFG NRW auf den Westdeutschen Rundfunk ‑ und damit wohl erst recht auf die Landesmedienanstalt ‑ anwendbar ist, ergibt sich im Übrigen bereits aus § 55 a des Gesetzes über den Westdeutschen Rundfunk (WDR-Gesetz). Das IFG NRW ist nach dieser Vorschrift auf den WDR anzuwenden, es sei denn, dass journalistisch-redaktionelle Informationen oder Ergebnisse der Prüfung des Landesrechnungshofs oder des sonst zuständigen Rechnungshofs nach § 46 des Gesetzes betroffen sind."

Das Bundesverwaltungsgericht sieht diese Vorschrift, da sie die Grenzen des Schutzbereichs der Rundfunkfreiheit einhält, als verfassungsrechtlich unbedenklich an,

vgl. Beschluss vom 27. Mai 2013 – 7 B 30/12 –, a. a. O. (zur Klage eines freien Journalisten auf spezifizierte Auskunft über die Auftragsvergabe durch den WDR an bestimmte Unternehmen und Personen "im nicht journalistisch-redaktionellen Bereich").

Auch die weitere Voraussetzung, dass die Information, zu der Zugang beantragt worden ist, bei der Stelle i. S. d. § 2 Abs. 1 IFG NRW vorhanden ist, ist erfüllt. Die Beklagte gibt an, über das Gutachten zu verfügen.

Die Reichweite des § 4 Abs. 1 IFG NRW ergibt sich allein aus dieser Vorschrift in Verbindung mit den im IFG NRW geregelten Ausschlussgründen. Ob und in welchem Ausmaß im Rahmen der Anfechtung des Beanstandungs- und Untersagungsbescheides der Beklagten vom 2. November 2009 noch verfahrensrechtliche Ansprüche nach § 39 VwVfG oder § 100 VwGO bestanden haben oder hätten, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Etwaige verfahrensrechtliche Ansprüche im Rechtsstreit um die Rechtmäßigkeit dieses gegen die O. GmbH gerichteten Bescheides vom 2. November 2009 sind mit der Einstellung des Klageverfahrens 8 K 2162/09 durch Beschluss vom 26. April 2016 erledigt. Dass der Bescheid vom 2. November 2009 rechtswidrig war, hat die Beklagte eingeräumt und dokumentiert. Es gibt keinen rechtlichen Ansatzpunkt für die Annahme, dass sich die Reichweite des geltend gemachten Jedermann-Anspruchs aus § 4 Abs. 1 IFG NRW gegenüber dem Normalfall ausnahmsweise dann erweitere oder die Ausschlussgründe ein geringeres Gewicht hätten, wenn es sich bei dem Antragsteller bzw. Kläger um eine Person handele, die in ihrer Eigenschaft etwa als Geschäftsführer einer Gesellschaft ‑ wie hier der O. GmbH ‑ zuvor von einem belastenden Verwaltungsakt der Beklagten betroffen gewesen sei. Diese Feststellung gilt auch hinsichtlich der Argumentation der Klägerseite ‑ in der mündlichen Verhandlung ‑ das von dem vorangegangenen Beanstandungs- und Untersagungsbescheid vom 2. November 2009 geprägte besondere Rechtsschutzinteresse müsse in die Anwendung der in den Ausschlussgründen anzutreffenden Abwägungsgründe einfließen. Diese Argumentation greift schon deshalb nicht, weil die hier in Betracht kommenden Ausschlussgründe keine Regelungen enthalten, die Abwägungen ermöglichen, wie dies etwa in § 9 Abs. 1 e) IFG NRW ("rechtliches Interesse … und überwiegende schutzwürdige Belange") oder § 8 Satz 3 IFG NRW ("überwiegendes Interesse") der Fall ist. Bei den §§ 6 Satz 1 a), 6 Satz 1 b) und § 7 Abs. 1 IFG NRW handelt es sich um strikte Ausschlussregelungen, die auch die Ausübung behördlichen Ermessens ausschließen.

Der Anspruch nach § 4 Abs. 1 IFG NRW greift nicht durch, weil ihm der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 a) IFG NRW entgegensteht.

Nach dieser Vorschrift ist der Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit und solange das Bekanntwerden der Information die Landesverteidigung, die internationalen Beziehungen, die Beziehungen zum Bund oder zu einem Land oder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere die Tätigkeit der Polizei, des Verfassungsschutzes, der Staatsanwaltschaften oder der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden beeinträchtigen würde.

Vorliegend wäre durch den beantragten Informationszugang eine andauernde Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung gegeben.

Die Kammer folgt im Wesentlichen dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 13. August 2010 bezüglich des hier streitgegenständlichen Gutachtens,

Aktenzeichen 10 A 10076/10, LKRZ 2010, 460, ZUM-RD 2010, 709, MMR 2011, 210,

wobei zunächst vorauszuschicken ist, dass die Ausschlussregelung des § 6 Satz 1 a) IFG NRW gegenüber der rheinland-pfälzischen Ausschlussregelung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 IFG Rh-Pf weitergehend ist. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 IFG Rh-Pf ist nämlich der Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit und solange das Bekanntwerden der amtlichen Information die öffentliche Sicherheit, insbesondere die Tätigkeit der Polizei, der sonstigen für die Gefahrenabwehr zuständigen Stellen, der Staatsanwaltschaften oder der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden, beeinträchtigen würde. Die rheinland-pfälzische Vorschrift setzt also eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit voraus, während § 6 Satz 1 a) IFG NRW auch eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung genügen lässt ("Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung"),

Das OVG Rheinland-Pfalz hat in seiner Entscheidung ausgeführt:

"Scheitert nach alledem das Begehren des Klägers … nicht bereits an …, steht dem Anspruch des Klägers auf Zugänglichmachung des Gutachtens aber … die Schutzbestimmung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 LIFG entgegen. Danach ist der Informationszugang abzulehnen, soweit und solange das Bekanntwerden der amtlichen Information die öffentliche Sicherheit, insbesondere die Tätigkeit der Polizei, der sonstigen für die Gefahrenabwehr zuständigen Stellen, der Staatsanwaltschaften oder der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden beeinträchtigen würde. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift sind gegeben.

Das Schutzgut des § 9 Abs. 1 Nr. 3 LIFG, die „öffentliche Sicherheit“, entstammt dem Gefahrenabwehrrecht. Der Begriff ist gleichlautend insbesondere in den Generalklauseln des Polizei- und Ordnungsrechts enthalten (vgl. §§ 1 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 1 Satz 1 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes). Folgerichtig versteht die Gesetzesbegründung unter dem Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen sowie den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Eigentum und Vermögen der oder des Einzelnen (vgl. LT- Drucks. 15/2085, S. 14 sowie zu § 3 Nr. 2 des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes – IFG - Schoch, IFG, 2009, § 3 Rn. 103). Der Schutzumfang des § 9 Abs. 1 Nr. 3 LIFG ist damit ein sehr weiter und bezieht die komplette Rechtsordnung - jedenfalls die öffentlich-rechtliche (vgl. Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, S. 205) - mit ein (vgl. Schoch, a.a.O., § 3 IFG Rn. 105 ff.).

Nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Nr. 3 LIFG ist der Informationszugang ausgeschlossen, wenn das Bekanntwerden der amtlichen Information die öffentliche Sicherheit „beeinträchtigen“ würde. … Aus der Verwendung der Formulierung „Beeinträchtigung“ kann … nicht gefolgert werden, dass ein Schaden bereits eingetreten sein muss. Von einer Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit ist hiernach auszugehen, wenn im Einzelfall eine konkrete Gefahrenlage vorhanden ist, also aus der Sicht ex ante bei ungehindertem Geschehensablauf, d. h. im Falle der Gewährung des begehrten Informationszugangs, unter verständiger Würdigung der Sachlage in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für das Schutzgut einträte. Bezüglich der zu treffenden Prognose sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringer, je größer der zu erwartende Schaden bzw. die Bedeutung des Schutzguts ist (vgl. Schoch, a.a.O. § 3 IFG Rn. 108).

Hiervon ausgehend würde die Zugänglichmachung des Gutachtens des Rechtsanwalts … die öffentliche Sicherheit konkret gefährden, weil aufgrund des Bekanntwerdens des Gutachtens Verstöße gegen den Staatsvertrag über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien (Jugendmedienschutz-Staatsvertrag – JMStV -) zu befürchten sind. Zweck des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags ist nach dessen § 1 der einheitliche Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Angeboten in elektronischen Informations- und Kommunikationsmedien (d. h. Rundfunk und Telemedien, vgl. § 2 Abs. 1 JMStV), die deren Entwicklung und Erziehung beeinträchtigen oder gefährden, sowie der Schutz vor solchen Angeboten in elektronischen Informations- und Kommunikationsmedien, die die Menschenwürde oder sonstige durch das Strafgesetzbuch geschützte Rechtsgüter verletzen. Gänzlich unzulässig ist nach § 4 Nr. 9 und 10 JMStV das Anbieten sog. „harter Pornografie“; darüber hinaus sind die Telemedien auch nicht befugt, sog. „einfache“ Pornografie anzubieten, wenn sie nicht sicherstellen, dass die Angebote nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (§ 4 Abs. 2 JMStV). Gemäß § 5 Abs. 1 JMStV haben Anbieter, sofern sie Angebote verbreiten oder zugänglich machen, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern oder Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, dafür Sorge zu tragen, dass Kinder und Jugendliche der betroffenen Altersstufen sie üblicherweise nicht wahrnehmen. Die Beklagte überprüft als Landesmedienanstalt die Einhaltung der Bestimmungen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags und trifft entsprechend den Bestimmungen des Staatsvertrags die jeweiligen Entscheidungen (vgl. § 14 Abs. 1 JMStV). Angebote in Telemedien kann sie untersagen und deren Sperrung anordnen (vgl. § 20 Abs. 4 JMStV i.V.m. § 22 Abs. 2 des Staatsvertrags über die Mediendienste). Außerdem führt sie nach § 24 Abs. 4 JMStV Ordnungswidrigkeitenverfahren durch. Die Verantwortlichkeit der Anbieter ergibt sich dabei aus §§ 7 bis 10 des Telemediengesetzes - TMG -. Danach sind Content-Provider (also Anbieter, die Daten auf dem eigenen Rechner oder dem Server eines anderen zur Nutzung durch beliebige andere Personen, die auf die Internet-Seiten zugreifen können, installieren, vgl. Hörnle, NJW 2002, 1008, 1009) nach den allgemeinen Gesetzen verantwortlich. Allerdings ergibt sich aus dem in § 3 TMG niedergelegten Herkunftslandprinzip, dass Anbieter von Telemedien den Anforderungen des deutschen Rechts, mithin auch den Bestimmungen des deutschen Jugendschutzrechts, nur dann uneingeschränkt unterliegen, wenn sie im Inland niedergelassen sind. …

Erhielte der Kläger Zugang zum Gutachten des Rechtsanwalts …, bestünde die konkrete Gefahr, dass es zu Verstößen gegen die vorgenannten Bestimmungen kommt. Dies kann der Senat auch ohne Einsichtnahme in das streitgegenständliche Gutachten feststellen, so dass es der vom Kläger in der mündlichen Verhandlung beantragten Beiziehung desselben im Wege der Amtsermittlung nicht bedarf. Werden ‑ wie hier ‑ materiell-rechtliche Geheimhaltungsgründe geltend gemacht, liegt es zwar regelmäßig auf der Hand, dass sich nur durch Einsichtnahme in die Akten verlässlich klären lässt, ob der Geheimhaltungsgrund gegeben ist, weil sich dieser unmittelbar aus dem Inhalt der Akte ergibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2010 – 20 F 1/10, juris). Abweichend von diesem Regelfall ist aber vorliegend der Inhalt des Gutachtens, insbesondere in welcher Weise und mit welchem Ergebnis die Fragen der Beklagten beantwortet wurden, für die Entscheidung über die Verweigerung des Informationszugangs nicht von Belang; ausschlaggebend ist vielmehr die Tatsache, dass das Gutachten - insoweit besteht Übereinstimmung zwischen Kläger und Beklagter - das Thema „Aufsichtsrechtliche Verfolgbarkeit von vermeintlich im Ausland befindlichen Content-Betreibern sowie dritten Beteiligten“ anhand der entsprechenden Fragestellung abhandelt. Unstreitig ist zudem der Hintergrund des Gutachtens. Dazu hat die Beklagte vorgetragen, zahlreiche Content-Provider würden sich dem Zugriff der deutschen Behörden dadurch entziehen, dass sie entweder vorgeblich ihren Sitz ins Ausland verlagert hätten oder von vornherein eine Adresse im Ausland angeben würden, obwohl sie im Inland wohnen blieben und Angebote von hier aus administrieren würden. Außerdem gebe es Internetanbieter, die (tatsächlich oder vermeintlich) ihre Tätigkeiten aufspalteten und z.B. als Firmensitz eine ausländische Adresse angäben, während die technischen Einrichtungen oder die Kundenbetreuung in Deutschland verblieben. Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass das Gutachten die Methoden der Content-Provider zur Anbieterverschleierung und Recherchemöglichkeiten die Landesmedienanstalten zur Aufdeckung dieser Verschleierung benennt. Allein aus der Tatsache der Beantwortung der Fragestellungen der Beklagten - unabhängig vom Inhalt dieser Antworten – ergibt sich die konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Falle der Herausgabe des Gutachtens an den Kläger.

Würde nämlich das Gutachten - und damit der Wissensstand der Behörde - den betroffenen Content-Providern über den Kläger (der ausweislich seines Internet-Auftritts viele Mandanten aus der Erotikbranche berät und gegen staatliche Stellen insbesondere in medien- und jugendschutzrechtlichen Fragen vertritt, vgl. www.d.com) bekannt, hätten die Anbieter Anhaltspunkte zur Entwicklung neuer Verschleierungstaktiken. Es besteht daher die Gefahr, dass sie sich weiterhin dem Zugriff der deutschen Behörden entziehen, obwohl sie materiell-rechtlich den Bestimmungen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags unterliegen und für Verstöße zur Verantwortung gezogen werden können. Während das Gutachten, solange es sich nur in den Händen der Beklagten und der anderen Landesmedienanstalten, die auch schon ständig entsprechende Ordnungswidrigkeiten durchführen, befindet, eine wichtige Hilfestellung bei der Herstellung der Unversehrtheit der Rechtsordnung im Bereich des Jugendmedienschutzes leistet, geht dieser Zweck des Gutachtens bei dessen Herausgabe wieder verloren; es steht zu befürchten, dass die derzeitigen Angriffe auf die Unversehrtheit der Rechtsordnung bestehen bleiben, wenn auch auf Grundlage einer anderen Taktik. Dabei dürfen an den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts angesichts des Schutzobjekts Jugendschutz und des auch verfassungsrechtlich in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerten Rechts auf ungestörte Persönlichkeitsentwicklung keine gesteigerten Anforderungen gestellt werden. Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit durch das Bekanntwerden der amtlichen Information gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 LIFG liegt nach alledem vor."

Die Kammer folgt dieser Entscheidung unter Hinzufügung folgender Erwägungen:

Im Hinblick auf die rechtspolitischen Ausführungen des Klägers zur Frage, ob die Jugendmedienschutzvorschriften noch zeitgemäß bzw. verhältnismäßig sind, ist voranzuschicken, dass die Kammer gehalten ist, von der derzeit geltenden Rechtslage auszugehen. Soweit das Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 13. August 2010 hinsichtlich der Gefahreneinschätzung in ähnlicher Richtung kritisiert worden ist,

vgl. die Anmerkung von Braun, jurisPR-ITR 14/2011 ‑ Anm. 5 ‑,

gelten hierzu die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in dem auch von Braun erwähnten Nichtannahmebeschluss vom 24. September 2009,

- 1 BvR 1231/04 ‑, K&R 2009, 792, MMR 2010, 48, ZUM-RD 2010, 61,

wonach dem Gesetzgeber hinsichtlich der jugendgefährdenden Wirkung eines Mediums selbst bei einer wissenschaftlich ungeklärten Situation eine Einschätzungsprärogative zukomme. Es sei nicht nachgewiesen, dass die Voraussetzungen dieser Prärogative entfallen seien, weil sich inzwischen die Forschungslage zu den Auswirkungen von Pornografie auf Minderjährige soweit verändert hätten, dass heute eine Gefährdung der Jugend durch pornografische Darstellungen ausgeschlossen werden könne oder sich der Gesetzgeber jedenfalls nicht mehr auf den unklaren Forschungsstand berufen dürfe, ohne selbst für eine weitere Klärung Sorge getragen zu haben. Ebenso wenig greife angesichts zwischenzeitlicher Gesetzgebungsvorhaben der Einwand durch, der Gesetzgeber habe sich nicht entsprechend seinen Beobachtungspflichten genügend um weitere Aufklärung des Forschungsstandes bemüht.

Geht also die Kammer mit dem OVG Rheinland-Pfalz von den geltenden Jugendmedienschutzvorschriften als Teil der auch durch § 6 Satz 1 a) IFG NRW geschützten, geltenden Rechtsordnung aus, teilt sie auf dieser Grundlage im zweiten Schritt die Auffassung, dass die Zugangsgewährung zum Gutachten eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit nach sich ziehen würde.

Es trifft nämlich zu, dass der Kläger durch den Informationszugang Rückschlüsse auf die Arbeitsweise und den Informationsaustausch der betroffenen Behörden ziehen und er und die betroffenen Unternehmen und Personen in Kenntnis der Strategie und Vorgehensweise der Landesmedienanstalten ihr Verhalten daran anpassen und sich so aufsichtsrechtlichen Maßnahmen entziehen könnten. Dies stellte spiegelbildlich eine Beeinträchtigung der Effektivität der Gefahrenabwehr und Verbesserung der Möglichkeiten dar, gegen Jugendmedienschutzvorschriften zu verstoßen bzw. bei Begehung von Verstößen unentdeckt zu bleiben. Dies ist zwingend nicht im Interesse der öffentlichen Sicherheit.

Die Kammer kann bei dieser Einschätzung auf eine für die rechtliche Beurteilung des Falles hinreichende Kenntnis des betreffenden Gutachtens zurückgreifen. Sie ist aufgrund dieser Kenntnis des Gutachtens in der Lage, die tatsächlichen Grundlagen der Informationsverweigerung in dem rechtlich erforderlichen Umfang nachzuvollziehen. Mit anderen Worten: Die Kammer weiß, was sie zur Entscheidungsfindung wissen muss. Aus diesem Grund besteht kein Ermittlungsdefizit, das im Informationsfreiheitsrecht gelegentlich die Frage eines in camera-Verfahrens aufwirft,

vgl. zum Spannungsverhältnis zwischen Geheimhaltung und Rechtsschutz Schoch, IFG-Kommentar, 2. Aufl. 2016, § 9 Rn. 97 ff., siehe auch BVerwG, Beschluss vom 31. August 2009 – 20 F 10/08 –, juris, vorgehend: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21. August 2008 – 13a F 11/08 –, DVBl 2008, 1324, NVwZ 2008, 1382, NWVBl 2009, 154.

Der Kammer liegt das Gutachten des Dr. M in einer nicht vollständigen Fassung als Beiakte II zu dem erledigten und am 26. April 2016 eingestellten Verfahren der O. GmbH gegen die Landesmedienanstalt 8 K 2162/09 vor. Diese Fassung des Gutachtens ist dem Prozessbevollmächtigten der O. GmbH und des Klägers aufgrund einer Verfügung des Berichterstatters vom 14. Juli 2015, Abvermerk vom 15. Juli 2015, Bl. 103R, als Beiakte II im Verfahren 8 K 2162/09 zur Akteneinsicht nach § 100 VwGO zugesandt worden. Hinsichtlich der Mitteilung des Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung vom 12. September 2018, er habe diese Beiakte nicht erhalten, geht die Kammer aufgrund des vom Prozessbevollmächtigten am 20. August 2015 unterzeichneten Empfangsbekenntnisses mit der Bezeichnung der zuzustellenden Sendung als "S. vom 15. Juni 2018, BA I & II" insoweit von einem Irrtum aus. Denn im darauf folgenden Schriftsatz vom 20. August 2015 führt er aus: "…haben wir inzwischen die uns im Juli zugesandten Akten durchgearbeitet, insbesondere auch das unvollständige Gutachten des Herrn Dr. M. Die überlassenen Akten werden kurzfristig zurückgesandt." Sodann ging am 24. August 2015 bei Gericht ein Schriftsatz vom 20. August 2015 ein, in dem es heißt: "…reichen wir die uns überlassenen Akten (Anlage) mit Dank zurück." Im Eingangsstempel des Gerichts ist handschriftlich vermerkt: "Anl. Bd. I + II".

Der überwiegende Teil der Ausführungen des Gutachters ist zwar weder dem Gericht noch dem Kläger bekannt. Es fehlen die Teile des Gutachtens, die die Beklagte für geheimhaltungsbedürftig hält. Aus der dem Gericht übersandten ‑ nicht vollständigen ‑ Version des Gutachtens lässt sich aber erkennen, dass der Vortrag der Beklagten über die Themenstellung des Gutachtens zutreffend ist. Die Inhaltsübersicht des Gutachtens belegt, dass sich der Gutachter u. a. mit den Methoden der Verschleierung der Anbieteridentität/des Anbietersitzes (Seiten 19 ‑ 24), mit Vorgehensweisen zur Ermittlung des tatsächlichen Content-Providers, insbesondere den Recherchen im administrativen und sozialen Umfeld eines Angebots (Seiten 24 ‑ 127), weiter in Gestalt eines Rechercheleitfadens mit der Ermittlung des Content-Providers(Seiten 215 ‑ 228) und im Anhang mit Beispielen von Maildrop-Services im Adult-Bereich (Seiten 231 ‑ 234) und in Deutschland ansässigen Zahlungsabwicklungsdienstleistern (Seiten 235 ‑ 250), davon auf den Seiten 235 ‑ 237 mit der O. GmbH befasst hat. Lediglich die einführenden Begriffserklärungen (Seiten 14 ‑ 19) und die Ausführungen zur rechtlichen Fragen (2. Teil = Seiten 128 ‑ 214) stellen ein Rechtsgutachten im klassischen Sinn dar. Dieser 2. Teil des Gutachtens über das ordnungsrechtliche Vorgehen gegen Content-Provider, Auskunftsverpflichtungen dritter Akteure, aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen Dritte, Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen Dritte und Konsequenzen für dritte Akteure im Einzelnen, ist dem Gericht und vom Gericht dem Prozessbevollmächtigten vollständig zur Kenntnis gegeben worden. Aus dem Gutachtenauftrag (Seiten 11, 12) ist ersichtlich, dass es dem Auftraggeber im Wesentlichen darum ging, Möglichkeiten der Ermittlung der tatsächlichen Niederlassung von aus dem außereuropäischen Ausland operierenden Content-Providern benannt zu bekommen und die Rolle von Drittanbietern bzw. Dienstleistern zu klären. Die Schwierigkeiten der Verfolgung von Rechtsverstößen infolge der Verschleierung des örtlichen Ursprungs von Angeboten werden sogar als Anlass des Gutachtenauftrages genannt. Schließlich gehört (Seite 12) die Entwicklung eines Kriterienkataloges und Rechercheleitfadens zum Auftrag und nach dem Inhaltsverzeichnis ‑ wie erwähnt ‑ auch zum Inhalt des Gutachtens. In der Beschreibung des Gangs des Gutachtens (Seite 13) wird ausgeführt, dass die Ergebnisse der einzelnen Untersuchungsteile in Form einer Richtlinie bzw. eines Maßnahmenkatalogs umgesetzt werden sollen, der es den Aufsichtsbehörden ermöglicht, vergleichsweise umfassend die in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in Betracht kommenden Handlungsoptionen im Zusammenhang mit einer gerichtsfesten Ermittlung von Content-Providern bzw. Domaininhabern ordnungswidriger Telemedien und mit dem aufsichtsrechtlichen Vorgehen gegen beteiligte Akteure auszuschöpfen.

Es steht also fest, zu welchen Themenbereichen konkret sich der Gutachter geäußert hat. Es handelt sich bei diesen Themenbereichen um solche, deren Offenlegung Rückschlüsse auf die Arbeitsweise und den Informationsaustausch der betroffenen Behörden ziehen könnte, was nach

Franßen/Seidel, IFG NRW, 2007, § 4 Rn. 526,

bereits zu einer Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung führt. Darüber hinaus würde sich eine Offenbarung der innerhalb dieser Themenbereiche im Einzelnen vorgeschlagenen Methoden und Maßnahmen der aufsichtsrechtlichen Abarbeitung negativ auf die weiteren gegenwärtigen und zukünftigen Anwendungsmöglichkeiten auswirken. Umgekehrt hätte die Offenlegung für diejenigen, die sich dem Zugriff der Aufsichtsbehörde entziehen wollen, den positiven Effekt, sich auf die zu erwartenden Maßnahmen der Beklagten einstellen zu können. Die Effektivität der aufsichtsrechtlichen Tätigkeit der Beklagten würde hierdurch reduziert werden. Als Beispiel für diesen Effekt einer Offenbarung des Gutachtens mögen die aus dem Inhaltsverzeichnis ersichtlichen Zwischenüberschriften "Recherchen im administrativen Umfeld eines Angebots" und "Recherchen im sozialen Umfeld eines Angebots" (Seiten 24 ‑ 127) dienen. Es liegt auf der Hand, dass der Informationszugang zu den unter diesen Überschriften den Landesmedienanstalten vom Gutachter vorgeschlagenen Recherchemethoden für diese nachteilig und für etwaige an der Durchführung rechtswidriger Praktiken interessierter Personen vorteilhaft wäre, also die Handlungsmöglichkeiten der Landesmedienanstalten, auch der Beklagten, einengen und damit die Rechtsdurchsetzung beeinträchtigen würde.

Um zu dieser Erkenntnis zu kommen, ist für die Kammer ‑ wie bereits ausgeführt ‑ nur erheblich dass der Gutachter zu den o. g. Themen Vorschläge entworfen hat. Welche Methoden und Handlungsmöglichkeiten genau der Gutachter im Einzelnen vorgeschlagen hat, welche Inhalte sich also bei der Preisgabe der weiteren Unter-Zwischenüberschriften und der entsprechenden Ausführungen im Gutachten finden lassen, ist für die Beurteilung der Frage der Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit dagegen aus den oben dargelegten Gründen nicht relevant.

Eine Beeinträchtigung i. S. d. Vorschrift setzt im Unterschied zu § 6 Satz 1 b) IFG NRW keine erhebliche Beeinträchtigung voraus, sondern lässt eine einfache Beeinträchtigung genügen. Eine solche liegt bereits vor, wenn für die öffentliche Sicherheit irgendein Nachteil droht, d. h. wenn irgendwelche negativen Auswirkungen auf die aufgeführten Belange, hier die öffentliche Sicherheit, befürchtet werden müssen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 7 C 18/12 –, NVwZ 2015, 823; OVG NRW, Urteil vom 6. Mai 2015 – 8 A 1943/13 –, NVwZ 2015, 823; Franßen/Seidel, a. a. O., § 6, Rn. 761 ff.

Dies ist hier aufgrund der o. g. dargelegten negativen Wirkung eines Informationszugangs für die Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten bei der Beklagten und den anderen Landesmedienanstalten der Fall. Dazu ist zu bemerken, dass der Schutz der öffentlichen Sicherheit durch § 6 Satz 1 a) IFG NRW sich nicht allein auf die repressive, sondern auch auf die präventive Tätigkeit der Behörden bezieht,

vgl. Franßen/Seidel, a. a. O., § 6, Rn. 721 ff., zum Begriff der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung Rn. 717 ff.

Diese Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit wird nicht durch die Angabe des Klägers ausgeschlossen, den Inhalt des Gutachtens nicht veröffentlichen oder weitergeben zu wollen. Zum einen geht der Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 20. August 2018 in eine andere Richtung, indem dort erklärt wird, der Kläger benötige die beantragte Information auch, um auf dieser Grundlage sodann die Landesmedienanstalt und den WDR wegen der anzunehmenden Rechtsbrüche schon bei oder wegen der Auftragserteilung und bei der Umsetzung der vom Gutachter empfohlenen mit hoher Wahrscheinlichkeit illegalen Methoden zur Rechenschaft zu ziehen. Zum anderen kommt es im Rahmen des Anspruchs nach § 4 Abs. 1 IFG NRW nicht auf die konkreten Absichten des jeweiligen Antragstellers an. Die öffentliche Stelle darf bei einem Antrag die möglichen Auswirkungen einer Freigabe der Information umfassend in Betracht ziehen,

vgl. zu § 3 IFG Bund BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 -, DVBl. 2010, 120, NVwZ 2010, 321; zu § 6 Satz 1 a) IFG NRW OVG NRW, Urteil vom 6. Mai 2015 – 8 A 1943/13 –, a. a. O.

Die vorliegende Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dauert auch noch ‑ wie es § 6 Satz 1 a) IFG NRW voraussetzt ‑ an. Nach den Ausführungen der Beklagten, an denen zu zweifeln die Kammer auch im Hinblick auf das pauschale Bestreiten durch den Kläger keinen Anlass hat, hat sich zwar das Bild hinsichtlich der Möglichkeiten der Verfolgung von Rechtsverletzungen im Jugendmedienschutz-Bereich teilweise verändert. Anderseits haben sich die Grundbedingungen der aufsichtsrechtlichen Aufgabenerfüllung durch die Beklagte im Wesentlichen nicht geändert. Grundsätzlich ist nach wie vor die Problemstellung verschleierter Anbieter-Standorte anzutreffen. Ebenso gehört es auch gegenwärtig zur Aufgabe der Beklagten, der Frage der Verantwortlichkeit von Dritten im Umfeld von Anbietern in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht nachzugehen. Es leuchtet daher ein, dass die Beklagte weiterhin zu ihrer Aufgabenerfüllung auch auf die von Dr. M in seinem Gutachten, um dessen Herausgabe es in diesem Rechtsstreit geht, empfohlenen Methoden jedenfalls zu einem Teil wenn nicht überwiegend angewiesen ist. Dabei ist es nicht von Belang, dass zurzeit bei der Beklagten kein entsprechendes Verfahren anhängig ist. Denn die öffentliche Sicherheit bleibt auch dadurch beeinträchtigt, dass dies zum einen zu erwarten sein wird und dass zum anderen andere Landesmedienanstalten teilweise auch aktuell mit Erfolg auf das Gutachten zurückgreifen. Die von der Beklagten aufgeführten Beispiele zeigen, dass das Gutachten auch gegenwärtig und in jedenfalls in naher Zukunft im Rahmen weiterer Verfahren von Bedeutung ist. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sämtliche vom Gutachter empfohlenen Maßnahmen noch umgesetzt werden. Es genügt für die Bejahung des Ausschlusstatbestandes des § 6 Satz 1 a) IFG NRW, dass jedenfalls einige der Vorschläge noch von praktischer Bedeutung sind. Denn eine Beeinträchtigung des Schutzgutes der öffentlichen Sicherheit ist bereits dadurch zu verzeichnen.

Die ‑ in der mündlichen Verhandlung geäußerte ‑ Ansicht, dem Kläger sei schon deshalb das vollständige Gutachten zuzuleiten, weil ihm der Inhalt aus seinem eigenen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren bezüglich des Beanstandungs- und Untersagungsbescheides vom 2. November 2009 ohnehin bereits bekannt sei, führt zu keiner anderen Beurteilung. Denn die dieser Rechtsansicht zugrunde gelegte Tatsachenbehauptung trifft nicht zu. Der Kläger oder die O. GmbH hat keine Kenntnisse von der Gesamtheit der vom Gutachter empfohlenen Praktiken. Zum einen ging es in dem gegen die O. GmbH geführten Verfahren (lediglich) um die Frage der rechtlichen Verantwortlichkeit der O. GmbH für Verlinkungen zu rechtlich problematischen Angeboten auf der eigenen Seite der O. GmbH. Zum Beispiel um Methoden der Aufdeckung der Verschleierung von Anbieter-Standorten, zu denen sich das Gutachten verhält, ging es dabei deshalb nicht.

Träfe zum anderen die Behauptung zu, der Kläger kenne ohnehin alle gutachterlich empfohlenen Methoden, käme dies einerseits einer Demontage des Rechtsschutzbedürfnisses für die eigene Klage gleich und würde nach § 5 Abs. 4 IFG NRW ohnehin die Ablehnung des Antrags auf Informationszugang nach sich ziehen.

Angesichts dessen, dass der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 a) IFG NRW hier zu Recht zur Ablehnung des Antrages nach § 4 Abs. 1 IFG NRW geführt hat, sind die übrigen zwischen den Beteiligten streitigen Ausschlussgründe nicht mehr von Belang.

Die Entscheidung über die Kosten beruht hinsichtlich des teilweise erledigten Streitgegenstandes auf § 161 Abs. 2 VwGO. Soweit die Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache eingetreten ist, werden danach die Kosten nach billigem Ermessen der Beklagten auferlegt. Denn insoweit hätte die Klage aller Voraussicht nach Erfolg gehabt, weil sich die Teil-Erledigung auf den Inhalt des Gutachtens bezieht, der auch nach eigener Ansicht der Beklagten nicht geheimhaltungsbedürftig ist. Im Übrigen ergibt sich die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.