1

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Neubescheidung seines Antrags auf Bezuschussung des Betriebs von Kindertageseinrichtungen.

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Er ist Träger verschiedener Kindertageseinrichtungen im Gebiet der Stadt C.   N2.            und der Gemeinde X.           . Er übernahm zunächst die Trägerschaft der Einrichtungen in F.          , I.    , I1.         , J.         , L.      , N.         , O.      und T.       zum 1. August 2010 von der Stadt C.   N2.            , mit der er jeweils entsprechende Mietverträge schloss. Ebenso verfuhr er bezüglich der Einrichtungen in E.      , X.           „T1.           “, N1.          „Villa T2.           “, M.         und W.       zum 1. August 2012 gegenüber der Gemeinde X.           . Die Einrichtungen waren zuvor unter der Trägerschaft der Stadt C.   N2.            und der Gemeinde X.           investiv gefördert worden.

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Erstmals im Jahr 2010 beantragte der Kläger bei dem Beklagten die Bezuschussung der Mietzahlungen nach § 11 Satz 3 DVO KiBiz im Rahmen der nach § 20 Abs. 2 Satz 5 KiBiz vorgesehenen Pauschalen für die Einrichtungen im Stadtgebiet C.   N2.            . Dazu führte er aus, die Refinanzierung der Mietkosten sei angezeigt, da die Mietkosten nicht anderweitig aufgebracht werden könnten. Darüber hinaus sei bei Anmietung anderweitiger Gebäude ebenfalls eine entsprechende Miete zu zahlen. Zudem seien die Förderbeträge, auf denen noch eine Zweckbindung liege, relativ gering, sodass die Stadt bereit wäre, diese abzulösen. Die Vermieterin sei aufgrund kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften gehalten, städtische Vermögensgegenstände nur gegen Wertausgleich - in diesem Falle gegen Zahlung einer Miete - zur Nutzung zu überlassen. Zudem unterliegen die Haushaltsführung der Stadt C.   N2.            den Beschränkungen des Nothaushaltrechts, sodass sie verpflichtet sei, durch die Vermietung Einnahmen zu generieren. Mietzahlungen seien auch unabhängig davon sachlich gerechtfertigt und notwendig, da die Stadt C.   N2.            nach wie vor für die Unterhaltung von Dach und Fach der entsprechenden Liegenschaften verantwortlich bleibe. Das Ziel eines zeitgerechten Ausbaus der Plätze in Tageseinrichtungen für Kinder unter 3 Jahren sei gefährdet, wenn die Mietzahlungen nicht als förderungsfähig anerkannt würden. Denn dabei handele es sich nicht um Pflichtaufgaben der Kommunen, sodass sie wegen der Beschränkungen der Kommune im Nothaushaltsrecht besonders streng zu hinterfragen seien. Schließlich forderte der Kläger eine gleiche Behandlung gegenüber den Kommunen, die ihre Tageseinrichtungen zu einem früheren Zeitpunkt auf einen freien Träger übertragen haben.

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Mit Schreiben vom 20. Juli 2010 leitete die Beklagte den Antrag an den Landschaftsverband S.         weiter und bat um Entscheidung. Unter dem 26. August 2010 lehnte der Landschaftsverband S.         gegenüber der Beklagten eine Bezuschussung der Mietzahlungen ab. Zur Begründung führte er aus, eine Bezuschussung der Miete würde zu einer Doppelförderung führen, die jedoch nur in einem besonders begründeten Einzelfall (Hervorhebung im Original) möglich sei. Ein solcher Einzelfall liege nicht vor, da die Frage der Mietzahlungen bereits im Vorfeld des Trägerwechsels in die Überlegungen hätte einfließen können. Insofern wäre eine kostenfreie Überlassung der Räumlichkeiten bei Übernahme der Erhaltungsaufwendungen für die Räumlichkeiten durch den Kläger möglich gewesen. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sei nicht anzunehmen, da auch das GTK eine entsprechende Vorschrift enthalten habe. Ein Verstoß gegen die Vorschriften des KiBiz oder der DVO-KiBiz komme nicht in Betracht, da ansonsten der Passus, durch den im Fall einer investiv geförderten Immobilie eine Förderung ausgeschlossen wäre, hätte entfallen können. Eine Förderung komme nur in Betracht, wenn die seinerzeit geleisteten investiven Landeszuschüsse zuzüglich Zinsen an das Land Nordrhein-Westfalen zurückgezahlt würden. Lediglich für eine Gruppe der Tageseinrichtung in N.         sei die Förderung möglich, da dort nur eine von zwei Gruppen zuvor finanziell investiv gefördert worden sei.

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Mit Schreiben vom 23. Januar 2012 bat der Kläger den Beklagten darum, zu prüfen, ob die in den sieben Mietverträgen der Kindertageseinrichtungen des Gemeindegebietes X.           vereinbarten Mietpauschalen für das Kindergartenjahr 2012/2013 refinanziert werden. Mit Schreiben vom 30. Januar 2012 stellte der Beklagte dem Kläger lediglich die Förderung einzelner Kindertageseinrichtungen in Aussicht, darunter auch derjenigen in E.      . Demgegenüber komme eine Förderung der Einrichtungen in N1.          , W.       , X1.          „T1.           “ und M.         nicht in Betracht, da diese umfangreich investiv gefördert worden seien. Eine Übernahme der Miete sei in diesen Fällen nur möglich, wenn die gesamten erhaltenen Zuschüsse - unabhängig vom Lauf der Zweckbindungfrist - zuvor zurückgezahlt würden. Die Einrichtung müsse so gestellt werden, als hätte sie niemals investive Mittel erhalten.

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Am 2. April 2012 beantragte der Kläger die Gewährung von Landeszuschüssen nach dem Kinderbildungsgesetz für den Zeitraum August 2012 bis Juli 2013 für die Einrichtungen im Stadtgebiet C.   N2.            , sowie am 3. April für die Einrichtungen im Gemeindegebiet X.           . Die Anträge umfassten auch die Bewilligung von „Jahresmietpauschalen (Mietvertrag nach dem 28.02.2007)“ und sahen Abzugsbeträge bei Mieten gemäß § 20 Abs. 2 KiBiz vor.

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Der Beklagte bewilligte dem Kläger daraufhin mit jeweils separatem Leistungsbescheid vom 5. Juni 2012 - dem Kläger zugestellt am 11. Juni 2012 - widerrufliche Abschlagszahlungen für das Kindergartenjahr 2012/2013. Die Bescheide enthielten jeweils Ausführungen zur Berechnung und Bewilligung der Kindpauschalen, sowie unter der separaten Überschrift „Zuschussberechnung“ eigene Zeilen für „anerkannte Jahreskaltmiete (Mietvertrag vor dem 28.02.2007)“, „Jahresmietpauschale (Mietvertrag nach dem 28.02.2007)“, sowie einen „Abzugsbetrag bei Mieten gem. § 20 Abs. 2 KiBiz“. Mit Ausnahme des Bescheids betreffend den E.   -Kindergarten E.      wurden in den Bescheiden weder Beträge für Jahreskaltmieten bei Mietverträgen vor dem 28. Februar 2007 noch Jahresmietpauschalen für Mietverträge nach dem 28. Februar 2007 anerkannt. Der bewilligte Betrag betreffend den E.   -Kindergarten E.      (23.452,20 €) blieb hinter dem beantragten Betrag (29.721,60 €) zurück.

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Zudem wurden in allen Bescheiden Abzugsbeträge bei Mieten gem. § 20 Abs. 2 KiBiz in unterschiedlicher Höhe berücksichtigt. Im Einzelnen wurde vom jeweils bezuschussungsfähigen Mietanteil 2.716,04 € in den Bescheiden betreffend die Einrichtungen in C.   -N2.            F.          , C.   N2.            -I.    , C.   N2.            -L.      und C.   N2.            -O.      , 5.432,08 € in den Bescheiden betreffend die Einrichtungen in C.   N2.            -I1.         , C.   N2.            -N.         und X1.          -N1.          „Villa T2.           “, 8.148,12 € in den Bescheiden betreffend die Einrichtungen in C.   N2.            -J.         , C.   N2.            T.       und X1.          „T1.           “, 10.864,16 € in den Bescheiden betreffend die Einrichtungen in X.           -M.         und X1.          -W.       , sowie 4.074,06 € im Bescheid betreffend die Einrichtung in X.           -E.      abgezogen. Eine Begründung für die Versagung der Mietzuschüsse und für die letztgenannten Posten enthielten die Bescheide nicht.

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Am 11. Juli 2012 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er sich gegen die Versagung der Mietzuschüsse wendet.

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Zur Begründung führt er aus, die im Rahmen des Verwaltungsverfahrens durch den Beklagten geäußerte Rechtsauffassung sei unzutreffend. Die Ablehnung der Anträge sei deshalb mindestens ermessenfehlerhaft. Diese Rechtsauffassung finde ihre Grundlage offenbar in § 10 DVO-KiBiz NRW. Diese Regelung sei jedoch unwirksam. § 20 Abs. 2 Satz 1 KiBiz NRW enthalte eine Sollvorschrift, der nach der Gesetzesbegründung dem allgemeinen verwaltungsrechtlichen Verständnis entsprechend auszulegen sei. Ein Ermessen sei demnach nur ausnahmsweise in atypischen Fällen eröffnet, die durch Besonderheiten gekennzeichnet seien, die die für den Regelfall vorgesehene Rechtsfolge unter Berücksichtigung des Zwecks der gesetzlichen Regelung als unangemessen erscheinen ließen. § 10 DVO-KiBiz NRW kehre für investiv geförderte Einrichtungen das in § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz NRW normierte Verhältnis von Regel und Ausnahme um. Mit dem Grundsatz des § 20 Abs. 2 KiBiz NRW sei dies nur zu vereinbaren, wenn die Entstehung von Mietkosten bei investiv geförderten Einrichtungen als atypischer Sachverhalt zu qualifizieren wäre, der unter Berücksichtigung des Zwecks des § 20 Abs. 2 Satz 1 KiBiz NRW die Bezuschussung der Mietzahlungen als unangemessen erscheinen lasse. Dies könne unter Berücksichtigung des Zwecks des § 20 Abs. 2 KiBiz allenfalls dann angenommen werde, wenn die Förderung bei wirtschaftlicher Betrachtung zur Folge hätte, dass die Investition mit den Mietkosten erneut gefördert würde. Eine Doppelförderung sei jedenfalls ausgeschlossen, wenn die Investitionsförderung mit Ablauf der Zweckbindungsfrist durch Zeitablauf verbraucht sei. Zudem komme eine Doppelförderung bei einer Förderung von Teilen des Objektes bezüglich der nicht geförderten Teile nicht in Betracht. Mit dem Zweck des § 20 Abs. 2 KiBiz sei in diesen Fällen nur eine Reduzierung der für den Regelfall vorgesehenen Bezuschussung der Mietkosten vereinbar. Diese Einschränkungen des Anwendungsbereichs des § 10 Satz 1 DVO-KiBiz NRW seien dem Wortlaut der Vorschrift nicht zu entnehmen. Da sie große praktische Relevanz hätten, könnten sie auch nicht durch Anwendung des § 10 Satz 3 DVO-KiBiz NRW zur Geltung gebracht werden, da dies zur Folge habe, dass der in § 10 Satz 1 DVO-KiBiz NRW geregelte Grundsatz nicht zur Anwendung gelänge.

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Zudem sei § 10 DVO-KiBiz NRW nicht mit § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiBiz NRW vereinbar. Dieser ermächtige die oberste Landesjugendbehörde durch Rechtsverordnung, Art und Höhe der Zuschüsse zu den Mieten festzusetzen. Ein vollständiger Ausschluss der Gewährung von Mietkostenzuschüssen in bestimmten Fällen, stelle bei einer am Wortlaut orientierten Interpretation des § 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiBiz NRW keine Regelung über Art und Höhe der Zuschüsse dar. Ein Zuschuss der nicht gewährt werde, habe keine Höhe. Auch die Gesetzessystematik und die Entstehungsgeschichte ergäben keine Anhaltspunkte für eine entsprechende Interpretation.

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Folge man diesen Erwägungen nicht, müsse dem Zweck des § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz NRW durch eine extensive Anwendung der Ausnahmevorschrift des § 10 Satz 3 DVO-KiBiz NRW Rechnung getragen werden. Es müsse sichergestellt werden, dass Mietkostenzuschüsse nur in atypischen Fällen ausgeschlossen werden. Zusätzlich müsse erwogen werden, im Rahmen des durch § 10 Satz 3 DVO-KiBiz NRW eröffneten Ermessens die Restdauer der Zweckbindungsfrist zu berücksichtigen, sofern sie noch nicht abgelaufen sei. Entsprechende Erwägungen habe die Beklagte nicht angestellt.

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Schließlich sei nicht ersichtlich, warum für die Einrichtung in C.   N2.            -N.         keine Förderung vorgesehen worden sei, obwohl der Landschaftsverband S.         dies in seinem Schreiben an den Beklagten ausgeführt habe.

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Der Kläger beantragt nach Aktenlage,

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den Beklagten zu verpflichten, unter Abänderung seiner Bescheide vom 5. Juni 2012 über die Anträge des Klägers auf Gewährung von Zuschüssen nach § 20 KiBiz NRW für den Zeitraum 1. August 2012 bis 31. Juli 2013 für die folgenden Einrichtungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden:

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Kindertageseinrichtung F.          ,

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Kindertageseinrichtung I.    ,

19

Kindertageseinrichtung I1.         ,

20

Kindertageseinrichtung J.         ,

21

Kindertageseinrichtung L.      ,

22

Kindertageseinrichtung N.         ,

23

Kindertageseinrichtung O.      ,

24

Kindertageseinrichtung T.       ,

25

Kindertageseinrichtung E.      ,

26

Kindertageseinrichtung N1.          ,

27

Kindertageseinrichtung T1.           ,

28

Kindertageseinrichtung M.         ,

29

Kindertageseinrichtung W.       .

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Der Beklagte beantragt nach Aktenlage,

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die Klage abzuweisen.

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Er hält § 10 DVO-KiBiz NRW für wirksam. § 20 Abs. 2 KiBiz regele den „Normalfall“, dass Trägern, die nicht Eigentümer des Gebäudes der Einrichtung und nicht wirtschaftlich dem Eigentümer gleichgestellt sind, ein zusätzlicher Zuschuss zur Miete gewährt werde. Sinn und Zweck dieser Vorschrift sei es, den Träger, der Mieter dieser Einrichtung und damit verpflichtet sei, für die Instandhaltung des Gebäudes aufzukommen, durch Bezuschussung der Miete zu entlasten. Demgegenüber regele § 10 DVO-KiBiz den Ausnahmefall, dass bei bestehender Einrichtung der Träger der Einrichtung vom Eigentümer des Gebäudes auf den Mieter des Gebäudes wechsele. In diesen Fällen hätten das Land und das örtlich zuständige Jugendamt investive Maßnahmen bereits gemäß § 24 KiBiz bezuschusst. Es käme zu einer Doppelbezuschussung der Einrichtung, die eine Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Einrichtungen bedeute, bei denen kein Trägerwechsel stattgefunden habe.

33

Am 22. Oktober 2014 hat ein Erörterungstermin stattgefunden, in dem das Gericht unter anderem darauf hingewiesen hat, dass in den jeweiligen Bescheiden ein Abzugsbetrag nach § 20 Abs. 2 KiBiz eingestellt sei, obwohl gar keine Mietzahlungen anerkannt worden seien.

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Dazu führt der Beklagte ergänzend aus, der als „Abzugsbetrag bei Mieten gem. § 20 Abs. 2 KiBiz“ deklarierte Betrag beruhe auf § 20 Abs. 2 S. 3 KiBiz. Es handele sich um einen Betrag, der zu Zeiten des GTK als sogenannte „Erhaltungspauschale“ an alle Träger, die Eigentümer der Gebäude waren, gezahlt wurde, um die Kosten der Gebäudeerhaltung auszugleichen. Mit Umstellung auf Kindpauschalen im KiBiz NRW sei dieser Zuschuss Teil der Pauschale geworden, die auch an Mieter ausgezahlt werde. Um einer Ungleichbehandlung zwischen Mietern und Eigentümern zu begegnen, werde dieser Betrag den mietenden Trägern, die keine Kosten für die Erhaltung des Gebäudes tragen müssten, abgezogen.

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Der Kläger ist demgegenüber der Ansicht, der Wortlaut des § 20 Abs. 2 S. 3 KiBiz stütze dessen Interpretation durch den Beklagten nicht. Auch der Begründung des Gesetzesentwurfs seien keine Hinweise zu entnehmen, die die Auffassung des Beklagten tragen könnten.

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Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

37

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Wegen der einvernehmlichen Zustimmung der Beteiligten, entscheidet die Kammer ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO.

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Die Klage hat Erfolg. Der Beklagte ist verpflichtet, den Kläger unter Abänderung seiner Bescheide vom 5. Juni 2012 und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Gewährung von Mietzuschüssen gem. § 20 Abs. 2 des Gesetzes zur frühen Bildung und Förderung von Kindern (Kinderbildungsgesetz - KiBiz) vom 30. Oktober 2007 in der für den streitgegenständlichen Zeitraum anwendbaren Fassung des ersten Gesetzes zur Änderung des Kinderbildungsgesetzes vom 25. Juli 2011 (GV. NRW. 2011, S. 377 - KiBiz a. F.) erneut zu bescheiden, § 113 Abs. 5 S. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

41

Die Klage ist zunächst als Verpflichtungsklage mit dem Ziel zulässig, eine Neubescheidung der Anträge auf Gewährung von Zuschüssen nach § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. zu erreichen. Der Kläger begehrt eine erneute Entscheidung über die Anträge auf Gewährung von Zuschüssen nach § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. für die Kindertageseinrichtungen in C.   N2.            (F.          , I.    , I1.         , J.         , L.      , N.         , O.      , T.       ) und X2.           (E.      , N1.          , X.           „T1.           “, M.         , W.       ). Zwar bezieht sich der zulässige Bescheidungsantrag umfassend auf Zuschüsse nach § 20 KiBiz a. F.; aus der Klagebegründung wird jedoch deutlich, dass lediglich die ablehnenden Entscheidungen hinsichtlich der Zuschüsse nach § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. Gegenstand des Rechtstreits sein sollen.

42

Die Klage ist begründet. Der Kläger kann eine erneute Bescheidung seiner Anträge auf Bewilligung von Zuschüssen nach § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. verlangen, da die ablehnenden Entscheidungen rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzten (vgl. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).

43

Maßgeblich ist die Rechtslage, wie sie sich zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Anträge des Klägers auf Gewährung der Mietzuschüsse darstellte. Die maßgebliche Sach- und Rechtslage bei der Entscheidung über eine verwaltungsgerichtliche Klage beurteilt sich grundsätzlich nach dem zugrundeliegenden materiellen Recht. Zwar gilt als gängige Faustformel, dass bei einem Verpflichtungsbegehren maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen ist. Diese Regel beruht auf dem Wesen der Verpflichtungsklage als Leistungsklage, bei der der Schutz subjektiver Rechte im Vordergrund steht. Entscheidend ist jedoch letztlich, ob das neue Recht beansprucht, die durch das alte Recht begründeten Ansprüche zu verändern oder unberührt zu lassen,

44

vgl.              Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. Mai 1976 - IV C 80.74 - NJW 1976, 1760 = juris, Rn. 31; Wolff, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 94.

45

Im vorliegenden Fall gilt es zu beachten, dass sich die Entscheidung über die Bewilligung von Mietkostenzuschüssen zwar faktisch auf die Zukunft auswirkt, da eine eventuelle Auszahlung erst nach Urteilsverkündung erfolgen kann. Sie bezieht sich jedoch auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt, nämlich das Kindergartenjahr 2012/2013. Dem KiBiz ist insofern nicht zu entnehmen, dass auch in der Vergangenheit entstandene oder nicht entstandene Ansprüche nach erfolgten Rechtsänderungen nachträglich anders beurteilt werden sollten.

46

Die streitgegenständlichen Bewilligungsbescheide des Klägers vom 5. Juni 2012 sind insoweit formell rechtswidrig, als sie sich auf die Entscheidung über die Anträge auf Bewilligung von Zuschüssen nach § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. beziehen. Dies ergibt sich daraus, dass der Kläger zur Geltendmachung der „Abzugsbeträge bei Mieten gem. § 20 Abs. 2 S. 2 KiBiz“ vor Erlass der Bewilligungsbescheide nicht angehört wurde und die Bescheide diesbezüglich und hinsichtlich der beabsichtigten Versagung der Bewilligung von Mietkostenzuschüssen nach § 20 Abs. 2 S. 1, 5 KiBiz keine Begründung enthalten.

47

Nach § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) ist einem Beteiligten, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in dessen Rechte eingreift, Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dabei kann dahinstehen, ob der Schriftverkehr zwischen den Beteiligten zwischen dem 23. Januar 2012 und der Antragstellung am 2. bzw. 3. April 2012 als Anhörung gewertet werden kann. Denn weder das Schreiben des Beklagten vom 30. Januar 2012 noch die E-Mail vom 2. Februar 2012 verhalten sich zu der Absicht des Klägers, einen Abzugsbetrag nach § 20 Abs. 2 S. 2 KiBiz a. F. vorzusehen, obwohl eine Bezuschussung der Mietzahlungen nach § 20 Abs. 2 S. 1, 5 KiBiz nicht erfolgen sollte. Eine Ausnahme von der Pflicht zur Anhörung des Klägers nach § 28 Abs. 2 VwVfG NRW kommt bereits deshalb nicht in Betracht, da es sich um eine Ermessensvorschrift handelt und der Beklagte weder im gerichtlichen Verfahren noch im Verwaltungsvorgang zu erkennen gibt, sein diesbezügliches Ermessen bewusst ausgeübt zu haben.

48

Nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen, durch die die wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Gründe mitzuteilen sind, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Dies impliziert auch die Angabe der Rechtsgrundlage, jedenfalls dann, wenn die Betroffenen und die Gerichte sonst darüber im Unklaren gelassen würden,

49

vgl.              Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 14. Aufl. 2013, § 39 Rn. 18.

50

Der Beklagte geht auf die Gründe, die ihn zu seiner ablehnenden Entscheidung bewogen haben, nicht ein. Er beschränkt sich auf Ausführungen zu den bewilligten Posten und auf den Hinweis unter der Überschrift „6. Rechtliche Grundlagen:“, Rechtgrundlage für den Bescheid sei das Kinderbildungsgesetz, mit allen hierzu bereits erlassenen oder künftig ergehenden Verordnungen, Ausführungsbestimmungen und Vereinbarungen. Auch dieser pauschale Verweis auf alle in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen genügt nicht den Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW. Dies zeigt sich bereits daran, dass der Kläger im Rahmen der Klagebegründung nur mutmaßen konnte, die Entscheidung der Beklagten beruhe wohl auf § 10 DVO-KiBiz NRW.

51

Eine Begründung war auch nicht wegen § 39 Abs. 2 VwVfG NRW entbehrlich. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Entscheidung über „Abzugsbeträge bei Mieten gem. § 20 Abs. 2 KiBiz“, auch wenn diese Beträge den ursprünglichen Zuschussanträgen zu entnehmen waren. Zwar bedarf es nach § 39 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW keiner Begründung, soweit die Behörde einem Antrag entspricht und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift. Indem der Beklagte zwar Mietkostenzuschüsse nach § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. verwehrte, anschließend aber dennoch einen Abzugsbetrag vorsah, wandelte sich der unselbstständige Abzugsposten, der nach den Zuschussanträgen lediglich zu einer Verringerung der bewilligten Mietkostenzuschüsse geführt hätte, zu einer eigenständigen belastenden Regelung, durch die sich auch die gesamten bewilligten Mittel verringerten. Die letztlich ausgesprochene belastende Regelung steht in den Bewilligungsbescheiden in einem anderen Zusammenhang als im Rahmen der Zuschussanträge. Die Behörde ist demnach in diesem Punkt vom Antrag des Klägers abgewichen, was zu begründen gewesen wäre.

52

Auch auf § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW kann sich der Beklagte nicht berufen. Dieser ermöglicht es der Behörde, von einer Begründung abzusehen, soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt war. Zwar hatte der Kläger bereits im Juni 2010 bei dem Beklagten die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 11 S. 3 der Verordnung zur Durchführung des Kinderbildungsgesetzes (dieser entspricht dem für den streitgegenständlichen Zeitraum anwendbaren § 10 S. 3 der Verordnung zur Durchführung des Kinderbildungsgesetzes - DVO KiBiz - in der Fassung der 4. Änderungsverordnung vom 8. März 2012, GV.NRW, S. 116) beantragt. Ihm wurde sodann die ablehnende Entscheidung des aus Sicht des Beklagten zuständigen Landesjugendamtes S.         vom 26. August 2000 mit Schreiben vom 7. September 2010 zur Kenntnisnahme übersandt. Zu einer Klage gegen die auf dieser Grundlage erlassenen Bewilligungsbescheide kam es sodann nicht, da die Bescheide bereits bestandskräftig geworden waren. Die Auffassung des Landesjugendamtes blieb auch im Rahmen des anschließenden Schriftverkehrs die Grundlage der Verhandlungen zwischen dem Kläger, dem Beklagten und der Stadt C.   N2.            als Vermieter der Kindertageseinrichtungen des Stadtgebietes C.   N2.            (vgl. Aktenvermerk des GB III/Abt. 51 Jugend und Familie des Beklagten vom 12. September 2011) und war den Beteiligten insofern bekannt. Die Entscheidung der Behörde, von einer Begründung abzusehen, steht jedoch in ihrem Ermessen,

53

vgl.              Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 39 Rn. 31, Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2014, § 39 Rn. 73 ff.,

54

von dem sie den Erfordernissen des § 40 VwVfG NRW entsprechend Gebrauch gemacht haben muss. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte dies erkannt hat, sind weder seinem Vortrag im Rahmen des Gerichtsverfahrens, noch dem Verwaltungsvorgang zu entnehmen.

55

Diese formellen Fehler sind auch nicht wegen § 45 Abs. 1 VwVfG NRW unbeachtlich. Denn § 45 Abs. 1 Nr. 2 und 3 VwVfG NRW setzen voraus, dass die unterbliebenen Verfahrenshandlungen nachgeholt werden. Zwar kann dies nach § 45 Abs. 2 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen. Die Verfahrenshandlungen müssen jedoch im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens durch die zuständige Ausgangsbehörde nachgeholt werden, sodass sie nicht durch Handlungen im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens ersetzt werden können,

56

vgl.              Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 14/09 - juris, Rn. 37 (Anhörung); Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrens-gesetz, 14. Aufl. 2013, § 45 Rn. 45 ff.; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2014, § 45 Rn. 20; a. A. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 12. August 2014 - 9 S 1722/13 - (Anhörung); Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 2. Mai 2011 - 6 B 88/11 - (Begründung).

57

Ein entsprechendes Ergänzungs- oder Nachverfahren hat jedoch nicht stattgefunden.

58

Schließlich kann zwar die Aufhebung eines Verwaltungsakts nach § 46 VwVfG NRW nicht allein wegen der Verletzung von Verfahrensvorschriften beansprucht werden, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Diese Vorschrift lässt jedoch die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes unberührt. Zudem ist die teilweise Neubescheidung auch deshalb gerechtfertigt, weil sich die Bewilligungsbescheide auch aus weiteren Gründen als rechtswidrig erweisen.

59

Die Versagung von Mietzuschüssen ist nämlich auch materiell rechtswidrig. § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz a. F. sieht vor, dass Trägern, denen nicht das Eigentum oder das Erbbaurecht am Gebäude der Einrichtung zusteht und die nicht wirtschaftlich dem Eigentümer gleichgestellt sind, neben dem Zuschuss nach § 20 Abs. 1 KiBiz ein zusätzlicher Zuschuss auf Grundlage der zu zahlenden Kaltmiete geleistet werden soll.

60

Der Kläger hat am 2. April 2012 für die Einrichtungen im Gebiet der Stadt N2.            und am 3. April 2012 für die Einrichtungen im Gebiet der Gemeinde X.           jeweils die Gewährung von Jahresmietpauschalen abzüglich des jeweiligen Abzugsbetrages nach § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. beantragt.

61

Auch die weiteren Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. liegen vor. Der Kläger ist Träger der jeweiligen Kindertageseinrichtungen i. S. d. § 1 Abs. 1 KiBiz a. F., die nicht in seinem Eigentum stehen, wobei ihm auch weder ein Erbbaurecht am Gebäude der Einrichtung zusteht, noch er wirtschaftlich dem Eigentümer gleichzustellen ist. Da die Mietverträge nach dem Stichtag 28. Februar 2007 geschlossen wurden, kommt nach § 20 Abs. 2 S. 5 KiBiz die Zahlung eines Zuschusses auf der Grundlage von Pauschalen in Betracht.

62

Als Rechtsfolge sieht § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz vor, dass ein zusätzlicher Zuschuss auf Grundlage der zu zahlenden Kaltmiete geleistet werden soll. Mit dem „Soll-Befehl“ in § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz wollte der Landesgesetzgeber sicherstellen, dass Träger von Kindertageseinrichtungen einen Anspruch auf Bezuschussung haben, wenn nicht besondere Umstände vorliegen, die ein Abweichen von dieser Regelung rechtfertigen,

63

vgl.              LT-Drs. 14/4410, S. 56; dazu auch Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. Dezember 2014 - 12 A 2811/13 - juris, Rn. 42.

64

Dies entspricht den überwiegend vertretenen Grundsätzen bei der Auslegung entsprechender Vorschriften. Durch die Wahl einer „Soll-Vorschrift“ wird der Verwaltung für den gesetzlich vorgesehenen Regelfall kein umfassendes Ermessen eingeräumt, sondern eine bestimmte Rechtsfolge vorgesehen. Liegt demgegenüber eine atypische Fallgestaltung vor, ist die Behörde nicht nur berechtigt, sondern grundsätzlich auch verpflichtet, unter Ausübung ihres Ermessens und unter Abwägung des Für und Wider im Einzelfall über einen gestellten Antrag zu entscheiden,

65

vgl.              Wolff, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 114 Rn. 138; Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung (Stand: März 2015), § 114 Rn. 16.

66

Da der Gesetzgeber hier die Gewährung des Zuschusses als gesetzlichen Regelfall ansieht, setzt die Versagung des Zuschusses - neben der Annahme einer atypischen Fallgestaltung - voraus, dass die Behörde das ihr zustehende Ermessen ausübt.

67

Dabei kann im vorliegenden Fall dahinstehen, ob eine Abweichung vom gesetzlichen Regelfall angenommen werden kann. Da der Beklagte einen Anspruch des Klägers auf Gewährung eines Zuschusses zu den Mietzahlungen verneint und somit von einem atypischen Fall auszugehen scheint, hätte er jedenfalls von dem ihm zustehenden Ermessen Gebrauch machen müssen. Entsprechende Erwägungen sind den Bescheiden jedoch nicht zu entnehmen, sodass sich die Entscheidung unter Beachtung der gerichtlichen Prüfungsdichte jedenfalls als ermessensfehlerhaft erweist (§ 114 VwGO).

68

Der Beklagte kann sich demgegenüber nicht auf § 10 DVO-KiBiz a. F. berufen. Dessen Satz 1 sieht vor, dass Mietzahlungen in der Regel nicht bezuschusst werden, wenn eine mit Landesmitteln investiv geförderte Einrichtung an einen neuen Träger vermietet wird. Nach § 10 S. 3 DVO-KiBiz a. F. kann der überörtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe Ausnahmen (von diesem Grundsatz) zulassen. Zwar handelt es sich bei den von dem Kläger betriebenen Einrichtungen um solche, die zuvor mit Landesmitteln investiv gefördert worden waren und die zuvor durch die Stadt C.   N2.            bzw. die Gemeinde X.           im Eigentum betrieben wurden. Auch hat der Landschaftsverband S.         als nach § 69 Abs. 1 Sozialgesetzbuch 8 i. V. m. § 8 des ersten Gesetzes zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (AG-KJHG) zuständiges Landesjugendamt mit Schreiben vom 26. August 2010 eine Ausnahme nach § 10 S. 3 DVO-KiBiz (zu diesem Zeitpunkt noch § 11 S. 3 DVO-KiBiz a. F.) verweigert. § 10 S. 1 DVO-KiBiz a. F. vermag jedoch den Anspruch aus § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz nicht zu verdrängen oder zu modifizieren. Er ist rechtswidrig, da er nicht im Einklang mit höherrangigem Recht steht.

69

Es fehlt eine nach Art. 70 S. 1 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen notwendige gesetzliche Ermächtigung. Die in der Präambel der DVO-KiBiz angegebene Rechtsgrundlage des § 26 Abs. 1 KiBiz a. F. vermag die Regelung nicht zu stützen. In Betracht kommt ersichtlich nur § 26 Abs. 1 Nr. 1 KiBiz a. F. Dieser ermöglicht es der obersten Landesjugendbehörde, durch Rechtsverordnung Art und Höhe der Zuschüsse zu den Mieten festzusetzen. Nach dem Wortlaut setzt die Ermächtigung die Grundentscheidung für eine Bezuschussung der Mieten voraus und ermöglicht es dem Verordnungsgeber nicht, die Gewährung eines Mietzuschusses vollkommen auszuschließen. Wie der Kläger zu Recht ausführt, hat ein Zuschuss, der nicht gewährt wird, keine „Höhe“. Auch die Festlegung der „Art“ eines Zuschusses setzt den Zuschuss als solchen voraus. Für diese Auslegung spricht auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Im Gesetzentwurf der Landesregierung wurde die oberste Landesjugendbehörde noch „ermächtigt, durch Rechtsverordnung 1. Mietpauschalen festzusetzen“,

70

vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 23. Mai 2007; Gesetz zur frühen Bildung und Förderung von Kindern (Kinderbildungsgesetz - KiBiz) - Viertes Gesetz zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes - SGB VIII -, Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 14/4410, S. 30.

71

Dieser Formulierung ist nicht zu entnehmen, dass der Verordnungsgeber ermächtigt werden sollte, Regelungen bezüglich des „Ob“ der Leistungsgewährung zu treffen. Sie setzt die Gewährung von Zuschüssen vielmehr voraus und ermöglicht es der Landesregierung, durch die Festsetzung von Pauschalen die Modalitäten der Gewährung zu konkretisieren. Die finale Fassung der Vorschrift geht auf einen Änderungsvorschlag der Fraktionen der CDU und FDP im Ausschuss für Generationen, Familie und Integration zurück. Durch die Änderung der Nr. 1 sollte „offener formuliert [werden], in welcher Art und in welcher Höhe zukünftig der tatsächliche Zuschuss bei den Mieten ausgestaltet werden soll“,

72

vgl.              Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Generationen, Familie und Integration vom 18. Oktober 2007, Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 14/5229, S. 54.

73

Diese Begründung lässt nicht erkennen, dass die ursprüngliche Intention aufgegeben werden sollte. Zwar sollte dem Verordnungsgeber ein größerer Ausgestaltungsspielraum gegeben werden. Die Begründung des Änderungsvorschlags spricht aber ebenfalls dafür, dass davon ausgegangen wurde, dass ein „tatsächlicher“ Zuschuss gezahlt wird.

74

Erweist sich die ablehnende Entscheidung des Beklagten hinsichtlich der Gewährung von Mietkostenzuschüssen nach § 20 Abs. 2 KiBiz demnach als rechtswidrig, so folgt daraus auch die Rechtswidrigkeit der Entscheidung über Abzugsbeträge nach § 20 Abs. 2 S. 3 KiBiz a. F. Die Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 S. 3 KiBiz a. F. sind nicht erfüllt. Er sieht vor, dass ein Betrag in Höhe von 2.675,90 € für jede Gruppe in der Tageseinrichtung und der nach Absatz 1 zugrunde liegende Eigenanteil des Trägers im Wege des Vorabzuges zu berücksichtigen sind. Dabei kann dahinstehen, ob die Anzahl der Gruppen in den Tageseinrichtungen und auch der jeweilige Abzugsbetrag unter Berücksichtigung der Steigerungsraten nach § 20 Abs. 2 S. 3 in Verbindung mit § 19 Abs. 2 KiBiz a. F. korrekt ermittelt und eingestellt wurden. Denn ein Vorabzug kommt nur in Betracht, wenn ein Mietzuschuss nach § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz a. F. - anders als in den streitgegenständlichen Bewilligungsbescheiden - auch tatsächlich gewährt wird. Dafür spricht zunächst der Wortlaut der Regelung, da ein „Vorabzug“ vor der Auszahlung eines Betrages erfolgt, er also einen Betrag voraussetzt, von dem etwas abgezogen werden kann. Zwar kommt als Betrag - so im Ergebnis die Ansicht des Beklagten - grundsätzlich auch der Zuschuss nach § 20 Abs. 1 KiBiz in Betracht. Dem widerspricht jedoch die systematische Stellung der Abzugsregelung in § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. Diese deutet darauf hin, dass der Abzug an den bewilligten Mietzuschuss und nicht an den bewilligten Zuschuss nach § 20 Abs. 1 KiBiz a. F. anknüpfen soll. Wenn sich der Beklagte demgegenüber auf den Sinn und Zweck der Vorschrift beruft, führt auch dies nicht zu einer anderen Bewertung. Zwar weist er zu Recht darauf hin, mit dem Abzugsbetrag wolle der Gesetzgeber verhindern, dass es zu einer Ungleichbehandlung von Mietern und Eigentümern komme. Bei dem Abzugsbetrag handelt es sich um den Betrag der im Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder Nordrhein-Westfalen vom 29. Oktober 1991 (GV. NW. 1991 S. 380 - GTK) in § 16 Abs. 3 S. 5 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 S. 3 der Verordnung zur Regelung der Gruppenstärken und über die Betriebskosten nach dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder vom 11. März 1994 (GV. NW. 1994 S. 144 - Betriebskostenverordnung - BKVO) vorgesehenen Erhaltungspauschale, die an alle Träger ausgezahlt wurde, die Eigentümer der Gebäude waren und dementsprechend für die Erhaltung der Gebäude zu sorgen hatten. An Mieter wurde die entsprechende Pauschale nicht ausgezahlt,

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vgl.              Göppert/Leßmann, Kinderbildungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 1. Aufl. 2009, § 20 KiBiz, Ziff. 3.2.2, 3.3.4; Janssen/Dreier/Selle, Kindertagesbetreuung in Nordrhein-Westfalen (Stand: März 2015), § 20 KiBiz, Ziff. 3.

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Da die Erhaltungspauschale im KiBiz nunmehr im Zuschuss nach § 20 Abs. 1 enthalten ist, wird sie bei Mietern abgezogen, da diese einerseits nicht für die Erhaltung des Gebäudes aufkommen müssen, andererseits jedoch durch die Bezuschussung der Miete weiterhin die Kosten für die Erhaltung des Gebäudes, welche regelmäßig anteilig im Mietzins enthalten sind, mittelbar übernommen werden. Ohne den Abzugsbetrag würde es nicht nur zu einer Überbezuschussung des Mieters kommen, sondern es würden auch die Kosten für die Erhaltung des Gebäudes doppelt - nämlich einmal durch die Erhaltungspauschale als Teil des Zuschusses nach § 20 Abs. 1 KiBiz und sodann implizit durch die Bezuschussung der Miete nach § 20 Abs. 2 KiBiz - durch öffentliche Mittel gedeckt.

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Eine solche Situation ist jedoch dann ausgeschlossen, wenn ein Mietzuschuss nach § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz a. F. nicht gewährt wird. Eine Doppelbezuschussung des Mieters scheidet in diesem Fall von vornherein aus. Zudem ist auch nicht zu befürchten, dass die Erhaltungskosten doppelt bezuschusst werden. Da sie grundsätzlich vom Eigentümer aufgebracht werden müssen, wird dieser den Erhaltungsaufwand im Rahmen des Mietverhältnisses als Teil des Mietzinses in Anschlag bringen. Wird die Miete nicht bezuschusst und zugleich von dem Zuschuss nach § 20 Abs. 1 KiBiz a. F. ein Betrag in Höhe der ehemaligen Erhaltungspauschale abgezogen, wird der Erhaltungsaufwand des Gebäudes gar nicht mehr bezuschusst. In diesem Fall wird der Betreiber der Kindertageseinrichtung durch den Trägerwechsel schlechter gestellt als ein „normaler“ Mieter. Wäre es nicht zu einem Trägerwechsel gekommen, wäre auch die Erhaltungspauschale zu zahlen gewesen.

78

Die Versagung der beantragten Zuschüsse zu den Mietzahlungen verletzt den Kläger in seinen Rechten, da er aufgrund der Anspruchsgrundlage des § 20 Abs. 2 KiBiz a. F. jedenfalls einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Anträge hat. Für die nun erforderliche erneute Entscheidung des Beklagten weist das Gericht auf folgendes hin:

79

Der Beklagte wird darüber zu befinden haben, ob eine Ausnahme vom gesetzlich in § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz a. F. vorgesehen Regelfall anzunehmen ist, da die Gebäude, in denen der Kläger seine Einrichtungen betreibt und die er zu diesem Zweck von der Stadt C.   N2.            und der Gemeinde X.           angemietet hat, zuvor investiv gefördert worden waren. Dabei gibt die Kammer zu bedenken, dass zwar viel dafür spricht, dass es in diesen Fällen zu einer Doppelbezuschussung in der Person des Gebäudeeigentümers kommen kann, wenn der Eigentümer und ursprüngliche Träger einerseits Zuwendungen im Rahmen einer investiven Förderung und darüber hinaus geförderte Mieteinnahmen erhält,

80

vgl.              dazu Verwaltungsgericht Arnsberg, Urteil, Az. 9 K 958/12, unveröffentlicht, sinngemäß wiedergegeben bei Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. Dezember 2014 - 12 A 2811/13 - juris, Rn. 24.

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Dieser Ansicht könnte allerdings entgegenstehen, dass - anders als in Fällen des § 11 S. 2 DVO-KiBiz a. F. - zwischen dem Vermögenszufluss durch die ursprüngliche investive Förderung der Einrichtung und dem Mieter der Einrichtung regelmäßig keine Verbindung besteht. Der mietende Träger profitiert zwar mittelbar von den zuvor an den Eigentümer-Träger geflossenen Fördermitteln, indem er die durch diese Mittel hergerichteten Einrichtungen nutzt. Die ursprüngliche Förderung verbleibt jedoch bei dem Eigentümer des Gebäudes und fließt nicht dem Vermögen des Mieters zu. Der Mieter muss im Gegenteil monatlich den Mietzins entrichten und ist nicht weniger als andere Mieter auf eine Bezuschussung der Miete angewiesen, um den Betrieb der Tageseinrichtung sicherstellen zu können. Insofern stellt sich die Frage, ob es dem Sinn der gesetzlichen Regel mehr entspricht, eine Doppelbezuschussung in jedem Fall zu verhindern oder ob es geboten erscheint, auch in solchen Fällen die Finanzierung des Betriebes einer Einrichtung sicherzustellen, um so das Ziel des § 2 KiBiz a. F., dem Anspruch jedes Kindes, auf Bildung und Förderung seiner Persönlichkeit, gerecht werden zu können.

82

Im Rahmen der weiteren Ermessensentscheidung sieht die Kammer Raum, die Besonderheiten des Einzelfalls hinsichtlich der Höhe der zuvor gewährten Fördersumme und der verbleibenden Zweckbindungsfrist zu berücksichtigen. Dabei wird zu beachten sein, dass es der gesetzlichen Regel des § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz a. F. entspricht, einen Zuschuss im Regelfall zu gewähren. Ermessenserwägungen, deren Ausgangspunkt in der Annahme begründet ist, die Bewilligung eines Mietkostenzuschusses komme nur in besonders begründeten Ausnahmefällen in Betracht, werden dem Zweck der Ermächtigung des § 20 Abs. 2 S. 1 KiBiz a. F. nicht gerecht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 S. 1, 2 ZPO.