Verwaltungsgericht Aachen, 7 K 1142/13

T a t b e s t a n d

Die Beteiligten streiten um die Rückforderung einer Zuwendung für Grunderwerbskosten im Zusammenhang mit dem Bau eines Retentionsbodenfilters.

Mit Schreiben vom 21. Dezember 2006 beantragte der Kläger bei der Bezirksregierung L. die Erteilung einer Genehmigung nach § 58 Abs. 2 LWG NRW für den Bau und Betrieb eines Retentionsbodenfilters in C. -T. . Dieser Filter sollte nachgeschaltet zu dem vorhandenen Regenüberlaufbecken errichtet werden und zu einer Verbesserung der Entlastungsrate für die Mischwassereinleitung in das T1. Fließ führen. Bereits zuvor – unter dem 10. November 2005 – hatte der Kläger für den Bau des Bodenfilters ein Grundstück erworben, da die Verfügbarkeit eines entsprechenden Grundstücks Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung nach § 58 Abs. 2 LWG NRW ist.

Zur Finanzierung des Baus des Retentionsbodenfilters stellte der Kläger unter dem 08. März 2007 bei der Beklagten einen formgebundenen Antrag auf Gewährung einer Zuwendung gemäß der Richtlinie "Investitionsprogramm Abwasser NRW" (IPA) Förderbereiche 1.1, 2, 3.2, 4, 6.1 und 6.3. Das Vorhaben sollte in der Zeit vom 01. November 2007 bis 30. Juni 2008 durchgeführt werden (Durchführungszeitraum). Dem Förderantrag war unter anderem ein detaillierter Kostenplan des Klägers über insgesamt 2.543.194 € für die Kalenderjahre 2007 und 2008 beigefügt. Aufgenommen waren darin auch die Kosten für den Grunderwerb i.H.v. 133.000 €.

Mit Bescheid vom 21. Februar 2008 erteilte die Bezirksregierung L. dem Kläger die Genehmigung zum Bau und Betrieb des Bodenfilters nach § 58 Abs. 2 LWG NRW.

Mit Zuwendungsbescheid vom 27. Februar 2008 bewilligte die Beklagte dem Kläger für die Zeit vom 27. Februar bis zum 31. Dezember 2008 eine Zuwendung in Höhe von 1.271.597 € für den Neubau des Retentionsbodenfilters in C. -T. als 50-prozentige Anteilsfinanzierung zu angenommenen zuwendungsfähigen Gesamtausgaben i.H.v. 2.543.195,50 €. Gemäß Ziffer II. sind die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) des Bescheides. In den ANBest-P ist unter Ziffer 2 geregelt:

"Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck, erhöhen sich die Deckungsmittel oder treten neue Deckungsmittel hinzu, so ermäßigt sich - außer bei einer Festbetragsfinanzierung - die Zuwendung - Ziffer 2.1 - bei Anteilfinanzierung anteilig (…)."

Mit Änderungsbescheid vom 24. Februar 2009 übertrug die Beklagte die im Haushaltsjahr 2008 nicht abgerufenen Mittel in Höhe von 771.597 € in das Haushaltsjahr 2009 und verlängerte den Bewilligungszeitraum bis zum 31. Dezember 2009.

Am 10. und 11. November 2010 führte die Beklagte eine Vor-Ort-Prüfung des Investitionsvorhabens durch. Anschließend teilte die Beklagte mit Schreiben vom 21. Februar 2011 mit, dass der Kaufvertrag über das in Rede stehende Grundstück am 14. Dezember 2005, d.h. vor Anfang des Bewilligungszeitraums des Zuwendungsbescheides, geschlossen worden sei und Ausgaben vergangenen Grunderwerbs nicht zuwendungsfähig seien.

Mit streitgegenständlichem Rückforderungs- und Zinsbescheid vom 15. Februar 2013 forderte die NRW Bank von dem Kläger einen Betrag i.H.v. 53.728,82 € zurück. Zur Begründung gab sie an, aus dem Verwendungsnachweis hätten sich für das in Rede stehende Vorhaben förderungsfähige Aufwendungen i.H.v. 2.452.179 € ergeben. Die Kosten für den vergangenen Grunderwerb i.H.v. 133.956 € seien nicht zuwendungsfähig. Grundstückskäufe stünden mit der Förderung des Retentionsbodenfilters direkt im Zusammenhang. Rückwirkend vorgenommene Grundstückskäufe seien daher als Maßnahmenbeginn im Sinne der Landeshaushaltsordnung zu werten, so dass diese Kosten aufgrund eines vorzeitigen, förderschädlichen Maßnahmenbeginns nicht förderfähig seien. Im Umkehrschluss bedeute dies, dass Grundstückskäufe nur förderungsfähig seien, wenn sie Gegenstand des Förderantrags seien und innerhalb des im Zuwendungsbescheid festgelegten Zeitraums abgewickelt würden. Der Notwendigkeit eines verfügbaren Grundstücks für den Bau des Retentionsbodenfilters sei auch in der Förderrichtlinie Rechnung getragen. Der Durchführungszeitraum sei im Förderbereich 4 deutlich länger (4 Jahre) gewählt als in anderen Bereichen (2 bzw. 3 Jahre), so dass der Grunderwerb nicht schon zwingend vor den Bewilligungszeitraum erfolgen müsse. Unter Berücksichtigung des Fördersatzes von 50 % sei der Zuwendungsbetrag gemäß Nr. 2.1 AnBest-P auf 1.226.089,50 € neu festzusetzen. Es liege eine Überzahlung i.H.v. 45.507,50 € vor. Dafür seien Zinsen i.H.v. 8.221,32 € zu zahlen.

Der Kläger hat am 13. März 2013 Klage erhoben. Er macht geltend:

 Es sei keine auflösende Bedingung eingetreten. Vom reinen Wortlaut der Nr. 2 ANBest-P werde der Fall nicht erfasst. Eine Anknüpfung an die Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben finde im Wortlaut keine Stütze. Die Frage der Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben habe nichts mit den veranschlagten Gesamtausgaben zu tun.

 Auch vom Sinn und Zweck dieser Regelung werde der vorliegende Fall nicht erfasst. Vielmehr seien Fälle gemeint, in denen sich die Kosten der Maßnahme aus zum Zeitpunkt der Antragstellung bzw. der Bewilligung nicht vorhersehbaren Gründen reduzierten (z.B. Kostenschätzung bei Antragstellung zu hoch). Nur dann könne von einer nachträglichen Ermäßigung der Ausgaben gesprochen werden. Sie könne aber nicht darin gesehen werden, dass die Beklagte im Rahmen der Prüfung der Maßnahmen feststelle, dass der Grunderwerb vor Stellung des Förderantrags erfolgt und daher nach ihren internen Vorgaben nicht förderfähig sei.

 Auch vom zeitlichen Ansatz her könne der Fall nicht unter die Regelung der Nr. 2 ANBest-P gefasst werden. Denn eine Ermäßigung nach Bewilligung verlange den Eintritt eines nachträglichen Ereignisses. Der Grunderwerb sei jedoch vor der Bewilligung erfolgt und - unter Zugrundelegung der Auffassung der Beklagten - demnach von Anfang an nicht förderfähig gewesen.

 Der vorliegende Fall sei auch nicht mit dem in Nr. 2 ANBest-P genannten Fall vergleichbar, so dass eine entsprechende Anwendung ausscheide. In Nr. 2 ANBest-P gehe es um eine auflösende Bedingung. Für sie sei kennzeichnend, dass der Wegfall des Verwaltungsaktes von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhänge. In dem Grunderwerb vor den Bewilligungszeitraum liege aber weder ein ungewisses noch ein künftiges Ereignis.

 Die Verwaltungspraxis der Beklagten sei auch deshalb nicht nachvollziehbar, weil sie in Bezug auf Planungsleistungen eine andere Auffassung vertrete, obwohl sich die Sachverhalte "Planungsleistungen" und "Grunderwerb" nicht wesentlich voneinander unterschieden. Bezüglich der Planungsleistungen habe der Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 26. April 2012 mitgeteilt, dass die Planung der Baumaßnahmen gemäß Nr. 1.3.3 nicht als Beginn des Vorhabens gelte, es sei denn, sie sei alleiniger Zweck der Zuwendung. Danach könne ein Planungsauftrag über Investitionsmaßnahmen vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheids vergeben werden. Wenn der Planungsauftrag keinen vorzeitigen, steuerschädlichen Maßnahmenbeginn darstelle, seien die Ausgaben für die Planungsleistungen auch dann förderfähig, wenn sie vor dem Bewilligungszeitraum angefallen seien. Insofern sei die Begründung für die Rückforderung, der Bewilligungszeitraum begrenze die Zuwendungsfähigkeit erbrachter Leistungen in zeitlicher Hinsicht, nicht haltbar. Sowohl der Grunderwerb als auch Planungsleistungen gälten gemäß Nr. Nr. 1.3.3 der VV zu § 44 LHO NRW nicht als Beginn des Vorhabens, wenn sie nicht alleiniger Zweck der Zuwendung seien.

 Die Angabe des Zeitpunkts des Grunderwerbs sei im Antragsformular nicht abgefragt worden. In dem Kostenplan des Erläuterungsberichts seien die Kosten des Grunderwerbs genannt. Dem Bericht lasse sich zudem unter Ziffer 3.3.1 entnehmen, dass sich der Standort des Retentionbodenfilters in der landwirtschaftlichen Fläche (Gemarkung T. , Flur 00, Flurstück 000) befinde, die im Eigentum des Klägers stehe. Daraus sei ersichtlich gewesen, dass der für den Bau des Bodenfilters erforderliche Grunderwerb bereits stattgefunden habe.

 Die Forderung der Beklagten, dass der Zeitpunkt des Grunderwerbs im Antrag angegeben werden müsse, sei nicht nachvollziehbar und finde auch in den Förderrichtlinien keine Stütze. Die Beklagte hätte es in der Hand gehabt, die Vorgaben im Antragsformular genauer zu definieren. So hätte sie bestimmen können, mit welchem Ereignis der Durchführungszeitraum beginne. Er, der Kläger, habe das so aufgefasst, dass mit dem Durchführungszeitraum die reine Bauzeit gemeint sei. Dies werde auch daran deutlich, dass er den Durchführungszeitraum vom 01. November 2007 bis zum 30. Juni 2008 angegeben habe, was sich mit der Veranschlagung einer reinen Bauzeit von 6 bis 8 Monaten decke (vgl. Ziffer 4 des Erläuterungsberichts).

 Der Grunderwerb müsse regelmäßig vor Antragstellung erfolgen. Vor Stellung des Förderantrags müsse bereits eine Genehmigung nach § 58 Abs. 2 LWG NRW beantragt werden. Zuvor müsse aber bereits der Grunderwerb erfolgt sein, der die Genehmigungsbehörde die Genehmigung für den Bau und Betrieb der Anlage bezogen auf den konkreten Standort erteile. Dafür müsse der Antragsteller aber sicher sein, dass ihm das Grundstück für die Baumaßnahme auch zur Verfügung stehe.

 Es sei nicht verständlich, dass die Befristung des Durchführungszeitraums in Ziffer 7.2 sinngemäß die Angabe des Zeitpunktes des Grunderwerbs fordere. Mit der Befristung werde gerade an das Ende der Durchführung der Maßnahme angeknüpft. Die Befristung solle sicherstellen, dass der Antragsteller die Maßnahme zeitnah umsetze und abrechne. Zudem knüpfe die Regelung in Ziffer 7.2 für die Bestimmung des Zeitpunkts der Befristung an die Bewilligung der Maßnahme und nicht etwa den Zeitpunkt des Grunderwerbs an. Insofern sei es unerheblich, dass der Grunderwerb vor dem Zeitpunkt der Bewilligung gelegen habe, da er für die Bestimmung des Beginns des Vierjahreszeitraums nicht maßgeblich sei.

 Die Argumentation der Beklagten im Hinblick auf das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns sei nicht nachvollziehbar. Da der Grunderwerb nach Ziffer 1.3.3 der VV zu § 44 LHO von dem Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns ausgenommen sei und der Grunderwerb gerade nicht als Vorhabenbeginn gelte, sei die Angabe des Zeitpunktes des Grunderwerbs nicht relevant.

 Die Ausführungen der Beklagten dazu, dass der Zuwendungsempfänger nur die in den Bewilligungszeitraum entstehenden zuwendungsfähigen Ausgaben abrechnen könne, seien widersprüchlich. Mit Schreiben vom 26. April 2012 habe die Beklagte in Bezug auf die Beauftragung mit Planungsleistungen ausgeführt, wenn der Planungsauftrag keinen vorzeitigen, steuerschädlichen Maßnahmenbeginn darstelle, seien die Ausgaben auch dann förderfähig, wenn sie vor dem Bewilligungszeitraum angefallen seien.

 Das Argument, dass das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns aufgeweicht werden würde, wenn von der Ausnahmeregelung in Ziffer 1.3.3 Satz 2 der VV zu § 44 LHO auch Zeiträume der Entstehung der Kosten vor Antragstellung erfasst würden, rechtfertige keine andere Beurteilung. Insbesondere könne hier nicht auf einen Vergleich mit der Regelung in Ziffer 1.3.1 VV zu § 44 LHO NRW abgestellt werden. Von der Ausnahmeregelung in Ziffer 1.3.3 VV zu § 44 LHO NRW werde nur eine eng begrenzte Zahl von Leistungen, nämlich Planung, Baugrunduntersuchung, Grunderwerb und Herrichten des Grundstücks, erfasst. Dies seien gerade die Leistungen, die der Vorbereitung der Maßnahmen dienten und häufig erforderlich seien, um überhaupt über die Realisierung des Vorhabens entscheiden zu können. So müssten beispielsweise Planungsleistungen regelmäßig bereits vor Antragstellung beauftragt werden, um auch eine Einschätzung zu den zu veranschlagenden Kosten zu erhalten. Die Fälle der Ziffer 1.3.3 VV zu § 44 LHO NRW könnten nicht mit den in Ziffer 1.3.1 VV zu § 44 LHO NRW genannten verglichen werden, da es bei der letztgenannten Regelung um Einzelfälle gehe. Die Ziffer 1.3.1 und 1.3.3 VV zu § 44 LHO stünden selbständig nebeneinander.

 Die Beklagte könne ihren Rückforderungsbescheid auch nicht auf § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 und Nr. 3 VwVfG NRW stützen. Zum einen mangele es an der Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides. Zum anderen seien auch die Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 und 3 VwVfG nicht erfüllt. Die Angaben im Rahmen der Erstellung des Förderantrags seien aus Sicht des Klägers richtig und vollständig gewesen. Selbst wenn aber, wie es die Beklagte annehme, die Angaben nicht vollständig gewesen wären, so hätte der Kläger den Zuwendungsbescheid keinesfalls durch unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt. Ein darauf gerichtetes zweck- und zielgerichtetes Handeln könne dem Kläger keinesfalls unterstellt werden.

 Da die Beklagte die Rückforderung auf § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW i.V.m. Nr. 8.2.1 ANBest-P gestützt habe, sei zweifelhaft, ob sie sich jetzt überhaupt auf eine Rücknahme nach § 48 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwVfG NRW berufen könne.

Der Kläger beantragt,

den Rückforderungs- und Zinsbescheid der Beklagten vom 15. Februar 2013 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt aus:

 Der Rückforderungsbescheid beruhe auf § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW i.V.m. Ziffern 8.2.1 und 2.1 der ANBest-P. Mit den "veranschlagten Gesamtausgaben" seien, auch wenn dies dem Wortlaut nicht entnommen werden könne, nur die veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben für das konkrete Projekt gemeint. Die Grunderwerbskosten seien hier aber nicht zuwendungsfähig.

 In den veranschlagten Gesamtausgaben für den Bau des Bodenfilters sei zwar die Höhe der Grunderwerbskosten angegeben, diese aber nicht exakt (tatsächliche Grunderwerbskosten: 133.956 €, angegeben: 133.000 €) und auch nicht der Zeitpunkt ihrer Entstehung. Der Grunderwerb sei vor der Antragstellung am 08. März 2007 erfolgt; einen Antrag auf vorzeitigen Maßnahmenbeginn habe der Kläger nicht gestellt. Der Beschaffungsvorgang Grunderwerb werde entsprechend der Förderrichtlinie IPA NRW Förderbereich 4 und ihrem Sinn und Zweck nach ausnahmsweise in diesen Teilbereichen nur deshalb als förderfähig angesehen, weil er zwingend zum Vorhaben gehöre. Gerade deshalb sei der Zeitpunkt des Grunderwerbs anzugeben.

 Zwar seien Grunderwerbskosten nach dem Investitionsprogramm Abwasser, Förderbereich 4 – Bodenfilteranlagen – Ziffer 6 förderfähig, und der Grunderwerb gelte gemäß Ziffer 1.3.3 der VV zu § 44 LHO nicht als Vorhabenbeginn. Gleichwohl müsse der Grunderwerb, soll er als förderfähig erkannt werden, hinsichtlich des Zeitpunkts im Antragsformular genannt werden, damit für den Zuwendungsgeber klar werde, wann der Erwerb stattgefunden habe. Auch die Befristung des Durchführungszeitraums in Ziffer 7.2 fordere sinngemäß die Angabe des Zeitpunkts. Da er nicht genannt worden sei, habe sie, die Beklagte, den Bewilligungszeitraum vom 27. Februar 2008 bis zum 31. Dezember 2008 festgelegt. Nur die in dieser Zeit entstehenden zuwendungsfähigen Ausgaben könne der Zuwendungsempfänger abrechnen.

 Soweit der Kläger die Grunderwerbskosten mit Planungskosten vergleiche, gälten auch diese nach Ziffer 1.3.3 VV zu § 44 LHO nicht als Vorhabenbeginn. Um als förderfähig anerkannt zu werden, könne der Zeitpunkt der Entstehung dieser Kosten vor dem Bewilligungsbescheid, keinesfalls aber vor Antragstellung liegen. Würden von der Ausnahmeregelung in Ziffer 1.3.3 Satz 2 auch Zeiträume der Entstehung der genannten Kosten vor Antragstellung erfasst werden, würde das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns aufgeweicht. Erst mit Prüfung des Verwendungsnachweises habe sie, die Beklagte, vom Zeitpunkt des Grunderwerbs vor Antragstellung Kenntnis erlangt. So habe sie erst zu diesem Zeitpunkt feststellen können, dass eine Förderfähigkeit dieser Kosten nicht mehr gegeben sei und die veranschlagten Gesamtkosten für den Neubau des Retentionsfilters reduziert werden müssten.

 Ziffer 1.2 des Fachbereichs 4 des IPA NRW beinhalte eine Sonderregelung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn. Danach würden Zuwendungen nur gewährt, wenn mit der zu fördernden Maßnahme zum Zeitpunkt der Bewilligung des Antrags noch nicht begonnen worden sei. Satz 2 der Sonderregelung 1.2 im IPA NRW lasse einen vorverlegten Maßnahmenbeginn bei entsprechendem Antrag zu. Ziffer 1.3.3 Satz 2 VV zu § 44 LHO - Grunderwerb gilt nicht als Beginn des Vorhabens - sei daneben nicht anwendbar.

 Der Grundstückskaufvertrag sei 1¼ Jahr vor Stellung des Förderantrags abgeschlossen worden. Dies belege, dass der Kläger öffentliche finanzielle Mittel für den Neubau der Bodenfilteranlage gar nicht benötigt habe. Die Zuwendung solle nur für den Fall gewährt werden, dass der Empfänger die geplante Maßnahme mangels finanzieller Mittel ohne die beantragte Zuwendung gar nicht durchgeführt hätte, die Maßnahme aber als förderwürdig eingestuft werde.

 Selbst wenn man einen Fall des Eintritts einer auflösenden Bedingung verneine, sei der Rückforderungsbescheid auf der Grundlage des § 48 VwVfG NRW rechtmäßig erlassen worden. Bei Kenntnis des Entstehungszeitpunkts bei Entscheidung über den Antrag hätte sie die Grunderwerbskosten nicht als förderfähig anerkannt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogene Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Rückforderungs- und Zinsbescheid der Beklagten vom 15. Februar 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Voraussetzungen des § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW als allein in Betracht zu nehmender Ermächtigungsgrundlage sind nicht erfüllt. Nach dieser Vorschrift sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist.

1.) Die Bewilligung ist nicht infolge des Eintritts einer auflösenden Bedingung teilweise unwirksam geworden.

Eine auflösende Bedingung ist nicht eingetreten. Bei einer Bedingung hängt entsprechend § 158 BGB der Eintritt (aufschiebende Bedingung) oder die Beendigung (auflösende Bedingung) der mit dem Verwaltungsakt erstrebten Wirkungen von einem zukünftigen ungewissen Ereignis ab.

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Auflage 2012, § 36 Rn.19 m.w.N.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 75 m.w.N.

Ein solches Ereignis ist hier nicht eingetreten. Zu Unrecht beruft sich die Beklagte in diesem Zusammenhang auf die Regelung in Ziffer 2 der ANBest-P. Darin ist ausgeführt:

"Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck (…), so ermäßigt sich - außer bei einer Festbetragszuwendung - die Zuwendung."

Ziffer 2.1 ANBest-P bestimmt ergänzend, dass sich bei einer Anteilfinanzierung die Zuwendung anteilig ermäßigt.

Die Kammer lässt dahinstehen, ob die Regelung generell als auflösende Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW einzustufen ist

- vgl. OVG NRW, Beschluss vom 05.07.2012 - 4 A 326/11 -, juris Rn. 2; VG L. , Urteil vom 01.06.2015 - 16 K 1375/14 -, juris Rn. 17 m.w.N.; zum gleichlautenden Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG BayVGH, Urteil vom 25.07.2013 - 4 B 13.727 -, juris Rn. 24 m.w.N.; VG Bayreuth, Urteil vom 18.06.2014 - B 4 K 12.924 -, juris Rn. 41 -

oder ob dies mit Blick darauf zu verneinen ist, dass in der Klausel kein die Bedingung auslösendes Ereignis benannt wird, weil als solches nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse erfasst sind und die Ermäßigung der Ausgaben ohne die förderrechtliche Bewertung der Zuwendungsfähigkeit der einzelnen Ausgaben nicht festgestellt werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 - 10 C 15/14 -, juris Rn. 12 ff. zu den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K 2005): „Der Rückgang der im Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben führt zu einer Ermäßigung der Zuwendung.“

Jedenfalls kann eine auflösende Bedingung nicht in der vorliegenden Konstellation angenommen werden. Hier haben sich die veranschlagten Gesamtausgaben nicht nach der Bewilligung ermäßigt. Das gilt selbst dann, wenn man sich - wie die Beklagte - auf den Standpunkt stellt, in der Bestimmung seien nur die veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben gemeint. Denn auch insoweit lässt sich eine Ermäßigung nicht feststellen. Die Ausgaben sind gleichgeblieben.

Die Konstellation, dass sich nicht nachträglich die Ausgaben verringern, sondern sich lediglich die Bewertung als zuwendungsfähig ändert, ist von der in Rede stehenden Klausel nicht erfasst. Zwar besteht somit ein Unterschied zwischen dem bei der Bewilligung angenommenen und dem später festgestellten Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben.

Vgl. dies ausreichen lassend BayVGH, Urteil vom 25.07.2013 - 4 B 13.727 -, juris Rn. 25 m.w.N.; VG Meiningen, Urteil vom 03.03.2009 - 2 K 305/07 -, juris Rn. 27.

Indes ist ein solches Verständnis schon kaum mit dem Wortlaut der Regelung in Einklang zu bringen. Sie stellt auf eine (objektive) Änderung der Ausgaben ab, ohne auf eine möglicherweise geänderte Beurteilung der Förderungsfähigkeit abzustellen, dürfte mithin für solche Fälle gedacht sein, in denen die veranschlagten Ausgaben höher sind als die tatächlichen Ausgaben – etwa weil die Kostenschätzung zu hoch war, Bauaufträge zu tatsächlich niedrigeren Preisen vergeben wurden oder weil nachträglich Leistungen entfallen sind.

Die rechtliche Neubewertung des Zuwendungsfalles durch die Bewilligungsbehörde stellt überdies kein für den Eintritt der Rechtsänderung taugliches Ereignis im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW dar. Eine Neubewertung von Zuwendungsfragen zunächst ist ein rein innerer Vorgang und stellt nicht - wie von der Norm gefordert gefordert - ein von der Außenwelt erfassbares Ereignis dar. Solange kein vertretungsberechtigter Amtsträger der Bewilligungsbehörde eine nach außen gerichtete Erklärung abgibt oder eine für die Außenwelt wahrnehmbare Handlung vornimmt, ist im Zweifel auch nicht feststellbar, ob und ggf. ab welchem Zeitpunkt Erwägungen einzelner oder mehrerer Mitarbeiter repräsentativ für den Willen der Behörde sind. Eine rein interne Neubewertung kann daher schon aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW Anknüpfungspunkt einer Änderung der im Bewilligungsbescheid geregelten Zuwendungshöhe sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 – 10 C 15/14 –, juris Rn. 16 zum gleichlautenden Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG.

2.) Der Bewilligungsbescheid ist auch nicht mit Wirkung für die Vergangenheit wirksam teilweise zurückgenommen worden.

a) Es fehlt bereits an einer Rücknahmeerklärung. Zwar kann eine Erklärung der Rücknahme auch konkludent erfolgen, etwa durch den Erlass eines das Rechtsverhältnis ändernden neuen Bescheides.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.1982 - 8 C 122/81 -, BVerwGE 66, 61; BayVGH, Urteil vom 05.11.2013 - 19 B 09.1559 -, RdL 2014, 339; HessVGH, Urteil vom 06.05.2015 – 6 A 1514/14 –, juris Rn. 38; vgl. auch Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 48 Rn. 244, sowie Stelkens, ebenda, § 35 Rn. 78.

So liegt in der Neufestsetzung einer Subvention oder der Geltendmachung der Rückforderung (durch Verwaltungsakt) in aller Regel zugleich die Rücknahme der früheren Festsetzung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1992 - 5 C 41/88 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 13.12.1984 - 3 C 79/82 -, juris Rn. 49; OVG NRW, Urteil vom 24.03.1993 - 24 A 1093/90 -, juris Rn. 32; OVG MV, Beschluss 15.06.2010 - 2 L 84/09 -, juris Rn. 6; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Auflage 2013, § 48 Rn. 29 m.w.N.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 48 Rn. 245 m.w.N.

Von einer stillschweigenden Aufhebung kann freilich nur dann ausgegangen werden, wenn der im Einzelfall ergangene Rückforderungsbescheid diese Auslegung auch zulässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1965 - VI C 117.63 -, DöD 1966, 55; OVG NRW, Urteil vom 24.03.1993 - 24 A 1093/90 -, juris Rn. 34; OVG NRW, Urteil vom 28.09.1990 - 15 A 708/88 -, NVwZ 1991, 588 (589).

Anhaltspunkte für eine solche Auslegung sind im vorliegenden Fall nicht vorhanden. In dem streitgegenständlichen Rückforderungs- und Zinsbescheid der Beklagten vom 15. Februar 2013 kommt zwar deren Rechtsauffassung zum Ausdruck, dass dem Kläger nicht der gesamte mit Zuwendungsbescheid vom 27. Februar 2008 bewilligte Förderbetrag zustehe. Die Beklagte begründet dies aber ausdrücklich mit dem Eintritt einer auflösenden Bedingung gemäß Ziffer 2.1 ANBest-P. Demnach war sie der Auffassung, der Zuwendungsbescheid sei im Umfang des Rückforderungsbetrags unwirksam geworden mit der Folge, dass der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung insoweit bereits weggefallen war. Einer Teilaufhebung des Bescheides bedurfte es demgemäß aus der Sicht der Beklagten nicht. Dies lässt nur den Schluss zu, dass eine solche Teilaufhebung gerade nicht beabsichtigt war.

b) Soweit die Beklagte erstmals im gerichtlichen Verfahren geltend macht, die Rückforderung könne auch mit einer Teil-Rücknahme des Bewilligungsbescheides gerechtfertigt werden, hat sie diese Begründung für ihren Bescheid schon nicht in einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Weise nachgeschoben.

Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie bereits bei Erlass des Verwaltungsakte vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.05.2014 - 9 B 57.13 -, juris Rn. 11 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46/12 -, juris Rn. 32; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Auflage 2013, § 45 Rn. 22 m.w.N.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 45 Rn. 48 m.w.N.

Ob hier eine Wesensänderung anzunehmen ist – wofür spricht, dass der Rückforderungs- und Zinsbescheid erstmals eine Rücknahme beinhalten würde –, bedarf letztlich keiner Entscheidung. Denn zu berücksichtigen ist ferner, dass ein Nachschieben von Gründen genügend bestimmt geschehen muss. Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit ergibt sich aus § 37 Abs. 1 VwVfG NRW und gilt als Ausprägung des Rechtsstaatsgebots (Art. 20 Abs. 3 GG) auch für die Änderung eines Verwaltungsakts einschließlich seiner Begründung. Wird die Änderung erst in einem laufenden Verwaltungsprozess erklärt, so muss die Behörde unmissverständlich deutlich machen, dass es sich nicht nur um prozessuales Verteidigungsvorbringen handelt, sondern um eine Änderung des Verwaltungsakts selbst. Außerdem muss deutlich werden, welche der bisherigen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Andernfalls wäre dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich. Das wäre mit der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 48/12 -, juris Rn. 35, juris; Urteil vom 13.12.2011 - 1 C 14/10 -, juris Rn. 18 m.w.N.; SächsOVG, Urteil vom 10.03.2015 - 1 A 589/13 -, juris Rn. 39.

Nach diesen Kriterien kann die Rückforderung nicht mit einer Rücknahme des Bewilligungsbescheides begründet werden. Die Beklagte beruft sich prozessual auf die Rücknahme als zusätzliches Argument für den Fall, dass sich die in dem Rückforderungs- und Zinsbescheid angegebene und auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zuvörderst vorgetragene Begründung – Eintritt einer auflösenden Bedingung - als nicht tragfähig erweisen sollte. So aber wird nicht deutlich, auf welchem Standpunkt die Beklagte steht und welchen Inhalt der streitgegenständlichen Bescheid aus ihrer Sicht haben soll. Der Eintritt einer auflösenden Bedingung und die Teil-Rücknahme schließen einander aus.

Vgl. ebenso zum Verhältnis von Widerruf und auflösender Bedingung OVG NRW, Beschluss vom 28.01.2002 - 4 A 4927/99 -, juris Rn. 31; VG L. , Urteil vom 27.03.2007 - 14 K 7628/04 -, juris Rn. 27.

c) Ferner lässt sich auch nicht feststellen, dass der Bewilligungsbescheid vom 27. Februar 2008 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 24. Februar 2009 rechtswidrig gewesen ist.

Denn die Bewilligung der Zuwendung verstieß nicht gegen das in Nr. 1.2 der Förderrichtlinien sowie Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO NRW enthaltene Verbot des vorzeitigen Maßnahme- bzw. Vorhabenbeginns.

In Bezug auf Verwaltungsvorschriften wie die hier einschlägigen ist geklärt, dass diese über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindungswirkung hinaus, vermittelt durch die auf ihnen beruhende Verwaltungspraxis, über das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger entfalten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.07.2002 - 3 C 54/01 -, juris Rn. 19; Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6/95 -, juris Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 14.05.2009 - 12 A 605/08 -, juris; VG L. , Urteil vom 13.06.2013 - 16 K 2116/11 -, Rn. 52 ff. m.w.N., juris; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 24.05.2012 - 2 K 504/11.NW -, juris Rn. 27.

Nach Nr. 1.2 Satz 1 der Förderrichtlinien, die die Beklagte in Fällen wie der vorliegenden Art ihrer Bewilligungsentscheidung zugrundezulegen pflegt, werden Zuwendungen nur dann gewährt, wenn mit der zu fördernden Maßnahme zum Zeitpunkt der Bewilligung des Antrags noch nicht begonnen wurde; Satz 2 bestimmt, dass die in Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO genannte Ausnahmeregelung (Antrag auf förderunschädlichen, vorzeitigen Maßnahmebeginn) hiervon unberührt bleibt. Sinngemäß entspricht diese Regelung der Bestimmung in Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO, nach der Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind. Die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO werden in Nr. 1.1. der Förderrichtlinien ebenfalls zur Grundlage der Bewilligungsentscheidung erklärt. Aus dem Verweis in Nr. 1.1 der Förderrichtlinien auf die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO folgt dabei zugleich, dass auch die in Nr. 1.2 der Förderrichtlinien nicht eigens erwähnte konkretisierende Bestimmung der Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO der Bewilligungsentscheidung zugrundegelegt wird.

Vgl. VG L. , Urteil vom 13.06.2013 - 16 K 2116/11 -, juris Rn. 36.

Angesichts dieses Befundes vermag die Auffassung der Beklagten, dass neben der Sonderregelung der Nr. 1.2 Satz 2 der Förderrichtlinien Nr. 1.3.3 VV zu § 44 LHO nicht anwendbar sei, nicht zu überzeugen. Es liegt angesichts des Inhalts der Regelungen in den Unterpunkten Nr. 1.3.1 bis 1.3.4 auf der Hand, dass die Bezugnahme in Nr. 1.2 der Förderrichtlinien auf Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO auch diese Bestimmungen erfasst.

Gemessen daran ergibt sich, dass hier das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nicht betroffen ist. Als Vorhabenbeginn ist nach Nr. 1.3.3 Satz 1 VV zu § 44 LHO grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- und Leistungsvertrages zu werten. Als Ausnahme hierzu bestimmt aber Nr. 1.3.3 Satz 2 VV zu § 44 LHO, dass bei Baumaßnahmen neben Planung, Baugrunduntersuchung und Herrichten des Grundstücks auch der Grunderwerb nicht als Beginn des Vorhabens gelten, wenn sie nicht alleiniger Zweck der Zuwendung sind. Diese Regelung greift hier Platz. Das bedeutet, dass der Erwerb des Grundstücks vor der Bewilligung der Zuwendung nicht als vorzeitiger Vorhabenbeginn zu werten ist und es demgemäß auch keiner – antragsgebundenen – Ausnahme von dem entsprechenden Verbot bedurfte.

Vor diesem Hintergrund erhellt auch, dass die Beklagte sich auch nicht mit Erfolg auf den Standpunkt stellen kann, der Zeitpunkt des Grunderwerbs müsse im Antrag angegeben werden. Gilt ein bereits vorgenommener Grunderwerb nicht als vorzeitiger Vorhabenbeginn, so stellt sich die Frage, warum für den Zuwendungsgeber klar werden müsse, wann der Grunderwerb stattgefunden habe. Diese Frage bleibt unbeantwortet. Zwar zielen die Regelungen darauf ab, dass der Zuwendungsgeber bei seiner Entscheidung über die Bewilligung der Zuwendung nicht durch vom Antragsteller geschaffene vollendete Tatsachen in seiner Entscheidungsfreiheit beeinflusst wird. Zudem sollen die Einwirkungsmöglichkeiten des Zuwendungsgebers auf eine wirtschaftliche und zweckmäßige Ausgestaltung des Vorhabens erhalten bleiben. Außerdem soll vor dem Hintergrund des § 23 LHO NRW bzw. entsprechender Vorschriften des jeweiligen Landes- oder Bundesrechts verhindert werden, dass öffentliche Mittel einem Antragsteller gewährt werden, der sie nicht benötigt. Denn ein vorzeitiger Maßnahmebeginn ist grundsätzlich ein Indiz dafür, dass die Maßnahme auch ohne die Zuwendung realisiert würde.

Vgl. grundlegend bereits OVG NRW, Urteil vom 07.02.1977 - IV A 1351/75 -, OVGE 32, 231 (233); OVG RP, Urteil vom 04.09.1981 - 8 A 31/80 -, DVBl. 1982, 219 (220); aus jüngerer Zeit Nds. OVG, Urteil vom 13.09.2012 - 8 LB 58/12 -, BauR 2013, 640; Potsdam, Urteil vom 26.02.2013 - 3 K 1414/10 -, juris; VG München, Urteil vom 14.04.2011 - M 12 K 11.549 -, juris.

Indes kann diese Vermutungswirkung, auf die sich die Beklagte auch hier beruft, keine Geltung beanspruchen, wenn der in Rede stehende Tatbestand – der Grunderwerb – nach den maßgeblichen Förderrichtlinien gerade nicht als (vorzeitiger) Vorhabenbeginn gewertet wird.

Mit Blick darauf kann die Beklagte gegen die Rechtmäßigkeit der Zuwendung im hier in Rede stehenden Umfang auch nicht mit Erfolg anführen, dass der Grunderwerb nicht von dem von ihr festgelegten Bewilligungszeitraum erfasst sei.

d) Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung, ob die Rücknahme nicht bereits aus formellen Gründen aufzuheben wäre, weil die Beklagte den Kläger vor dem Erlass des Bescheides nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW zu einer beabsichtigten Rücknahme angehört hat und eine Anhörung auch nicht im Nachhinein erfolgt ist.

Vgl. zu diesem Aspekt ausführlich VG L. , Urteil vom 13.06.2013 – 16 K 2116/11 –, juris Rn. 52 ff. m.w.N.

II.

Ist somit bereits die Rückforderung durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 15. Februar 2013 rechtswidrig, kann auch die Geltendmachung eines Zinsanspruchs auf der Grundlage von § 49a Abs. 1 und 3 VwVfG NRW keinen Bestand haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.