1

G r ü n d e:

2

I.

3

Die Beteiligten streiten um die Regelung der Vollziehung einer Abgrabungsgenehmigung, die der Gewinnung von Kies, Sand und Boden dienen soll.

4

Nach Anhörung des Amtes für Bodendenkmalpflege des beigeladenen Landschaftsverbandes S.         als Träger öffentlicher Belange erteilte der Antragsgegner der Antragstellerin mit Bescheid vom 18. Juli 2013 - Gz.: 70 80 65/Fr - eine Genehmigung zur Abgrabung und Herrichtung folgender Flächen: Gemeinde F.        , Gemarkung L.         , Flur 0 (jeweils teilweise) und 0 (teilweise). Die Genehmigung enthält unter Nr. I.3 die Erlaubnis, das in der Liste der Bodendenkmäler der Stadt F.        eingetragene Bodendenkmal betreffend Teile eines römischen Landguts (villa rustica) aus dem 2./3. Jahrhundert n. Chr. zu beseitigen. Der Bescheid enthält mehrere denkmalschutzrechtliche Nebenbestimmungen. Unter anderem wird geregelt, dass dem beigeladenen Landschaftsverband in der Zeit vom 1. Januar bis zum 30. Juni 2014 Gelegenheit zur Untersuchung, Bergung und Dokumentation des Bodendenkmals zu geben ist, und dass mit Abgrabungsarbeiten in diesem Bereich grundsätzlich erst im Anschluss an diese Sekundärquellensicherung begonnen werden darf.

5

Gegen die Genehmigung hat der beigeladene Landschaftsverband am 2. September 2013 beim beschließenden Gericht Klage (3 K 2414/13) erhoben. Er sieht die vom Antragsgegner getroffenen denkmalschutzrechtlichen Regelungen als rechtswidrig an.

6

Daraufhin hat die Antragstellerin beim Antragsgegner beantragt, er möge die sofortige Vollziehung der Abgrabungsgenehmigung anordnen, weil die Klage des beigeladenen Landschaftsverbandes aufschiebende Wirkung habe. Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung abgelehnt.

7

Am 12. Februar 2014 hat die Antragstellerin um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht und beantragt,

8

die sofortige Vollziehung der ihr erteilten Abgrabungsgenehmigung vom 18. Juli 2013 - Gz.: 70 80 65/Fr - anzuordnen.

9

Der Antragsgegner und der beigeladene Landschaftsverband beantragen,

10

den Antrag abzulehnen.

11

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen und der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses und des Verfahrens 3 K 2414/13 sowie der beigezogenen Genehmigungsakten (vier Ordner) Bezug genommen.

12

II.

13

Der Eilantrag hat als Feststellungsantrag Erfolg.

14

Die am Wortlaut des § 80a Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) orientierte Fassung des Antrags ist aufgrund verständiger Würdigung des Rechtsschutzbegehrens gemäß § 88 VwGO in den Feststellungsantrag umzudeuten, dass die vom Beigeladenen gegen diesen Bescheid erhobene Klage mit dem Aktenzeichen 3 K 2414/13 keine aufschiebende Wirkung hat.

15

Das Rechtsschutzziel der Antragstellerin besteht darin, die ihr erteilte Abgrabungsgenehmigung alsbald umsetzen zu können, ohne daran durch die etwaige aufschiebende Wirkung eines dagegen erhobenen Rechtsbehelfs gehindert zu sein. Dieses Rechtsschutzziel kann sie hier nur mit einer gerichtlichen Feststellung über das Nichtbestehen der aufschiebenden Wirkung der Klage der Beigeladenen in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO sachgerecht verfolgen. Denn dieser Klage kommt - wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen im Einzelnen ergibt - erkennbar keine aufschiebende Wirkung zu, so dass der wörtlich gestellte Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der sofortigen Vollziehung der Abgrabungsgenehmigung dem Rechtsschutzbegehren nicht ausreichend gerecht wird.

16

Der so verstandene, zulässige Feststellungsantrag ist begründet, weil die Klage des Beigeladenen gegen den Bescheid vom 18. Juli 2013 keine aufschiebende Wirkung hat. Eine aufschiebende Wirkung dieser Klage gemäß § 80 Abs. 1 VwGO ist von vorneherein auszuschließen, weil unter keinem denkbaren Gesichtspunkt eine Rechtsverletzung des Beigeladenen vorliegen kann und die Klage deshalb offensichtlich unzulässig ist.

17

In einer solchen Lage ist der sonst regelmäßig mit der Klage verbundene Eintritt der aufschiebenden Wirkung nach dem Sinn und Zweck des § 80 Abs. 1 VwGO nicht gerechtfertigt. Die aufschiebende Wirkung soll die Schaffung irreparabler Tatsachen verhindern, die sich aus der Ausnutzung des angefochtenen Verwaltungsakts ergeben können; dadurch soll die Möglichkeit offengehalten werden, dass dem Rechtsschutzsuchenden durch die beantragte Aufhebung des Verwaltungsakts wirksamer Rechtsschutz zuteil wird. Kommt die Gewährung von Rechtsschutz nicht in Betracht, weil der Rechtsschutzsuchende - wie hier - als Dritter nicht geltend machen kann, durch ihn in eigenen Rechten verletzt zu sein, so besteht auch für den Eintritt der aufschiebenden Wirkung kein hinreichender Anlass. Denn die aufschiebende Wirkung soll nur für eine Übergangszeit bis zu einer etwaigen Aufhebung des Verwaltungsakts im Rechtsbehelfsverfahren dessen - insofern vorzeitige - Vollziehung ausschließen.

18

              Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 30. Oktober 1992 - 7 C 24.92 -, juris, Rn. 21; vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., 2010, § 80 Rn. 32, m.w.N.

19

Dem Beigeladenen fehlt die Klagebefugnis für seine Klage gegen die der Antragstellerin erteilte Abgrabungsgenehmigung. Gemäß § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO ist eine Anfechtungsklage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die angefochtene Abgrabungsgenehmigung kann den Beigeladenen nicht in seinen Rechten verletzen:

20

1. Er verfügt über keine materiell-rechtliche Position, die ihm eine entsprechende Klagebefugnis vermitteln kann. Er kann sich mit Blick auf die geltend gemachte willkürliche Fristenfestlegung für Ausgrabungen und den damit verbundenen Eingriff in seine personelle Struktur und Finanzplanung insoweit nicht mit Erfolg auf eine Beeinträchtigung seines Aufgabenvollzuges berufen. Zwar werden dem beigeladenen Landschaftsverband gemäß § 22 Abs. 2 und 3 des Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen (Denkmalschutzgesetz ‑ DSchG ‑ zahlreiche, zum Teil komplexe Aufgaben zugewiesen, auf die in dem angefochtenen Genehmigungsbescheid vom 18. Juli 2013 an mehreren Stellen Bezug genommen wird (vgl. dessen Gliederungspunkte II.2.2, II.3.10.1 f. und III.13). Die gesetzliche Aufgabenübertragung und deren konkrete Umsetzung in diesem Verwaltungsakt begründen jedoch kein eigenes subjektives Recht des Beigeladenen zur Anfechtung der der Antragstellerin erteilten Abgrabungsgenehmigung. Aus dem Denkmalschutzgesetz ergibt sich nämlich, dass die Verantwortung für einen gesetzmäßigen Aufgabenvollzug durch die Untere bzw. Obere Denkmalbehörde (§ 20 Abs. 1 Nr. 2 und 3 DSchG), letztendlich die Oberste Aufsichtsbehörde (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 DSchG) trägt.

21

              Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 14. Mai 1992 - 10 A 279/89 -, juris, Rn. 35.

22

So enthält § 21 Abs. 4 Satz 3 DSchG eine Regelung über die Art und Weise des notwendigen sachlichen Zusammenwirkens der Unteren bzw. Oberen Denkmalbehörde mit dem Landschaftsverband. Im Fall des Konflikts zwischen beiden hat der Landschaftsverband das Recht, unmittelbar die Entscheidung der Obersten Denkmalbehörde herbeizuführen. Dieser wird damit die abschließende Entscheidungskompetenz zugewiesen. Nach der Intention des Denkmalschutzgesetzes soll durch diese Letztentscheidung des zuständigen Ministeriums der Konflikt zwischen Denkmalbehörde und Landschaftsverband verwaltungsintern einer Lösung zugeführt werden. Mit diesem Sinn und Zweck wäre es nicht vereinbar, wenn der Landschaftsverband gleichsam parallel zu dem ihm zur Verfügung stehenden Ministeranrufungsverfahren die Möglichkeit hätte, die denkmalschutzrechtliche Entscheidung im Rahmen einer Genehmigungserteilung der hier in Rede stehenden Art gerichtlich anfechten zu können. Da die Möglichkeit der gerichtlichen Anfechtung der Ministerentscheidung im Sinne des § 21 Abs. 4 Satz 3 DSchG weder gesetzlich vorgesehen noch - soweit ersichtlich - in Literatur und Rechtsprechung vertreten wird, würden dem Landschaftsverband im Fall der Annahme seiner Klagebefugnis mit Blick auf den gerichtlichen Instanzenzug weitergehende Rechtsschutzpositionen eingeräumt, als sie ihm nach den Zielsetzungen des Denkmalschutzgesetzes zustehen sollen.

23

              Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 1992 - 10 A 279/89 -, juris, Rn. 58.

24

2. Soweit der Beigeladene in formell-rechtlicher Hinsicht rügt, der Antragsgegner habe gemäß § 9 Abs. 3 DSchG die angefochtene Genehmigungsentscheidung nicht gemäß § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG im Benehmen mit dem Beigeladenen getroffen, verfolgt er ebenfalls kein klagefähiges Recht; deshalb bedarf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage keiner Entscheidung, ob § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG hier überhaupt einschlägig ist.

25

Die Einhaltung formell-rechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Form- und Verfahrensvorschriften subjektive Rechte, die Grundlage einer Klagebefugnis sind, grundsätzlich nicht selbständig, sondern nur unter der Voraussetzung begründen, dass sich der behauptete Verstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben könnte. Verfahrensbeteiligungen, denen - wie hier - keine materiellen Rechte korrespondieren, sind im Regelfall ausschließlich dem objektiv-rechtlichen Ziel einer breiteren Beurteilungsgrundlage und damit einer besseren Entscheidungsfindung verpflichtet. Sie begründen daher grundsätzlich keine aus sich heraus klagefähige Position, es sei denn, dem jeweiligen Gesetz lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Beteiligung als solche gerichtlich verfolgbar sein soll.

26

              So BVerwG, Urteile vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30.10 -, juris, Rn. 19, und vom 29. April 1993 - 7 2.92 -, juris, Rn. 22.

27

Dafür ist hier nichts ersichtlich. Ein Klagerecht ergibt sich insbesondere nicht aus Sinn und Zweck der in Rede stehenden Verfahrensbeteiligung.

28

Die Beteiligungsrechte des Landschaftsverbandes sind schwach ausgestaltet. Sein Einvernehmen ist nämlich nicht erforderlich. Die in § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG geregelte Entscheidung im "Benehmen" verlangt im Gegensatz zu einer solchen im "Einvernehmen" keine Willensübereinstimmung. Es bedeutet nicht mehr als die (gutachtliche) Anhörung der anderen Behörde, die dadurch Gelegenheit erhält, ihre Vorstellungen in das Verfahren einzubringen.

29

              Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1993 - 7 2.92 -, juris, Rn. 22.

30

Wie bereits ausgeführt, überträgt das Denkmalschutzgesetz dem Landschaftsverband insoweit kein (wehrfähiges) eigenverantwortliches Letztentscheidungsrecht. Diese Entscheidungskompetenz ist vielmehr allein dem zuständigen Ministerium zugewiesen.

31

Ein Klagerecht des Beigeladenen wäre allenfalls denkbar, wenn die Verfahrensbeteiligung des Landschaftsverbandes in § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG Ausdruck dafür wäre, dass ihm die Ziele des Denkmalschutzes in besonderer Weise anvertraut sind, wie dies etwa bei anerkannten Naturschutzverbänden hinsichtlich der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege der Fall ist. Diese Verbände sollen, da Drittbetroffene bei Eingriffen in Natur und Landschaft häufig fehlen, wie diese gegenüber den Behörden die Interessen von Naturschutz und Landschaftspflege als fremdnütziges Recht wie ein eigenes wahrnehmen können.

32

              Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1993 - 7 2.92 -, juris, Rn. 22.

33

Bei den gemäß § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG zu beteiligenden Landschaftsverbänden stellt es sich aber anders dar. Ihre Tätigkeit dient zwar auch dem Ziel, Belange des Denkmalschutzes zu wahren. Sie sind aber nicht gleichsam außenstehender Interessenvertreter des Denkmalschutzes, sondern sollen in dem hier interessierenden Zusammenhang die Genehmigungsbehörde in ihrer Funktion als Denkmalbehörde bei der Beurteilung der einschlägigen Fragen lediglich unterstützen. Die Landschaftsverbände sind in besonderem Maße mit Fachkenntnissen ausgestattet, so dass durch ihre Hinzuziehung die auf der kommunalen Ebene gegebenenfalls vorhandenen fachlichen Defizite ausgeglichen und zudem eine Vereinheitlichung der Entscheidungspraxis gefördert werden können.

34

              Vgl. Davydov, in: ders./Hönes/Martin/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 2010, § 21 Anm. 4.4.1.; Schönstein, in: Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, Denkmalrecht Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1989, § 21 Rn. 68; Oebbecke, VR 1980, 384 (385)

35

Folglich kann auch das Bestehen von Beteiligungs- und daraus resultierenden Klagerechten der anerkannten Naturschutzverbände die Annahme einer Klagebefugnis des Beigeladenen nicht rechtfertigen.

36

              So aber wohl Davydov, ebd., § 21 Anm. 4.62.

37

Schließlich ergibt sich die Notwendigkeit eines Klagerechts des Beigeladenen nicht mit Blick darauf, dass dem Landschaftsverband im Fall seiner gegen § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG verstoßenden, unterlassenden Beteiligung nicht nur seine Anhörung abgeschnitten, sondern auch die Möglichkeit genommen werden könnte, von dem Anrufungsrecht gemäß § 21 Abs. 4 Satz 3 DSchG Gebrauch zu machen.

38

              In diesem Sinne Davydov, ebd., § 21 Anm. 4.62; Schönstein, a.a.O., § 21 Rn. 72.

39

Auch in diesem Fall einer unterbliebenen Beteiligung des Landschaftsverbandes trotz Einschlägigkeit des § 21 Abs. 4 Satz 1 DSchG bedarf es keines Klagerechts zur Überprüfung der materiellen Genehmigungsentscheidung durch die Verwaltungsgerichte.

40

Geht man davon aus, dass der beigeladene Landschaftsverband als Träger öffentlicher Belange ‑ wie hier (vgl. das Schreiben des Antragsgegners vom 20. Februar 2007) - über seine diesbezügliche Anhörung von einem Vorhaben Kenntnis erlangt, so stehen ihm diverse Möglichkeiten zur Verfügung, eine Entscheidung des zuständigen Ministeriums gemäß § 21 Abs. 4 Satz 3 DSchG zu erwirken. So kann er gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 Alt. 2 DSchG die Eintragung eines Denkmals in die Denkmalliste beantragen. Will die Untere Denkmalbehörde von der Auffassung des Landschaftsverbandes abweichen, kann er gemäß § 21 Abs. 4 Satz 3 DSchG die Entscheidung der Obersten Denkmalbehörde herbeiführen.

41

Zudem kann der Landschaftsverband den Erlass einer Verordnung im Sinne des § 14 DSchG anregen, mit der die Obere Denkmalbehörde bestimmte, Bodendenkmäler enthaltene Grundstücke zu Grabungsschutzgebieten erklärt. Da auch diese Entscheidung gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 DSchG im Benehmen mit dem Landschaftsverband erfolgen muss, hat dieser bei Dissens ebenfalls das Recht auf Anrufung des Ministeriums. Ergänzend sei angemerkt, dass der Beigeladene hier so verfahren ist (vgl. sein Schreiben an den Antragsgegner vom 19. Juni 2012); das Verfahren gemäß § 21 Abs. 4 Satz 3 DSchG ist - soweit ersichtlich - beim Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen noch anhängig.

42

Schließlich kann nach allgemeinen Grundsätzen der Behördenorganisation grundsätzlich jederzeit im Aufsichtsweg in den Entscheidungsprozess eingegriffen werden. Der Landschaftsverband kann daher aufsichtsrechtliche Maßnahmen verlangen bzw. anregen und auf diese Weise von der Aufsichtsbehörde ggf. auch die hier zwischen dem Antragsgegner und dem Beigeladenen umstrittene Vorfrage klären lassen, ob es sich bei der in Rede stehenden Genehmigungsentscheidung des Antragsgegners um eine solche handelt, die im Benehmen mit dem Landschaftsverband zu treffen ist.

43

              Vgl. allgemein Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, Abschnitt E, Rn. 139 und 142.

44

Weist die Aufsichtsbehörde die Denkmal- bzw. Gestattungsbehörde sodann an, den Landschaftsverband zu beteiligen, steht diesem im Fall einer abweichenden Entscheidung der Denkmal- bzw. Gestattungsbehörde, wie bereits erläutert, die Möglichkeit der Herbeiführung der Ministerentscheidung offen.

45

3. Auch mit der Rüge der fehlerhaft durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung macht der Beigeladene keinen Rechtsverstoß geltend, auf den er sich ausnahmsweise unabhängig von der Betroffenheit in eigenen materiellen Rechten berufen könnte. Allerdings erklärt § 4 Abs. 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) die Regelung des § 4 Abs. 1 UmwRG, wonach auf eine umweltrechtliche Verbandsklage hin die Zulassungsentscheidung über ein UVP-pflichtiges Vorhaben aufzuheben ist, wenn eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung unterblieben ist, auf Rechtsbehelfe sonstiger Beteiligter i.S.d. § 61 Nr. 1 und 2 VwGO für entsprechend anwendbar. § 4 Abs. 3 UmwRG betrifft aber nur die Sachprüfung im Rahmen eines zulässigen Rechtsbehelfsverfahrens, hat dagegen für die Beurteilung der Klagebefugnis keine Bedeutung; diese Norm lässt den individualrechtsbezogenen Ansatz des § 42 Abs. 2 VwGO unangetastet und weitet durch Verzicht auf die sonst geltenden Einschränkungen der Rechtsfolgen von Verfahrensfehlern lediglich den gerichtlichen Umfang der Begründetheitsprüfung gegenüber der Prüfung der Klagebefugnis aus.

46

              So BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30.10 -, juris, Rn. 20 ff., mit eingehender Begründung; vgl. Schlacke NVwZ 2014, 11 (15 zu III.3.)

47

Folgerichtig sind öffentliche Stellen im Sinne des § 61 Nr. 3 VwGO aus dem Anwendungsbereich des § 4 Abs. 3 UmwRG herausgenommen; sie sollen die Verletzung von Verfahrensrecht nicht rügen dürfen, wenn sie nicht - wie etwa eine betroffene Gebietskörperschaft als juristische Person des öffentlichen Rechts gemäß § 61 Nr. 1 VwGO - in ihrem Selbstverwaltungsrecht möglicherweise betroffen sind.

48

              Vgl. Kment, in: Hoppe/Beckmann, Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG), 4. Aufl. 2012, § 4 UmwRG Rn. 22; ders., NVwZ, 2007, 274, 279.

49

Hiervon ausgehend bedarf die zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen umstrittene Frage keiner näheren Erörterung, ob § 4 Abs. 1 UmwRG auch den Fall einer fehlerhaft durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung erfasst.

50

              Vgl. hierzu Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 - ("Altrip"), juris, Rn. 36 ff.

51

Nach alledem ist die Klage des beigeladenen Landschaftsverbandes als offensichtlich unzulässig anzusehen. Über die zwischen den Beteiligten aufgeworfenen materiellen Fragen des Denkmalschutzrechts war nicht zu entscheiden.

52

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Dem Beigeladenen werden Kosten auferlegt, weil er einen Antrag gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

53

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 2 i. V. m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes. Der Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,- Euro ist angesichts der in diesem Eilverfahren streitgegenständlichen vorläufigen Vollziehbarkeit der Abgrabungsgenehmigung auf die Hälfte zu reduzieren.