Verwaltungsgericht Aachen, 4 L 111/13

G r ü n d e :

Der Antrag,

im Wege der einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin zu untersagen, die Ratsbeschlüsse zu den Grundstückstauschverträgen und Grundstückskaufverträgen vom 19. März 2013 auszuführen, bis über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Für 100 % kommunale Parkraumbewirtschaftung" entschieden ist,

ist zulässig, aber unbegründet.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, auf Antrag eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller muss dabei sowohl das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) als auch die Notwendigkeit einer sofortigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO.

Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren von der Sache her auf die Vorwegnahme der Hauptsache, hier die Herbeiführung der Sperrwirkung eines zulässigen Bürgerbegehrens, zielt. Ein die Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigender Ausnahmefall im Rahmen eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nur zu bejahen, wenn die anderenfalls zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar wären und zudem ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit auch für einen Erfolg in der Hauptsache spricht und wenn gegenläufige öffentliche Interessen der Verwaltung nicht überwiegen.

Vgl. hierzu etwa OVG NRW, Beschluss vom 23. September 2011 - 13 B 1161/11 -, www.nrwe.de; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Januar 2009 - 1 L 31/09 -, BeckRS 2009, 31606; VG Arnsberg, Beschluss vom 28. Dezember 2012 - 12 L 904/12 -, juris.

Nach diesen Maßstäben bleibt das Begehren der Antragsteller ohne Erfolg. Ein Anordnungsanspruch ist nicht glaubhaft gemacht worden.

Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem erstrebten Inhalt steht entgegen, dass das Begehren der Sache nach darauf zielt, die Antragsgegnerin im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes dazu anzuhalten, ab sofort keine dem beabsichtigten Bürgerbegehren entgegenstehenden Entscheidungen mehr zu treffen bzw. zu vollziehen, d.h. eine Sperrwirkung des Bürgerbegehrens im Sinne des § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW herbeizuführen. Einem Bürgerbegehren kommt nach diese Vorschrift allerdings erst dann eine Sperrwirkung zu, wenn seine Zulässigkeit durch den hierfür gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW zuständigen Rat der Gemeinde festgestellt ist.

Daran fehlt es bislang, weil sich die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens derzeit erst im Status der Einleitung eines Bürgerbegehrens befinden, mit der Gemeindeverwaltung erste Gespräche im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 4 GO NRW stattgefunden haben und die Kostenschätzung durch die Gemeindeverwaltung nach § 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW den Vertretern des Bürgerbegehrens unter dem 2. April 2013 mitgeteilt wurde.

Zwar lässt die gesetzliche Regelung Raum dafür, einer Gemeinde nicht nur im Wege einer Verpflichtungsklage, sondern im Einzelfall schon im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gerichtlich aufzugeben, die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens festzustellen, und so die Sperrwirkung herbeizuführen. Nur ein solches Verständnis wird dem Zweck der Vorschrift gerecht, in bewusster Abkehr von der früheren Rechtslage eine Sperrwirkung auszulösen, um die demokratische Beteiligung der Bürger zu stärken.

Vgl. hierzu den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 19. März 2007 - GO-Reformgesetz -, Landtagsdrucksache 14/3979, S.127 und 133; VG Arnsberg, Beschluss vom 28. Dezember 2012 - 12 L 904/12 -, a.a.O., m.w.N. zur Rechtsprechung des OVG NRW.

Dieses Ziel würde in zahlreichen Fällen verfehlt, wenn man eine gerichtliche Überprüfung der vom Rat getroffenen Feststellung der Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens lediglich im Wege einer Klage und nicht im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes für möglich halten wollte. Denn dann wäre es den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens häufig unmöglich, effektiven Rechtsschutz zu erlangen, da bis zu einer Entscheidung im gerichtlichen Klageverfahren durch den Rat oder andere Stellen vielfach vollendete Tatsachen geschaffen werden könnten, die dem Bürgerbegehren die Grundlage entziehen. Die Sperrwirkung, die einem materiell zulässigen Bürgerbegehren nach dem Willen des Gesetzgebers offenkundig zukommen soll, wäre mithin nicht wirksam durchsetzbar.

Zur Vermeidung von Rechtsschutzlücken kann deshalb der Rat nötigenfalls im Wege der einstweiligen Anordnung zu der erforderlichen Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens angehalten werden.

Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 13. Dezember 2010 - 4 CE 10.2839 -, DVBl. 2011, 308; VG Arnsberg, Beschluss vom 28. Dezember 2012 - 12 L 904/12 -, a.a.O.; Büttner in Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung, Stand: März 2013, § 26, Anm. VII 4.; in diesem Sinne wohl auch OVG NRW; Beschluss vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris; a.A. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Stand: März 2012, § 26, Anm. IV, m.w.N. zu beiden Ansichten.

Im Hinblick auf den Anordnungsanspruch kann der Rat gerade mit Rücksicht auf die dann eintretende Sperrwirkung nur zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren verpflichtet werden, wenn nach der allein möglichen summarischen Prüfung die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ganz überwiegend wahrscheinlich ist.

Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Januar 2012 - 1 L 2/12 -, juris, m.w.N.

Hier liegt der Fall allerdings anders. Ein Bürgerbegehren, über dessen Zulässigkeit der Rat zu entscheiden hätte, und das nach der oben beschriebenen Rechtsauffassung im Wege der einstweiligen Anordnung für zulässig erklärt werden könnte, existiert derzeit nicht. Das Begehren der Antragsteller zielt vielmehr darauf ab, im Vorfeld eines Bürgerbegehrens die gesetzlich vorgesehene Sperrwirkung auf den Zeitpunkt der Einleitung eines solchen Begehrens auszudehnen. Eine solche Erweiterung der Sperrwirkung sieht das Gesetz jedoch gerade nicht vor. Die Phase von der Unterschriftensammlung bis zur Einreichung des Bürgerbegehrens bei der Gemeinde ist nicht durch die Sperrwirkung geschützt; ebenso grundsätzlich - von den obigen Ausnahmen abgesehen - der Zeitraum bis zur Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit. Ansonsten stünde es den Bürgern frei, die Verwaltung der Gemeinde durch eine Vielzahl offensichtlich aussichtsloser bzw. unzulässiger Bürgerbegehren nahezu lahmzulegen.

Vgl. Büttner in Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung, Stand: März 2013, § 26, Anm. VII 4.

Es gibt weder für den Rat noch für andere Organe oder Behörden eine Entscheidungssperre, wenn parallel ein denselben Sachverhalt betreffendes Verfahren zur Herbeiführung eines Bürgerbegehrens betrieben wird. Das repräsentativ-demokratische System ist durch die Einführung des Bürgerentscheids als Element der unmittelbaren Demokratie ergänzt, aber nicht überlagert worden. Beide Entscheidungsformen sind gleichwertig.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, NWVBl. 2008, 106.

Mit Blick auf die mit dem GO-Reformgesetz eingefügte Sperrwirkung des § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW gilt dies zumindest solange, wie das Bürgerbegehren noch nicht eingereicht ist bzw. dessen Zulässigkeit noch nicht festgestellt worden ist.

Eine Sperrwirkung unabhängig von der gesetzlichen Regelung aufgrund des Verbots treuwidrigen Verhaltens ist derzeit gleichfalls nicht ersichtlich. Zwar kann sich eine Schranke für die Befugnis von Gemeindeorganen zur Entscheidung über einen Gegenstand des Bürgerbegehrens aus dem im Staatsrecht entwickelten und auf das Verhältnis der Gemeindeorgane zur Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens übertragbaren Grundsatz der Organtreue ergeben. Dieser verpflichtet hier die Gemeindeorgane, sich so gegenüber dem Bürgerbegehren zu verhalten, dass dieses seine gesetzlich eröffnete Entscheidungskompetenz ordnungsgemäß wahrnehmen kann. Bei der Ausübung der gemeindlichen Kompetenzen ist von Rechts wegen auf die Willensbildung der Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens Rücksicht zu nehmen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, a.a.O.

Diese Treupflicht ist allerdings wegen der Gleichwertigkeit von Entscheidungen der Gemeindeorgane einerseits und von Bürgerentscheiden andererseits nicht schon dann verletzt, wenn die Entscheidung des Gemeindeorgans dem Bürgerentscheid zuvorkommt. Ein in diesem Fall treuwidriges Handeln eines Gemeindeorgans setzt vielmehr voraus, dass dessen Handeln bei objektiver Betrachtung nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt war, sondern allein dem Zweck diente, dem Bürgerbegehren seine Grundlage zu entziehen und damit die Willensbildung auf direkt-demokratischem Weg zu verhindern.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl. 2004, 346, und vom 29. März 2004 - 15 B 674/04 -, NWVBl. 2004, 312.

Die zu § 26 GO NRW vor der Einführung der Sperrwirkung ergangene Rechtsprechung lässt sich dem Grundsatz nach auch auf die heutige Rechtslage übertragen; dies gilt zumindest in Fällen wie dem vorliegenden, welche den Zeitraum zwischen der Einleitung des Bürgerbegehrens und der schriftlichen Einreichung betreffen. Gleichwohl besteht kein Anhalt, der Antragsgegnerin treuwidriges Verhalten vorzuwerfen, weil sie den Ratsbeschluss vom 19. März 2013 zügig umsetzen möchte. Ausweislich der eingereichten Unterlagen beruht die Eilbedürftigkeit der Grundstückstausch- und Grundstückskaufgeschäfte darauf, dass das City-Outlet-Center im Spätsommer bzw. Frühherbst 2013 eröffnet werden soll, Verträge mit Investoren auf diesen Zeitraum hin geschlossen wurden und für das Outlet-Center Parkraum geschaffen werden muss.

Der Vorwurf der Antragsteller, die Antragsgegnerin unterlaufe das Instrument des Bürgerbegehrens, weil sie durch Vorlage einer Kostenschätzung die Unterschriftensammlung in Gang setzen könne, ist vor diesem Hintergrund nicht gerechtfertigt. Die Antragsteller als Vertreter des Bürgerbegehrens haben sich bewusst für ein kassatorisches Begehren entschieden und den Ratsbeschluss vom 19. März 2013 abgewartet, ehe sie ein Bürgerbegehren eingeleitet haben. Dies haben sie den Ratsmitgliedern unter dem 17. März 2013 durch das Schreiben der IG Stadtentwicklung ausdrücklich mitgeteilt und am 18. März 2013 per E-Mail und am 20. März 2013 per Fax die Einleitung angekündigt. Bereits am 25. März 2013 hat es die in § 26 Abs. 2 Satz 4 GO NRW vorgesehene Hilfeleistung der Verwaltung in Form eines Beratungsgesprächs gegeben. Dass bei diesem Gespräch noch keine Kostenschätzung vorlag, ist der Antragsgegnerin nicht vorzuhalten. Welcher Zeitraum insoweit maßgebend ist, bedarf hier keiner Entscheidung; für die Prüfung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens schreibt § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW allein vor, dass die Feststellung unverzüglich zu geschehen hat. Damit mag die Feststellung in der der schriftlichen Einreichung folgenden Ratssitzung zu erfolgen haben oder auch innerhalb eines Zeitraums von zwei Monaten.

Vgl. insoweit VG Düsseldorf, Beschluss vom 10. Dezember 2007 - 1 L 2053/07 -, juris, und Büttner in Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung, Stand: März 2013, § 26, Anm. VII.

Ungeachtet der Frage, ob diese Fristen auf den Zeitraum zwischen Einleitung und Einreichung des Bürgerbegehrens übertragbar wären, liegen hier keine Anhaltspunkte für eine verzögerte Bearbeitung durch die Verwaltung vor. Der Rat der Antragsgegnerin war bereits im Oktober 2011 mit dem Konzept eines "Fashion-Centers" befasst. Das Thema wird seit langem in Bad Münstereifel politisch diskutiert.

Vgl. hierzu die Artikel im Kölner Stadt-Anzeiger vom 27. März 2013, "Geschäftsleute gegen Bürgerbegehren", in der Aachener Zeitung vom 23. November 2012, "Outlet-Center mit Fachwerkgesicht", und im Bonner General-Anzeiger vom 23. November 2012, "Das Outlet-Experiment".

Wenn sich die Antragsteller vor diesem Hintergrund nicht für ein initiierendes Bürgerbegehren entscheiden, mit dem sie im Vorfeld des nunmehr angegriffenen Ratsbeschlusses für Klarheit hinsichtlich der Parkraumbewirtschaftung hätten sorgen können, sondern den Ratsbeschluss abwarten, um dann auf die Eilbedürftigkeit ihres kassatorischen Begehrens hinzuweisen, haben sie die Folgen dieser Auswahlentscheidung selbst zu tragen. Zudem hat die Verwaltung der Antragsgegnerin im laufenden Eilverfahren unter dem 2. April 2013 den Antragstellern die Kostenschätzung übermittelt, so dass diese mit der Sammlung von Unterschriften beginnen können.

Die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens stellt sich angesichts der obigen Ausführungen derzeit nicht. Andere Gründe, die dazu führen könnten, die Vollziehung der Ratsbeschlüsse vom 19. März 2013 zu untersagen, sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Die Kammer reduziert den Streitwert vorliegend trotz des Eilverfahrens nicht, weil faktisch eine Vorwegnahme der Hauptsache angestrebt wurde.