Verwaltungsgericht Aachen, 5 K 944/11

T a t b e s t a n d :

Die Klägerin betreibt ein Unternehmen der Außenwerbung. Sie beantragte am 13. Dezember 2010 die Baugenehmigung für die Anbringung einer Plakattafel auf der seitlichen Außenwand des Hauses L. 00 in B. (Gemarkung B .).

Die Plakattafel soll mit den Maßen 3,90 m (Breite) x 2,85 m (Höhe) in einer Höhe von 3,00 m über dem Erdboden an der südlichen Hauswand unmittelbar an der an die Straße angrenzenden Hausecke angebracht und mit einer Beleuchtung versehen werden.

Bei der Straße L. handelt es sich um eine vielbefahrene Hauptausfallstraße der Innenstadt, welche im fraglichen Bereich straßenseitig geschlossen und bis zu viergeschossig bebaut ist. Die Gebäude werden weit überwiegend zu Wohnzwecken genutzt, nicht nur, aber vor allem in den hinteren Bereichen befinden sich auch größere Gewerbebetriebe.

Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 2. Mai 2011 mit der Begründung ab, dass die Werbeanlage im Geltungsbereich der Satzung über Werbeanlagen und Warenautomaten im Stadtgebiet der Stadt B. , Teilbereich 3.4 "Hauptausfallstraßen" liege und gemäß § 15 der Satzung Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig seien. Die beabsichtigte Werbeanlage für Fremdwerbung sei nicht zulässig. Sie überschreite auch die nach der Satzung zulässigen Maße. Die Werbeanlage sei darüber hinaus auch unzulässig, weil sie zu einer störenden Häufung von Werbeanlagen führe. Spätestens durch die Anbringung dieser beleuchteten Werbeanlage würde der Anbringungsort zum bloßen Werbeträger abgewertet. Der Gegensatz zwischen der Werbeanlage und ihrer Umgebung werde von jedem für ästhetische Eindrücke offenen Betrachter als belastend empfunden. Die Anbringung der beleuchteten Werbeanlage über zwei Geschosse bewirke eine hässliche, gestalterisch grob unangemessene Überladung der Gebäudescheibe und würde dadurch zu einer Verunstaltung führen. Die Werbefläche würde in ihrer Gesamtheit wegen ihrer Fernwirkung und Beleuchtung beherrschend in Erscheinung treten.

Die Klägerin hat am 19. Mai 2011 Klage erhoben. Sie macht geltend, ihrem Vorhaben könnten nicht die Regelungen der Werbegestaltungssatzung der Beklagten entgegen gehalten werden. Die in Bezug genommenen Satzungsregelungen seien unwirksam, soweit sie für die Hauptausfallstraßen Fremdwerbung allgemein verböten. Dies sei weder erhalterisch, noch gestalterisch nachvollziehbar. Es handele sich bei dem Umgebungsstandort nicht um ein besonders schützenswertes Teilgebiet der Gemeinde, für das im Sinne einer Erhaltungssatzung ein Fremdwerbeverbot verhängt werden müsste. Soweit die Satzung als Gestaltungssatzung anzusehen sei, sei auch nicht erkennbar, ob und welche Gestaltung der Örtlichkeit beabsichtigt sei. Das Fremdwerbeverbot in der Werbegestaltungssatzung der Beklagten habe nur und ausschließlich den Zweck, Konkurrenz von dem Stadtpächter für den öffentlichen Straßenraum fernzuhalten, damit entsprechend höhere Einnahmen aus der gemeinsamen Vermarktung der Werbeanlagen im öffentlichen Straßenraum erzielt werden könnten. Auch eine störende Häufung von Werbeanlagen gebe es in der Umgebung nicht. Lediglich dem Anbringungsort vorgelagert, auf dem Grundstück L. 00 befinde sich eine unauffällige Flachbandwerbung parallel zur Straße. Soweit in der weiteren Umgebung an der Straße L. weitere Werbeanlage vorhanden seien, fehle es an der für eine störende Häufung erforderlichen engen räumlichen Beziehung mit dem Vorhaben. Diese seien auch nicht sämtlich zusammen mit der geplanten Werbeanlage wahrnehmbar. Schließlich trete auch keine Verunstaltungswirkung durch die geplante Werbeanlage an dem betroffenen Hausgrundstück ein. Es handele sich um einen schlichten und anspruchslosen Anbringungsgiebel neben einer Baulücke.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 2. Mai 2011 zu verpflichten, der Klägerin eine Baugenehmigung für die Anbringung einer beleuchteten Werbetafel an dem Gebäude L. 00 in B. (Gemarkung B. ) zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt aus, dem Vorhaben der Klägerin stünden Regelungen ihrer Werbeanlagensatzung entgegen. Die Satzungsbestimmungen seien wirksam. Sie dienten dem Willen des Satzungsgebers, die Stadtbildqualität von B. im Bereich der städtebaulich bedeutsamen Straßen zu erhalten und wiederherzustellen. Nach den Bestimmungen des § 86 Abs. 1 Nr. 1 und 2 und Abs. 2 Nr. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) seien die Gemeinden nicht auf die Abwehr verunstaltender Anlagen beschränkt, sondern ihnen sei auch die Möglichkeit einer sogenannten positiven Gestaltungspflege eröffnet. Aufgrund der bereits vorhandenen massiven Werbeanlagen und der damit erheblichen Beeinträchtigung des Stadtbildes könnten Werbeanlagen im Geltungsbereich der Satzung aus gestalterischen Gründen nur in eingeschränktem Umfang zugelassen werden. Die in der Satzung geregelten Anforderungen seien zur Zweckerreichung geeignet und erforderlich und stünden zur Schwere des Eingriffs in das Eigentumsgrundrecht auch nicht außer Verhältnis. Es sei bereits eine übermäßige Versorgung der städtebaulich bedeutsamen Straßen mit Werbeanlagen vorhanden. Mit der Satzung werde auch beabsichtigt, das vorhandene Überangebot von Werbeanlagen im Bereich der Hauptausfallstraßen auf einen gestalterisch wertvollen Zustand zurückzuführen. Die Satzung spreche auch kein generelles Verbot für Fremdwerbeanlagen in bestimmten Baugebietstypen aus. Sie erfasse vielmehr jeweils abgegrenzte Bereiche innerhalb der ehemals selbstständigen Gemeinden, die jeweils die mit Geschäften versehenen Bereiche dieser Ortsteile darstellten und als solche für die Ortsteile eine städtebauliche Bedeutung besäßen und eine gewisse Einheitlichkeit aufwiesen. Die Straße L. , an der die Klägerin die Werbeanlage anbringen wolle, stelle eine der bedeutendsten Hauptausfallstraßen von B. in Verlängerung der F. Straße dar, die den Stadtwald, den Stadtteil T. und Teile des Südviertels mit der B1. Innenstadt verbinde sowie eine Verbindung über die belgische Grenze darstelle. Das Vorhaben der Klägerin verstoße auch gegen das Verunstaltungsverbot gemäß § 13 Abs. 2 BauO NRW. In unmittelbarer Nähe zum Anbringungsort befänden sich bereits deutlich mehr als drei Werbeanlagen, die auch zusammen mit dem Vorhaben wahrnehmbar seien. Bereits die zwei auf dem Grundstück L. 00 angebrachten beleuchteten Werbeanlagen im Euroformat führten im Zusammenspiel mit der Vielzahl der kleinerformatigen, in Farbgebung und Gestaltung uneinheitlichen Werbeanlagen dazu, dass die Werbeanlagen das Gesichtsfeld des Betrachters derart überlüden, dass das Auge keinen Ruhepunkt mehr finde. Zwar handele es sich bei der näheren Umgebung des Vorhabengrundstücks um eine mischgebietstypische Nutzung. Es sei allerdings ein hoher Anteil von Wohnnutzung vorhanden, so dass auch insoweit eine störende Häufung nicht verneint werden könne. Auch aufgrund ihrer Gesamtwerbefläche von über 11 qm führe die Werbeanlage zu einer hässlichen, gestalterisch grob unangemessenen Überladung des Gebäudes.

Die Berichterstatterin hat die Örtlichkeit besichtigt. Auf die Niederschrift vom 10. September 2012 wird verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung gemäß § 63 Abs. 1 BauO NRW. Die beantragte Werbeanlage ist baugenehmigungspflichtig. Sie ist nicht nach § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 33 BauO NRW genehmigungsfrei, weil sie eine Größe von deutlich mehr als 1 m2 aufweist.

Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ist die Baugenehmigung nur zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.

Öffentlich-rechtliche Vorschriften stehen dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen.

I. Dem Vorhaben der Klägerin steht nicht § 15 Abs. 1 der Satzung über Werbeanlagen und Warenautomaten im Stadtgebiet B. vom 29. September 2005 (im Folgenden WAS) entgegen. Nach dieser Bestimmung sind im Teilbereich 3.4 der Satzung (Hauptausfallstraßen), zu dem auch der hier in Rede stehende Anbringungsort gehört, Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig, sofern in Abschnitt 4 der Satzung betreffend generelle Ausnahmevoraussetzungen nicht anderes bestimmt wird.

In formeller Hinsicht bestehen keine rechtlichen Bedenken gegenüber der Wirksamkeit der Satzung. Sie beruht auf dem Beschluss des Rates der Beklagten vom 7. September 2005 und wurde an demselben Tag vom Oberbürgermeister der Beklagten ordnungsgemäß ausgefertigt. Am 1. Oktober 2005 wurde sie in den in der Hauptsatzung der Stadt für öffentliche Bekanntmachungen bestimmten Tageszeitungen veröffentlicht. Anhaltspunkte für eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nach Ablauf eines Jahres nach der Verkündung der Satzung noch geltend gemacht werden könnten, vgl. § 7 Abs. 6 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, liegen nicht vor.

Die Satzung ist jedoch materiell unwirksam.

Es bestehen bereits durchgreifende Bedenken an der inhaltlichen Bestimmtheit der hier einschlägigen Satzungsbestimmung des § 15 Abs. 1 WAS.

Inhaltsbestimmung und Beschränkung des Eigentums durch baugestalterische Regelungen über die Benutzung bebauter und unbebauter Grundstücke zum Zwecke der Werbung sind dann gerechtfertigt, wenn und soweit sie vom geregelten Sachbereich geboten und in ihrer Ausgestaltung selbst sachgerecht und hinreichend bestimmt sind. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebietet dabei, dass der Satzungsgeber die Einzelbefugnisse und -pflichten, die den Inhalt des Eigentums ausmachen, inhaltlich bestimmt,

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 6. Februar 1992 - 11 A 2232/89 -, juris.

Gemessen hieran ist bereits zweifelhaft, ob aus der hier maßgeblichen Bestimmung des § 15 Abs. 1 WAS betreffend die Hauptausfallstraßen hinreichend deutlich zu entnehmen ist, ob sie allein Geltung für Eigenwerbung oder auch für Fremdwerbung haben soll. Aus der in § 15 Abs. 1 gewählten Formulierung, wonach Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig sind, könnte zwar der Schluss gezogen werden, dass damit ein Verbot jedweder Fremdwerbung verbunden sein soll. Allerdings spricht die Überschrift des § 15 WAS 'Anbringungsort' dafür, dass hier möglicherweise allein eine Regelung zur Örtlichkeit von Werbeanlagen getroffen wird und nicht zur Art der Werbeanlagen. Darauf könnte auch der Zusatz im zweiten Halbsatz des § 15 Abs. 1 WAS hindeuten ('sofern in Abschnitt 4 nicht anderes bestimmt wird'), der generelle Ausnahmeregelungen zur Ausgestaltung bzw. Form der Werbeanlagen und für den Fall von im rückwärtigen Bereich gelegenen Stätten der Leistung enthält. Andererseits ist in den Absätzen 2 bis 3 des § 15 WAS und in § 16 WAS (Anbringungsort, Größe und Ausladung der Anlagen) lediglich allgemein von Werbeanlagen die Rede ohne Zusatz 'an der Stätte der Leistung' oder Hinzufügung eines Zusatzes (Werbeanlagen im Sinne des § 15 Abs. 1 WAS), woraus geschlossen werden könnte, dass einheitlich nur Anlagen der Eigenwerbung gemeint sind. Die Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit der Satzungsbestimmungen werden verstärkt dadurch, dass in den Regelungen betreffend die Teilbereiche 3.1 und 3.2, d.h. § 9 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 WAS dem Satz 'Werbeanlagen sind nur an Gebäudefassaden und an der Stätte der Leistung zulässig, soweit in Abschnitt 4 nichts anderes bestimmt ist' ein Satz 2 nachgestellt ist, der bei den Teilbereichen 3.3 bis 3.5 fehlt. Dieser Zusatz in Satz 2 der § 9 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 WAS lautet 'Zulässig sind nur Werbeanlagen für das eigene Geschäft oder Produkte, die dort vertrieben werden.' und macht deutlich, dass nur Eigen- und keine Fremdwerbung zulässig sein soll. Das Entfallen dieses Satzes bei den Regelungen zu den übrigen Teilbereichen könnte darauf deuten, dass unterschiedliche Regelungen hinsichtlich der verschiedenen Teilbereiche in Bezug auf die Differenzierung zwischen Eigen- und Fremdwerbung getroffen werden sollten. Bei einem einheitlichen Verständnis des Begriffs der (zulässigen) Werbeanlagen hätte sich angeboten, ihn in den allgemeinen und für alle Teilbereiche geltenden Bestimmungen zu den Anforderungen an Werbeanlagen (§ 5 WAS) zu definieren und so deutlich zu machen, ob ein genereller Ausschluss von Fremdwerbung beabsichtigt ist. In diesem Zusammenhang nährt auch die in der allgemeinen Bestimmung des § 7 Abs. 5 Satz 2 WAS (Sonstige Werbeanlagen) getroffene Regelung, wonach die Bemalung von Brandwänden zu Werbezwecken in Ausnahmefällen auch ohne Bezug zur Stätte der Leistung zulässig sein kann, die Zweifel, ob damit Fremdwerbung zugelassen werden sollte, und damit an der Klarheit der Regelungen.

Zwar heißt es in der Beschlussvorlage für die Sitzung des Rates der Stadt B. vom 7. September 2005 zu der Regelung betreffend die Hauptausfallstraßen ausdrücklich, dass Werbeanlagen danach nur zulässig sind für das eigene Geschäft oder Produkte, die dort vertrieben werden. In der tatsächlich beschlossenen Fassung des § 15 Abs. 1 WAS fehlt ein entsprechender Zusatz aber. Die Gründe dafür, weshalb anders als in §§ 9 und 11 Abs. 1 WAS auf einen entsprechenden Zusatz verzichtet wurde, bleiben unklar. Nach alledem dürfte für den in seinem Eigentumsrecht Betroffenen nicht mit der gebotenen Klarheit erkennbar sein, ob und in welchem Maße in seine Rechte eingegriffen wird.

Unabhängig von Vorstehendem ergibt sich die Unwirksamkeit der Satzung auch aus den folgenden Erwägungen. Dabei wird unterstellt, dass die Satzung auch in den Regelungen der §§ 13 Abs. 1, 15 Abs. 1 und 17 Abs. 1 betreffend die Teilbereiche "Stadtgebiet einschließlich Alleenring", "Hauptausfallstraßen" und "Einkaufsbereich B2.-------straße " ein Verbot von Fremdwerbung ausspricht, wie dies auch die Beklagte im vorliegenden Verfahren geltend macht.

Die Satzung ist gemäß ihrer Präambel gestützt auf § 86 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauO NRW. Nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW kann die Gemeinde durch Satzung örtliche Bauvorschriften über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen sowie von Werbeanlagen und Warenautomaten zur Durchführung baugestalterischer Absichten in bestimmten, genau abgegrenzten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebietes erlassen (Gestaltungssatzung). Nach Nr. 2 der Norm kann sie durch Satzung besondere Anforderungen an bauliche Anlagen, Werbeanlagen und Warenautomaten zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von städtebaulicher, künstlerischer oder geschichtlicher Bedeutung sowie von Denkmälern und Naturdenkmälern erlassen (Schutzsatzung). Dabei können nach den örtlichen Gegebenheiten auch bestimmte Arten von Werbeanlagen ausgeschlossen oder beschränkt werden.

Entgegen dem Wortlaut der Satzung dürfte aber § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW als Ermächtigungsgrundlage ausscheiden. Eine Satzung darf nach dieser Bestimmung nur zur Durchführung baugestalterischer Absichten erlassen werden, d.h. den Gemeinden wird dadurch ein Instrument zur Verfügung gestellt, aufgrund eigener gestalterischer Zielsetzung das Straßen- und Ortsbild "dynamisch zu beeinflussen",

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 1999 - 11 A 4952/97 -, juris.

Solche hinreichend bestimmten gestalterischen Zielvorstellungen sind aber in der Satzung weder angegeben noch erkennbar. Insbesondere lässt sich § 1 WAS betreffend das "Ziel der Satzung" nichts Entsprechendes entnehmen. Dort heißt es: "Ziel der Satzung ist die Erhaltung und Wiederherstellung der Stadtbildqualität von B. . Einen besonderen Schwerpunkt bilden dabei die Bereiche innerhalb der historisch, kulturgeschichtlich und städtebaulich wertvollen Innenstadt sowie L1. , G. und C. . Zum Schutz des historisch gewachsenen Stadtbildes sowie der städtebaulich bedeutsamen Straßen werden an Werbeanlagen und den öffentlichen Straßenraum besondere gestalterische Anforderungen gestellt."

Als Ermächtigungsgrundlage der Satzung kommt vor allem auch mit Blick auf diese Zielbestimmung allein § 86 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW (Schutzsatzung) in Betracht. Dies wird auch durch die Erläuterungen für die verschiedenen Geltungsbereiche in der Vorlage für die Sitzung des Rates der Beklagten deutlich. So heißt es dort zunächst, dass die Satzung darauf abzielt, den städtebaulichen Eindruck der Straßen- und Platzfolgen durch Werbeanlagen nicht zu stören bzw. zu beeinträchtigen. Für den Teilbereich der Hauptausfallstraßen heißt es weiter, dass dieser auf die Stadtbildpflege abziele und die aufgrund der Talsituation der Stadt gegebenen Blickbezüge zur Kernstadt berücksichtige. Diese Erläuterungen belegen, dass vorrangiges Ziel der Satzung der Schutz des vorhandenen Stadtbildes ist und eben nicht bestimmte gestalterische Absichten verfolgt werden.

Die Ermächtigung für den Erlass einer Schutzsatzung ist durch den Schutzzweck begrenzt. Ob der angegebene Schutzzweck den Erlass der örtlichen Bauvorschrift rechtfertigt, mithin die Voraussetzungen für eine solche den Schutz des Vorhandenen bezweckende Satzung vorliegen, lässt sich nur aufgrund einer Bestandsaufnahme und nach Prüfung des vorhandenen Bestandes auf seine vom Gesetz geforderte Bedeutung beurteilen. Sodann ist zu prüfen, ob der Bestand des Schutzes bedarf und ob der Satzungsgeber bei der Einzelausgestaltung die o.g. Grenzen des ortsgesetzgeberischen Ermessens eingehalten hat,

vgl. OVG NRW, Urteile vom 29. Januar 1999 - 11 A 4952/97 - und vom 26. März 2003 - 7 A 1002/01 -, beide: juris.

Darüber hinaus ist nach der durch Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gebotenen Auslegung der bauordnungsrechtlichen Ermächtigungsnorm eine Beschränkung der Werbung nur gerechtfertigt, wenn und soweit sie vom geregelten Sachbereich her geboten und in ihrer Ausgestaltung selbst sachgerecht ist. So können generalisierende Regelungen, die die Zulässigkeit von Werbeanlagen überhaupt oder die Zulässigkeit bestimmter Werbeanlagen von der Art des Baugebiets abhängig machen, rechtmäßig sein, wenn sie etwa in Dorf-, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulassen, im Übrigen jedoch ausschließen. Für Gewerbe- oder Industriegebiete gilt im Hinblick auf deren unterschiedliche städtebauliche Funktion etwas anderes. Die städtebauliche Funktion des betroffenen Gebietes ist mithin ein maßgebliches Abwägungskriterium.

Vgl. BVerwG , Urteil vom 28. April 1972 - 4 C 11.69 -; OVG NRW, Urteil vom 6. Februar 1992 - 11 A 2232/89 -, a.a.O.

Eine bauordnungsrechtliche Regelung über die Anforderungen an Werbeanlagen darf die planungsrechtlich unterschiedliche Nutzungsweise nicht schlechthin übergehen. So muss ein generalisierendes Verbot bestimmter Werbeanlagen in bestimmten Baugebieten seine Entsprechung in einem Mindestmaß an Einheitlichkeit des Baugebietscharakters finden,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Februar 1992 - 11 A 2232/89 -, a.a.O., Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 23. Januar 2012 - Vf. 18-VII-09 -, juris,

Hier hat der Satzungsgeber zwar durchaus erkannt, dass der Geltungsbereich der Satzung sich in Bezug auf die Art der baulichen Nutzung nicht homogen darstellt und in Konsequenz dessen verschiedene Teilbereiche gebildet, in denen die Anforderungen an Werbeanlagen unterschiedlich ausgestaltet sind, siehe Nr. 1 der Vorlage für die Sitzung des Rates der Stadt B. am 7. September 2005. Gleichzeitig sind nach der Vorlage aber in allen Teilbereichen Werbeanlagen nur zulässig für das eigene Geschäft oder Produkte, die dort vertrieben werden. Die zum Teil sehr verschiedene bauliche Nutzung im Geltungsbereich der Satzung findet danach nur Berücksichtigung bei der Entscheidung über die Anforderungen an die Gestaltung von Werbeanlagen, jedoch keinen Niederschlag in einem Abwägungsvorgang zur Entscheidung über einen generellen Fremdwerbungsausschluss. Dies war jedoch zwingend geboten, da sich im Geltungsbereich der Satzung auch Kern- und Mischgebiete befinden, die durch eine Mischung von Wohnnutzung und diese nicht wesentlich störender gewerblicher Nutzung geprägt sind (Einkaufsbereich B2.-------straße , B3.------------weg ). Ein generelles Verbot von Fremdwerbung in Kerngebieten und Mischgebieten ist jedoch unzulässig,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 - 4 C 11.69 -, juris (zu Mischgebiet); OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 1999 - 11 A 4952/97 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22. September 1988 - 1 A 82/86 -, BRS 48, Nr. 111; Hahn in Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Kommentar zur BauO NRW, § 86 Rdnr. 47, 35 und 51.

Für den hier streitgegenständlichen Teilbereich 3.4 "Hauptausfallstraßen" lässt sich den Entstehungsvorgängen nicht entnehmen, aufgrund welcher Kriterien und welcher tatsächlichen Ausgestaltung die dort genannten Straßen bzw. Abschnitte von Straßen als schutzwürdig angesehen wurden. Das in der Vorlage für die Sitzung des Rates der Stadt B. formulierte generelle Ziel der Satzung, den städtebaulichen Eindruck der Straßen- und Platzfolgen durch Werbeanlagen nicht zu stören bzw. zu beeinträchtigen, und speziell für den Teilbereich 'Hauptausfallstraßen' benannte Ziel der Stadtbildpflege und Berücksichtigung der aufgrund der Talsituation gegebenen Blickbezüge zur Kernstadt ist zu allgemein. Es ist nicht geeignet, die besondere Schutzwürdigkeit der betroffenen Straßenzüge zu begründen.

vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 29. April 1986 - 6 A 147/84 -, BRS 46, Nr. 120; VG Düsseldorf, Urteil vom 3. September 2010 - 25 K 3720/10 -, (Sicherung des Erscheinungsbildes des Straßenraums bzw. des gewachsenen Erscheinungsbilds der Straßenfluchten) juris; VG Freiburg, Urteil vom 24. März 2004 - 2 K 1725/02 -, (Stadteinfahrten als 'Visitenkarte') juris.

Nach Auffassung des insoweit ortskundigen Gerichts handelt es sich bei den in Anlage 2 zur WAS aufgeführten Hauptausfallstraßen weder um Straßen, die als Einzelne bzw. in den jeweils festgelegten Abschnitten noch alle gemeinsam ein einheitliches Bild bieten. Während einzelne Straßen den Charakter eines Mischgebietes haben (B3.------------weg , K. Straße), weisen andere reine Wohnbebauung auf (M. Straße, C1.------platz ). Auf die tatsächliche Art der unterschiedlichen Bebauung in den geschützten Hauptausfallstraßen bzw. in Teilen derselben und somit auf die sachliche Berechtigung des sie betreffenden generellen Fremdwerbungsausschlusses finden sich in den Satzungsunterlagen keine Hinweise.

Vor allem für den hier in Rede stehenden Teilbereich der Satzung, die Straße L. , lässt sich keine besondere Schutzwürdigkeit feststellen, welche ein über die gesetzlich vorgesehene Beschränkung von Werbeanlagen hinaus gehendes Verbot rechtfertigen könnte. Ein schützenswertes städtebauliches oder historisches Erscheinungsbild ist in diesem Straßenabschnitt nicht vorhanden. Wegen der weit überwiegend vorhandenen geschlossenen Straßenrandbebauung ergeben sich hier auch keine Blickbezüge zur historischen Kernstadt.

Schließlich müssen auch Differenzierungen in Gestaltungssatzungen, die unterschiedliche Bauherren unterschiedlichen Anforderungen an die Gestaltung ihrer baulichen Anlagen unterwerfen, sachlich in einer Weise begründet werden, die die Differenzierung objektiv rechtfertigt und nicht (mehr oder weniger) willkürlich erscheinen lässt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. März 2003 - 7 A 1002/01 -, juris.

Auch diesem Erfordernis wird die Satzung der Beklagten nicht gerecht. So werden nach § 21 WAS vom Geltungsbereich der Satzung nicht erfasst Werbeanlagen im öffentlichen Straßenraum bzw. auf städtischen Grundstücken bis zu bestimmten Größen, Werbeanlagen in Verbindung mit Fahrgastunterständen, automatischen Bedürfnisanstalten oder Stadtinformationen. Insoweit ist nicht nachvollziehbar, weshalb es für den Geltungsbereich der Satzung eines generellen Fremdwerbungsausschlusses bedarf bzw. weshalb dieser geeignet und erforderlich ist zur 'Erhaltung und Wiederherstellung der Stadtbildqualität von B. ' und zum 'Schutz des historisch gewachsenen Stadtbildes sowie der städtebaulich bedeutsamen Straßen', wenn die Beschränkung für den öffentlichen Straßenraum selbst und auch für bebaute städtische Grundstücke in demselben Gebiet nicht gilt. Es ist kein sachlicher, d.h. ausschließlich baugestalterisch begründeter Rechtfertigungsgrund dafür angeführt oder sonst ersichtlich, weshalb für die Erhaltung und den Schutz der Stadtbildqualität allein auf allen nicht städtischen Grundstücken und im nicht öffentlichen Straßenraum - mithin vornehmlich auf allen privaten Grundstücken - ein gänzlicher Ausschluss von Fremdwerbung erforderlich ist. Ebenso ist nicht plausibel, dass der Ausschluss von Fremdwerbung an Gebäuden oder auf Grundstücken im Privateigentum zum Schutz des Stadtbildes trotz der im öffentlichen Straßenraum zulässigen und auch im Einverständnis oder mit Genehmigung der Beklagten tatsächlich vorhandenen Fremdwerbung im Geltungsbereich der Satzung überhaupt geeignet ist und zur Schwere des Eingriffs in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentumsrecht noch in einem angemessenen Verhältnis steht.

Soweit die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen haben, dass der öffentliche Straßenraum dem Straßenrecht einschließlich dem Recht über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis unterliege und für die städtischen Grundstücke ohnehin der Wille der Stadt maßgeblich sei, vermögen sie das Gericht nicht zu überzeugen. Die Beklagte macht damit nicht geltend, dass für die von dem Geltungsbereich der Satzung ausgenommenen Grundstücke Besonderheiten vorlägen, die es rechtfertigten, sie von den (in der Satzung geregelten) strengen gestalterischen Anforderungen an Werbeanlagen frei zu stellen. Sie argumentiert vielmehr, dass mit den für diese Grundstücke ohnehin gegebenen straßenrechtlichen und/oder privatrechtlichen Regelungsmöglichkeiten ein vergleichbarer Schutz zu erreichen sei, wie er mit der Werbeanlagensatzung für die privaten Grundstücke erstrebt werde. Darin kann der Beklagten nicht gefolgt werden. Dies liegt vor allem hinsichtlich der städtischen Grundstücke auf der Hand. Dadurch, dass sie diese ausdrücklich vom Geltungsbereich der Satzung ausgenommen hat, hat sie sich auch in Bezug auf die Nutzung für Werbeanlagen einen - privaten Grundstückseigentümern nicht zugestandenen - Entscheidungsspielraum gesichert, der im Einzelfall auch die Zulassung von Fremdwerbung gestattet, sollte dies etwa aufgrund fiskalischer Überlegungen wünschenswert sein. Mit Rücksicht auf die angeführten das gesamte Satzungsgebiet betreffenden Abwägungsmängel kann die Rechtsunwirksamkeit der Satzung nicht auf einen ihrer Teilbereiche beschränkt werden; sie ist vielmehr in vollem Umfang unwirksam.

II. Die Werbeanlage ist nicht gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW unzulässig. Hiernach sind u.a. in reinen und allgemeinen Wohngebieten nur Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulässig. Es handelt sich bei der maßgeblichen prägenden Umgebung des Vorhabengrundstücks nicht um ein (reines oder allgemeines) Wohngebiet. Zwar befindet sich in den Gebäuden, die im Wesentlichen in geschlossener Bauweise entlang der Straße L. mit 4 Geschossen errichtet sind, überwiegend Wohnbebauung. Mit Blick auf die in der unmittelbaren Umgebung darüber hinaus vorhandenen nicht wohngebietstypischen Gewerbebetriebe, vor allem auf den hinteren Flächen der Nachbargrundstücke, etwa der Fahrzeugbaubetriebe auf den Grundstücken L. 00-00 und L. 00, sowie die vorhandenen auch großflächigen Werbeanlagen auf der dem Vorhaben gegenüber liegenden Straßenseite kann nicht von einem (allgemeinen) Wohngebiet gesprochen werden. Dies ist auch zwischen den Beteiligten unstreitig.

Die Werbeanlage verstößt auch nicht gegen § 13 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW. Nach dieser Vorschrift dürfen Webeanlagen weder bauliche Anlagen noch das Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild verunstalten; eine Verunstaltung liegt auch vor, wenn durch Werbeanlagen der Ausblick auf begrünte Flächen verdeckt oder die einheitliche Gestaltung und die architektonische Gliederung baulicher Anlagen gestört wird, § 13 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW; die störende Häufung von Werbeanlagen ist unzulässig, § 13 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW.

Die geplante Werbeanlage verunstaltet weder bauliche Anlagen noch das Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild. Der Unterfall des allgemeinen Verunstaltungsverbots gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW dergestalt, dass der Ausblick auf begrünte Flächen verdeckt oder die einheitliche Gestaltung und die architektonische Gliederung baulicher Anlagen gestört wird, liegt eindeutig nicht vor und wird auch nicht von der Beklagten geltend gemacht.

Auch im Übrigen verstößt die geplante Werbeanlage nicht gegen das Verunstaltungsverbot gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW.

Ob das Straßen- und Ortsbild verunstaltet wird, hängt einerseits von den gestalterischen Eigenarten und Gegebenheiten der zu schützenden Objekte ab, so unter anderem von dem Gebietscharakter der Umgebung, der städtebaulichen Bedeutung eines Straßenzuges, eines Platzes oder einer Anlage, der einheitlichen oder diffusen Prägung des maßgeblichen Bereiches, in dem die Werbeanlage wirksam werden soll, und andererseits von den gestalterischen Merkmalen der Werbeanlage, die zu dem Umgebungsbild in Beziehung treten soll. Eine Verunstaltung ist nur anzunehmen, wenn ein gebildeter, ästhetischen Eindrücken offener Durchschnittsbetrachter die betreffende Werbeanlage an ihrer Anbringungsstelle als belastend oder Unlust erregend empfinden würde; Verunstaltung ist dabei nicht jede Störung der architektonischen Harmonie, sondern ein hässlicher, das ästhetische Empfinden des Betrachters nicht nur beeinträchtigender, sondern verletzender Zustand. Es ist in erster Linie Aufgabe des § 13 Abs. 2 BauO NRW, Auswüchse zu unterbinden, nicht aber bestimmte ästhetische Wertvorstellungen zur Stadtbildgestaltung zu verwirklichen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. September 1997 - 11 A 5797/95 -, juris.

In Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich, dass eine Verunstaltung weder des Straßenbildes noch von baulichen Anlagen gegeben ist. Der Vorhabenstandort weist keine besonderen architektonischen oder gestalterischen Merkmale auf, die seine besondere Schutzwürdigkeit begründeten. Die südliche fensterlose Seite des dreieinhalbgeschossigen Gebäudes, an welcher die Werbeanlage angebracht werden soll, ist im Bereich des Erdgeschosses hell verputzt und weist in diesem Bereich Schmierereien bzw. Graffiti-Bemalungen auf. Die darüber liegende Fläche bis zum Giebel des Hauses ist mit hellen Eternitplatten verkleidet. Die Frontseite des Gebäudes verfügt wie auch die nachfolgenden Gebäude in geschlossener Reihe an der Straße L. ausweislich der Vielzahl der vorliegenden Fotografien nicht über Gestaltungselemente, welche ihr eine besondere optische Qualität verleiht. Die Werbeanlage würde auch unter Berücksichtigung ihrer Maße von 3,90 m (Breite) x 2,85 m (Höhe) nicht einen Zustand herbeiführen, der in den Augen des gebildeten, ästhetischen Eindrücken offenen Durchschnittsbetrachters als Auswuchs wahrgenommen würde, der schlechterdings nicht hingenommen werden kann.

Auch der Straßenzug in der maßgeblichen näheren Umgebung wird nicht in einer gegenüber einer großformatigen Werbeanlage besonders empfindlichen Weise einheitlich geprägt. Es handelt sich um eine vielbefahrene Hauptausfallstraße der Innenstadt, welche im fraglichen Bereich straßenseitig geschlossen und bis zu viergeschossig bebaut ist. Die Gebäude werden weit überwiegend zu Wohnzwecken genutzt, straßenseitig befinden sich vereinzelt Gewerbebetriebe. Die Gestaltung der Häuserfronten vor allem in der unmittelbaren Umgebung des Vorhabengrundstücks ist mit derjenigen des Vorhabengebäudes vergleichbar und ist ebenso wenig durch besonders schützenswerte Merkmale geprägt. Bei dieser Lage ist die beabsichtigte Werbeanlage nicht geeignet, das Straßen- und Ortsbild in Richtung eines hässlichen, das ästhetische Empfinden des Betrachters nicht nur beeinträchtigenden, sondern verletzenden Zustandes zu verändern.

Auch ein Fall des § 13 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW ist nicht gegeben. Das Verbot der störenden Häufung von Werbeanlagen ist ein Unterfall des allgemeinen Verunstaltungsverbots (§ 13 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW). Die Regelung selbst begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2004 - 10 A 3279/02 -, BRS 67 Nr. 162, juris.

Der Begriff der Verunstaltung wird, wie oben ausgeführt, definiert als hässlicher, das ästhetische Empfinden des Beschauers nicht bloß beeinträchtigender, sondern verletzender Zustand. Eine bauliche Anlage stört danach das Gesamtbild der Umgebung, wenn der Gegensatz zwischen ihr und der Umgebung von dem Betrachter als belastend oder Unlust erregend empfunden wird, wobei auf das Empfinden des sog. gebildeten Durchschnittsmenschen abzustellen ist,

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 28. Juni 1955 - I C 146.53 -; OVG NRW, Urteile vom 20. Februar 2004 - 10 A 3279/02 -, a.a.O., und vom 17. April 2002 - 10 A 4188/01 -, BauR 2002, 1231 ff. = juris.

Entscheidend ist, ob der Anblick bei einem nicht unbeträchtlichen, in durchschnittlichem Maße für ästhetische Eindrücke aufgeschlossenen Teil der Betrachter nachhaltigen Protest auslöst,

vgl. BVerwG und OVG NRW a.a.O.

Eine störende Häufung liegt vor bei einem hässlichen, das ästhetische Empfinden des Beschauers nicht bloß beeinträchtigenden, sondern verletzenden Zustand. Sie setzt voraus ein räumlich dichtes Nebeneinander von mehreren, mindestens drei gleichen oder verschiedenen Anlagen der Außenwerbung. Dabei müssen im Regelfall drei Werbeanlagen innerhalb eines eng umgrenzten Wirkungsbereichs vorhanden sein, so dass alle Werbeanlagen stets gleichzeitig wahrgenommen werden und ihre Wirkung gemeinsam ausüben,

vgl. OVG NRW, a.a.O., und Urteil vom 6. Februar 1992 - 11 A 2235/89 -.

Dabei sind in die Betrachtung einzubeziehen auch Werbeanlagen der Fremd- und Eigenwerbung an der Stätte der Leistung. Eine Störung setzt voraus, dass der für die Häufung maßgebliche örtliche Bereich im Gesichtsfeld des Betrachters derartig mit Werbeanlagen überladen ist, dass das Auge keinen Ruhepunkt mehr findet und das Bedürfnis nach werbungsfreien Flächen stark hervortritt. Für die Frage, wann die störende Wirkung eintritt, kommt es wesentlich auf den Baugebietscharakter, die vorhandene Bebauung und die tatsächliche Nutzung des Gebietes an. So ist bei der Beurteilung, ob eine Häufung von Fremdwerbeanlagen stört, zu berücksichtigen, dass diese in Misch-, Kern-, Gewerbe- und Industriegebieten grundsätzlich zulässig sind,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2004 - 10 A 3279/02 -, a.a.O.

Ausgehend von diesen Grundsätzen läge durch das Hinzutreten der streitgegenständlichen Werbeanlage der Klägerin kein Fall der störenden Häufung von Werbeanlagen vor. Zwar sind in der Umgebung des geplanten Standorts bereits mehrere Webeanlagen vorhanden. Hierbei handelt es sich um zwei großflächige Werbeplakate sowie darunter ein kleineres Werbe- und Hinweisschild für ein Hotel an der seitlichen Hauswand des Hauses L. 00. Dieser Standort befindet sich auf der dem Vorhaben gegenüberliegenden Straßenseite und von diesem in einer Entfernung von ca. 40 m. Mit den beschriebenen Werbeanlagen zusammen fällt die an dem Einfriedungsgeländer des Grundstücks L. 00/00 angebrauchte Bandenwerbung der Firma I. in den Blick, ebenfalls das an der Frontseite des Hauses L. 00 angebrachte, in den Straßenraum hineinragende Schild der dort befindlichen Reinigung. Auf der gegenüber liegenden Straßenseite befinden sich weitere kleinere Werbeanlagen, nämlich an der Fassade des Hauses L. 00 mehrere in den Straßenraum rechtwinklig hineinragende Schilder der auf dem Grundstück vorhandenen Betriebe sowie am Gebäude L. 00 ein auf die Fassade unterhalb des Obergeschosses angebrachter Schriftzug "magilux".

Diese Werbeanlagen stellen zwar von ihrer Zahl her eine Häufung im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung dar.

Jedoch fehlt es an dem weiteren Erfordernis der "störenden" Häufung. Es lässt sich nicht feststellen, dass der maßgebliche örtliche Bereich im Gesichtsfeld des Betrachters derartig mit Werbeanlagen überladen ist, dass das Auge keinen Ruhepunkt mehr findet und das Bedürfnis nach werbungsfreien Flächen stark hervortritt. Der Anbringungsort der geplanten Werbeanlage ist zunächst dadurch gekennzeichnet, dass er erst aus kürzerer Entfernung in voller Breite erkennbar ist, weil die Seitenwand des Hauses L. 00 lediglich aufgrund einer ca. 10 m breiten Baulücke einsehbar ist, aber aus größerer Entfernung aus südlicher Richtung kommend von den in geschlossener Bauweise an der Straßenbegrenzungslinie errichteten Häusern L. 00 bis 00 verdeckt wird. Hinzu kommt, dass die Straße etwa in Höhe des Hauses L. 00 eine leichte Linksbiegung vornimmt, was die Wahrnehmung der fraglichen Seitenwand für den aus südlicher Richtung kommenden Passanten weiter erschwert. Bei dieser Lage sind bereits die am Haus L. 00 angebrachten Werbeschilder allenfalls von der gegenüberliegenden Straßenseite aus und auch von dort aus nur mit einem Ausschnitt der geplanten Werbeanlage zusammen wahrnehmbar, wie dies durch die in der Verwaltungsakte vorhandenen Fotografien belegt wird.

Sämtliche oben beschriebenen Werbeanlagen in der Umgebung des Vorhabens, vor allem diejenigen an der Hauswand des Gebäudes L. 00, sind zusammen mit der geplanten Werbeanlage nur von einem einzigen Standort aus zusammen wahrnehmbar, nämlich von der Ecke des rechten Bürgersteiges unmittelbar hinter der Einmündung O.--straße in die Straße L. aus. Dabei liegen die Schilder am Haus L. 00 auf der einen Straßenseite und die Werbeanlagen am Gebäude L. 00 auf der gegenüberliegenden Straßenseite jeweils an den äußeren Rändern des Blickfeldes. Bereits bei einer geringfügigen Veränderung des Standortes fallen einzelne Anlagen aus dem Blickfeld des Betrachters heraus. Weder der Betrachter, der sich aus südlicher Richtung auf der Straße L. dem Vorhabengrundstück nähert, noch derjenige, der die O.--straße entlang kommt, hat sämtliche beschriebenen Werbeanlagen im Blick. Sobald die Einmündung der O.--straße passiert ist, sind die zahlreichen Werbeanlagen nicht mehr zu sehen, vielmehr nur noch das Schild mit der Aufschrift "magilux" auf dem Nachbargrundstück L. 00.

Bei dieser Lage kann von einer Störung im obigen Sinne nicht die Rede sein. Das Verbot der störenden Häufung von Werbeanlagen stellt einen Unterfall des Verunstaltungsverbots im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW dar. Die Wirkung einer Verunstaltung im Sinne eines hässlichen, das ästhetische Empfinden des Beschauers verletzenden Zustandes setzt aber ein Mindestmaß an Nachhaltigkeit des beeinträchtigenden Bildes voraus. Wie ausgeführt kommt es darauf an, dass der maßgebliche örtliche Bereich derartig mit Werbeanlagen überladen ist, dass das Auge keinen Ruhepunkt mehr findet und das Bedürfnis nach werbungsfreien Flächen stark hervortritt. Diese Lage ist aber nur gegeben, wenn die mehreren, mindestens drei Werbeanlagen innerhalb eines eng umgrenzten Wirkungsbereichs vorhanden sind, so dass sie alle stets gleichzeitig wahrgenommen werden und ihre Wirkung gemeinsam ausüben.

Vgl. OVG NRW, a.a.O., Urteil 6. Februar 2003 - 10 A 3464/01 -, juris.

Diese Voraussetzung erfüllt die hier gegebene Situation nicht. Die jeweiligen Werbeanlagen befinden sich in einer zu großen Entfernung voneinander, um stets gleichzeitig wahrgenommen zu werden. Hinzu kommt, dass das Blickfeld des Betrachters, der sich dem streitigen Vorhaben aus südlicher Richtung nähert, ohnehin aufgrund der vorhandenen Straßenrandbebauung und der in Höhe der Einmündung der O.--straße anzutreffenden Straßenbepflanzung in Richtung des Vorhabenstandortes erheblich eingeschränkt ist. Sind die mehreren Werbeanlagen aber - wie hier - nur in einem einzigen Moment beziehungsweise nur dann, wenn man an einem bestimmten Standort verharrt, zusammen wahrnehmbar, vermögen sie eine nachhaltige Wirkung im obigen Sinne nicht auszuüben. Eine störende Häufung lässt sich nicht feststellen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.