Verwaltungsgericht Aachen, 7 K 370/01

T a t b e s t a n d :

Der Kläger begehrt zwei Bescheinigungen des Übergangs bestimmter Milchanlieferungs-Referenzmengen.

Der Übergang der Referenzmengen soll von Herrn L. F. erfolgt sein. Unter dem 12. März 1999 schloss der Kläger mit Herrn F. einen Vertrag zur "endgültigen Übertragung von Milchreferenzmengen" über die Referenzmenge von 19.237 kg - hierbei handelte es sich um eine sogenannte Eigentumsreferenzmenge, also eine Referenzmenge, die auf im Eigentum des Herrn F. stehenden Flächen ruhte - und am 28. März 2000 einen weiteren - inhaltsgleichen - Vertrag über die Referenzmenge von 13.980 kg, die auf gepachteten Flächen des Herrn F. ruhte. Die gesamte Referenzmenge von 33.217 kg hatte Herr F. seit 1. April 1996 flächenlos an Herrn E. D. verpachtet. Den Pachtvertrag kündigte er fristgemäß zum 31. März 2000. Der Kläger und Herr F. waren sich auch einig, dass der tatsächliche Nutzungsübergang der Referenzmenge erst zum 1. April 2000 erfolgen sollte. Gemäß § 2 der geschlossenen Verträge verpflichtete sich der als Übernehmer der Referenzmengen bezeichnete Kläger dem als Abgeber der Referenzmengen bezeichneten Herrn F. für die übernommene und von der zuständigen Landesstelle als zulässig bescheinigte Referenzmenge einen Preis in Höhe von 0,70 DM/kg incl. MwSt zu zahlen. Nach § 1 Abs. 4 der Verträge galt für den Fall, dass die zuständige Landesstelle nur den Übergang einer geringeren als der vereinbarten Referenzmenge für zulässig erachtet, die von der Landesstelle festgestellte Referenzmenge als vereinbart.

Für beide Verträge beantragte Herr F. zunächst am 29. Februar 2000 beim Direktor der Landwirtschaftskammer S. die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Milch-Garantiemengen-Verordnung hinsichtlich der endgültigen Übertragung einer Referenzmenge von 19.237 kg bzw. von 13.980 kg auf den Kläger. Mit Schreiben vom 9. März 2000 wies die Landwirtschaftskammer Herrn F. darauf hin, dass aufgrund der noch unklaren Abwicklung der ab dem 1. April 2000 gültigen Zusatzabgaben-Verordnung der Antrag derzeit nicht weiter bearbeitet werden könne. Ab dem 1. April 2000 sei im Falle des Verkaufs einer Referenzmenge mit einem Abzug von 33 % zu rechnen. Im Übrigen seien für die beiden Referenzmengen getrennte Anträge zu stellen. Eine Durchschrift des Schreibens ging an den Kläger. Unter dem 28. März 2000 beantragte Herr F. daraufhin gesondert für die Referenzmenge von 13.980 kg die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Milch-Garantiemengen-Verordnung. Mit an den Kläger gerichteten Bescheiden vom 11. Mai 2000 bescheinigte der Direktor der Landwirtschaftskammer S. als Landesbeauftragter hinsichtlich der Eigentumsreferenzmenge von 19.237 kg, dass mit Wirkung vom 1. April 2000 durch Rückgewähr flächenlos eine Referenzmenge von E. und K. D. auf den Kläger in Höhe von 12.889 kg unter Abzug von 33 % (6.348 kg) zugunsten der Landesreserve übergehe und hinsichtlich der weiteren Referenzmenge von 13.980 kg, dass mit Wirkung vom 1. April 2000 durch Rückgewähr flächenlos eine Referenzmenge von E. und K. D. auf den Kläger in Höhe von 9.396 kg unter Abzug von 33 % (4.584 kg) zugunsten der Landesreserve übergehe. Der Kläger erhob mit Schreiben vom 20. Mai 2000 sowie vom 6. Juni 2000 Widerspruch gegen die Bescheide und führte im Wesentlichen aus, dass beide Vertragsparteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses davon ausgehen durften, dass der damals erst in der Diskussion befindliche 33 % Abzug für ihre Verträge nicht relevant werden würde. Im Übrigen stelle der Abzug eine besondere Härte für ihn dar, da er zur Sicherung der Existenz seines Betriebes auf die gesamte gekaufte Referenzmenge angewiesen sei.

Mit Widerspruchsbescheiden vom 1. Februar 2001, jeweils zugestellt am 9. Februar 2001 wies der Direktor der Landwirtschaftskammer S. im Hinblick auf die neue Rechtslage ab 1. April 2000 und den danach vorzunehmenden Abzug von 33 % die Widersprüche zurück.

Der Kläger hat am 6. März 2001 Klage erhoben. Er trägt unter anderem vor: Da die Übertragungsverträge bereits vor dem 1. April 2000 geschlossen worden seien, sei die Zusatzabgabenverordnung (ZAV) nicht anwendbar. Im Übrigen sei § 12 ZAV auch deshalb nicht anwendbar, weil die Regelung verfassungswidrig sei. Sie verstoße insbesondere gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 Grundgesetz und verletze das grundrechtlich geschützte Eigentum (Art. 14 Grundgesetz). Die veräußerten Referenzmengen seien deshalb ohne den vom Beklagten vorgenommenen Abzug von 33 % auf den Kläger übergegangen, so dass die Bescheinigungen wie beantragt auszustellen seien.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

den Beklagten unter Abänderung der Bescheinigung des Direktors der Landwirtschaftskammer S. als Landesbeauftragter vom 11. Mai 2000 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 1. Februar 2001 zu verpflichten, dem Kläger den Übergang einer zusätzlichen Referenzmenge von 6.348 kg (durchschnittlicher Fettgehalt 3,85 %) mit Wirkung vom 1. April 2000 zu bescheinigen sowie den Beklagten unter Abänderung der - weiteren - Bescheinigung des Direktors der Landwirtschaftskammer S. als Landesbeauftragter vom 11. Mai 2000 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 1. Februar 2001 zu verpflichten, dem Kläger den Übergang einer zusätzlichen Referenzmenge von 4.584 kg (durchschnittlicher Fettgehalt 3,85 %) mit Wirkung vom 1. April 2000 zu bescheinigen

Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe Herr F. als Verpächter durch die abgeschlossenen Verträge überhaupt keine Referenzmenge wirksam auf den Kläger übertragen können. Einschlägig sei die Rechtslage zum 1. April 2000. Danach sei der Verkauf von Referenzmengen in der hier vorgenommenen Form vom Verpächter an einen Dritten, hier den Kläger, nicht mehr möglich gewesen. Soweit die Bescheinigungen vom 11. Mai 2000 den Übergang einer Referenzmenge bescheinigten seien sie rechtswidrig. Im Übrigen sei die Zusatzabgabenverordnung verfassungsgemäß.

Die Kammer hat auf Antrag der Beteiligten und im Hinblick auf anhängige Verfassungsbeschwerden mit Beschluss vom 24. Februar 2005 das Ruhen des Verfahrens angeordnet. Nachdem das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerden in den Verfahren 1 BvR 497/08 sowie 1 BvR 539/08 durch jeweils unbegründeten Beschluss vom 5. Mai 2011 nicht zur Entscheidung angenommen hat, hat die Kammer das Verfahren mit Beschluss vom 27. Juni 2011 auf die Einzelrichterin übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Das Gericht hat das Passivrubrum von Amts wegen geändert, nachdem nach Wegfall des Behördenprinzips im Land Nordrhein-Westfalen zum 1. Januar 2011 (Art. 2 Nr. 28 des Gesetzes zur Modernisierung und Bereinigung von Justizgesetzen im Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Januar 2010, GV.NRW, S. 29) das Land Nordrhein-Westfalen als Rechtsträger - hier des Direktors der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragter, der gemäß § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation der Landesverwaltung (Landesorganisationsgesetz - LOG NRW) als Landesoberbehörde tätig wird - Beklagter des Verfahrens ist.

Die Kammer kann ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hierauf übereinstimmend verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Verpflichtungsklagen sind nicht begründet. Die Ablehnungen der Ausstellung einer Bescheinigung über einen weiteren Referenzmengenübergang in Höhe von 6.348 kg sowie in Höhe von 4.584 kg in den Bescheiden vom 11. Mai 2000 und in den Widerspruchsbescheiden vom 1. Februar 2001 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf die Bescheinigungen nicht zu.

Der Entscheidung des Rechtsstreits sind diejenigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und des nationalen Rechts zu Grunde zu legen, die in dem Zeitpunkt galten, zu dem der Übergang der Referenzmenge erfolgen sollte.

Vgl. BVerwG , Urteil vom 16. September 2004 - 3 C 35/03 -, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 33/09 - unter Bezugnahme auf die Übergangsvorschriften des § 28a ZAV, § 56 Abs. 1 MilchAbgV sowie § 56 Abs. 1 MilchQuotV, juris; OVG NRW, Urteil vom 14. September 2006 - 20 A 4136/05 -; OVG Lüneburg, Urteil vom 19. Februar 2008 - 10 LC 83/04 -.

Die Referenzmengen sollten und konnten hier erst ab 1. April 2000 vom Kläger genutzt werden, denn bis zu diesem Zeitpunkt waren die Mengen anderweitig verpachtet. Entsprechend bescheinigen die - teilweise - angegriffenen Bescheide vom 11. Mai 2000 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 1. Februar 2001 die Übernahme der Referenzmengen mit Wirkung vom 1. April 2000. Maßgebend sind damit die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl Nr. L 405/1) in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl Nr. L 160/73), die seit dem 1. April 2000 galt, sowie die Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung) vom 12. Januar 2000 (BGBl I S. 27) - ZAV -, die ebenfalls seit dem 1. April 2000 galt und die Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 25. Mai 1984 in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. März 1994 (BGBl I S. 586) - MGV -, zuletzt geändert durch die 33. Änderungsverordnung vom 25. März 1996 (BGBl I S. 535), abgelöst hat.

Die Voraussetzungen, unter denen die Bescheinigung zu erteilen ist, sind in § 17 ZAV in Verbindung mit § 12 ZAV geregelt. Da die Bescheinigung zu den vom Milcherzeuger zu erbringenden Nachweisen gehört (§ 17 Abs. 1 ZAV) und zwingend erforderlich ist, um entsprechend dem Umfang der übergegangenen Referenzmenge von der Abgabe nach § 19 ZAV verschont zu bleiben, steht demjenigen, dem die Referenzmenge zuzuordnen ist, im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung ein Rechtsanspruch auf die Bescheinigung zu.

So OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2004 - 20 A 2293/02 -.

Hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Zusatzabgabenverordnung insbesondere im Hinblick auf Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verweist die Kammer in vollem Umfang auf die den Beteiligten bekannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

Urteil vom 16. September 2004 - 3 C 35/03 -, juris; zum Zitiergebot vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 29. April 2010 - 2 BvR 871/04, 2 BvR 414/08 -, juris, Rn. 51 u. 52.

Danach ist die Zusatzabgabenverordnung anwendbar. Nach § 17 Abs. Abs. 1 Nr. 1 ZAV hat die Behörde dem Milcherzeuger in den Fällen des Übergang von Anlieferungs-Referenzmengen eine mit Gründen versehene Bescheinigung auszustellen, welche Referenzmenge, von welchem Milcherzeuger und mit welchem Referenzgehalt übergegangen ist, nach § 17 Abs. 1 Nr. 2 ZAV gilt dies ebenso im Falle des § 12 Abs. 3 ZAV hinsichtlich der übernommenen Referenzmenge. Tatbestandsvoraussetzung der Bescheinigung ist also stets, dass die streitige Referenzmenge dem Milcherzeuger zuzuordnen ist. Dem Kläger sind jedoch weder aufgrund der mit Herrn F. geschlossenen Verträge vom 12. März 1999 und vom 28. März 2000 noch aus sonstigen Gründen die begehrten und im übrigen auch nicht die in den Bescheinigungen vom 11. Mai 2000 festgestellten Referenzmengen zuzuordnen. Entgegen der Rechtsauffassung der Prozessbevollmächtigten des Klägers kommt es insoweit auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Abzugs in Höhe von 33 % zugunsten der Landesreserve gemäß § 12 Abs. 2 ZAV nicht an. Der von den Vertragsparteien gewollte private Verkauf bzw. die Abtretung von im Zeitpunkt der Vertragsabschlüsse flächenlos verpachteten Referenzmengen war überhaupt nicht möglich, so dass bereits aus diesem Grunde kein Anspruch auf die begehrten Bescheinigungen besteht. Wie der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 17. Dezember 2004 zu Recht festgestellt hat, sind die Bescheinigungen vom 11. Mai 2000 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 1. Februar 2001, soweit sie einen Übergang von Referenzmengen von E. und K. D. auf den Kläger feststellen, rechtswidrig.

Im Zeitpunkt der (Kauf- und Abtretungs-)Verträge vom 12. März 1999 (Eigentumsreferenzmenge) und vom 28. März 2000 waren die von Herrn F. angebotenen Referenzmengen an Herrn D. verpachtet; Herr D. war mithin alleiniger Inhaber der Referenzmengen und zwar bis einschließlich 31. März 2000. Maßgeblich für die Beurteilung der Wirksamkeit dieses Rechtsgeschäfts ist - wie bereits oben ausgeführt - die zum 1. April 2000 in Kraft getretene Zusatzabgabenverordnung. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ZAV konnten Anlieferungs-Referenzmengen grundsätzlich flächenungebunden weder verkauft oder verpachtet noch durch andere Rechtsgeschäfte mit vergleichbaren Rechtsfolgen übertragen werden. Die in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZAV genannten Ausnahmetatbestände lagen nicht vor, insbesondere nicht § 12 Abs. 3 ZAV, denn diese Vorschrift regelt das Übernahmerecht des Pächters von Referenzmengen, betrifft also ausschließlich das Verhältnis zwischen Herrn D. als Pächter und Herrn F. als Verpächter. Gleiches gilt für die vom Beklagten wohl angewandte Vorschrift des § 12 Abs. 2 ZAV. Danach gehen, soweit die Pachtverträge mit Ablauf des 31. März oder später beendet werden, die entsprechenden Anlieferungs-Referenzmengen nach den genannten Normen der Milch-Garantiemengen-Verordnung auf den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 vom Hundert der zurückgewährten Anlieferungs-Referenzmengen zugunsten der Reserve des Landes eingezogen werden. Streitig ist hier aber nicht der Übergang der Referenzmenge von Herrn D. auf seinen Verpächter Herrn F. , sondern ein Übergang vom Verpächter Herr F. auf den Kläger. Eine vergleichbare Konstellation lag dem den Beteiligten bekannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2003 - 3 C 10/02 - zugrunde. Das Bundesverwaltungsgericht führte im Hinblick auf das Rechtsgeschäft zwischen dem - vermeintlichen - rechtsgeschäftlichen Erwerber der Milchquote, dem Beigeladenen zu 2, dies wäre im vorliegenden Verfahren der Kläger und dem Verpächter der Milchquote, dem Beigeladenen zu 1 Folgendes aus:

"Der Beigeladene zu 2 konnte entgegen der Annahme des Beklagten durch die Vereinbarungen mit dem Beigeladenen zu 1 hinsichtlich der Übertragung der Milchquote und des Anspruchs auf Rückgewähr der Referenzmenge nicht die Stellung des Verpächters erlangen. Dass der Verordnungsgeber das Übernahmerecht des Pächters nicht zu dessen Lasten von derartigen Abmachungen abhängig machen wollte, zeigt bereits der Wortlaut der angeführten Bestimmung. Hiernach wird nämlich der Rechtsnachfolger des Verpächters von der vorgesehenen Vergünstigung nur bei Vorliegen bestimmter verwandtschaftlicher oder erbrechtlicher Beziehungen erfasst. Das zwingt bereits zur Annahme, dass diese Wirkung nicht durch beliebige privatrechtliche Vereinbarungen über die Verpächterposition herbeigeführt werden kann. Die Unzulässigkeit eines solchen Verfahrens ergibt sich ferner aus folgendem Grund: Verpächter i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV kann nur derjenige Milcherzeuger sein, dem die Milchquote bei Nichtausübung des Übernahmerechts am Ende des Pachtvertrages zurückzugewähren ist (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV). Diese Voraussetzung erfüllt der Beigeladene zu 2 deshalb nicht, weil die Referenzmenge durch die mit dem Beigeladenen zu 1 getroffenen Vereinbarungen nicht wirksam übertragen worden sind. Zwar ist aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV zu ersehen, dass vor In-Kraft-Treten der Zusatzabgabenverordnung eine solche Übertragung grundsätzlich erlaubt war. Sie war jedoch nur wirksam, wenn sie nach den Bestimmungen der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) erfolgte; denn diese regelte die Möglichkeiten und Modalitäten zur Übertragung von Referenzmengen umfassend und abschließend (vgl. § 7 Abs. 2 a Satz 1 MGV). Eine Übertragung der öffentlich-rechtlichen Befugnis zur abgabenfreien Milchlieferung nach den Vorschriften des Zivilrechts kam daneben nicht einmal subsidiär in Betracht. Eine - wie hier - flächenlos nach § 7 Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 i.V.m. Satz 8 MGV pachtweise einem Milcherzeuger übertragene Referenzmenge konnte seinerzeit auch nur in derselben Weise auf einen anderen Milcherzeuger weiterübertragen werden. Die Regelungen des § 7 Abs. 2 a MGV betreffen nur solche Referenzmengen, die vom Erwerber auch aktuell genutzt, das heißt beliefert werden konnten, da anders der bezweckte Strukturwandel in der Milcherzeugung nicht hätte erreicht und der Referenzmengenübergang von den beteiligten Molkereien nicht hätte "berücksichtigt" (§ 9 Abs. 3 MGV) werden können. Diese Voraussetzung lag beim Beigeladenen zu 2 nicht vor, da die betreffende Referenzmenge zur maßgeblichen Zeit vom Kläger beliefert wurde. Aus dem Umstand, dass § 7 Abs. 2 a MGV flächenlose Übertragungen aktuell verpachteter Referenzmengen durch den Verpächter nicht vorsieht, folgt entgegen der Ansicht des Beklagten aber nicht, dass insoweit eine anderweitige - also z.B. privatrechtliche - Übertragungsmöglichkeit bestanden hätte, sondern dass im Gegenteil eine flächenlos verpachtete Referenzmenge während der Pachtzeit durch den bisherigen Verpächter nicht anderweitig flächenlos auf einen Dritten übertragen werden konnte. Falls der Vorschrift des § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV diesbezüglich eine andere Vorstellung zugrunde liegen sollte, so wäre sie vom Verordnungsgeber jedenfalls nicht hinreichend umgesetzt worden. Daraus folgt für den vorliegenden Fall, dass der Beigeladene zu 2 durch die getroffene Vereinbarung nicht "Verpächter" i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV werden konnte und somit das Übernahmerecht des Klägers nach Maßgabe dieser Vorschrift nicht ausgeschlossen ist."

Diese Rechtsauffassung hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 33/09 - , juris ausdrücklich bestätigt und ergänzend ausgeführt:

"... dass der Kläger seine Verschaffungsverpflichtung aus dem "Quotenkaufvertrag" auch nach der Beendigung des Pachtvertrages nicht erfüllen konnte, und zwar auch dann nicht, wenn der Pächter die Referenzmenge nicht übernehmen sollte. Da der Pachtvertrag erst mit Ablauf des 31. März 2000 beendet wurde, konnte die Referenzmenge erst am 1. April 2000 an den Kläger zurückfallen. Seit dem 1. April 2000 aber kann eine Referenzmenge nicht mehr freihändig, sondern nur noch über die Milchbörse verkauft werden. Der Kläger hat sich mithin in dem "Quotenkaufvertrag" zu einer Leistung verpflichtet, deren Erfüllung ihm rechtlich unmöglich war."

Aufgrund der Unwirksamkeit der zwischen dem Kläger und Herrn F. getroffenen Vereinbarungen konnte der Kläger zu keinem Zeitpunkt Rechte an den streitigen Referenzmengen erwerben. Damit besteht auch kein Anspruch auf die beantragten Bescheinigungen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.