Verwaltungsgericht Aachen, 2 K 470/08

T a t b e s t a n d

Die Klägerin - im Wege der Umfirmierung rückwirkend zum 01.01.2008 Nachfolgerin des L1. Bildungswerks B. e.V. - unterhält in T. eine Einrichtung, in der Maßnahmen für benachteiligte Jugendliche im Wege eines sog. Werkstattjahres angeboten werden. Sie erhält diesbezüglich Zuwendungen aus Mitteln des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen und des Europäischen Sozialfonds - ESF - im Rahmen des "Ausbildungskonsens(es) - NRW II", im Einzelnen gestützt auf § 44 der Landeshaushaltsordnung NRW (LHO) und die dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften. Die Beteiligten streiten im vorliegenden Verfahren über die Berechnung dieser Zuwendungen für das Werkstattjahr 2006/2007 betr. die Einrichtung in T. . Die Mittel wurden seinerzeit vom Versorgungsamt L. - Arbeitspolitische Förderprogramme - verwaltet. Mit der Auflösung der Versorgungsverwaltung zum Ablauf des 31. Dezember 2007 ist diese Aufgabe auf die (nunmehr beklagte) Bezirksregierung L. übergegangen.

Dem Abrechnungsstreit liegt im Einzelnen folgender Sachverhalt zugrunde:

Für die am 1. Juli 2006 angelaufene Maßnahme (Werkstattjahr 2006/2007) ergingen seitens des (damaligen) Versorgungsamtes L. an den zu dieser Zeit unter "L1. Bildungswerk B. e.V." firmierenden Rechtsvorgänger der Klägerin der Zuwendungsbescheid vom 19. Juli 2006 sowie der nachfolgende Änderungsbescheid vom 20. November 2006. Der Bewilligungs- bzw. Durchführungszeitraum erstreckte sich laut Ursprungsbescheid vom 19. Juli 2006 auf die Zeitspanne vom 1. Juli 2006 bis 15. Dezember 2007; in dem Änderungsbescheid vom 20. November 2006 ist von einem Durchführungszeitraum vom 1. Juli 2006 bis 31. Juli 2007 die Rede

Die Gesamtzuwendung für die Maßnahme wurde schließlich im Änderungsbescheid vom 20. November 2006 auf insgesamt 133.121,37 EUR festgesetzt. Aus der Begründung dieses Bescheides ergibt sich, dass die darin genannte Gesamthöhe der Zuwendungen gegenüber dem vorangegangenen Bescheid vom 19. Juli 2006 (Zuwendungshöhe dort: 144.184,84 EUR) eine deutliche Reduzierung um 11.093,47 EUR erfahren hatte. Die Minderung der Zuwendung beruhte auf einer aktualisierten Teilnehmerliste vom 10. November 2006, in der "nur" 19 Teilnehmer verzeichnet waren. In dem Änderungsbescheid vom 20. November 2006, der von der Klägerin ebenso wenig wie der vorangegangene Bescheid vom 19. Juli 2006 angefochten worden war, heißt es in Fettdruck:

"Es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine weitere Besetzung von Teilnehmerplätzen über die aktuelle Zahl von 19 nun nicht mehr möglich ist. Weitere Teilnehmerplätze können nur noch im Nachbesetzungsverfahren (= bei Ausscheiden eines Teilnehmers) besetzt werden."

Wegen der Einzelheiten der Bescheidbegründung(en) und der Nebenbestimmungen wird auf die Texte der Bescheide vom 19. Juli 2006 und 20. November 2006 Bezug genommen. Dem Basiszuwendungsbescheid vom 19. Juli 2006 waren zahlreiche Anlagen beigefügt, u. a. die Anlage "Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung - ANBest-P", das "Merkblatt zur Förderung des Werkstattjahres", das Merkmal "Definition der ESF-zuschussfähigen Ausgaben", das "Merkblatt zu den teilnehmerbezogenen Leistungen im Rahmen des Ziel 3 Programmes - Mehraufwandsentschädigung in arbeitspolitischen Maßnahmen" sowie die Anlage "Anforderungen an die Beleglisten". Die Bewilligung der Zuwendungen erfolgte - wie bei derartigen Subventionen üblich - mit der Maßgabe der Nachprüfung (und Nachberechnung) anhand nachträglich eingereichter Verwendungsnachweise.

Unter dem 25. Oktober 2007, beim (damaligen) Versorgungsamt L. am 29. Oktober 2007 eingegangen, übersandte der Rechtsvorgänger der Klägerin für das Werkstattjahr 2006/2007 den Verwendungsnachweis nebst Anlagen und Belegliste. Daraufhin erließ das (damalige) Versorgungsamt L. - Arbeitspolitische Programme - unter dem 20. November 2007 den im vorliegenden Verfahren streitbefangenen Widerrufs- und Rückforderungsbescheid, in dessen Tenor die zuletzt bewilligte Zuwendungshöhe von 131.121,37 EUR im Hinblick auf die Feststellung, "dass die bewilligte Zuwendung nicht in voller Höhe benötigt wird", um 24.039,86 EUR auf 109.081,51 EUR herabgesetzt wurde. Die "nicht verausgabten Mittel" in Höhe von 24.039,86 EUR wurden unter Hinweis auf § 49 a Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG) zurückgefordert. Die Entscheidung über Grund und Höhe der Zinsen wurde zurückgestellt und einem ggf. zu erlassenden weiteren Bescheid zugewiesen. Grundlage des teilweisen Widerrufs und der Rückforderung war die Neuberechnung der Positionen

Festbetrag für Personal- und Sachkosten 54.600,00 EUR Betreuungskraft 38.638,51 EUR tatsächliche Mehraufwandsentschädigung 15.843,00 EUR zusammen: 109.081,51 EUR

anhand der im Begleitsystem "ABBA" zum Verwendungsnachweis und Begleitbogen erstellten Teilnehmerliste und der tatsächlich gezahlten Mehraufwandsentschädigung.

Da zu diesem Zeitpunkt - unstreitig - eine Zuwendung in Höhe von 133.121,37 EUR bereits ausgezahlt war, ergab sich rechnerisch als "zuviel gezahlt" ein Betrag in Höhe von 24.039,86 EUR.

Zwischen den Beteiligten streitig sind von den vorgenannten drei Positionen nur der Komplex "Festbetrag für Personal- und Sachkosten" sowie "Festbetrag für Betreuungskraft". Der Komplex "tatsächliche Mehraufwandsentschädigung" ist von dem Abrechnungsstreit nicht berührt.

Zeitgleich, d. h. ebenfalls unter dem 20. November 2007, ließ das (damalige) Versorgungsamt L. der Klägerin ein Erläuterungsschreiben zukommen, in dem es u. a. heißt:

"Sehr geehrte Frau....,

anliegend erhalten Sie meinen Bescheid mit der vorläufigen Berechnung der Höhe der Zuwendung mit der Bitte um umgehende Erstattung der zuviel gezahlten Mittel in Höhe von 24.039,86 EUR entsprechend Ziffer I.3 auf Seite 2 des Bescheides.

Ich weise darauf hin, dass die endgültige Feststellung der Zuwendung erst nach abschließender Prüfung des Verwendungsnachweises erfolgt.

Ich bitte Sie nun um umgehende Übersendung eines neuen abschließenden Begleitbogens mit den aktuellen Zahlen, der entsprechenden "ABBA-Datei" und des korrigierten Verwendungsnachweises mit den entsprechenden Anlagen.

Ihren o. a. Verwendungsnachweis möchte (erg.: ich) im Rahmen einer Stichprobe prüfen.........".

Dieser Bitte kam der Rechtsvorgänger der Klägerin unter dem 7. Dezember 2007 nach, indem er dem (damaligen) Versorgungsamt L. zahlreiche Unterlagen (u. a.: Abrechnungen.., Begleitbogen.., Verwendungsnachweis, Sachbericht .., Aufstellung Teilnehmer....;) zukommen ließ.

Am 20. Dezember 2007 hat der Rechtsvorgänger der Klägerin entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung in dem angefochtenen Bescheid beim Verwaltungsgericht E. gegen den Bescheid des (damaligen) Versorgungsamtes L. vom 20. November 2007 Klage erhoben, mit der er sich gegen den teilweisen Widerruf und die Rückforderung in Höhe von 24.039,86 EUR wendet. Mit Beschluss vom 29. Februar 2008 - 20 K 6089/07 - hat sich das Verwaltungsgericht E. für örtlich unzuständig erklärt und das Verfahren an das erkennende Gericht verwiesen. Hier ist die Streitsache am 6. März 2008 eingegangen.

Zur Begründung verweist die Klägerin nunmehr im Wesentlichen darauf, dass die Abrechnungsdifferenzen in den beiden Komplexen "Festbeträge für Personal- und Sachkosten" sowie "Kosten für Betreuungskräfte" ihre Ursache letztlich in Detailfragen bei der Zählung der Besetzung von Teilnehmerplätzen hätten. Die Vorgaben in den Bescheiden und den Nebenstimmungen seien für sie als Adressatin insoweit nicht eindeutig nachvollziehbar gewesen. Wenn im damaligen Abänderungsbescheid vom 20. November 2006 (dort Seite 3 oben) ausdrücklich darauf hingewiesen worden sei, "dass eine weitere Besetzung von Teilnehmerplätzen über die aktuelle Zahl von 19 nun nicht mehr möglich sei", könne dies im Umkehrschluss nur bedeuten, dass bis zu einer Teilnehmerzahl von 19 hier eine Förderung nicht im Nachbesetzungsverfahren, sondern nach tatsächlichen Teilnehmern zu berechnen sei. Was die Zuwendungen für die Betreuungskraft angehe, so ergebe sich aus der Anlage des damaligen Bescheides vom 20. November 2006, dass die Berechnung diesbezüglich auf Basis aller Teilnehmer zu erfolgen habe, die jemals in die Maßnahme eingetreten seien. Dies folge auch aus der e-mail-Korrespondenz zwischen den Beteiligten.

Im Verlaufe des Verfahrens hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 16. Oktober 2008 darauf hingewiesen, dass die seitens der Klägerin von Anfang an nicht angegriffene Mehraufwandsentschädigung in Höhe von 12.117,00 EUR von den Beteiligten einvernehmlich "als zuviel gezahlt" festgestellt und zwischenzeitlich von der Klägerin erstattet worden sei. Hiernach seien nur noch streitig in dem Komplex "Beträge für Personal- und Sachkosten" ein Differenzbetrag von 4.767,58 EUR (Differenz zwischen 59.367,58 EUR und 54.600,00 EUR), ferner in dem Komplex "Kosten für Betreuungsfachkraft" ein Differenzbetrag in Höhe von 7.155,28 EUR (Differenz zwischen 45.793,79 EUR und 38.638,51 EUR).

Nach einer Hinweisverfügung des Gerichts vom 3. September 2009 haben die Beteiligten im Hinblick auf die Zahlung des Teilbetrages in Höhe von 12.117,00 EUR das Verfahren in dieser Höhe übereinstimmend für teilweise in der Hauptsache erledigt erklärt.

Hiernach beantragt der Kläger sinngemäß,

den Widerrufs- und Erstattungsbescheid des (früheren) Versorgungsamtes L. vom 20. November 2007 in Höhe des nunmehr noch streitbefangenen Teilbetrages von 11.922,86 EUR aufzuheben.

Die Beklagte beantragt sinngemäß,

die Klage in dem noch verbliebenen Umfang abzuweisen.

Sie ist mit der Klägerin der Auffassung, dass die Abrechnungsdifferenz in den beiden noch streitigen Einzelpositionen letztlich abhängig sei von der Zahl der ansatzfähigen Teilnehmer. Ein Vertrauensschutz der Klägerin im Hinblick auf eine dieser günstige Berechnungsweise, die es gerechtfertigt erscheinen lassen könnte, der Klägerin den noch streitigen Betrag in Höhe von 11.922,86 EUR zu belassen, sei nicht ersichtlich.

Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die im Verfahren gewechselten Schriftsätze, die Niederschrift über den Erörterungstermin vom 24. Juni 2008 sowie den Inhalt des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (Beiakte I) verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Kammer kann gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten übereinstimmend hierauf verzichtet haben.

Soweit sich das Verfahren teilweise, d. h. durch Zahlung eines Teilbetrages in Höhe von 12.117,00 EUR, in der Hauptsache erledigt hat, ist das Verfahren nach Vorliegen übereinstimmender Teilerledigungserklärungen gemäß § 161 Abs. 2 VwGO insoweit einzustellen. Über die auf den erledigten Teil entfallende Kostenlast ist zusammen mit der den streitigen Teil betreffenden Kostenentscheidung in diesem Urteil einheitlich zu befinden.

Die Klage hat in dem noch verbliebenen Umfang d. h. in Höhe des Betrages von 11.922,86 EUR, Erfolg. Der angefochtene Widerrufs- und Rückforderungsbescheid des (damaligen) Versorgungsamtes L. vom 20. November 2007 erweist sich in Höhe dieses verbliebenen Teilbetrages als rechtswidrig und ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben.

Die Rechtswidrigkeit von Widerruf und Rückforderung ergibt sich nach Einschätzung der Kammer jedenfalls unter zwei - jeweils eigenständig tragfähigen - Gesichtspunkten:

(1) Der Widerruf des ursprünglichen Ausgangsbescheides vom 21. Juli 2006 in der Fassung des Änderungsbescheides und 20. November 2006 ist ausweislich des nunmehr angefochtenen Bescheides vom 20. November 2007 auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NW gestützt. Danach darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit nur widerrufen werden, 1. wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Zur Begründung der Zweckverfehlung und damit der nach Auffassung der Beklagten eingetretenen Überzahlung wird in dem angefochtenen Bescheid im Wesentlichen auf das rechnerische Ergebnis der beiden Tabellen "Berechnung der Festbetragspauschale" sowie "Berechnung des Festbetrages für Betreuungskraft" verwiesen, die jeweils anhand des Begleitsystems "ABBA" erstellt worden seien.

Die rechnerische Herleitung des Widerrufs- und Rückforderungsbetrages in dem nunmehr noch streitigen Umfang von 11.922,86 EUR ist in dem angefochtenen Bescheid nicht in einer verwaltungsverfahrensrechtlich einwandfreien Weise, die zur gerichtlichen Bestätigung führen könnte, dargetan. Zwar ergibt sich in Auswertung des Zahlenmaterials, dass sich dieser noch in Rede stehende Betrag zusammensetzt aus den streitbefangenen Differenzbeträgen in Höhe von 4.767,58 EUR (Komplex "Beträge für Personal- und Sachkosten") sowie in Höhe von 7.155,28 EUR (Komplex "Kosten für Betreuungsfachkraft"). Ferner ist noch nachzuvollziehen, dass in beiden Komplexen - zum einen die Berechnung der Festbetragspauschale für Personal- und Sachkosten sowie zum anderen diejenige des Festbetrages für Betreuungskraft - die Erfassung der Teilnehmer sowie die Besetzung der Teilnehmerplätze eine wesentliche Rolle spielen. Die Kammer vermag jedoch weder anhand der in dem angefochtenen Bescheid enthaltenen Bestimmungen noch in Auswertung des zwischen den Beteiligten im Verlaufe des damaligen Werkstattjahres geführten E-mail-Verkehrs noch unter Berücksichtigung der zahlreichen Regelwerke (Verwaltungsvorschriften), die aus Anlass des dem nunmehr angefochtenen Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vorangegangenen Bewilligungsbescheides (nebst nachfolgenden Änderungsbescheiden) dem vorliegenden Subventionsfall zugeordnet wurden, mit der für die Bestätigung einer solchen Forderung notwendigen Sicherheit nachzuvollziehen, dass die nunmehr von der Beklagten angewandte Berechnungsweise für die Klägerin (bzw. deren Rechtsvorgänger) als Subventionsempfänger(in) von vornherein mit der für eine spätere Rückforderung gebotenen Eindeutigkeit erkennbar war. Vielmehr teilt die Kammer - auch in Ansehung der ausführlichen schriftsätzlichen Erläuterungen der Beklagten u.a. in deren Schriftsatz vom 13. Juni 2008 - die in der Klageschrift vom 20. Dezember 2007 und der ergänzenden Klagebegründung vom 28. April 2008 vertretene Auffassung der Klägerin, wonach die in den beiden Tabellen zum Ausdruck kommende Berechnungsweise sich nicht ohne weiteres mit denjenigen Erläuterungen deckt, die in dem E-Mail-Verkehr zwischen den Beteiligten während des Laufs des Werkstattjahres diskutiert worden sind. Im Ergebnis sind hier - zu Lasten der Klägerin - während der Durchführung der Maßnahme Unklarheiten hinsichtlich der Berechnungsdetails der Subventionen aufgetreten, die sich auf das Ergebnis der Höhe der Zuwendungen auswirken.

Mit Blick auf den Umstand, dass die Klägerin (bzw. ihr Rechtsvorgänger) öffentlich subventionierte Maßnahmen für benachteiligte Jugendliche im Rahmen eines sog. Werkstattjahres durchgeführt hat und durchführt, mithin eine Maßnahme, bei der der (ggf. unvorhergesehene) Wechsel des Teilnehmerkreises nicht ungewöhnlich ist, fehlt dem äußerst komplizierten Regelwerk bei einer Gesamtbetrachtung - jedenfalls aus der Sicht des Bescheidadressaten - das Maß an Eindeutigkeit, das im vorliegenden Fall die Rückforderung des noch streitbefangenen Teils der Subventionen nach §§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, 49 a Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NW) allein rechtfertigen könnte.

(2) Erweist sich der angefochtene Bescheid in dem verbliebenen Widerrufs- und Rückforderungsumfang unter diesen Umständen bereits als nicht bestätigungsfähig, ergibt sich dessen Rechtswidrigkeit nach Einschätzung der Kammer - zusätzlich und unabhängig davon - noch aus dem Umstand, dass die Ermessensausübung der Beklagten bei ihrer Entscheidung nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NW nicht auf einer hinreichend vollständigen, insbesondere einzelfallbezogenen Grundlage erfolgt ist. Nach Auffassung des Gerichts hätte die Beklagte bei ihrer Ermessensentscheidung über den Widerruf hier jedenfalls etliche Aspekte in ihre Überlegungen einstellen müssen, die sich bei Berücksichtigung aller Umstände geradezu aufdrängen. Hierzu gehört zum einen der Umstand, dass sich die Tätigkeit der Klägerin (bzw. ihres Rechtsvorgängers) in dem Bereich der Durchführung des sog. Werkstattjahres für benachteiligte Jugendliche weitgehend als eine Aktivität darstellt, die die Klägerin im Auftrag staatlicher Stellen wahrnimmt und bei deren Durchführung ihr nur unter sehr eingeschränkten Rahmenbedingungen finanzielle Risiken aufgedrängt werden können, die quasi aus der Natur der Sache heraus mit der Wahrnehmung einer solchen Aufgabe einhergehen. Hierzu zählen insbesondere Risiken aus dem absehbaren Wechsel des Teilnehmerkreises, da es auf der Hand liegt, dass es bei dem Versuch der Integration benachteiligter Jugendlicher im Rahmen eines Werkstattjahres fast zwangsläufig zu personellen Fluktuationen auf der Teilnehmerseite kommt. Ein Subventionsregelwerk muss diesem Umstand nach Auffassung des Gerichts im Ergebnis jedenfalls - sei es bereits bei der rechnerischen Erfassung zu dem Parameter "Besetzung der Teilnehmerplätze", sei es bei der Ermessensausübung aus Anlass einer ins Auge gefassten Rückforderung - dahingehend Rechnung tragen, dass auf Seiten des Subventionsempfängers, der sich der Mühe unterzieht, eine solche Aufgabe zu organisieren, ein Mindestmaß an finanzieller Planungssicherheit für den Subventionszeitraum verbleibt. Diesem Gesichtspunkt muss - spätestens bei der Ermessensausübung - dadurch Rechnung getragen werden, dass rechnerische Zweifelsfragen, die sich mittelbar als Folge solcher personeller Fluktuationen auf Teilnehmerseite darstellen, nicht ohne weiteres zu Lasten des Subventionsempfängers entschieden werden, zumal dieser in seinen Dispositionen nur sehr eingeschränkt auf derartige Änderungen während des Laufs der Maßnahme reagieren kann. Da für die Kammer nicht ersichtlich ist, dass diesem Gesichtspunkt bei der Ermessensausübung und -entscheidung hinreichend Rechnung getragen worden ist, unterliegt der angefochtene Bescheid in dem noch aufrechterhaltenen Umfang auch unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt der Aufhebung.

Die Kosten(misch)entscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 VwGO. Im Rahmen dieser Kosten(misch)entscheidung hat die Kammer berücksichtigt, dass die Kosten des erledigten Teils des Verfahrens unter Billigkeitsgesichtspunkten (§ 161 Abs. 2 VwGO) zu Lasten der Klägerin gehen, da diese im Ergebnis dem Rückforderungsbegehren der Beklagten während des Verfahrens durch Zahlung des Teilbetrages in Höhe von 12.117,00 EUR Rechnung getragen und sich damit freiwillig in die Rolle des Unterlegenen begeben hat. Die Erwägung, dass die Klägerin diesen Teilbetrag von Anfang an möglicherweise überhaupt nicht hat anfechten wollen, würde unter Billigkeitsgesichtspunkten zum gleichen Ergebnis führen und insoweit jedenfalls die Klägerin kostenrechtlich belasten.

Soweit die Klage in Höhe des verbliebenen Teilbetrages von 11.922,86 EUR Erfolg hat, fallen die hierauf entfallenen Kosten der Beklagten zur Last. Im Rahmen einer einheitlichen Kosten(misch)entscheidung hat die Kammer bei der Bildung der Kostenquoten berücksichtigt, dass kostenrechtlich ein deutlich höherer Anteil der Verfahrenskosten auf den Teil des Rechtsstreits entfällt, über den streitig entschieden werden musste. Unter diesen Umständen erscheint der Kammer die aus dem Tenor ersichtliche Kostenquotelung sachgerecht.

Soweit durch die Anrufung des örtlich unzuständigen Verwaltungsgerichts E. Mehrkosten entstanden sein sollten, sind diese nach dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 5 VwGO allein von der Beklagten zu tragen.