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Tatbestand:

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Der am 27. September 1952 geborene Kläger steht als Zollbetriebsinspektor im Dienst der Beklagten. Mit Bescheid der Bundesagentur für Arbeit vom 25. Januar 2005 wurde er gemäß § 2 Abs. 3 des Neunten Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) ab dem 20. Dezember 2004 einem schwerbehinderten Menschen gleichgestellt.

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Mit Schreiben vom 16. November 2005 beantragte der Kläger die Gewährung von Altersteilzeit im sog. Blockmodell für die Zeit ab dem 28. September 2007, später korrigiert ab dem 1. Oktober 2007, und berief sich auf die im Erlass des Bundesministeriums des Innern (BMI) vom 30. Mai 2005 - Az Z 1 b - 001216 - 1 / 2 Z 2 - 006151/10 genannten Ausnahmetatbestände für Schwerbehinderte und diesen gleichgestellte Menschen.

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Mit Bescheid vom 8. März 2006 lehnte das Zollkriminalamt Köln (ZKA Köln) den Antrag unter Bezugnahme auf den Erlass des Bundesfinanzministeriums (BMF) vom 22. April 2005 Az. - ZB 1 - P 1124- 11/05 ab. Danach könne für die Altergruppe der 55-59jährigen Beamten Altersteilzeit ab dem 1. Januar 2005 nicht mehr bewilligt werden. Diese Einschränkung gelte zwar nicht für schwerbehinderte Beamte. Die diesen nur gleichgestellten Beamten wie der Kläger seien in diesen Ausnahmetatbestand indes nicht einbezogen worden.

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Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein, mit dem er geltend machte, dass schwerbehinderte Menschen abgesehen von den gesetzlichen Ausnahmetatbeständen generell dieselben Rechte hätten wie Schwerbehinderte.

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Das ZKA Köln wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30. November 2006 zurück. Zur Begründung führte es aus, dass die Gleichstellung mit schwerbehinderten Menschen nicht zwingend auch für den Bereich der Altersteilzeit gelten müsse. Eine anderslautende Praxis des BMI sei für den Geschäftsbereich des BMF unerheblich. Darüber hinaus sei die Bewilligung von Altersteilzeit nach dem neueren Erlass des BMF vom 10. März 2006 Az. - ZB 1 - P1124 - 6/06 - selbst für schwerbehinderte Menschen nur noch im Teilzeitmodell, nicht aber im Blockmodell möglich. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 22. Dezember 2006 zugestellt.

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Am 19. Januar 2007 hat er entsprechend der Rechtsmittelbelehrung des Widerspruchsbescheides bei dem Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben, das diese an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Aachen verwiesen hat.

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Der Kläger vertieft seine Auffassung zur erforderlichen Gleichbehandlung mit schwerbehinderten Menschen. Ergänzend führt er an, dass die Einschränkung der Bewilligungspraxis mit Erlass des BMF vom 10. März 2006 für ihn nicht gelte, da er seinen Antrag schon vorher gestellt habe. Er müsse aus Vertrauensschutzgründen so gestellt werden, als ob bereits im Zeitpunkt der Antragstellung entschieden worden sei.

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Er beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung des Bescheides des ZKA Köln vom 8. März 2006 sowie dessen Widerspruchsbescheides vom 30. November 2006 Altersteilzeit im Blockmodell ab dem 1. Oktober 2007 zu gewähren,

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hilfsweise, den Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell ab dem 1. Oktober 2007 unter Aufhebung des Bescheides des ZKA Köln vom 8. März 2006 sowie dessen Widerspruchsbescheides vom 30. November 2006 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie macht geltend, dass für die rechtliche Bewertung allein der Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag, nicht aber der Zeitpunkt der Antragstellung maßgeblich sei. Aufgrund der angeführten Erlasse des BMF sei die Ermessensausübung der Beklagten auf Null reduziert. Ausgenommen vom "Verbot" der Bewilligung von Alterszeitzeit im Blockmodell seien im Erlass vom 10. März 2006 lediglich bestimmte Stellenabbaubereiche, wenn dort auf die Ausbringung von Ersatzplanstellen verzichtet werde. Hierzu gehöre der Tätigkeitsbereich des Klägers im Zollfahndungsdienst nicht. Im Übrigen sei das Absehen von der Bewilligung im Hinblick auf die gravierenden finanziellen und personalwirtschaftlichen Auswirkungen der Altersteilzeit im Blockmodell gerechtfertigt. Die Altersteilzeit sei nach der bisherigen Bewilligungspraxis nur dann finanzneutral, wenn die Nachbesetzung von freiwerdenden Dienstposten nur in jedem dritten bis vierten Fall erfolge. Dies führe jedoch bei steigenden Bewilligungszahlen entweder zu einer erheblichen Verringerung des Personalbestandes oder zu einer Belastung des Bundeshaushalts.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-. und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, vgl. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), ist mit dem Hauptantrag unbegründet, aber mit dem Hilfsantrag begründet. Der Kläger kann von der Beklagten zwar nicht die Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell verlangen, hat aber einen Anspruch auf erneute Entscheidung über seinen diesbezüglichen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der ablehnende Bescheid des ZKA Köln vom 8. März 2006 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 30. November 2006 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

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Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Altersteilzeit an 55-59jährige Beamte ist § 72 b Abs. 1 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG). Danach kann Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf den Zeitraum bis zum Beginn des Ruhestandes erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit mit der Hälfte der bisherigen Arbeitszeit, höchstens der Hälfte der in den letzten zwei Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich zu leistenden Arbeitszeit bewilligt werden, wenn sie das 55. Lebensjahr vollendet haben, in den letzten fünf Jahren vor Beginn der Altersteilzeit drei Jahre mindestens teilzeitbeschäftigt waren, die Altersteilzeit vor dem 1. Januar 2010 beginnt und dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen.

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Es steht also im Ermessen des Dienstherrn, über einen entsprechenden Antrag positiv zu entscheiden. Einen strikten Rechtsanspruch gewährt das Gesetz dem Beamten gerade nicht. Die oberste Dienstbehörde, in deren Bereich das Ermessen auszuüben ist, darf auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung ermessensleitende Richtlinien erlassen, um eine gleichmäßige Ausübung des Ermessens sicherzustellen.

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 29. April 2004 - 2 C 21.03 -, BVerwGE 120, 382.

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Ein Rechtsanspruch des Beamten kann sich allerdings aus dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung aufgrund des Gleichbehandlungssatzes des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) in Verbindung mit den aufgestellten ermessensleitenden Richtlinien ergeben. Deren Voraussetzungen liegen hier aber nicht vor. Das BMF hat in seinem Erlass vom 10. März 2006 seine Bewilligungspraxis dahingehend eingeschränkt, dass die Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell ab dem 17. Februar 2006 auch für schwerbehinderte Beschäftigte nur noch in bestimmten, ausdrücklich festgelegten Stellenabbaubereichen möglich ist, zu denen der Arbeitsbereich des Klägers nicht gehört. Nach dieser Maßgabe hat der Kläger keinen Anspruch auf Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell. Gründe dafür, das Ermessen dennoch auf die Bewilligung der begehrten Altersteilzeitbeschäftigung im Blockmodell als allein rechtmäßige Entscheidung zu reduzieren, liegen hier nicht vor. Insbesondere hat der Kläger keinen Anspruch auf Bewilligung aufgrund des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes in Verbindung mit den Maßgaben des Erlasses des BMF vom 22. April 2005. Unabhängig davon, ob die dann erforderliche weitere Voraussetzung eines Bewilligungsanspruchs vorläge, dass der Kläger wegen seiner Gleichstellung mit schwerbehinderten Menschen auch insoweit einen Anspruch auf Behandlung wie ein Schwerbehinderter hätte, kann er aufgrund des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes schon nicht verlangen, dass eine im Erlass des BMF vom 22. April 2005 genannte Bewilligungspraxis unverändert fortgeführt wird. Das Vertrauen des Klägers, sein Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell vom 16. November 2005 werde entsprechend den Regelungen des Erlasses vom 22. April 2005 positiv entschieden werden, obwohl der Beginn der Altersteilzeit erst am 1. Oktober 2007 liegen sollte, ist nicht schutzwürdig. Die gesetzliche Regelung, die die Bewilligung von Altersteilzeit in das Ermessen der Dienstbehörde stellt, ermächtigt diese zugleich, ihre Bewilligungspraxis jederzeit aus sachlichen Gründen zu ändern. Ein solcher sachlicher Grund kann - wie hier - auch die hohe Anzahl der Anträge auf Altersteilzeit sein, die eine Anpassung der Bewilligungspraxis erforderlich macht, um auch weiterhin einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb zu gewährleisten. Das von der Behörde im Ermessensbereich zu beachtende Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG gebietet lediglich, nicht willkürlich Gleiches ungleich zu behandeln. Danach ist es eine durchaus sachgerechte und übliche Vorgehensweise, für die Umstellung der Bewilligungspraxis einen bestimmten Stichtag einzuführen (hier den 17. Februar oder den 10. März 2006 für das BMF) . Für alle bis dahin nicht beschiedenen Anträge auf Altersteilzeit gilt die neue Bewilligungspraxis.

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Der Kläger hat allerdings einen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides des ZKA Köln vom 8. März 2008 sowie dessen Widerspruchsbescheides vom 30. November 2006 und auf Neuentscheidung über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die Entscheidung des ZKA Köln, die den Antrag des Klägers lediglich unter Verweis auf die Erwägungen im Erlass des BMF vom 10. März 2006 abgelehnt hat, genügt den Anforderungen des § 72 b Abs. 1 BBG nicht. Dabei kann offen bleiben, ob diese Erwägungen der Beklagten zur Beschränkung von Altersteilzeit im Blockmodell auf die sog. Personalabbaubereiche der Bewilligung entgegenstehende dringende dienstliche Belange darstellen oder im Wege der generalisierten ergänzenden Ermessensausübung von Bedeutung sind.

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Der Begriff des "dienstlichen Belangs" umschreibt ebenso wie der des "dienstlichen Bedürfnisses" eine gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung. Über sie entscheidet der Dienstherr ohne Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung ist vom Gericht in vollem Umfang nachzuprüfen. Allerdings hat es dabei zu respektieren, dass dienstliche Belange vom Dienstherrn in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts maßgebend geprägt werden durch verwaltungspolitische Entscheidungen, die nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegen. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern.

24

BVerwG, Urteil vom 29. April 2004, a.a.O. m.w.N.

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Inhaltlich ist unter "dienstlichen Belangen" i.S. des § 72 b BBG das engere öffentliche, d.h. dienstliche Interesse an sachgemäßer und reibungsloser Aufgabenerfüllung der Verwaltung zu verstehen. "Dringende" dienstliche Belange sind solche aus dem Dienstbetrieb resultierenden Bedürfnisse, deren Bedeutung über das Normalmaß hinausgeht, die also mit erhöhter Prioritätsstufe ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen erfordern, um einen effektiven dienstlichen Betrieb zu gewährleisten. Sie liegen damit zwar noch unterhalb der Schwelle der "zwingenden" dienstlichen Belange, sind ihnen aber bereits angenähert.

26

BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 , a.a.O.

27

Mit dem Erfordernis, dass dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen dürfen, trägt § 72 b BBG einerseits dem Bedürfnis des Dienstherrn Rechnung, im Bedarfsfall auf die volle Arbeitsleistung des Beamten zurückzugreifen. Andererseits berücksichtigt der Umstand, dass nicht jeder dienstliche Belang, sondern nur dringende dienstliche Belange der Gewährung der Altersteilzeit entgegenstehen, das berechtigte Interesse des Beamten, die Endphase seiner dienstlichen Laufbahn mit einer gewissen Verlässlichkeit zu planen. Keine dringenden dienstlichen Belange sind solche Auswirkungen der Maßnahme, die regelmäßig und generell mit ihr verbunden sind, beispielsweise die Tatsache, dass der ausscheidende Beamte nicht mehr zur Verfügung steht, dass gegebenenfalls eine Ersatzkraft eingestellt werden muss und dass damit die Beihilfe-, Besoldungs- und Pensionslasten des Dienstherrn einzelfallbezogen ansteigen. Ebenso wenig kommen mit der Gewährung der Altersteilzeit verbundene Erschwernisse wie zum Beispiel die Notwendigkeit einer gewissen Umorganisation als entgegenstehende dringende Belange in Betracht. Das kumulierte fiskalische Interesse daran, die Kosten für das im öffentlichen Dienst beschäftigte Personal niedrig zu halten, kann jedoch einen dringenden dienstlichen Belang darstellen, der die Möglichkeiten der Gewährung der Altersteilzeit einschränkt. Insbesondere ist es möglich, dass die allgemeine Haushaltslage des Landes oder Bundes auf die sachgemäße und reibungslose Erfüllung der der Verwaltung übertragenen Aufgaben zurückwirkt - etwa, weil der ausscheidende Beamte aus Mangel an Haushaltsmitteln nicht ersetzt werden kann, seine Stelle aber zur Erfüllung der vorgegebenen Aufgaben besetzt bleiben muss. Wenn und soweit dies der Fall ist, handelt es sich um einen dringenden dienstlichen Belang, der einer Gewährung von Altersteilzeit in entsprechendem Umfang entgegensteht.

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BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 , a.a.O.

29

Diese Voraussetzungen, hinsichtlich derer der Beklagten eine verwaltungspolitische Einschätzungsprärogative zusteht, lassen sich hier nicht feststellen. Sie ergeben sich weder aus den Darlegungen der Beklagten zur Einschätzung der Auswirkungen der Altersteilzeit in den Erlassen des BMF bzw. den Bezugserlassen des BMI noch aus den hierauf lediglich Bezug nehmenden Darlegungen in der Klageerwiderung. Eine Beweiserhebung ins Blaue hinein, die erst die Tatsachen zur Begründung eines dringenden dienstlichen Belangs ergeben soll, ist nicht Aufgabe des Gerichts. Auch im Wege einer ergänzenden Berücksichtigung als generalisierte Ermessenserwägungen können die Erwägungen der Beklagten die generelle Beschränkung der Altersteilzeit im Blockmodell auf die festgelegten Personalabbaubereiche nicht rechtfertigen, da dies dem Sinn und Zweck der Ermessensermächtigung des § 72 b Abs. 1 BBG zuwiderliefe. Diese ermöglicht gerade die Bewilligung von Altersteilzeit an 55-59jährige Beamte trotz der mit ihr zwangsläufig verbundenen finanziellen und personalwirtschaftlichen Auswirkungen schon dann, wenn keine dringenden dienstlichen Belange entgegenstehen. Im Erlass des BMF vom 10. März 2006 bzw. im Bezugserlass des BMI vom 28. Februar 2006 wird aber zur Begründung lediglich auf die allgemeine Belastung des Bundeshaushalts mit den Kosten der Altersteilzeit verwiesen. Gerade die mit dem Blockmodell verursachten starken vorzeitigen Personalabgänge verursachten zunehmend personalwirtschaftliche Probleme im Hinblick auf den demografischen Wandel. Damit beschränkt sich der Erlass darauf, die Auswirkungen der Bewilligung von Altersteilzeit aufzuzeigen, die regelmäßig mit ihr verbunden sind, nämlich den Wegfall der Arbeitskraft und die Kosten für die Einstellung einer Ersatzkraft. Die Erlasse enthalten aber keinerlei konkrete Erwägungen entsprechend den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts dazu, wie das kumulierte fiskalische Interesse bzw. die Haushaltslage der Beklagten auf die sachgemäße und reibungslose Erfüllung der der Verwaltung übertragenen Aufgaben zurückwirkt, etwa weil der ausscheidende Beamte aus Mangel an Haushaltsmitteln nicht ersetzt werden kann, seine Stelle aber zur Erfüllung der vorgegebenen Aufgaben besetzt bleiben muss. Nur unter dieser (weiteren) Voraussetzung aber könnten auch die mit der Bewilligung zwangsläufig verbundenen fiskalischen Folgen einen Belang darstellen, der entweder als dringender dienstlicher Belang der Bewilligung entgegensteht oder jedenfalls als ergänzende Ermessenserwägung angestellt werden kann, ohne den Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung über die Bewilligung von Altersteilzeit auszuhöhlen. An dieser Voraussetzung fehlt es auch dann, wenn man die Erwägungen in dem Erlass des BMF vom 22. April 2005 und im Bezugserlass des BMI vom 30. März 2005 hinzunimmt. Hier wird lediglich auf die steigenden Antragszahlen sowie darauf verwiesen, dass die Altersteilzeit von Beamten insgesamt nur dann finanzneutral sei, wenn die Nachbesetzung von freiwerdenden Dienstposten nur in jedem dritten bis vierten Fall der Altersteilzeit erfolgt. Angesichts steigender Bewilligungszahlen erschienen aber höhere Nachbesetzungsquoten erforderlich. Deshalb sei künftig eine Belastung des Bundeshaushalts durch Nutzung von Ersatzplanstellen nicht auszuschließen. Damit richtet der Erlass die Bewilligungspraxis von Altersteilzeit an der Maßgabe der Finanzneutralität aus. Etwa entstehende Mehrkosten erfüllen aber nach dem oben Gesagten nicht ohne weiteres den Begriff entgegenstehender dringender dienstlicher Belange. Ob eine Bewilligung zu untragbaren Haushaltsbelastungen führen würde oder - jedenfalls teilweise - durch Umorganisation aufgefangen werden könnte, wird nicht geprüft. Auch für eine ergänzende, generalisierte Ermessenserwägung, die dem Sinn und Zweck der Ermächtigung nicht zuwiderläuft, wäre zumindest erheblich mehr erforderlich, als sich auf das Aufzeigen der regelmäßigen Folgen der Bewilligung von Altersteilzeit zu beschränken.

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Die Kostenentscheidung beruht auf 155 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

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