Verwaltungsgericht Aachen, 9 K 2737/04

T a t b e s t a n d :

Der Beklagte erließ unter dem 19. November 2003 eine Allgemeinverfügung zum Verbrennen von pflanzlichen Abfällen, mit der eine Ausnahmegenehmigung dergestalt erteilt wurde, dass im Stadtgebiet C. pflanzliche Abfälle jeweils in der Zeit vom 1. Oktober eines Jahres bis zum 15. April des darauffolgenden Jahres mittwochs und freitags in der Zeit von 15.00-19.00 Uhr sowie samstags in der Zeit von 9.00-13.00 Uhr auf dem eigenen, gemieteten oder gepachteten Grundstück verbrannt werden dürfen. Nicht verbrannt werden darf an Sonn- und Feiertagen. Diese Ausnahmegenehmigung gilt nicht für den Bereich des Kurgebietes, Schlagabraum oder sonstige pflanzliche Abfälle aus forstwirtschaftlicher Herkunft, landwirtschaftliche Produktionsrückstände (Stroh, Heu, Kartoffellaub oder Ähnliches), erwerbsgärtnerische Produktionsrückstände sowie im Rahmen von garten- und landschaftsbaugewerblich anfallenden pflanzlichen Abfällen. Auflagen wurden erteilt für das Verbrennen von Kleinmengen bis 2 m³. Zusätzliche Auflagen wurden vorgesehen für das Verbrennen pflanzlicher Abfälle aus der Landschaftspflege (mehr als 2 m³). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, nach Aufhebung der Pflanzen-Abfall-Verordnung sei auch das Behandeln von pflanzlichen Abfällen nur in einer zugelassenen Anlage möglich. Hiervon könnten nach § 27 Abs. 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) Ausnahmen zugelassen werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt werde. Das Gebiet des Kreises F. zeichne sich in weiten Teilen durch großflächig bemessene Grundstücke und landschaftsprägende Hecken aus. Dieser Charakter lasse vor allem bei notwendigen Pflegemaßnahmen ein großes Aufkommen von pflanzlichen Abfällen entstehen. Dieses Aufkommen sei mit den bestehenden Einrichtungen bei objektiver Betrachtung - vor allem der Transportwege zu den zugelassenen Anlagen - nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand zu entsorgen. Somit müsse die Verbrennung der pflanzlichen Abfälle als Entsorgungsalternative aus ökologischen Gründen erhalten bleiben. Im Rahmen dieser Verfügung sei das Wohl der Allgemeinheit zu beachten gewesen. Daher seien durch entsprechende Auflagen Belästigungen der Anwohner und die von Feuer ausgehenden Gefahren zu vermeiden.

Hiergegen erhob der Kläger am 3. Dezember 2003 Widerspruch, zu dem er vortrug, aus dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes und zur Reinerhaltung der Luft erscheine es nicht angebracht, die Verbrennung von Gartenabfällen über einen weiteren Zeitraum allgemein zu ermöglichen. Kleinere Mengen von pflanzlichen Abfällen könnten problemlos über die Biotonne entsorgt werden. Bei größeren Mengen sei es jedem zumutbar, diese zu der in der Nähe befindlichen Deponie in T. zu verbringen.

Mit Bescheid vom 13. April 2004 wies der Landrat des Kreises F. den Widerspruch des Klägers als unzulässig mit der Begründung zurück, eine Widerspruchsbefugnis nur gegeben sei, wenn geltend gemacht werden könne, durch den Verwaltungsakt in eigenen Rechten beeinträchtigt zu sein. Der Kläger berufe sich allein auf allgemeine Belange wie Umweltschutz und Reinerhaltung der Luft. Eigene Rechte könne er hieraus nicht ableiten. Es fehle an dem Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung subjektiver Rechte.

Der Kläger hat am 13. Mai 2004 Klage erhoben. Er macht ergänzend geltend, in seinem Wohngebiet komme es zu einem erheblichen Anfall von Gartenabfällen, die bei Verbrennung zu deutlichen Beeinträchtigungen führten. Es geschehe immer wieder, dass Nachbarn Feuer entfachten, deren Rauch auch auf sein Grundstück einwirke. Er und seine Frau könnten nur unter Belästigungen auf der Terrasse sitzen. Rauchentwicklung, wie sie schon des Öfteren auf sein Grundstück eingewirkt habe, führe bei ihm regelmäßig zu bronchialen Beschwerden mit einer asthmoiden Komponente. Darüber hinaus träten bei ihm Übelkeit und Kopfschmerzen auf. Den schädlichen Wirkungen des Rauchs könne er sich nicht wirklich entziehen, da die schädlichen Mikropartikel sich auch im Innern seines Hauses ausbreiten könnten. Die Allgemeinverfügung dürfte mangels Rechtsgrundlage für ihren Erlass rechtswidrig sein. Der Beklagte könne, wenn überhaupt, nur einzelfallbezogene Ausnahmebewilligungen gewähren. Angesichts des langen Zeitraumes sowie der umfassenden sachlichen und räumlichen Ausdehnung der hier in Rede stehenden Allgemeinverfügung verschwimme die Abgrenzung zum Sinngehalt einer einzelfallbezogenen Ausnahmegenehmigung so sehr, dass es zumindest fraglich erscheine, ob hier die Regelung durch Allgemeinverfügung nicht einen besonders schwerwiegenden und auch offensichtlichen Fehler darstelle. Das geltende Abfallrecht gehe davon aus, dass Abfälle zu vermeiden seien, in zweiter Linie verwertet werden sollten und eine Beseitigung erst dann in Betracht komme, wenn eine Verwertung ausscheide. Mit Blick auf den Erlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein- Westfalen vom 8. April 2003 sei davon auszugehen, dass die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für die Verbrennung allenfalls noch in wenigen individuell gelagerten Ausnahmefällen in Betracht komme. Eine großzügige Handhabung dieser Regelung laufe den Bestrebungen zur Förderung der Eigenkompostierung und der flächendeckenden Erfassung und Verwertung von biogenen Abfällen zuwider, denen die Aufhebung der Pflanzen-Abfall-Verordnung zum 1. Mai 2003 entspreche. Sofern eine Eigenkompostierung nicht möglich oder nicht beabsichtigt sei, seien derartige Abfälle deshalb grundsätzlich dem öffentlichen Entsorgungsträger zu überlassen. Dies gelte insbesondere dann, wenn wie im Bereich der Stadt C. ein Erfassungssystem zur Verfügung stehe. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass gerade wegen der großzügigen Bemessung der Grundstücke genügend Platz vorhanden sei, um ein Ablagern des Grünabfalls problemlos zu ermöglichen und ungestört den Verrottungsprozess zu garantieren. Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 19. November 2003 und den Widerspruchsbescheid des Landrates F. vom 13. April 2004 aufzuheben.

Der Beklagte hat schriftsätzlich um Klageabweisung gebeten.

Er erwidert, der Kläger sei klagebefugt, weil er geltend mache, dass die Rauchentwicklung bei der Verbrennung von Gartenabfällen in der Nachbarschaft seines Grundstückes zu starken Belästigungen und Beeinträchtigungen führe. Im Übrigen ermächtige § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG die zuständigen Behörden ausdrücklich dazu, Ausnahmen von dem nach § 27 Abs. 1 KrW-/AbfG geltenden Grundsatz, dass Abfälle zum Zwecke der Beseitigung nur in Abfallbeseitigungsanlagen behandelt, gelagert oder abgelagert werden dürften, zuzulassen. Das Wohl der Allgemeinheit werde durch die in der angegriffenen Verfügung vorgesehenen Ausnahmen ebenso wenig beeinträchtigt wie dies zuvor unter der Geltung der aufgehobenen Pflanzen- Abfall-Verordnung der Fall gewesen sei. Das Bedürfnis für den Erlass der angegriffenen Allgemeinverfügung sei mit der Aufhebung dieser Verordnung entstanden. Es bestehe nicht nur in der Stadt C. , sondern auch in anderen Gemeinden des Kreises F. weiterhin die Notwendigkeit einer Möglichkeit zur Verbrennung (insbesondere privater) pflanzlicher Abfälle. Eine Allgemeinverfügung sei nicht nur in der Stadt C. , sondern in 7 von 11 Kommunen des Kreises F. erlassen worden. Das in der Stadt C. verfügbare Erfassungssystem der Biotonne sei nicht geeignet, die bei der Pflege der zum Teil großen Privatgrundstücke anfallenden Mengen an Grünschnitt komplett zu beseitigen. Zwar werde darüber hinaus zweimal im Jahr, namentlich im Frühjahr und im Herbst, Grünabfall von der Stadt im Rahmen von Sonderabfuhren abgefahren. Auch mit diesen zusätzlichen Grünabfallfuhren werde aber nicht der gesamte Bedarf an einer Beseitigung pflanzlicher Abfälle abgedeckt, wie er sich insbesondere im ländlichen Raum bei der ordnungsgemäßen Pflege von Grundstücken ergebe. Die Grünabfuhr diene vor allem der Beseitigung der beim jährlichen Heckenschnitt anfallenden pflanzlichen Abfälle. Es sei den Grundstückseigentümern auch nicht zuzumuten, die gesamten, nicht über die Biotonne und die Sonderabfuhren zu beseitigenden übrigen pflanzlichen Abfälle in Eigenregie zu den je nach Örtlichkeit weit entfernt liegenden zwei Verwertungsanlagen im Kreisgebiet zu bringen. Bei den anfallenden Abfällen handele es sich teilweise um große Mengen, die sich nicht ohne Weiteres mit einem Pkw transportieren ließen. Außerdem fehle es in der Bevölkerung an der Bereitschaft hierzu. Zu berücksichtigen sei auch, dass es sich um Gartenabfälle handele, die eine erhebliche Verschmutzung der Fahrzeuge mit sich bringen würden. Auch spreche der dadurch ausgelöste Individualverkehr gegen ein solches Vorgehen. Ebenso wenig könne die Bevölkerung größere Mengen pflanzlicher Abfälle selbst kompostieren, da hiermit in der Regel der Rahmen gesprengt werde, in dem eine Kompostierung im privaten Garten überhaupt möglich und zumutbar sei. Außerdem sei die Ausnahmegenehmigung auf jene Monate eines Jahres beschränkt, in denen sich die Bürger üblicherweise weniger in ihren Gärten aufhielten. Des Weiteren enthalte die Allgemeinverfügung strenge Auflagen bezüglich der Durchführung der Verbrennung sowie der Überwachung und Sicherung der Feuerstelle, sodass die Verbrennung auch keine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstelle.

Der Kläger hat auf entsprechende Anfrage des Gerichts das ärztliche Attest des Dr. med. F1. , S. -Zentrum L. , vom 2. März 2007 vorgelegt. Darin wird bescheinigt, dass der Kläger nach Rauchinhalation unter asthmatischen Beschwerden leide.

Die Beteiligten haben auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten und des Landrates F. .

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Das Klagebegehren richtet sich auf die Aufhebung der Allgemeinverfügung und des Widerspruchsbescheides. Zwar ist der in der Klageschrift enthaltene Antrag insoweit nicht eindeutig. Jedoch ergibt sich aus dem Schreiben des Klägers vom 24. Januar 2005 vor dem Hintergrund der gerichtlichen Anfrage vom 14. Januar 2005 sowie aus dessen weiterem Schreiben vom 20. März 2005, dass es ihm um die Aufhebung der Allgemeinverfügung wegen Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit geht.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Insbesondere ist die Klagebefugnis für die statthafte Anfechtungsklage zu bejahen.

Nach § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist die Klage unter anderem zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Es kann dahinstehen, ob dies in der vorliegenden Konstellation wegen der Doppelnatur der Allgemeinverfügung schon mit Blick auf die so genannte Adressatentheorie zu bejahen ist. Der Kläger ist als Einwohner der Stadt C. Adressat der an alle dortigen Grundstückseigentümer und -besitzer gerichteten Allgemeinverfügung, die für ihn gleichzeitig begünstigende und belastende Wirkung entfaltet. Sie erteilt einerseits eine Ausnahme von der grundsätzlichen Regelung des § 27 Abs. 1 KrW-/AbfG, andererseits können Immissionen auf ein Grundstück von Feuern auf anderen Grundstücken belastend einwirken. Dem braucht jedoch nicht nachgegangen zu werden, weil eine Verletzung eigener Rechte des Klägers auch ansonsten möglich erscheint.

Gestützt ist die Allgemeinverfügung auf § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall unter dem Vorbehalt des Widerrufs Ausnahmen von Abs. 1 Satz 1 zulassen, wenn dadurch das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Zwar folgt aus der in § 27 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG normierten Anknüpfung an ein Bedürfnis und die Nichtbeeinträchtigung des Wohles der Allgemeinheit für eine Regelung durch Rechtsverordnung seitens der Landesregierung, dass diese Bestimmung allein dem öffentlichen Interesse dient.

Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Göttingen, Urteil vom 23. September 2002 - 4 A 4078/02 -, Zeitschrift für das Recht der Abfallwirtschaft (AbfallR) 2003, 41.

Was § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG anbetrifft ist in den Blick zu nehmen, dass nach § 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 KrW-/AbfG eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit insbesondere dann vorliegt, wenn sonst die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet oder gestört werden würden. Zur öffentlichen Sicherheit zählen unter anderem auch subjektive Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen wie das Recht der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 GG. Indes reichen hierfür allgemein empfundene Belästigungen nicht aus.

Vgl. VG Göttingen, a. a. O.

Nach dem seitens des Klägers vorgelegten ärztlichen Attest ist davon auszugehen, dass er nach Rauchinhalation unter asthmatischen Beschwerden leidet. Dies überschreitet in seiner Person den Rahmen einer bloßen Belästigung.

Die Klage hat in der Sache Erfolg, weil der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Allgemeinverfügung steht mit § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG nicht in Einklang.

Dabei kann offen bleiben, ob eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nicht bereits mit Blick auf den im Abfallrecht geltenden Grundsatz vorliegt, dass Abfälle in erster Linie vermieden werden sollen und deren Beseitigung erst in Betracht kommt, wenn eine Verwertung nicht möglich ist. Dass im Falle der Stadt C. selbst unter Berücksichtigung topografischer Verhältnisse sowie einer unterstellt hohen Durchschnittsgröße der dortigen Grundstücke eine Verwertung bzw. Überlassung in der überwiegenden Zahl der Grundstücke ausscheidet, ist nicht erkennbar. Eine Abfuhr mittels Biotonne ist vorhanden. Darüber hinaus wird Grünabfall zweimal jährlich - laut Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt C. jeweils bis zu einer Größenordnung von 5 cbm - vor allem zur Beseitigung der beim jährlichen Heckenschnitt anfallenden pflanzlichen Abfälle abgefahren. Dem braucht jedoch ebenso wenig nachgegangen zu werden wie der Frage, ob die Allgemeinverfügung nicht im Widerspruch steht zu dieser Satzung in der seit der 7. Änderungssatzung vom 2. Dezember 2003 geltenden Fassung. Denn mit dieser wurde § 23 der Satzung, welcher das Verbrennen von Kleingartenabfällen betraf, ersatzlos gestrichen.

Die Allgemeinverfügung wird jedenfalls von § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG nicht gedeckt, weil dieser nach seinem Wortlaut nur im Einzelfall, mithin in Ausnahmekonstellationen,

vgl. Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band III, § 27 KrW-/AbfG Rdnr. 27 (Stand: März 2002); Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 3. Auflage, § 27, Rdnr. 9

Anwendung findet. Ob eine Allgemeinverfügung bereits mit Blick darauf unzulässig ist, bedarf keiner Entscheidung. § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG ermächtigt jedenfalls nicht zu Dauerregelungen, die eine Entsorgung außerhalb dafür zugelassener Anlagen über einen sehr langen Zeitraum ermöglichen. Es kommen vielmehr nur überschaubare Einzelfallregelungen in atypischen Sonderfällen, die auch zusammengefasst werden können, in Betracht, bei denen die Menge sowie Art und Herkunft der Abfälle absehbar sind.

vgl. Beckmann, a. a. O.; Spoerr in Jarras/Ruchay/Weidemann, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, § 27, Rdnr. 72 (Stand: August 1998),

Zwar handelt es sich bei der Beseitigung pflanzlicher Abfälle außerhalb von Anlagen im Garten oder auf freiem Feld um den Hauptanwendungsfall des § 27 Abs. 2 KrW-/ AbfG. Es darf jedoch im Ergebnis nicht die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung oder einer allgemeinen - dann aber durch Verordnung herbeizuführenden Ausnahme - nach § 27 Abs. 3 KrW-/AbfG erreicht werden. Keinesfalls kommt § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG in Betracht, wenn Art und Menge der zu entsorgenden Abfälle nicht überschaubar sind.

Vgl. Paetow in Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 2. Auflage, § 27, Rdnr. 51 f.

Diesen Anforderungen wird die Allgemeinverfügung nicht gerecht. Hier geht es zum einen um eine nicht überschaubare Menge pflanzlicher Abfälle. Zum anderen wird dauerhaft die Verbrennung während 7,5 Monaten/Jahr und jeweils an 3 Tagen/Woche zugelassen. Auch nach dem Merkblatt des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen zur Beseitigung pflanzlicher Abfälle außerhalb von Abfallbeseitigungsanlagen - Stand April 2003 - kann in Einzelfällen, wenn große Mengen pflanzlicher Abfälle, die nicht verwertet werden können, anfallen, das Verbrennen in Form einer Allgemeinverfügung zugelassen werden. Als solcher Einzelfall ist beispielhaft der Buchenheckenschnitt in der Eifel angeführt. Darum geht es vorliegend aber schon deswegen nicht, weil die streitbefangene Allgemeinverfügung zum einen nicht auf diesen Abfall beschränkt ist und zum anderen insbesondere dafür zweimal pro Jahr eine Sonderabfuhr erfolgt.

Unabhängig davon entspricht die Allgemeinverfügung nicht dem materiellen Erfordernis der inhaltlichen Bestimmtheit im Sinne des § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, wobei im Rahmen der Anfechtungsklage dahinstehen kann, ob insoweit nicht nur von einer Rechtswidrigkeit, sondern darüber hinaus von einer (Teil-)Nichtigkeit auszugehen ist.

Fraglich ist bereits, was unter "starkem" Wind im Sinne der Nr. 6 der Auflagen für das Verbrennen von Kleinmengen bis zu 2 m³, der ein Verbrennen ausschließt, zu verstehen sein soll, wenn dort weiter auferlegt wird, bei aufkommendem Wind ein vorhandenes Feuer unverzüglich zu löschen.

Inhaltlich nicht hinreichend bestimmt ist, inwieweit Auflagen für das Verbrennen bei Überschreitung dieser Kleinmengengrenze gelten. Zusätzliche Auflagen enthält die Allgemeinverfügung für das Verbrennen pflanzlicher Abfälle "aus der Landschaftspflege (mehr als 2 m³)". Im Rahmen des § 1 des Landschaftsgesetzes meint Landschaftspflege im Wesentlichen den begrenzten und gezielten Eingriff in großräumige Strukturen. Sie umfasst die Erhaltung und Entwicklung der ökologischen und landschaftlichen Vielfalt, insbesondere alle Maßnahmen zur Sicherung, Pflege und Neuanlage naturnaher Lebensräume für heimische Pflanzen- und Tierarten.

Vgl. Stollmann, Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 1997, § 1, Erl. 2.2.2; http:/www.umweltdatenbank.de/lexikon/ landschaftspflege.htm.

Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob der auf einem Grundstück in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil anfallende Grünabfall - und sei es auch nur geringfügig - oberhalb 2 m³ allgemein einer landschaftspflegerischen Maßnahme zugerechnet werden kann. Zwar muss zugrunde gelegt werden, dass der Beklagte keinesfalls das Verbrennen derartiger pflanzlicher Abfälle allgemein auflagenfrei genehmigen wollte. Eine darauf zielende Auslegung der Allgemeinverfügung führt jedoch ebenfalls zu keinem eindeutigen Ergebnis. Einerseits könnte Ausgangspunkt sein, dass nach Sinn und Zweck der für das Verbrennen von Kleinmengen vorgesehenen Auflagen diese bei Überschreitung besagter Grenze erst recht Geltung beanspruchen und zusätzliche Auflagen im Bereich der Landschaftspflege gelten sollen; hierbei stellte sich jedoch die Frage, was bei Erlass der Allgemeinverfügung dafür gesprochen haben könnte, für Mengen über 2 m³ verschärfte Sicherheitsanforderungen nur im Bereich der Landschaftspflege aufzuerlegen. Andererseits wäre der Geltungsbereich der Auflagen insgesamt bestimmt, wenn diese auch als Eingrenzung des Genehmigungsumfangs der Allgemeinverfügung zu verstehen wären, dass nämlich oberhalb der Kleinmengengrenze nur pflanzliche Abfälle aus der Landschaftspflege verbrannt werden dürften; bei dieser Sichtweise wäre indes in den Blick zu nehmen, dass der Genehmigungsumfang ausdrücklich vor den beiden Auflagengruppen festgelegt ist, indem das Verbrennen von pflanzlichen Abfällen mit Ausnahme einzelner Entstehungsbereiche erlaubt wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO mit Blick auf die soweit für die Kammer ersichtlich bislang ungeklärten Rechtsfragen eines Individualrechtsschutzes durch § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG sowie nach dessen Reichweite, deren Bedeutung über den vorliegenden Fall hinausgeht, zuzulassen.