Verwaltungsgericht Aachen, 3 L 358/06

G r ü n d e :

1. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit dem Inhalt, die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers (3 K 1050/06) gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 3. Februar 2006 wiederherzustellen, hat Erfolg.

Der Antrag ist zulässig.

Mit ihm wendet sich der antragstellende Arbeitnehmer, der heute und morgen (21. und 22. Juni 2006) außerhalb der allgemeinen Ladenschlusszeiten in der Buchhandlung der Beigeladenen eingesetzt werden soll, gegen die vom Antragsgegner getroffene Verfügung, wonach Verkaufsstellen für die Zeit der Fußballweltmeisterschaft 2006 vom 9. Juni bis 9. Juli 2006 abweichend von den üblichen Ladenschlusszeiten an Werktagen von 0.00 Uhr bis 24.00 Uhr sowie mit Ausnahme des 2. Juli 2006 an allen Sonntagen und am Fronleichnamstag von 14.00 Uhr bis 20.00 Uhr für den geschäftlichen Verkehr offen gehalten werden dürfen.

Der Antragsteller ist in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt. Er kann als Arbeitnehmer eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle verlangen, ob der Antragsgegner bei Erlass seiner Allgemeinverfügung die (engen) gesetzlichen Voraussetzungen für die Aufhebung der Ladenschlusszeiten eingehalten hat. Das Ladenschlussgesetz (LSchlG) soll nämlich auch nach Erlass des Arbeitszeitgesetzes vom 6. Juni 1994, BGBl. I Seite 1170, die Einhaltung der Arbeitszeitbestimmungen durch kontrollfähige Regelungen sichern, das Verkaufspersonal insbesondere vor überlangen Arbeitszeiten schützen und ihm unter anderem ein weitgehend zusammenhängendes Wochenende gewährleisten. Dem Antragsteller kann somit aus §§ 3 und 23 LSchlG ein subjektiv-öffentliches Recht zustehen, von Ladenöffnungszeiten außerhalb der in § 3 LSchlG festgesetzten Zeiten und von Ausnahmeregelungen über die Maßgaben in § 23 LSchlG hinaus verschont zu bleiben. Beide Normen haben für die betroffenen Arbeitnehmer drittschützenden Charakter, da das Ladenschlussgesetz in erster Linie eine arbeitsschutzrechtliche Zielrichtung hat, vgl.: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 17. Dezember 1998 - 1 CN 1.98 -, Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 108, 182 = Gewerbearchiv (GewArch) 1999, 168 = Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 1999, 1038 und Urteil vom 23. März 1982 - 1 C 157.79 -, BVerwGE 65, 167 = GewArch 1982 = DVBl 1982, 692. A.A.: VG Hannover, Beschluss vom 15. März 2000 - 7 B 666/00 - Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - Rechtsprechungs- Report (NVwZ-RR) 2001, 307 = GewArch 2000, 211.

Schließlich fehlt es nicht am allgemeinen Rechtsschutzinteresse. Die Möglichkeit des Antragstellers, gegen eine arbeitszeiterweiternde Weisung der beigeladenen Arbeitgeberin Rechtsschutz vor dem Arbeitsgericht zu suchen, ändert daran nichts. Kann ein Arbeitnehmer nämlich in dem dargelegten Sinne subjektiv-öffentliche Rechte aus einer Norm des öffentlichen Rechts herleiten, so kann er grundsätzlich nicht darauf verwiesen werden, wegen etwaiger privater Rechte um Rechtsschutz nachzusuchen,

vgl.: BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - 1 CN 1.98 - ,a.a.O..

Der Antrag ist auch begründet.

Im Falle der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes nach § 80 Abs. 2 VwGO kann das Gericht nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherstellen bzw. anordnen, wenn das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorrangig ist. Das Vollziehungsinteresse setzt sich durch, wenn die angefochtene Verfügung als offensichtlich rechtmäßig anzusehen ist und darüber hinaus ein - von der Behörde nach § 80 Abs. 3 VwGO schriftlich darzulegendes - besonderes öffentliches Interesse an ihrer Umsetzung vor Abschluss des Rechtsschutzverfahrens in der Hauptsache besteht. Hingegen ist ein überwiegendes Aussetzungsinteresse gegeben, wenn der Rechtsbehelf mit erheblicher Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird, das heißt, wenn die angefochtene Verfügung nach der gebotenen summarischen Prüfung rechtswidrig erscheint.

So liegt der Fall hier. Es spricht nach dem derzeitigen Erkenntnisstand Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Verfügung der Antragsgegnerin vom 3. Februar 2006, weil sie von der in Betracht kommenden Rechtsgrundlage nicht gedeckt sein dürfte.

Gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 LSchlG kann die oberste Landesbehörde oder die von ihr ermächtigte Behörde,

vgl.: zur Zuständigkeit der Antragsgegnerin als Bezirksregierung Nr. 4.5 der Anlage III der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Arbeits- und technischen Gefahrenschutzes vom 25. Januar 2000 (SGV NRW Nr. 271),

in Einzelfällen nur dann befristete Ausnahmen von den Vorschriften der §§ 3-16 und §§ 18-21 LSchlG bewilligen,

vgl.: zur Verfassungsmäßigkeit dieses Regelungsregimes Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 -, BVerfGE 111, 10 = GewArch 2004, 289 = DVBl 2004, 889,

wenn die Ausnahmen im öffentlichen Interesse dringend nötig werden.

An dieser tatbestandsmäßigen Voraussetzung für die Aufhebung der Ladenschlusszeiten fehlt es hier. Nach gegenwärtigem Sachstand ist zumindest für den Bereich der Stadt Aachen, in dem sich die Arbeitsstelle des Antragstellers befindet, nicht ersichtlich, dass ein öffentliches Interesse für eine verlängerte Ladenöffnungszeit im Sinne der vorgenannten Vorschrift dringend nötig ist. Der Begriff des öffentlichen Interesses unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff der vollen gerichtlichen Überprüfung,

vgl.: BVerwG, Urteil vom 5. Februar 1980 - 1 C 43.77 -, GewArch 1980, 237 = DVBl 1980, 647; Urteil vom 15. Mai 1974 - 1 C 44.72 -, GewArch 1974, 277 = Buchholz 451.25 LSchlG Nr. 14.

Nach der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl.: Urteil vom 15. Mai 1974 - 1 C 44.72 -, a. a. O.,

ist die Ausnahme nach § 23 Abs. 1 LSchlG ein Dispens (Befreiung). Sie setzt durch Verwaltungsakt ein allgemeines Verbot des Gesetzes für den Einzelfall außer Kraft. Die Ermächtigung des Gesetzes an die Verwaltung zu einer vom Gesetz abweichenden Festsetzung der Ladenschlusszeiten in Einzelfällen ist eng begrenzt. Der Gesetzgeber hat eine solche Gesetzesdurchbrechung nicht nur mit den Worten "Ausnahme" und "können" zugelassen, sondern den Ausnahmetatbestand genauer gefasst. Eine Ausnahmebewilligung kommt nicht schon in Betracht, wenn die Durchführung des gesetzlichen Verbots zu einer vom Gesetz unbeabsichtigten Härte für den Inhaber einer Verkaufsstelle führt oder sonst nach Lage des einzelnen Falles unbillig ist. Die Bewilligung einer Ausnahme ist nicht einmal für den Fall vorgesehen, dass im Einzelfall der beantragten Abweichung von der Regelvorschrift keine öffentlichen Belange entgegenstehen. Es müssen vielmehr Gründe des Allgemeinwohls vorliegen, die von der gesetzlichen Regel vorübergehend abweichende Ladenschlusszeiten erfordern. Die damit weitgehend eingeschränkte Dispensationsermächtigung, über deren Zweckmäßigkeit die Gerichte nicht zu befinden haben, wird noch dadurch betont, dass die Ausnahme im öffentlichen Interesse dringend nötig sein muss. Damit sollte es den Verwaltungsbehörden unmöglich gemacht werden, "durch uferlose Bewilligung von Ausnahmen das Gesetz um seine Wirkung zu bringen" (BR-Drucks. Nr. 310/54, Begründung Seite 39). Bedeutsam für die Auslegung und Anwendung der genannten Tatbestandvoraussetzungen ist außerdem die "Zusammenschau" der Vorschriften über die Ladenschlusszeiten. Bei der Entscheidung über eine Ausnahmebewilligung muss berücksichtigt werden, dass das Gesetz in § 3 nicht nur "allgemeine Ladenschlusszeiten" (mit einem Befreiungsvorbehalt) bestimmt, sondern mit Rücksicht auf die Bedürfnisse der Bevölkerung selbst abweichende Regelungen für einzelne Gewerbezweige und die Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen und Flughäfen trifft und außerdem zahlreiche Ermächtigungen enthält, durch Rechtsverordnung für bestimmte Orte, Gebiete, Waren und Anlässe andere Öffnungszeiten festzusetzen. Sind somit zahlreiche Sachverhalte, bei denen nach den Vorstellungen des Gesetzgebers eine Abweichung von der Regelvorschrift gerechtfertigt erscheint, schon im Gesetz selbst berücksichtigt, können diesen Tatbeständen gewichtige Anhaltspunkte für die Auslegung und Anwendung des § 23 LSchlG entnommen werden. Schließlich müssen bei der Anwendung des § 23 Abs. 1 LSchlG auch die Zwecke des Ladenschlussgesetzes beachtet werden, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Einhaltung der Arbeitszeitbestimmungen für die Ladenangestellten sicherstellen, zumindest ihre Kontrolle wirksamer machen, die zulässige Arbeitszeit auf die Tageszeiten der Werkzeiten verteilen und - soweit es die Verkaufsstelle ohne Angestellten einbezieht - gleiche Chancen im Wettbewerb herbeiführen soll,

vgl.: BVerfG, Urteil vom 29. November 1961 - 1 BvR 148/57 -, BVerfGE 13, 230 (235).

Ein öffentliches Interesse im Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 1 LSchlG ist nur zu bejahen, wenn allgemeine Bedürfnis-, Versorgungs- und Verwertungsgesichtspunkte der Verbraucher allgemein oder bestimmter Gruppen eine Ausnahme von den allgemeinen Ladenschlusszeiten erfordern. Es bezieht sich auf das Versorgungsinteresse, das zu einem zunächst nicht vorhersehbaren Versorgungsbedarf von Betroffenen führt, wobei dieser Bedarf bei Einhaltung der allgemeinen Ladenschlusszeiten nicht hinreichend befriedigt werden könnte. Dabei wird durch das in § 23 Abs. 1 LSchlG angesprochene zusätzliche Merkmal der dringenden Notwendigkeit deutlich, dass nicht jedes zu einem unvorhergesehenen Versorgungsbedarf führende Versorgungsinteresse eine Ausnahmebewilligung rechtfertigen kann. Vielmehr muss wegen des Erfordernisses der dringenden Notwendigkeit ein Sachverhalt vorliegen, der es wegen seines Ausnahmecharakters und zum Schutz der Betroffenen erforderlich macht, deren Interessen gegenüber dem vom Ladenschutzgesetz bezweckten Arbeitnehmerschutz den Vorrang einzuräumen. Mit anderen Worten bedeutet dies, dass die dem Ladenschlussgesetz zugrunde liegenden Erwägungen, wonach dem Einzelnen im Interesse des Arbeitnehmerschutzes zugemutet wird, sein generell bestehendes Versorgungsinteresse nicht zu jeder von ihm gewünschten Zeit befriedigen zu können, ausnahmsweise wegen der durch eine Ausnahmesituation entstandenen berechtigten Interessen von Betroffenen keine Geltung beanspruchen kann, vgl.: BVerwG, Urteil vom 23. März 1982 - 1 C 157.79 -, BVerwGE 65, 167 = DVBl 1982, 692 = GewArch 1982, 341; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Oktober 2002 - 3 BS 408/02 -, in: juris.

Dass in Aachen, einer ca. 250.000 Einwohner zählenden Großstadt, in der während der Weltmeisterschaftsveranstaltung keine Fußballspiele stattfinden, ein solches Versorgungsproblem auftreten könnte, ist nicht erkennbar. Das gilt auch, wenn man berücksichtigt, dass in Aachen an ein oder zwei Stellen Großleinwände aufgestellt werden, an denen Fußballspiele live verfolgt werden können, wie z.B. im Q1. oder in der Q.---straße . An beiden Stellen ist aus Raumgründen nur eine sehr begrenzte Anzahl von Zuschauern zu erwarten. Auf dem L. ist eine biergartenähnliche Bestuhlung eingerichtet. Dort sind mehrere Plasmabildschirme aufgestellt, auf denen, wie in Gaststätten mit Verzehrszwang, die Fußballspiele auf dem Bildschirm verfolgt werden können. Ähnliche Veranstaltungen mit vergleichbar großen Menschenansammlungen finden in Großstädten häufig statt und begründen nicht das von der Rechtsprechung geforderte dringende öffentliche Interesse. Das Ereignis der Fußballweltmeisterschaft ist seit langem angekündigt, sodass sich Verbraucher und Ladeninhaber innerhalb der schon großzügig bemessenen Ladenschlusszeiten bis werktags 20.00 Uhr darauf einstellen konnten und können. Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, weshalb Besucher, die wegen der Weltmeisterschaft nach Aachen kommen, und Einwohner der Stadt Aachen ihre Versorgungsbedürfnisse nicht zu den gewöhnlichen Öffnungszeiten befriedigen könnten und insoweit auf die Nachtstunden und auf Sonn- und Feiertage angewiesen wären.

Dass im vorliegenden Fall nicht ein dringendes Versorgungsbedürfnis Anlass für die Verlängerung der Ladenschlusszeiten war, ergibt sich bereits aus der Mitteilung des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes Nordrhein- Westfalen vom 31. Januar 2006, worin es heißt: "Wir wollen uns den Besuchern aus aller Welt als weltoffenes und gastfreundliches Land präsentieren. An vielen Orten in Nordrhein-Westfalen werden vor und während der Spiele Fußball-Feste mit Großbildleinwänden oder Ähnlichem für alle Sportfans vorbereitet, die keine Karten bekommen haben, deshalb sollen die Händler, wenn sie es wollen, landesweit ihre Ladenlokale öffnen können." Diese Ziele stellen jedoch kein dringendes öffentliches Bedürfnis im Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 1 LSchlG dar und schon gar nicht für einen flächendeckenden Bereich im gesamten Regierungsbezirk Köln mit zahlreichen großen und kleinen Städten, in denen keine Fußballweltmeisterschaftsspiele stattfinden.

Dabei verkennt die Kammer nicht, wie auch die Antragsgegnerin im Widerspruchsbescheid vom 9. Juni 2006 vorgetragen hat, dass der Begriff des öffentlichen Interesses im Licht der Zielsetzung des Ladenschlussgesetzes auszulegen ist und dass sich die Motive der Verbraucher für die Nachfrage von Einkaufsmöglichkeiten seit In-Kraft-Treten des Ladenschlussgesetzes im Jahre 1956 geändert haben. Während damals überwiegend die Bedarfsdeckung im Vorgrund stand, liegt heute die Betonung stärker auf dem Dienstleistungs- und Erlebnisaspekt, so auch die amtliche Begründung vom 3. Januar 2003 zum Gesetz zur Verlängerung der Ladenöffnungen an Samstagen, das der heutigen Fassung der Vorschrift zugrunde liegt, (vgl.: BR-Drucks. 4/03, Seite 6 f.). Damit bedarf die bisherige, ältere Rechtsprechung zum Inhalt des öffentlichen Interesses der Ergänzung. Ein solches Interesse liegt nicht nur in der Sicherung der Volksernährung, dem Schutz größerer Mengen von Lebensmitteln vor dem Verderb oder der Versorgung großer Massen von Arbeitern. Die Verschaffung eines Einkaufserlebnisses mag demnach grundsätzlich ebenfalls ein öffentliches Interesse begründen können. Aber auch unter Berücksichtigung dieser neuen Gesichtspunkte ist weiterhin Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahme, dass ein dringender Bedarf an einer Einkaufsmöglichkeit außerhalb der allgemeinen Öffnungszeiten tatsächlich entsteht. Dies ist nur dann der Fall, wenn größere Menschenmengen aus Gründen, die nicht in der verlängerten Öffnungszeit selbst liegen, außerhalb der allgemeinen Öffnungszeiten unterwegs sind und zu erwarten ist, dass sie eine Einkaufsmöglichkeit nachfragen, vgl.: Verwaltungsgericht Weimar, Beschluss vom 8. Juni 2006 - 8 E 759/06 We -.

Ein typisches Beispiel sind öffentliche Großereignisse wie umfangreiche Wirtschaftsausstellungen, vgl.: den Fall des Verwaltungsgerichts Hannover, Beschluss vom 15. März 2000 - 7 B 666/00 -, a.a.O..

Auch besondere Fußballspiele können evtl. für eine Stadt, in der sie stattfinden, Anlass für eine Verlängerung der Ladenschlusszeiten sein. Ein Bedürfnis infolge einer Mobilisierung größerer Menschenmengen muss aber hinreichend konkret sein, da sonst die Voraussetzungen für ein dringendes öffentliches Interesse nicht vorliegen. Eine solch umfangreiche Mobilisierung größerer Menschenmengen ist in Aachen, wo keine Weltmeisterschaftsspiele ausgetragen werden, auch mit Blick auf die Aufstellung einiger Großleinwände und zusätzlicher Fernsehgeräte nicht erkennbar.

Das gilt auch unter Berücksichtigung der inzwischen über einwöchigen Erfahrungen während der Dauer der Fußballweltmeisterschaft seit dem 9. Juni 2006. In Aachen wird von der Möglichkeit der Verlängerung der Ladenschlusszeiten kaum Gebrauch gemacht. In der örtlichen Lokalpresse, in den Werbezeitschriften und ihren Werbeeinlagen war für das Wochenende vor dem 16. Juni 2006 und danach keine nennenswerte Werbung von Geschäften der Stadt Aachen im Hinblick auf eine Verlängerung der Ladenschlusszeiten erkennbar. Die Kammer hat lediglich einen Hinweis des Verkaufsgeschäfts D. in der Tagespresse auf WM-Öffnungszeiten gefunden, die im Internet aufzusuchen seien. Nach der Bekanntgabe im Internet hat die Filiale des Geschäfts in Aachen die Öffnungszeiten an Werktagen bis 22.00 Uhr und an Sonntagen von 14.00 bis 20.00 Uhr verlängert. Außerdem hat nach Internetangaben lediglich das Verkaufsgeschäft "L1. " an Werktagen bis 22:00 Uhr und an Sonntagen von 14:00 bis 20:00 Uhr von der Möglichkeit der Verlängerung der Ladenöffnungszeiten Gebrauch gemacht. Aus alledem ergibt sich, dass in Aachen kein großes Interesse an verlängerten Öffnungszeiten besteht.

Die Kammer kann daher nicht erkennen, dass im Bereich der Stadt Aachen aus Anlass der Spiele der Fußballweltmeisterschaft von auswärts größere Menschenmengen anreisen oder von Einheimischen so große Menschenmengen mobilisiert werden, dass eine dringende Nachfrage nach Einkaufsmöglichkeiten entsteht. Mit dem Verwaltungsgericht Weimar drängt sich auch der hier entscheidenden Kammer der Eindruck auf, dass es Ziel der Behörden ist, durch die Verlängerung der Ladenöffnungszeiten zur Durchführung von Begleitveranstaltungen zur Fußballweltmeisterschaft anzuregen und so das regionale Wirtschaftsleben zu fördern. Dieses Interesse kann mit Blick auf die schützenswerten Interessen der Arbeitnehmer, die sonntags und nachts arbeiten müssten, nicht zu einer Genehmigung nach § 23 Abs. 1 LSchlG führen. Ob dies auch für Großstädte gilt, in denen Weltmeisterschaftsspiele ausgetragen werden, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung.

Soweit geltend gemacht wird, dass in weiten Teilen der Bevölkerung ein nachhaltiger Wandel im Einkaufsverhalten und ein immer stärker werdendes Bedürfnis für ein Einkaufen auch zur Nachtzeit sowie an Sonn- und Feiertagen zu erkennen ist, führt dies zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung der Ausnahmesituation nach der jetzigen Rechtslage des § 23 LSchlG. Eine mögliche Änderung der gesellschaftlichen Auffassung über Inhalt und Reichweite der Ladenschlusszeiten könnte nur von dem Gesetzgeber zum Anlass genommen werden, eine entsprechende Neuregelung vorzunehmen, z.B. durch eine Lockerung der Ausnahmebestimmungen. Ein solcher Vorgang kann jedoch nicht durch von der Gesetzeslage abweichende Entscheidungen einzelner Behörden oder Gerichte eingeleitet werden.

Liegen somit schon die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach § 23 Abs. 1 Satz 1 LSchlG nicht vor, war die die aufschiebende Wirkung der Klage des antragstellenden Arbeitnehmers schon deswegen herzustellen.

Entscheidungsunerheblich ist damit, dass im Übrigen auch ernstliche Zweifel daran bestehen, ob die Antragsgegnerin im Bescheid vom 3. Februar 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Juni 2006 das in der Vorschrift eingeräumte Ermessen (Die obersten Landesbehörden "können" in Einzelfällen ...) mit Blick auf die Gewährleistung des Sonn- und Feiertagsschutzes rechtsfehlerfrei ausgeübt hat.

Abschließend ist zur Klarstellung darauf hinzuweisen, dass die hier angeordnete aufschiebende Wirkung der Klage aus prozessualen Gründen nur zu Gunsten des Antragstellers wirkt und lediglich seinen Arbeitsort (Stadt Aachen) betrifft. Die aufschiebende Wirkung gilt nämlich grundsätzlich immer nur zu Gunsten desjenigen, der den Rechtsbehelf eingelegt hat, und kann in zeitlicher wie inhaltlicher Hinsicht für mehrere Betroffene unterschiedliche Wege gehen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn sich die Allgemeinverfügung - wie hier - als Bündelung von Verwaltungsakten darstellt, von denen jeder für sich Bestand haben kann. Eine Teilbarkeit der Allgemeinverfügung ist hier ohne Weiteres auch insoweit gegeben, als die Allgemeinverfügung unterschiedliche Städte und Gemeinden betrifft, vgl. dazu OVG Greifswald, Beschluss vom 22. Dezember 1999 - 2 M 99/99 - , NVwZ 2000, 948,

von denen beispielsweise die Stadt Köln im Gegensatz zur Stadt Aachen Austragungsort von Spielen der Fußball-WM 2006 ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 und 154 Abs. 3 VwGO.

2. Der festgesetzte Streitwert folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes.