Verwaltungsgericht Aachen, 3 K 1145/03

T a t b e s t a n d :

Der Kläger ist Landwirt und wendet sich gegen die Teilrücknahme bzw. Teilrückforderung einer agrarrechtlichen Ausgleichszahlung.

Die beklagte Landwirtschaftskammer gewährte dem Kläger für die Antragsjahre 1997 und 1998 eine Ausgleichungszahlung auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Ackerkulturen. Die zur Förderung angemeldete landwirtschaftlich genutzte Fläche hatte der Kläger bei Antragstellung durch ein Flächenverzeichnis nachgewiesen.

In der Folge stellte der Beklagte im Rahmen eines Katasterabgleichs fest, dass die förderfähige Fläche in Wahrheit kleiner als angegeben sei, weil sich die betreffenden Nutzungsgrößen bereits im Jahr 1996 und damit vor den Antragsjahren 1997 und 1998 aufgrund einer Neuvermessung bzw. Aufteilung folgendermaßen verringert hätten: Lfd.Nr. laut Flächenverzeichnis Gemarkung Flurnummer Flurstücksnummer Verringerung in ha 17 G. 10 42 1998: 0,0039 18 G. 10 43 1998: 0,0008 26 M. 12 5 1997 und 1998: 0,5702 27 M. 12 6 1997 und 1998: 0,4913 28 G. 4 36 1997 und 1998: 0,1002 29 G. 4 37/1 1997 und 1998: 0,1241 30 G. 4 37/2 1997 und 1998: 0,0497 31 G. 4 38 1997 und 1998: 0,0677 32 G. 4 39 1997 und 1998: 0,0004 34 G. 4 41 1997 und 1998: 0,0001 35 G. 4 42 1997 und 1998: 0,0022 36 G. 4 43 1997 und 1998: 0,0627 37 G. 4 44 1997 und 1998: 0,0284 38 G. 4 45 1997 und 1998: 0,2087 115 M. 12 3 1998: 0,3978 120 G. 14 22/2 1998: 0,3641

Mit Schreiben vom 10. April 2002 erklärte der Kläger dazu: Da die Flächen seines Betriebes in unmittelbarer Nähe des Umsiedlungsstandortes J. bzw. am Tagebaurandgebiet der Firma S. lägen, habe er durch einige Umstrukturierungen der Gemeinde J. bzw. des Kreises E. unwissentlich die nicht korrekten Größen der beanstandeten Flurstücke angegeben. Für die Angabe der nicht korrekten Größen entschuldige er sich ausdrücklich. Allerdings sei der Grünstreifen an den Flurstücken Gemeinde J. , Gemarkung G. , Flur 4, Flurstücke Nr. 36, 37/1, 37/2, 38, 39 sowie 41 bis 45 tatsächlich erst Ende 1998, mithin nach den Antragsjahren 1997 und 1998 fertiggestellt worden, wie sich aus einem Brief des Bürgermeisters der Gemeinde J. vom 4. April 2002 ergebe.

Daraufhin reduzierte der Beklagte das Rückforderungsverlangen entsprechend dem Einwand des Klägers und hob mit Bescheid vom 26. März 2003 seine Bewilligungsbescheide für die Jahre 1997 und 1998 (vom 28. November 1997 und vom 30. November 1998) teilweise auf, und zwar für das Jahr 1997 bezüglich der Prämie für 1,5980 ha Getreideflächen und für das Jahr 1998 bezüglich der Prämie für 2,3646 ha Getreideflächen. Gleichzeitig forderte er die dafür erhaltenen Beihilfen in Höhe von insgesamt 1.247,10 EUR zurück. Ferner erhob er Zinsen in Höhe von 372,84 EUR, die er vom Zeitpunkt der Zahlung der zurückgeforderten Beihilfe berechnete. Zur Begründung führte der Beklagte aus: Angesichts der durch den Katasterabgleich festgestellten Verringerungen der Grundflächen seien die Zuwendungsbescheide für die Antragsjahre 1997 und 1998 rechtswidrig und somit aufzuheben. Die zu Unrecht gezahlte Ausgleichszahlung sei einschließlich Zinsen zurückzufordern. Dies ergebe sich aus Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 i. V. m. § 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation (MOG). Danach seien rechtswidrige begünstigende Bescheide zurückzunehmen und zu Unrecht gezahlte Beträge zuzüglich Zinsen zurückzufordern. Der Zinszeitraum beginne vom Zeitpunkt der Zahlung an. Der Zinssatz bis zum 28. Juni 2002 betrage 3 % und steige ab dem 29. Juni 2002 auf 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz nach § 247 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB).

Gegen den Bescheid legte der Kläger am 2. April 2003 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus: Ihm könne hinsichtlich der Ungenauigkeiten bei der Angabe der Nutzungsgrößen seiner landwirtschaftlich genutzten Flächen kein Vorwurf gemacht werden, weil er nach bestem Wissen und Gewissen gehandelt habe. Er bewirtschafte in einem Gebiet, in dem Braunkohlenabbau im Tagebau vorgenommen werde. Durch diesen Tagebaubetrieb komme es immer wieder zu Flächenverschiebungen. Es könne ihm nicht zugemutet werden, mit der Genauigkeit eines Landmessers oder eines Satellitenüberwachungssystems zu arbeiten. Auch sei die Rückforderung schon wegen des langen Zeitablaufs ausgeschlossen. Das ergebe sich aus dem in Deutschland zu beachtenden § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes, wonach die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig sei. Diese Jahresfrist sei jedoch bei Weitem überschritten. Auch der Zinsanspruch begegne rechtlichen Bedenken. Insoweit führe nämlich die lange Dauer der Bearbeitung zu massiven wirtschaftlichen Nachteilen. Schließlich fehle es nicht nur hinsichtlich der Forderung von Zinsen an der Ausübung des behördlichen Ermessens. Wegen dieses Mangels habe der Beklagte nicht gewürdigt, dass er ohne jedes Verschulden gehandelt habe.

Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 2003, zugestellt am 8. Mai 2003, hob der Beklagte den angegriffenen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid insoweit auf, als darin Zinsen auf die Rückforderung für den Zeitraum vor dem 1. Januar 1999 gefordert wurden. Dementsprechend setzte er den Zinsbetrag auf 350,77 EUR und den Gesamtbetrag (einschließlich Zinsen) auf 1.597,87 EUR fest. Im Übrigen wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung seiner Entscheidung führte er aus: Zinsen für den Zeitraum vor dem 1. Januar 1999 seien wegen Verjährung gemäß §§ 197, 198, 201 BGB alter Fassung nicht mehr festzusetzen. Für die Zinsberechnung sei vielmehr die Zeitspanne ab dem 1. Januar 1999 bis zum 2. Juni 2003 maßgeblich. Im Übrigen sei der angegriffene Rücknahme- und Rückforderungsbescheid rechtmäßig.

Der Kläger hat am 2. Juni 2003 Klage erhoben, hält an seinem außergerichtlichen Vorbringen fest und beantragt,

den Teilrücknahme- und Teilrückforderungsbescheid vom 26. März 2003 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 2003 gefunden hat, aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht er sich auf den angefochtenen Widerspruchsbescheid.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie denjenigen der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die zulässige Anfechtungsklage ist in geringem Umfang begründet.

Der angefochtene Rücknahme- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 26. März 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Mai 2003 ist nämlich im Wesentlichen rechtmäßig (1. und 2.) und verletzt den Kläger lediglich in der getroffenen Zinsentscheidung (3.) in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

1. Rechtsgrundlage für die angefochtene (Teil-)Rücknahme der mit Bescheiden vom 28. November 1997 und vom 30. November 1998 gewährten Beihilfen für die Jahre 1997 und 1998 ist § 10 Abs. 1 Halbsatz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG). Diese Vorschrift ist anwendbar, denn bei der - hier in Rede stehenden - Gewährung einer Ausgleichungszahlung auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Ackerkulturen handelt es sich um eine flächenbezogene Beihilfe, so dass ein Fall des § 6 MOG vorliegt.

Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen. Ein Ermessensspielraum der Behörde besteht nicht. Die mit Bescheiden vom 28. November 1997 und vom 30. November 1998 gewährten Beihilfen sind teilweise rechtswidrig erfolgt und daher teilweise zurückzunehmen. Zum Zeitpunkt des jeweiligen Bescheiderlasses stand dem Kläger die gewährte Beihilfe nicht in vollem Umfang zu, weil die vom Beklagten zuletzt benannten Grundstücksflächen aufgrund einer im Jahr 1996 erfolgten Neuvermessung bzw. Aufteilung des Gebiets in den Antragsjahren 1997 und 1998 nicht mehr vom Kläger bewirtschaftet werden konnten.

Für die Annahme der Rechtswidrigkeit einer auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 gewährten Ausgleichungszahlung ist es unerheblich, ob dem Beihilfeempfänger hinsichtlich von Falschangaben ein Verschuldensvorwurf zu machen ist oder ob dies nicht der Fall ist, wie es der Kläger unter Hinweis auf die spezielle Grundstückssituation im Tagebaurandgebiet für sich in Anspruch nimmt. Die Unerheblichkeit eines etwaigen Verschuldens verdeutlicht Art. 9 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftsrechtliche Beihilferegelungen (InVekoS) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98. Danach ist immer dann, wenn - wie auch hier - die in einem Beihilfeantrag angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt ("Überantrag"), über den Beihilfeantrag auf der Grundlage der tatsächlich ermittelten Fläche zu entscheiden.

Ferner hatte der Beklagte bei der Rücknahmeentscheidung keine Gesichtspunkte des im nationalen Recht verankerten Vertrauensschutzes zu beachten. Zwar schreibt § 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbs. MOG dem Wortlaut nach die Anwendung des § 48 Abs. 2 bis 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vor. Aber insbesondere die in Betracht kommende Vorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG, die die Rücknahme eines eine einmalige Geldleistung gewährenden rechtswidrigen Verwaltungsaktes im Hinblick auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes des Begünstigten unter bestimmten Voraussetzungen ausschließt, ist im vorliegenden Fall wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts,

vgl. grundlegend zur unmittelbaren Anwendbarkeit und zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH), Urteil vom 5. Februar 1963, Rs. 26/62, Slg. 1963, Rn. 10, "van Gend & Loos" und nunmehr auch für unionsrechtliche Rahmenbeschlüsse, Urteil vom 16. Juni 2005, Rs. C- 105/03, "Maria Pupino", NJW 2005, 2839,

- ohne Weiteres - unanwendbar. Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes im Rahmen der Entscheidung über die Aufhebung rechtswidriger Beihilfebescheide und die Verpflichtung zur Rückzahlung der zu Unrecht bewilligten Beihilfen einschließlich etwaiger Zinsen wird nämlich abschließend auf der Ebene des europäischen Gemeinschaftsrechts durch spezielle Verwaltungs- und Kontrollstrukturen für die Bereiche Landwirtschaft und ländliche Entwicklung geregelt.

Namentlich greift das mit der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 geschaffene integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftsrechtliche Beihilferegelungen ein. Aus Nr. 6 der Erwägungsgründe der Verordnung in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 lässt sich die Intention der Kommission als Verordnungsgeber entnehmen, durch eine Regelung in der Verordnung die Handhabung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge in der Gemeinschaft zu vereinheitlichen. Mit dem Bestreben der Schaffung von gemeinschaftsweit einheitlichen Vorgaben durch eine Regelung in der Verordnung ist eine ergänzende Heranziehung der Vorschriften der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Berücksichtigung des schutzwürdigen Vertrauens des Begünstigten in den Bestand des Beihilfen- oder Prämienbescheids (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbs. MOG i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG) indes nicht zu vereinbaren.

Vgl. zu den vorstehenden Ausführungen, denen sich die angerufene Kammer bereits mit Urteil vom 17. November 2004 - 3 K 1841/02 - angeschlossen hat: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Urteil vom 22. Juni 2004 - 10 S 557/04 -, Juris und Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 29. März 2005 - 3 B 117/04 -, Juris.

Nach alledem ist die angegriffene Rücknahmeentscheidung nicht zu beanstanden.

2. Rechtmäßig ist ebenfalls die mit Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 2003 erlassene Entscheidung über die Rückforderung von 1.247,10 EUR.

Im integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem der Gemeinschaft ist derzeit und war schon in den Antragsjahren 1997 und 1998 bestimmt, dass bei zu Unrecht gezahlten Beträgen der betreffende Betriebsinhaber zur Rückzahlung dieser Beträge verpflichtet ist. Dabei kann aufgrund des identischen Normeninhalts hier offen bleiben, ob sich der Rückforderungsanspruch des Beklagten hier aus Art. 14 Abs. 1 der (früheren) Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 oder - wofür Vieles spricht - aus Art. 49 Art. 1 der zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidungen bereits gültigen Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 ergibt.

Ein rechtlich schutzwürdiges Vertrauen des Klägers auf das Behaltendürfen des gezahlten und nunmehr zurückgeforderten Betrages scheidet aus. Zwar begründen beide vorgenannten Artikel des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems Vertrauensschutz, wenn die ursprüngliche Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde selbst oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Dafür gibt aber der vorliegende Fall nichts her. Die in Rede stehenden Falschangaben hinsichtlich der Nutzungsgrößen im Rahmen des sog. "Überantrags" fallen in die Sphäre des Klägers als antragstellender Betriebsinhaber und können unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt der beklagten Behörde zugeordnet werden.

3. Größtenteils rechtswidrig ist allerdings der im angegriffenen Widerspruchsbescheid getroffene Zinsausspruch. So fehlt es an einer Rechtsgrundlage, soweit der Beklagte Zinsen für die Zeit vor der Übermittlung des Rückforderungsbescheides vom 26. März 2003 verlangt. Das ergibt sich aus der hier anwendbaren Verordnung (EG) Nr. 2419/2001, die den Zinszeitraum in Art. 49 Abs. 3 folgendermaßen eingrenzt:

"Die Zinsen werden für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung () berechnet."

Dementsprechend beginnt der Zinszeitraum hier am 26. März 2003. Bereits am Tag des Erlasses des Rückforderungsbescheides ist es nämlich zu einem die Zinspflicht auslösenden Übermittlungs- bzw. Bekanntgabeakt gekommen. Das lässt sich aus dem Umstand entnehmen, dass der Kläger am genannten Tag eine Prozessvollmacht "wegen Prämienrückforderung", also zum Zwecke der Bescheidanfechtung erteilt hat.

Für den Zeitraum vor dem 26. März 2003 fehlt es hingegen an einer gesetzlichen Zinspflicht. Sie lässt sich nicht aus dem vom Beklagten herangezogenen Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 herleiten. Zwar fallen nach dieser Norm Zinsen nicht erst mit der Übermittlung des Rückforderungsbescheides, sondern bereits vom Zeitpunkt der ursprünglichen Zahlung des zurückgeforderten Betrages an. Diese für den betroffenen Betriebsinhaber ungünstige Regelung des Zinsbeginns wurde aber am 13. Dezember 2001 mit dem Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 durch die oben zitierte günstigere Bestimmung des Zinszeitraums ersetzt. vgl. Art. 53 Abs. 1 Satz 1 dieser Verordnung, wonach die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 ausdrücklich aufgehoben wird. Letztgenannte Verordnung bildete daher für die im Jahr 2003 getroffenen Zinsentscheidungen des Beklagten keine gültige Rechtsgrundlage mehr.

Insbesondere hat der Gemeinschaftsgesetzgeber gerade keine Fortgeltung der in der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 getroffenen Bestimmung des Zinszeitraums angeordnet. Die in Satz 2 des Art. 53 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 bestimmte Fortgeltung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 betrifft nicht die hier in Rede stehenden Rückforderungs- bzw. Zinsbestimmungen, sondern allein das Agrarleistungsrecht, namentlich das maßgebliche Recht zur Entscheidung über Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2002 auslaufende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen. Diese Ausnahmebestimmung trägt der Besonderheit Rechnung, dass agrarrechtliche Beihilfeanträge jeweils auf ein bestimmtes Antrags- bzw. Wirtschaftsjahr bezogen sind. Dieser spezifische Normzweck verbietet es, Satz 2 des Art. 53 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 als Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes des Überleitungsrechts zu behandeln und entgegen seinem eindeutigen Wortlaut auf die Fortgeltung von Normen über die im Falle der Rückforderung anfallenden Zinsen anzuwenden.

Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die aufgrund des Art. 49 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 geschaffene Vergünstigung, dass Zinsen erst vom Zeitpunkt der durch die Übermittlung des Rückforderungsbescheides eingetretenen "Bösgläubigkeit" anfallen, dem betroffenen Beihilfeempfänger nicht allein deshalb vorenthalten will, weil die Gewährung des zurückgeforderten Betrages - wie hier - vor dem Inkrafttreten der Neuregelung erfolgt ist. In diese Richtung weist auch der auf Fortentwicklung gerichtete Charakter des Gemeinschaftsrechts, der sich dadurch auszeichnet, dass ein mit Blick auf primärrechtliche Grundrechtspositionen als nicht hinreichend empfundener Standard des sekundärrechtlichen Vertrauensschutzes schrittweise angehoben wird, um Grenzen der Gemeinschaftsgewalt gegenüber dem Schutz der berechtigten Erwartungen der Beihilfeempfänger ("protection of legitimate expectations") besser sichtbar zu machen.

Vgl. zum Konzept der gemeinschaftsrechtlichen Gewährleistung von Vertrauensschutz und Rechtssicherheit ("protection of legitimate expectations and principle of legal certainty"): Reich/Goddard/Vasiljeva, Understanding EU Law (Objectives, Principles and Methods of Community Law), Antwerp - Oxford - New York, Intersentia 2003, § 13, Seite 210 ff, m.w.N.

Im Übrigen kann mangels Entscheidungserheblichkeit offen bleiben, ob die Anwendbarkeit von Art. 49 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 sich im vorliegenden Fall zusätzlich auch noch aus dem sog. Günstigkeitsprinzip des Art. 2 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2988/95 herleiten ließe. Insbesondere muss nicht etwa abgewartet werden, welche Antwort der Gerichtshof im anhängigen Vorabentscheidungsverfahren C-286/05, Rechtssache "I. ", auf die vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 30. Juni 2005 sinngemäß gestellte Frage geben wird, ob das im Sanktionsrecht geltende Günstigkeitsprinzip, wonach bei späteren Änderungen von Vorschriften die weniger strengen Bestimmungen auch rückwirkend anzuwenden sind, auch auf spätere Änderungen von Vorschriften über Rückforderungs- bzw. Zinsbestimmungen übertragen werden kann.

Soweit der angefochtene Widerspruchsbescheid schließlich Zinsen für den Zeitraum ab einschließlich 26. März 2003 festsetzt, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass darin eine Rechtsverletzung zu Lasten des Klägers liegt. Dem Beklagten obliegt es, nach Maßgabe des Urteilstenors die entsprechenden Klarstellungen durch eine erneute Zinsberechnung zu treffen.

Die Kostenentscheidung richtet sich nach dem Maß des jeweiligen Obsiegens bzw. Unterliegens, vgl. § 155 Abs. 1 VwGO.